Najat Vallaud-Belkacem

Objectif 2030 : un monde sans extrême pauvreté

Pour une solidarité internationale assumée

Maison d’édition : J'ai lu

E.J.L., 2021

Dépôt légal : janvier 2021

ISBN numérique : 9782290256381

ISBN du pdf web : 9782290256404

Le livre a été imprimé sous les références :

ISBN : 9782290253601

Ce document numérique a été réalisé par PCA

Présentation de l’éditeur :
Chacun d’entre nous a intérêt à vivre dans un monde sûr, où la richesse est justement répartie. Nous pourrions y être. Nous n’y sommes pas. Nous avons les moyens d’y être dans dix ans, nous n’en prenons pas le chemin.
L’aide au développement est aujourd’hui notre unique instrument de redistribution planétaire des ressources publiques. Mérite-t-elle les critiques, les caricatures, les procès en inefficacité, gaspillage, détournement, assistanat, néocolonialisme et j’en passe ? Qu’attend-on pour aider les Français à y voir plus clair, pour pousser les gouvernements à revoir leurs ambitions à la hausse ?
Ce livre s’adresse à ceux qui veulent comprendre, réfléchir, et agir.
N.V.-B.

Couverture : Portrait de Najat Vallaud-Belkacem © Razak

Biographie de l’auteur :
Ministre des Droits des femmes en 2012, puis ministre de l’Éducation nationale, de l’Enseignement supérieur et de la Recherche en 2014, Najat Vallaud-Belkacem est aujourd’hui directrice France de ONE, l’ONG de lutte contre l’extrême pauvreté et les maladies évitables.

Avant-propos

« La pauvreté […] n’est pas naturelle.

Ce sont les hommes qui la créent et la tolèrent,

et ce sont les hommes qui la vaincront1. »

Pourquoi ce livre ? J’ai eu la chance et l’honneur d’exercer des responsabilités au sommet des collectivités et de l’État. Nourrie de la conviction que seule une société juste pouvait créer les conditions d’un bien-être – oserai-je dire d’un bonheur ? – collectif, je n’ai cessé de me battre en ce sens.

Avec du recul et sans rien renier de ces combats, je perçois combien leur caractère hexagonal en limitait la portée.

Ces dernières années, en élargissant mon champ d’observation (d’abord dans une multinationale du secteur privé, puis au sein de ONE2, une ONG de solidarité internationale), j’ai pu mesurer combien la justice et la solidarité doivent se penser à l’échelle mondiale. Car c’est à cette échelle que se jouent les dérèglements et leurs lots de tragédies.

Parce qu’aujourd’hui encore, en 2020, 1 milliard de personnes meurent de faim ou sont malnutries ; parce que dans les pays en développement, 450 femmes sur 100 000 perdent la vie en la donnant, que 1 enfant sur 27 n’atteint pas l’âge de cinq ans, que 260 millions d’entre eux sont privés de leur droit à l’éducation… – le monde va trop mal pour rester spectateur.

Or ce monde est un village : ce que contient notre assiette a des conséquences pour les paysans du Sud ; des réfugiés désespérés cherchent asile chez nous ; des menaces telles que les changements climatiques, le terrorisme ou la propagation d’un virus mortel n’ont pas de frontières.

Chacun d’entre nous a intérêt à vivre dans un monde sûr où la richesse est justement répartie de sorte que, a minima, l’extrême pauvreté appartienne à l’histoire ancienne. Nous pourrions y être. Nous n’y sommes pas. Nous avons les moyens d’y être dans dix ans, nous n’en prenons pas le chemin. Tant de malentendus, d’absence de transparence, de méconnaissances, d’imperfections entourent les instruments qui sont les nôtres pour y arriver qu’ils finissent par obscurcir notre conscience de ce qui est urgent, essentiel, faisable.

L’aide au développement est aujourd’hui notre unique instrument de redistribution planétaire des ressources publiques. Mérite-t-elle les critiques, les caricatures, les procès en inefficacité, gaspillage, détournement, assistanat, néocolonialisme et j’en passe ? Et si ce n’est pas le cas, qu’attend-on pour aider les Français à y voir plus clair, pour pousser les gouvernements à revoir leurs ambitions à la hausse, et mettre réellement fin à l’extrême misère en quelques années ?

À qui s’adresse ce livre ? À ceux qui veulent comprendre, à ceux qui veulent réfléchir, à ceux qui veulent agir.

Introduction

Face à la crise sanitaire : c’est la solidarité qui protège et l’égoïsme qui fragilise

Début 2020, en l’espace de quelques semaines, la découverte d’un nouveau virus sur un marché dans la ville chinoise de Wuhan a entraîné le confinement des populations et des économies de Johannesburg à Paris, en passant par Lagos, Mexico et San Francisco. Notre monde si vaste s’est subitement rétréci. La crise sanitaire s’est doublée d’une crise économique et sociale, mais aussi alimentaire et éducative, d’une telle ampleur que la seule réponse possible était de faire cause commune pour protéger la santé de tous. La production et la commercialisation des masques et des tests, l’instauration de mesures de prévention pour freiner la diffusion du virus, la prise en charge des malades, l’effort sans précédent pour découvrir un vaccin, puis le produire et le diffuser : tous ces défis ne pouvaient être relevés qu’ensemble, avec une attention particulière portée aux pays et aux populations les plus vulnérables, dont les fragilités hypothéquaient la reprise de l’économie mondiale. Personne ne vaincrait ce virus tant que tous ne l’auraient pas vaincu. Face à lui, la solidarité internationale était évidemment le « geste barrière » le plus efficace pour endiguer la pandémie et ses conséquences.

Cette prise de conscience n’allait pas de soi, tant s’en faut. Alors que se déclenchait une épidémie nécessitant la coopération internationale la plus poussée, les réactions de repli se sont dans un premier temps multipliées. Les décisions de fermeture de frontières n’ont pas été coordonnées. Des stocks de masques en transit ont été détournés à même les tarmacs d’aéroports. Les États-Unis ont officiellement lancé la procédure pour quitter l’OMS (Organisation mondiale de la santé) alors qu’ils en étaient le premier bailleur de fonds. En temps de crise décidément, il est toujours plus facile de jeter des anathèmes et de pointer des doigts accusateurs que de tendre la main pour trouver des solutions.

Mais la nécessaire solidarité entre les pays a finalement pris le dessus. Le 4 juin 2020, 52 pays et institutions privées se sont engagés à fournir 8,8 milliards de dollars à l’Alliance mondiale du vaccin (Gavi) pour vacciner 300 millions d’enfants d’ici à 2025, et 567 millions de dollars ont été récoltés pour permettre aux pays à faible revenu d’accéder aux futurs vaccins contre le Covid-19. Le 21 juillet 2020, les dirigeants européens ont annoncé le déploiement inédit d’un plan de relance solidaire des économies du Vieux Continent : 750 milliards d’euros seront empruntés sur les marchés financiers, au nom de l’Union européenne et avec la garantie du budget européen, afin d’aider les États membres, notamment les plus fragiles d’entre eux, à faire front. La crise sanitaire et économique est venue rappeler les vertus de la solidarité à ceux qui avaient pu en douter.

En matière sanitaire, l’indifférence et le « chacun pour soi » mettent en danger, tandis que l’entraide et la coopération protègent. L’aide publique au développement repose sur ces mêmes principes : en matière de développement économique, de lutte contre la pauvreté et les inégalités, de sécurité alimentaire, d’accès à l’éducation et à la santé, ou de résorption des inégalités entre les femmes et les hommes, la solidarité internationale contribue à façonner un monde plus sûr, car plus juste et plus égalitaire.

L’endroit où l’on vit ne devrait pas déterminer si l’on vit

L’exigence de solidarité s’appuie d’abord sur des valeurs et des convictions. Notre commune humanité et nos destins partagés obligent à penser le développement et la justice à l’échelle mondiale : les droits humains fondamentaux, à commencer par l’inconditionnalité du droit à vivre dignement, ne peuvent se négocier selon le lieu de naissance. Ces valeurs humanistes d’égalité et de justice, au fondement des politiques de solidarité internationale, répondent aux grands défis de notre époque (changement climatique, réfugiés, tensions géopolitiques, inégalités, pauvreté) face auxquels les politiques publiques ne peuvent plus être isolées ou dispersées, au risque d’être inefficaces. L’interdépendance croissante des sociétés et des économies nécessite des actions coordonnées, une approche multilatérale renforcée et un effort accru de redistribution des pays riches vers les pays les plus pauvres. En réaction à la mondialisation et aux inégalités qu’elle provoque dans son sillage, l’aide publique au développement permet de mondialiser la solidarité. Ce n’est pas une question de charité, mais un enjeu de justice.

Pour un nouvel élan de l’aide au développement

Or une autre information est passée inaperçue pendant la crise du Covid-19. Le 16 avril 2020, l’OCDE s’est publiquement inquiétée des montants annoncés pour l’aide publique au développement pour l’année à venir. À l’heure où les pays pauvres ont des besoins urgents, la pandémie ébranle la croissance et les finances des pays donateurs. Les risques que la lutte contre la pandémie se substitue à d’autres investissements de plus long terme fragilisent un peu plus la perspective d’atteindre en 2030 les 17 objectifs de développement durable (ODD) sur lesquels la communauté internationale s’est accordée en 2015, parmi lesquels l’éradication de l’extrême pauvreté, l’accès à l’éducation pour toutes et tous, l’égalité entre les femmes et les hommes ou la lutte contre le changement climatique. Déjà affaiblie par des insuffisances, des renoncements et des critiques, l’aide publique au développement est aujourd’hui entrée en zone de turbulences. Et cette remise en cause de la solidarité internationale intervient paradoxalement au moment où elle est la plus nécessaire et la plus cruciale.

L’aide publique au développement est un transfert de ressources financières publiques des pays riches vers les pays pauvres pour lutter contre la pauvreté et les inégalités. Elle vise à infléchir la marche du monde. C’est à l’heure actuelle la seule politique publique de redistribution à l’échelle internationale. Elle est le levier indispensable pour construire un monde pacifié, plus juste, prospère et durable. La vision partagée par l’ensemble des pays du monde sur la direction à prendre pour la planète dans les dix prochaines années (ce qu’on a appelé les « Objectifs du développement durable ») est prometteuse : elle peut devenir réalité si la volonté politique et les engagements budgétaires sont au rendez-vous. Car les résultats sont là : la part de la population vivant dans l’extrême pauvreté, c’est-à-dire avec moins de 1,90 dollar par jour selon la Banque mondiale, s’est déjà réduite de près de 75 % depuis 1990. L’impact du Covid-19 est en train de menacer ces progrès et de nous renvoyer trois ans en arrière, mais si nous augmentons nos efforts tout en concentrant notre aide sur celles et ceux qui en ont le plus besoin, nous pourrions vivre dans dix ans dans un monde où l’extrême pauvreté n’existe plus.

Nous sommes à l’aube d’une nouvelle ère de la solidarité internationale. L’enjeu de la période dans laquelle nous entrons, c’est le choix entre le sursaut ou le déclin. La France doit jouer pleinement son rôle et assumer un leadership international fondé sur l’exemplarité, grâce à une aide publique au développement augmentée et mieux ciblée. Le temps est venu de relever notre ambition et au préalable notre compréhension des enjeux.

Première partie

COMPRENDRE

1

Qu’est-ce que l’aide publique au développement ?

On désigne par aide publique au développement (APD) l’ensemble des ressources financières accordées sous des conditions favorables par les acteurs publics des pays les plus favorisés pour améliorer les conditions de vie dans les pays moins favorisés. Les dépenses prises en compte, ainsi que la liste des pays donateurs et bénéficiaires, sont définies par le Comité d’aide au développement (CAD) de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE)1. L’APD relève donc d’une dépense publique : elle émane d’organismes publics (États, collectivités locales…), ou d’organismes agissant pour leur compte. Elle est attribuée au bénéfice des pays ou territoires « en développement », figurant sur une liste révisée tous les trois ans dont le critère principal est le revenu par habitant. Elle a pour but de favoriser le développement économique et l’amélioration du niveau de vie de la population des pays bénéficiaires, en finançant par exemple des programmes d’accès à l’eau potable, aux soins, à l’électricité, à l’éducation, ou à l’adaptation au changement climatique. Elle est assortie de conditions financières très favorables et peut prendre la forme de subventions ou de prêts à taux avantageux2.

L’aide peut être versée de manière « bilatérale », c’est-à-dire directement du pays donateur vers le pays bénéficiaire. Elle peut également être « multilatérale » et prendre la forme de contributions versées à des organismes internationaux3 dont les programmes bénéficient aux pays en développement.

Au plan international, les dépenses d’APD se sont élevées à 152,8 milliards de dollars (soit plus de 136 milliards d’euros) en 20194. Ces sommes ne représentent qu’une partie des financements du développement, qui comprennent aussi des investissements privés, les transferts d’argent des diasporas (environ 466 milliards de dollars en 2017 d’après l’OCDE5), les actions des ONG… Dans cet ensemble, l’APD joue un rôle singulier : elle soutient des projets dans des territoires souvent oubliés, contribue au financement de services publics ou de programmes sur le long terme, et peut avoir un effet de levier sur les financements privés.

L’APD ne relève ni d’une logique de charité, ni d’un simple mouvement de générosité humanitaire du Nord vers le Sud, mais d’une volonté de justice. C’est une politique publique à part entière, qui doit avant tout servir les intérêts des bénéficiaires, tout en répondant aux objectifs des contributeurs. Elle finance un large panel d’actions au bénéfice des populations, qu’il s’agisse d’un projet local et ponctuel ou d’une politique déployée à l’échelle nationale sur plusieurs années, et couvre un vaste champ de thématiques : agriculture, santé, éducation, infrastructures, gouvernance… Elle est mise en œuvre sur le terrain, par divers acteurs locaux : ministères, collectivités, banques, organisations professionnelles, ONG ou entreprises.

APD or not APD ?

Cette définition générale aide à mieux cerner une politique hétérogène et complexe, mais elle ne met pas un terme aux nombreux débats qui l’entourent, en particulier celui sur le champ des dépenses que recouvre l’APD. Confronté à l’évolution des relations internationales, le secrétariat du Comité d’aide au développement est régulièrement amené à se prononcer sur les transactions qui peuvent, ou non, être considérées comme des dépenses d’APD. Les pays donateurs qui le composent ont d’autant plus d’intérêt à ces évolutions que la prise en compte de nouvelles dépenses leur permet de se rapprocher sans trop d’effort de l’objectif international de 0,7 % du revenu national brut consacré à l’aide. Le CAD a ainsi exclu de l’APD les dépenses militaires et les activités antiterroristes, mais il y intègre le coût de l’utilisation des forces armées pour acheminer l’aide humanitaire. Il considère les dépenses favorisant l’accès à l’énergie nucléaire comme éligibles à condition qu’elles ne soient employées qu’à des fins civiles. Il comptabilise également les dépenses contribuant à renforcer les capacités culturelles des pays bénéficiaires, à l’exclusion des tournées d’artistes ou des activités de promotion de l’image des donateurs.

Mais certains financements étiquetés comme relevant de l’APD continuent d’interroger. C’est le cas de la prise en charge des réfugiés issus de pays en développement sur le territoire national (pendant un an), de la gratuité des études supérieures et des bourses accordées aux étudiants originaires de ces pays. Bien que leur utilité soit indiscutable, ces sommes sont en réalité dépensées sur le sol des pays donateurs et ne représentent aucun apport financier nouveau pour les pays en développement. Plusieurs donateurs européens exploitent ainsi une part importante de leur budget d’aide à l’intérieur de leurs propres frontières. Quant aux allégements de dette – aussi nécessaires soient-ils –, leur comptabilisation permet entre autres aux pays donateurs de gonfler artificiellement les statistiques de leur APD.

Si la manière dont l’aide est dépensée doit permettre le développement à long terme des pays bénéficiaires, alors la définition de l’APD doit absolument être resserrée. Son seul objectif doit être l’efficacité de l’aide pour les populations qui en ont le plus besoin, et non d’offrir aux pays donateurs l’opportunité de s’acheter une bonne conscience à bas coût.

D’où vient l’objectif de 0,7 % du revenu national consacré à l’APD6 ?

L’objectif international qui vise à porter l’APD à 0,7 % de la richesse – le revenu national brut – des pays donateurs est sans aucun doute la référence la plus connue en matière d’aide au développement. Il résulte d’une proposition présentée par le Conseil œcuménique des Églises en 1958 : transférer 1 % du revenu des pays riches aux pays en développement, en apports publics et privés. À la fin des années 1960, les Nations unies ont été le cadre d’intenses négociations entre pays développés et pays en développement à propos du volume de l’aide. L’économiste hollandais Jan Tinbergen, président du Comité des Nations unies de la planification du développement, suggérait ainsi en 1964 que, parmi les apports en capitaux dont les pays en développement avaient besoin, les contributions publiques atteignent 0,75 % de la richesse nationale. La Commission Pearson, nommée par le président de la Banque mondiale Robert McNamara proposera finalement que l’APD soit portée à 0,7 % de cette richesse. Cet objectif fut officiellement adopté par une résolution de l’Assemblée générale des Nations unies en octobre 1970, et réaffirmé en 2015 par les pays membres du CAD.