© Éditions Albin Michel, 2023

ISBN : 978-2-226-48752-0

Ce document numérique a été réalisé par Nord Compo.

À Brigitte,
aux enfants,
et aux petits-enfants

« Les lois claires sont souvent un chaos dans l’application. »

Napoléon Bonaparte

« Je suis inquiet, j’ai peur que le système n’explose. »

Emmanuel Macron
 (campagne présidentielle de 2017)

Introduction

Depuis que, fin 2020, j’ai quitté la haute administration, le pays que j’ai servi durant toute ma vie se débat dans les crises. Celle de la Covid-19 n’a épargné aucune nation sur la planète. Celle de la défiance, en revanche, sévit en France bien plus qu’ailleurs. Défiance envers les élites, et spécialement envers la « caste » à laquelle j’appartiens, celle de l’« énarchie ». Défiance envers les responsables politiques, insultés, molestés, déconsidérés. Défiance envers les institutions, soupçonnées d’être taillées sur mesure pour protéger les puissants. Défiance envers l’État-providence, que d’aucuns accusent de favoriser l’« assistanat » et de creuser un fossé entre ceux qui travaillent dur et « la France des allocs ». Défiance envers l’État gestionnaire, déconsidéré pour avoir laissé la dette se creuser tandis que les services publics tombaient en déshérence. Quoi d’autre ? Défiance de la province envers Paris, bien sûr, soupçonné de se tailler la part du lion dans la croissance, les services hospitaliers, l’excellence éducative, les réponses au défi écologique notamment en matière de transports.

Lorsque j’étais aux affaires, je considérais cette défiance croissante avec une certaine stupéfaction, tant j’étais convaincu que nous faisions tous, individuellement et collectivement, de notre mieux. Puis j’ai pris du recul, forcément. J’ai assisté, en simple citoyen, aux difficultés d’attribution des masques au début de la Covid-19 et ensuite des vaccins. J’ai observé le manque de considération du Conseil national de la refondation, destiné à associer les citoyens à la réforme de l’État. J’ai ressenti la crise profonde née de la réforme des retraites, j’ai été témoin des polémiques stériles sur les « violences policières », pour ne citer qu’elles.

Dans le même temps, je lisais, fin 2022, la note publiée par le FMI à propos de la France – rapport régulier sur chacun des pays membres. Quel choc pour l’ancien directeur du Trésor que je fus de subir les alertes sur le niveau d’endettement le plus élevé de notre histoire. Ce rapport souligne l’insuffisance des réformes structurelles (hors retraites). Il pointe l’absence de rationalisation des effectifs de la fonction publique, de réduction des doublons entre les différents niveaux des administrations, et de simplification des régimes de minima sociaux…

Quelques mois plus tard, même si nous avons évité, grâce à l’action du ministre de l’Économie, une dégradation brutale de la note de la France, de nouveaux avertissements frappent le pays. Notre incapacité à réformer fragilise désormais « la Grande Nation » comme disaient les Européens au XVIIIe siècle. Aujourd’hui, comme simple citoyen, et non plus comme haut fonctionnaire, je vois l’État différemment. Cette nouvelle perspective a pris un peu de temps pour s’installer, mais désormais elle ne me quitte plus. Avant, je ne voyais pas ou je minimisais l’importance de la bureaucratie et son rôle souvent néfaste sur la bonne marche du pays. Je savais qu’elle existait, bien entendu, puisque j’en faisais partie. Mais pour dire toute la vérité, je n’ai jamais eu à la subir. Je disposais de collaborateurs capables de m’aider à accomplir toutes sortes de formalités, voire de m’en décharger totalement. Comme représentant d’une élite aujourd’hui honnie, j’ai découvert ces réalités quotidiennes sur le tard.

J’ai pris conscience, aussi, de l’urgence et de la nécessité qu’il y a à réformer. Parce que l’État est une entité qui doit vivre et évoluer, afin de s’adapter aux changements de société et de modes de vie. Parce que la structure administrative calquée sur celle de l’Ancien Régime est un anachronisme dangereux, alors que la libre circulation des personnes, la possibilité de travailler et d’investir à l’étranger, la domination de nouvelles technologies de communication et de décision bouleversent nos modes de vie et nos rapports aux autorités. Parce qu’il n’y a plus un seul gouvernement, dans toutes les démocraties occidentales, qui contrôle l’information. Pas un non plus qui reste considéré s’il se refuse à toute coopération européenne, le Royaume-Uni en est le triste exemple. Tous réclament une nouvelle souveraineté en modernisant leur appareil militaire… La liste pourrait s’allonger à l’envi !

Partant de ce constat, j’ai commencé à me livrer à une sorte d’introspection à la fois professionnelle et personnelle. Pour mieux comprendre et faire comprendre la vraie nature du mal français. Un exercice difficile, exigeant, gênant qui ne pouvait que s’imposer à moi qui fus un bon catholique de gauche comme on disait à l’époque, donc une bonne personne capable de combattre le démon, en l’occurrence ce malaise français que tant d’auteurs ont essayé d’analyser ces dernières années avec plus ou moins de succès. Une affection qui n’est pas incurable, mais qui revêt un inquiétant caractère chronique. J’espère contribuer, par ce témoignage qui est autant une autocritique qu’un plaidoyer pour un certain modèle français, à nous guérir de cette maladie hexagonale qui a la vie dure : une folie des grandeurs qui se transforme aux premières difficultés en dangereuse léthargie. Quel Français en vérité n’a pas éprouvé un jour ou l’autre ce sentiment de péril en la demeure ?

1.
Moi aussi, j’ai péché !

Qui suis-je pour dénoncer aujourd’hui l’incapacité profonde à réformer ? De quel droit puis-je incriminer les responsables ou les hauts fonctionnaires ? Cet aveu, cette autocritique me donne la liberté de parler. Car moi aussi, je l’avoue, j’ai péché. Comment ?

1. C’est une longue histoire que je vais vous raconter brièvement. Énarque discipliné et respectueux, j’ai toujours obéi à mes supérieurs et suivi leurs orientations avec un zèle scrupuleux. Ce qui m’a conduit à ne pas exercer mon esprit critique sur leur attention insuffisante à la réforme de l’État. Le symbole de cet immobilisme ? Cette méfiance envers tout changement, toute velléité de réforme donnait régulièrement lieu à des échanges entre le ministre et un des directeurs du ministère qui l’interpellait courtoisement mais fermement : « Ce projet est-il bien nécessaire, monsieur le ministre ? » Il m’est même arrivé sans doute de la prononcer moi-même. Ainsi, lorsque Francis Mer, l’ancien patron de la sidérurgie, avait été nommé ministre des Finances par le président Chirac.

Arrivé au sommet de l’État, à Bercy puis à l’Élysée, j’ai entendu cette fois comme responsable l’impertinente question.

2. Au fur et à mesure que j’évoluais vers des postes plus importants, je suis même devenu comme eux, indifférent à la complexité administrative que doivent affronter les citoyens ordinaires. Je maîtrisais parfaitement les rouages de la machine administrative. Je ne voyais donc pas à quel point elle devait être simplifiée. J’ai conscience de ce que cette vision des choses peut avoir de provocant, voire d’indécent pour tous ceux et celles qui sont confrontés chaque jour à l’inertie et à l’arbitraire de notre administration, parfois plus souvent attachée au strict respect des textes qu’aux intentions du législateur.

Quand, secrétaire général de l’Élysée, j’ai assisté à l’enterrement du rapport réalisé par deux chefs d’entreprise, Françoise Holder et Guillaume Poitrinal, sur ce sujet, je n’ai pas réagi même si j’ai regretté cette occasion manquée. Cela dit, j’ai quelques circonstances atténuantes : je n’ai jamais vu un ministre chargé de la simplification proposer de vraies réformes. En parlant avec les quatre derniers présidents en exercice – Chirac, Sarkozy, Hollande et Macron – je n’ai jamais senti chez eux le moindre intérêt pour ce sujet pourtant essentiel.

3. La formation que j’ai reçue à l’ENA était de grande qualité, mais je n’ai par la suite traité que de questions financières. Les questions juridiques, la perception historique font l’objet de nombreux cours mais il reste une zone grise, celle des enjeux étatiques qui touchent les Français dans leur vie quotidienne : sécurité, droit du travail, immigration, formalités…

4. Quand toutefois j’ai occupé des postes transversaux, auprès de Lionel Jospin à Matignon ou de François Hollande à l’Élysée, j’étais plus intéressé par les règles qui s’appliquaient aux relations entre les administrations centrales que par celles qui s’appliquaient aux administrés. Cela peut sembler illogique mais c’est inhérent à la culture administrative française, culture qu’il conviendrait de faire évoluer.

5. En raison de mon parcours, j’ai toujours manifesté un grand intérêt pour la production de lois et décrets en matière financière et fiscale. Depuis le milieu des années 1980, où je siégeais derrière le ministre du Budget, assis sur les bancs du gouvernement à l’Assemblée nationale, ces deux sujets ont peu de secrets pour moi. J’ai en revanche négligé de m’intéresser de près à l’inflation normative et législative qui sévit dans tous les autres domaines, de l’agriculture au logement, en passant par l’environnement et l’aménagement du territoire. Je regrette aujourd’hui ce manque d’implication dans des domaines qui pèsent sur la vie quotidienne de mes concitoyens. Un exemple, un seul : le ministère de l’Éducation nationale, qui change de système à chaque rentrée scolaire. La dernière modification en date n’était pas des moindres puisqu’elle concernait la réintroduction des mathématiques pour tous les lycéens de la filière générale. Une décision qui revenait sur une mesure qui avait pris effet seulement… trois ans plus tôt. Les ministres font et défont ce que leurs prédécesseurs ont mis en place juste avant sur la base de recommandations parfois éclairées. C’est coûteux et un peu absurde alors même que toutes les études internationales montrent un décrochage de la France, dans toutes les matières fondamentales, depuis une vingtaine d’années.

Comment pourrait-il en être autrement alors que, de l’aveu même du ministère, les élèves ont perdu, primaire et collège additionnés, 522 heures de français par rapport aux horaires de 1968, ce qui représente l’équivalent de deux années de formation en moins ? Le bilan de l’enseignement professionnel est tout aussi problématique. Un tiers des lycéens sont orientés dans cette filière, souvent par défaut. Environ 30 % d’entre eux décrochent au cours de leur scolarité et moins de 40 % des bacheliers parviennent à trouver un emploi après six mois. C’est à coup sûr politiquement incorrect de le dire, mais l’idéologie de l’enseignement qui y est dispensé est en décalage avec les besoins des entreprises et des élèves. Les deux. Tant que l’apprentissage sera considéré par les enseignants comme une menace pour leur statut et leur magistère, les réformes éventuelles ne seront que cosmétiques. Je ne l’ai vu, analysé et compris que trop tard.

6. J’ai consacré beaucoup de temps à me préoccuper du management en général et des nominations en particulier. J’ai été davantage DRH de la République que réformateur de l’État. Certes, je n’ai pas occupé de poste directement en lien avec l’administration telle que la connaissent les Français, pour le meilleur et pour le pire.

7. J’ai péché aussi – je dois aller aussi au bout de ce mea culpa – par conformisme. Trop attaché au maintien des structures territoriales traditionnelles (communes, départements…), je ne suis devenu que trop tardivement décentralisateur, conscient de l’importance des régions et des regroupements de collectivités.

8. Enfin, last but not least, j’ai participé sans en avoir conscience à la hausse des dépenses publiques dans les différents postes que j’ai occupés dans les cabinets et ministères ou à l’Élysée. En fait, j’ai vécu quarante ans au service d’un État en déficit. Je devais avant tout expliquer au niveau européen ou devant le Parlement la stratégie ou la nécessité des déficits plutôt que d’expliquer comment et quand nous arriverions à équilibrer nos finances publiques. C’est encore plus le cas pour mes successeurs aujourd’hui !

Ce dernier point, ce huitième « péché », pas capital j’espère, mérite d’être développé car il correspond à un état d’esprit général, au sein de la haute administration, dont personne n’a vraiment conscience. Quand j’étais directeur du Trésor, au début des années 2000, mes collaborateurs me fournissaient une liste des besoins avant de rencontrer le ministre. L’objet de ce rendez-vous ? Évoquer la dotation de mes services pour l’année suivante. Tout, dans mon parcours, moi qui ai passé une partie de ma carrière au chevet des finances publiques, aurait dû, logiquement, me conduire à la modération. Pourtant, il n’était jamais question de demander moins pour l’année suivante. Explication ? Cela aurait été considéré comme une défaite, voire une démission. J’y aurais perdu une grande part de mon autorité auprès de mes collaborateurs, qui m’auraient estimé incapable de défendre les intérêts de la boutique que je dirigeais. Même le ministre des Finances n’aurait pas compris.

J’ai succombé à la même faiblesse quand, secrétaire d’État aux Affaires européennes, j’ai organisé la présidence française de l’Union européenne en 2008. Le président Sarkozy tenait à ce que cet événement soit une réussite incontestable, et le décorum qui l’entourait faisait partie des ingrédients du succès. Rien n’était trop beau ni trop cher. On a distribué généreusement à cette occasion cravates, cartables, et autres objets parfois baroques, le tout financé par l’argent des autres – celui des Français. Je n’étais soumis à aucun plafond, c’était « open bar ».

Puis, nommé président de l’AMF (l’Autorité des marchés financiers), j’ai demandé une « rallonge ». C’est une exigence dont je peux parler sans en rougir. Car les moyens supplémentaires que j’ai obtenus sont allés à une meilleure protection des épargnants, à une plus grande transparence des sociétés cotées, à un renforcement des moyens de la commission des sanctions, bras armé de l’AMF pour réprimer ce qui doit l’être. J’ai obtenu sans trop de difficulté une dizaine de postes supplémentaires, grâce au soutien de l’Élysée, bien sûr, mais aussi à mes bonnes relations avec le cabinet de Christine Lagarde à Bercy, ainsi qu’avec le président de la commission des finances de l’Assemblée nationale, Gilles Carrez. Et cela, je ne le regrette nullement, voyant que mes successeurs cherchent toujours à accroître les moyens et les effectifs de l’AMF.

Pour le reste, j’aurais pu opérer ma révolution plus tôt. Cette lucidité nouvelle me permet en tout cas d’examiner d’un œil neuf, parfois amusé, souvent inquiet, les absurdités de la vraie-fausse réforme à la française, et il n’en manque pas.

Le problème ? Personne ne s’y intéresse.

2.
Ces réformes qui n’intéressent pas les présidents

Quand j’étais secrétaire général de l’Élysée, nous avions une réunion de cabinet tous les lundis et tous les vendredis. L’objectif était de balayer tous les thèmes importants qui allaient jalonner les prochains jours ou les prochaines semaines. Avant de commencer la rédaction de ce livre, j’ai repris mes notes de l’époque pour m’assurer que je ne me trompais pas : en trois ans, jamais le thème de la réforme de l’État en tant que telle n’a été abordé. Pas une proposition de loi, pas une mention. Ce sujet ne suscitait ni crainte, ni hostilité, ni agacement, ni lassitude, mais seulement de l’indifférence. Nous avons discuté de tout pendant ces séances de travail : de déchéance de nationalité, de maîtrise de l’immigration, de l’industrie verte et même du permis de conduire. Nous avons débattu de l’opportunité de faire passer telle ou telle loi, tel ou tel changement dans certaines administrations. Mais de la réforme de l’État, jamais il n’a été question.

Certes, un conseil de la simplification avait été installé et un secrétaire d’État à la Réforme de l’État et à la Simplification nommé au gouvernement début 2014. Mais l’histoire s’est arrêtée là. La position du nouveau régime arrivé au pouvoir avec les élections de 2012 était au fond résumée par une observation figurant dans une de ces pages de notes datant de début 2014. Avec une certaine concision, j’avais synthétisé ainsi un échange tenu dans une réunion à l’Élysée : « Mieux communiquer sur la stratégie des déficits. » Mon inconscient avait parlé : le déséquilibre structurel des comptes en France n’avait rien d’une dérive accidentelle ou subie, mais relevait bien d’une forme de stratégie. Avec un cynisme bon enfant, j’avais réduit par ailleurs cette approche à un impératif de « com », ce qui n’est pas glorieux !

La réforme, aux yeux de l’écrasante majorité des responsables politiques, ce n’est pas un travail de fond, mais une manière de communiquer au gré de l’actualité. Il y a des violences durant les manifestations ? Concoctons vite une loi anti-casseurs ! Les sondages indiquent que les Français sont de plus en plus préoccupés par l’immigration ? Faisons une trentième loi sur le sujet, même si les vingt-neuf précédentes ne sont pas appliquées, comme le montre le taux ridicule d’exécution des obligations de quitter le territoire français (OQTF). Un rapport d’information du Sénat publié en mai 2022 sur la question migratoire révèle qu’au premier semestre 2021, à peine 5,7 % des 62 000 et quelques OQTF prononcées avaient été suivies d’effet. Et au cours des deux dernières décennies, quelles que soient les majorités au pouvoir, ce taux n’a pratiquement jamais dépassé 20 % !

Pendant que le Parlement s’échine à voter de nouveaux textes, le quotidien des Français continue de se détériorer. Depuis la pandémie de Covid-19, terrible révélateur, l’hôpital s’enfonce inexorablement dans le chaos, tandis que les déserts médicaux s’étendent chaque année. Le Ségur de la santé a mis plusieurs milliards d’euros sur la table en pure perte. Rien d’étonnant, puisque le système d’organisation hospitalier est le même depuis l’immédiat après-guerre : la direction générale de la Santé exerce une autorité verticale sur l’ensemble du système. Un gage d’efficacité ? Pas sûr, puisqu’elle doit compter avec les velléités de quelques baronnies, dont la plus importante est l’AP-HP (Assistance publique-Hôpitaux de Paris). Un détail ! Les différents gouvernements ont de surcroît ajouté quelques couches au gâteau en forme de lasagne administrative, avec notamment la création des agences régionales de santé (ARS) en 2010. Résultat ? L’argent dépensé dans toutes ces « fonctions support » ne ruisselle pas jusqu’aux personnels soignants. Tandis que se déroule le Ségur de la santé, au printemps 2020, la lecture du « Panorama de la Santé » régulièrement publié par l’OCDE n’a rien d’un message d’espoir. Dans la plupart des États membres de cette organisation internationale, le personnel infirmier reçoit un traitement supérieur au salaire moyen du pays, ce qui n’est pas le cas de la France. Dans notre pays, il ne perçoit alors que 39 % du revenu de leurs homologues luxembourgeois, 56 % des Américains, 61 % des Néerlandais, 67 % des Suisses, 71 % des Belges, 75 % des Espagnols, 79 % des Allemands, 83 % des Britanniques ou encore 91 % des Turcs. Seuls la Grèce et le Mexique font moins bien que la France. Il est sûr que remédier à une situation aussi dégradée, dans un contexte de tension sur les finances publiques, relève quasiment de l’héroïsme.

Les présidents, en France, depuis quarante ans, ont fait fonctionner leurs neurones et en ont tiré les conséquences : ils préfèrent les réformes sociétales à celles qui touchent à l’organisation de l’État. C’est moins risqué. François Mitterrand a ainsi fait de l’abolition de la peine de mort la grande affaire de son premier septennat. Jacques Chirac s’est attelé à la sécurité routière avec détermination, malgré les quolibets. François Hollande a fait du mariage pour tous un marqueur de son mandat. Emmanuel Macron veut imprimer son second quinquennat d’une grande loi sur la fin de vie. Nicolas Sarkozy a quant à lui fait passer une réforme marquante des institutions, qui fait une plus large place au rôle du Parlement et a donné à l’opposition de nouveaux droits. Il a également – il est le seul dans ce cas – procédé à de vastes opérations de modernisation de la machine étatique, avec la RGPP, ou révision générale des politiques publiques, lancée dès 2007. L’objectif affiché de cette opération de rationalisation était de réduire les dépenses de l’État, d’améliorer l’efficacité de l’État et de renforcer la qualité des services publics. Suppression des doublons, simplification des procédures, promotion des nouvelles technologies, renforcement de la gestion des ressources humaines, évaluation régulière des politiques menées et des programmes engagés, les objectifs étaient ambitieux.