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Que sais-je ?

COLLECTION FONDÉE PAR PAUL ANGOULVENT

Pierre Merlin, L’Urbanisme, no 187.

Jean-Marc Stébé, Le Logement social en France, no 763.

Jean-Paul Lacaze, Les Méthodes de l’urbanisme, no 2524.

Jean-Marc Stébé, Hervé Marchal, La Sociologie urbaine, no 3790.

Jean-Marc Stébé, Hervé Marchal, La France périurbaine, no 4107.

ISBN 978-2-7154-0414-4

ISSN 0768-0066

Dépôt légal – 1re édition : 1997
10e édition mise à jour : 2020, août

© Presses Universitaires de France / Humensis, 2020
170 bis, boulevard du Montparnasse, 75014 Paris

Ce document numérique a été réalisé par Nord Compo.

Introduction

Depuis un demi-siècle, dans tous les pays industrialisés, la ville n’a cessé d’être l’objet privilégié des volontarismes d’État, le lieu, par excellence, des perfectionnismes technologiques, des grands gestes architecturaux, le territoire où convergent les flux croissants du tourisme urbain. Mais, en contrepoint de cette euphorie, la ville semble être devenue également le réceptacle majeur des nouveaux malheurs des temps. Elle concentre les nouvelles pauvretés, mais aussi tout le spectre des insécurités subies ou redoutées, tandis que dans certains de ses espaces s’affichent ouvertement les signes et les effets de profonds dysfonctionnements sociaux. Sans doute faut-il y voir, en France, la combinaison de taux d’urbanisation dépassant 80 %, avec toutes les difficultés fondamentales des sociétés des pays au stade postindustriel, subissant les effets conjugués d’une croissance économique incertaine et du grippage des processus d’intégration sociale, économique, voire culturelle qui ont fonctionné, jusqu’aux années 1970.

Effectivement, depuis plus d’un demi-siècle, les gouvernements successifs confrontés à la persistance de situations de précarité, contraires aux idéaux proclamés de solidarité et à l’occurrence de bouffées de violences urbaines, sporadiques, ont mis en œuvre en France une série de programmes et d’actions focalisés sur les quartiers où se concentrent des populations en situations jugées les plus défavorisées, dans le cadre de ce qu’il est convenu d’appeler une politique de la ville. Cette politique s’est appuyée sur le socle législatif de la Loi d’orientation pour la ville (LOV), de 1991, qui se référait aux principes d’un droit à la ville et d’une plus grande cohésion sociale. À partir de 1996, avec le pacte de relance pour la ville, l’État a associé aux actions concernant le logement des objectifs économiques visant à la création d’emplois. Puis en 2000, la loi SRU, relative à la solidarité et au renouvellement urbain, a eu une approche plus globale, instaurant de nouveaux documents d’urbanisme, les SCOT et les PLU, leur assignant un principe de mixité sociale et de l’habitat et imposant aux collectivités locales un ratio de logement social locatif. La réalisation de tous ces objectifs a été amenée à s’inscrire progressivement dans le contexte politico-administratif, résultant des regroupements intercommunaux, initié par la loi de 1999.

La persistance des symptômes de fragmentations socioéconomiques de l’espace urbain, leur extension à nombre d’agglomérations ont conduit les pouvoirs publics à des actions prioritaires et à leurs moyens afférents, concernant le logement et l’emploi en les ciblant géographiquement sur un ensemble de territoires spécifiquement délimités, les zones urbaines sensibles (ZUS). Telles ont été les finalités de la loi d’orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine, de 2003, et celles de la loi de programmation pour la cohésion sociale, de 2005. La mise en œuvre de leurs objectifs très ambitieux était soutenue par deux organismes : l’Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) et l’Agence nationale pour la cohésion sociale (ANCS) et ses contrats urbains de cohésion sociale (CUCS).

En 2014, la loi de programmation pour la ville et la cohésion urbaine mettait un terme aux CUCS et modifiait la géographie des quartiers d’interventions prioritaires (les QPV) de la politique de la ville, incluant les territoires ultramarins. Elle instaurait une nouvelle formule des contrats de ville à l’échelle intercommunale et fusionnait l’ANCS et le Comité interministériel des villes (CIV) au sein du Commissariat général à l’égalité des territoires (CGET).

En novembre 2017, à l’initiative du chef de l’État et sans promulgation d’un nouveau plan, les méthodes et les objectifs de la politique de la ville ont été recomposés en faveur d’une plus grande implication des habitants et de leurs initiatives, ainsi que d’une réorganisation de la géographie des quartiers prioritaires. L’amélioration du cadre bâti par l’ANRU est soutenue : une attention est portée à la sécurité et aux services de la vie quotidienne et une expérimentation est lancée pour offrir des emplois à des jeunes locaux mieux formés aux métiers d’avenir (cf. infra).

Cet ouvrage s’attache à l’analyse, voire à l’évaluation des réponses proposées et mises en œuvre, dans le cadre de politiques urbaines en quête d’une plus grande cohérence, car englobant progressivement les domaines du social, de l’économie, de l’environnement et du culturel, donc de l’urbanisme dans toute sa complexité. Cette démarche conduisait, à partir du rappel de quelques idées-forces, maintes fois proclamées, telles que droit au logement, mixité, cohésion sociale, égalité des chances, à en examiner les formalisations pratiques dans une politique de la ville. Il s’ensuivait l’étude de ses acteurs institutionnels, de ses outils juridiques, de ses moyens financiers ainsi que de ses méthodes, allant de la négociation à la contractualisation, mais aussi, à la contrainte et à l’obligation de faire. Mais cette collecte de données factuelles incitait, aussi, à ouvrir la réflexion, sur les options fondamentales assignées à la politique de la ville, ainsi d’ailleurs que sur les divers obstacles qu’elle rencontre sur le chemin de la réalisation de ses objectifs. Il faut poser en hypothèse que cette politique se construit dans un contexte qu’elle subit plus qu’elle ne le détermine, car elle est sans grande prise sur les évolutions démographiques et les pressions, conditionnées par les flux migratoires licites ou illicites, sur les aléas de la conjoncture économique, pas plus que sur les aspirations et les valeurs véhiculées, tant à titre individuel que collectif, par l’hétérogénéité des populations concernées.

On a donc été conduit, dans cet ouvrage, à formuler un certain nombre d’observations pouvant ouvrir la voie aux débats. C’est d’abord l’énonciation réductrice de la formule « mal des banlieues », abondamment utilisée par les médias et qu’il convient de relativiser. La réalité objective des handicaps cumulatifs que connaissent les habitants de nombre de grands ensembles reste, et cela est heureux, une situation minoritaire dans la globalité des espaces suburbains et périurbains. On rappellera aussi que les symptômes des nouvelles pauvretés atteignent souvent leur intensité maximale dans des quartiers anciens, péricentraux, frappés de vétusté, ainsi que dans des communes rurales.

C’est par ailleurs la pertinence de l’accent dévolu, par la politique de la ville, à la territorialisation et sa traduction dans une géographie prioritaire en un temps d’intense mobilité. Si l’on comprend que c’est là le moyen le plus direct qui a permis de mettre en évidence et de répondre aux situations qualifiées de relégation (J.-M. Delarue) ou d’exclusion, il apparaît, aujourd’hui, qu’il faut utiliser des indicateurs plus diversifiés, exprimant les parcours individuels, notamment dans un monde urbain où les territoires sont indissociables des flux qui les traversent.

Qui plus est, si la ville est devenue le cadre de maints aléas sociaux, ne les subit-elle pas plus qu’elle ne les engendre, face aux phénomènes macroéconomiques qui affectent l’ensemble de la société ? Au sens restreint qui fut le sien, la politique de la ville fut un correctif, une « médicalisation » (P. Calame), face à des maux géographiquement bien cernés, et ses interventions majeures ont été surtout dirigées vers l’habitat et le cadre bâti. Mais ne s’attaquer qu’à l’urbanisme implique le risque de voir réapparaître les difficultés auxquelles on voulait remédier, si les causalités mêmes, génératrices de précarités sociales, ne font pas, corrélativement, l’objet de réponses spécifiques. En d’autres termes, cette manière de faire conduit à se préoccuper des lieux plus que des gens (J. Donzelot). On est alors conduit à s’interroger sur l’adéquation des populations cibles de la politique de la ville en regard des besoins objectifs. On sait qu’un certain nombre de locataires du parc HLM disposent présentement de revenus qui les situent au-dessus du seuil justifiant le bénéfice de tels logements. Par ailleurs, il est évident que les populations les plus démunies et administrativement « incasables » s’entassent dans un habitat social de fait, souvent constitué d’habitats insalubres et sur-occupés, voire dans de nouveaux bidonvilles.

Les tâches et les enjeux relevant de la politique de la ville constituent autant de redoutables défis. Initialement, véritable Samu social, puis considérée comme amortisseur de crise, cette politique reste encore à la recherche d’une normalisation des différents territoires en difficultés et à leur retour dans le droit commun. Mais ces efforts bénéfiques ne cessent d’être neutralisés, localement, comme en Seine-Saint-Denis, par les flux de primo-arrivants et le poids de leur prise en charge (C. Bartelone).

Enfin, si la politique de la ville dispose d’un arsenal d’outils opérationnels, tels que les opérations programmées d’amélioration de l’habitat, ou de dispositifs contractuels, pour ce faire, elle fait appel à divers organismes publics, surtout nationaux, dont on s’efforce d’améliorer l’efficacité, en en confiant la tutelle et le pilotage à un ministère. Mais il reste à saisir toute la finesse des articulations entre ces organismes, comme l’ANAH (Agence nationale de l’habitat), l’ANRU (Agence nationale pour la rénovation urbaine), leurs services régionaux ou départementaux et les divers niveaux des collectivités territoriales.

De fait, la plupart de celles-ci, dans un contexte de plus grande décentralisation, élaborent des stratégies d’aménagement plus globales, certes incluant les quartiers en grandes difficultés, mais se focalisant aussi sur la revitalisation du centre-ville, sur la reconquête des diverses friches urbaines. On est alors confronté, non plus à une, mais à des politiques de la ville, ce qui justifie le titre de cet ouvrage. Simultanément, on passe à des approches transversales et systémiques dans lesquelles toute intervention sur une partie du tout ne peut que déclencher des réajustements, en chaîne, sur l’ensemble de l’agglomération. Du concept de renouvellement urbain de la loi SRU de 2000, surtout social, on est passé à des approches plus globales, comme la régénération urbaine, véritable vision de l’urbanisme de demain.

Après un rappel des symptômes du malaise urbain, au fil du texte, sont présentées les mesures d’interventions utilisées par les pouvoirs publics, soit le couple logement et emploi auquel sont associées des actions plus périphériques comme les services de proximité, l’enseignement, la santé, la sécurité. En contrepoint de ces données, il convenait d’apporter des évaluations en regard d’un effort national estimé à 40 milliards d’euros, depuis deux décennies, mais dont le bilan reste soumis aux observations de la Cour des comptes.

Les principaux sigles

ALUR

Loi pour l’accès au logement et un urbanisme rénové, 2014

ANAH

Agence nationale de l’habitat

ANRU

Agence nationale pour la rénovation urbaine

APL

Aide personnalisée au logement

CGET

Commissariat général à l’égalité des territoires

CIV

Comité interministériel des villes

CNV

Conseil national des villes

CLS

Contrat local de sécurité

DIV

Délégation interministérielle à la ville, remplacée depuis 2009 par le CIV

DPV

Dotation politique de la ville, remplace en 2015 la DDU (Dotation de développement urbain)

DSU

Développement social urbain

EPARECA

Établissement public national d’aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux

FSL

Fonds de solidarité pour le logement

GPV

Grand Projet de ville

LOV

Loi d’orientation pour la ville

ONPV

Observatoire national de la politique de la ville

OPAH

Opération programmée d’amélioration de l’habitat

ORU

Opération de renouvellement urbain

PALULOS

Prime à l’amélioration des logements à usage locatif social

PDALPD

Plan départemental d’action pour le logement des personnes défavorisées

PLH

Programme local de l’habitat

PLIE

Plan local d’insertion par l’économique

PLU

Plan local d’urbanisme, a remplacé le POS

PNRU

Programme national de rénovation urbaine

QPV

Quartier prioritaire de la politique de la ville

SCOT

Schéma de cohérence territoriale, a remplacé le Schéma directeur

USH

Union sociale pour l’habitat qui regroupe les HLM

ZEP

Zone d’éducation prioritaire

ZFU

Zone franche urbaine

ZSP

Zone de sécurité prioritaire, créée en 2012

ZUS

Zone urbaine sensible

CHAPITRE PREMIER

Les territoires du malaise social urbain, symptômes et causalités

La politique de la ville concerne des territoires, pour la plupart urbains, dans lesquels sont concentrées des populations dont les symptômes de difficultés socio-économiques, les taux de pauvreté, sont de deux à trois fois plus élevés que pour les moyennes nationales. Ces situations d’inégalité qui se retrouvent dans toutes les villes du monde connaissent un maximum d’intensité dans les grandes métropoles. Elles s’inscrivent dans trois domaines. Il y a d’abord, si l’on suit les données relatives aux zones urbaines sensibles, en 2013, le constat objectif du taux de pauvreté, trois fois plus fort que dans le reste du territoire national et un effectif de 36 % des personnes qui vivent sous le seuil de pauvreté, avec des revenus fiscaux alimentés, essentiellement, par des prestations sociales, tels le Revenu de solidarité active, l’Aide au logement, les caisses d’allocations familiales.

Il y a, simultanément, l’ampleur du taux de chômage qui, de 17 % en 2003, atteint 24,7 % en 2018, concernant plus spécifiquement les jeunes et les femmes. Un troisième domaine réside dans de profonds déficits sectoriels. Ce sont surtout les coûts et la pénurie de logements. Il s’y ajoute des demandes qui émanent des différentes catégories d’habitants, allant d’insuffisantes dessertes des transports collectifs aux manques d’équipements commerciaux, récréatifs et de santé publique.

Sur ces déficits se greffent les interprétations politiques, voire idéologiques qu’en font les divers acteurs, intervenant dans le cadre de réponses plus curatives que préventives. Cette triple prise en compte, tant quantitative que qualitative, conditionne la qualité et le réalisme de tout diagnostic de situation initiale. Mais celui-ci doit également se référer à un cadrage notionnel du malaise social urbain, par-delà des terminologies surabondantes, imprécises qui ne renseignent guère sur les populations cibles, bénéficiant réellement des politiques publiques de la ville comme : catégories défavorisées, démunies ou encore exclusion, relégation. À ces problèmes de définition s’ajoute celui de l’interrelation, peu contestable, mais souvent simpliste, entre des constats de déficiences sectorielles et les caractéristiques de tel ou tel territoire urbain et de son aménagement, avec ses effets pathogènes, vrais ou supposés. Ce qui rappelle d’ailleurs le débat, de naguère, sur le déterminisme des lieux en géographie humaine.

I. – Diversité des populations urbaines en difficultés

C’est à la fin des années l970 que sont apparus les premiers signes de dysfonctionnements dans certains grands ensembles de banlieue et que l’on prit, simultanément, conscience de l’apparition de nouvelles formes de pauvreté urbaine. Une première étape de ce constat fut, en 1987, la publication du rapport du professeur Wresinski qui formalisa les notions de « précarité » et de « grande pauvreté ». En 1995 et en 1996, des rapports du Conseil économique et social ont approfondi ces approches que nourrissent, depuis, les données d’organismes publics comme l’INSEE, mais aussi des fondations caritatives comme celle de l’abbé Pierre. Il s’ensuit une meilleure connaissance de la très grande diversité des situations de précarité et plus encore de la multiplicité des processus qui y conduisent. L’accent est notamment placé sur les accidents, les ruptures qui jalonnent chaque trajectoire individuelle (J.-B. de Foucauld) telles qu’un licenciement, une maladie, un éclatement de la cellule familiale. Autant de circonstances qui paraissent aussi déterminantes que les références souvent faites aux effets induits par des « spirales de détérioration ou d’exclusion » associées à la réputation de certains territoires urbains. Mais avec la permanence d’une faible croissance économique et son corollaire, le grippage de l’ascenseur social, les situations de précarité ou de vulnérabilité n’ont cessé, depuis les années 1980, de croître et de se diversifier. Les évaluations statistiques se réfèrent à divers critères. À la base, il y a le « mal-logement », notion assez imprécise qui comprend d’abord un effectif de près de 700 000 sans-logis personnels, en France, représentant une situation de misère absolue et voués à l’accueil de divers « lieux d’errance ». Il s’y adjoint ensuite, selon l’INSEE, le large éventail de près de trois millions de personnes vivant dans des logements dont les normes de confort se situent en dessous des moyennes nationales, mais aussi près de cinq millions de personnes dans des situations de fragilité, tels les logements surpeuplés ou en copropriétés dégradées. Au total, selon la Fondation Abbé Pierre, en 2019, plus de 13 millions de personnes seraient plus ou moins touchées par le « mal logement ». S’appuyant sur des critères plus précis, l’économiste M. Mouillart estime la pénurie en logements en métropole entre 600 000 et 900 000 unités. Mais l’on chiffre à environ un million le nombre de demandeurs de logement, dont un tiers pour la seule région Île-de-France. Il faudrait sans doute prendre aussi en compte, en évitant les doubles comptes, une partie de près des six millions d’allocataires, soit un ménage sur trois, faisant partie des diverses formules d’aide au logement locatif. C’est donc, au total, un effectif de l’ordre de quatre millions d’habitants qui, à partir du critère synthétique du « mal-logement », constitue la masse des urbains connaissant les différentes formes de précarité et relève d’une politique de la ville.

1. Les « frontières » de la pauvreté. – Par-delà une absence de chiffrages précis, c’est l’identification des multiples situations de précarité qu’il est utile de définir, afin de constater, dans quelle mesure des politiques de la ville y apportent ou non des réponses. Pour établir ces constats, on fait appel à une série d’indicateurs socio-économiques dont le croisement permet de cerner, au niveau individuel ou collectif, le degré de pauvreté. Encore faut-il rappeler que la notion de « pauvreté » a des « frontières floues » et qu’elle demeure multidimensionnelle (P. Valtriani). À juste titre, G. F. Dumont plaide pour la mise au point d’un indice synthétique d’exclusion. Mais, présentement, on s’appuie sur deux principaux types d’indicateurs :

les indicateurs monétaires sont fréquemment utilisés, car ils donnent l’impression de saisir objectivement la pauvreté. En 2016, l’INSEE chiffrait à 13,9 % le taux de pauvreté pour le total des ménages et identifiait un taux de grande pauvreté de 3,4 %. On retient alors le revenu déclaré, exprimé notamment par rapport au SMIC ou au nombre de foyers attributaires du RSA de l’ordre de 2,3 millions ou, encore, aux bénéficiaires des diverses aides sociales concernant principalement le logement et l’on sait que, actuellement, 44 % des locataires du public ou du privé bénéficient de l’aide à la personne. Mais dans tous les cas, on s’appuie sur des fixations arbitraires du seuil de revenu déterminant une ligne de pauvreté. De surcroît, les résultats varient considérablement selon que l’on se base sur les individus, les ménages ou les familles. La méthode a aussi l’inconvénient d’ignorer des revenus comme ceux de l’entraide communautaire, ou ceux du travail au noir et de toutes les activités illicites. Il reste cependant évident que le revenu, même approché, est en forte corrélation avec l’accès aux services de base et la satisfaction des besoins fondamentaux, reflets du niveau de développement de la société, comme le logement, l’alimentation, le raccordement aux divers réseaux ;

les indicateurs psychosociologiques, subjectifs car peu quantifiables, permettent, à la différence des précédents, de nuancer, d’élargir les contours de la vulnérabilité, surtout individuelle, tout en en révélant certaines causes profondes. Il s’agit, en particulier, de toutes les formes de marginalisation par rapport au marché du travail, de l’isolement culturel conduisant au repliement, du renoncement aux voies de la sociabilisation, via l’école et, partant, aux possibilités non négligeables de valoriser le talent ou l’effort.

2. Le triangle des handicaps. – Si tous les itinéraires ayant conduit à des situations de précarité sont singuliers, il ne fait guère de doute qu’ils s’inscrivent le plus souvent dans un triangle de handicaps cumulatifs dont les composants sont les suivants :

insécurité économique qui frappe quelque quatre millions de personnes, qui peut résulter d’emplois épisodiques, mais plus encore des diverses formes de chômage. À l’inactivité forcée de jeunes qui ne parviennent pas à décrocher le premier emploi s’ajoutent tous les cas de licenciements, incluant des ménages jusqu’alors pleinement intégrés à la société. Plus encore traumatisantes sont les situations de marginalisation provoquées par le chômage de longue durée et qui, proportionnellement, frappent de manière sélective les femmes seules et les personnes de plus de 50 ans ;

le déficit d’intégration aux modes de vie dominants, soit la notion de deprivation, de P. Townsend qui englobe modes d’alimentation (pouvant conduire à l’obésité), d’éducation, de loisir, mais également une inégalité d’accès à des services essentiels, comme la santé, l’enseignement soit, au total, autant d’obstacles à la réalisation des chances de chacun ;

les carences en matière d’habitat, le cas évident des sans-logis mis à part, elles concernent deux aspects principaux. C’est, d’une part, la suroccupation des locaux dont un des effets les plus sûrs est de perturber l’accompagnement au domicile du travail scolaire. C’est, d’autre part, la très grande variabilité des normes de confort minimales qui peut être cause de risques domestiques et à la limite de risques sanitaires avec le cas du saturnisme, généré par les peintures à base de plomb, dans certains logements anciens. Ces carences internes ou externes qui affectent près d’un million de logements ne peuvent que s’amplifier dans toutes les situations de loyers ou charges impayés.

3. Les catégories vulnérables. – Si tous ces handicaps et ces symptômes de difficultés déterminent un nombre illimité de cas personnels, il apparaît que certaines catégories d’urbains tendent, en les cumulant, à être plus vulnérables que d’autres. La plupart des observations mettent l’accent sur les familles monoparentales, sur les femmes seules...