GROUPE D’INFORMATION ET DE SOUTIEN DES IMMIGRÉ.E.S

3, villa Marcès – 75011 Paris

Tél. : 01 43 14 84 84 – Fax : 01 43 14 60 69

Permanence juridique : 01 43 14 60 66

gisti@gisti.org – www.gisti.org

Le GISTI est né en 1972, initialement sous le nom de « Groupe d’information et de soutien des travailleurs immigrés », de la rencontre entre des travailleurs sociaux, en contact régulier avec les immigré·e·s en France, et des juristes apportant leur compétence propre. Cette double approche, à la fois concrète et juridique, fait encore aujourd’hui la principale originalité du groupe.

L’association se veut un trait d’union entre les spécialistes du droit et les militant·e·s : il s’agit d’allier l’analyse juridique avec le travail de terrain et la participation au débat public. Le GISTI entend se servir du droit comme arme dans son combat pour l’égal accès aux droits et à la citoyenneté sans considération de nationalité et pour la liberté de circulation.

L’activité du GISTI se décline autour de plusieurs pôles : conseil juridique, formation, publications, actions en justice, à quoi s’ajoute le travail au sein de collectifs ou réseaux inter-associatifs.

Ainsi, le GISTI :

– publie régulièrement des dossiers analysant les textes et les pratiques administratives en matière d’immigration ;

– édite la revue Plein droit, un périodique d’analyse sur les phénomènes migratoires destiné à un public plus large que les seuls praticiens du droit des étrangers ;

– assure une permanence juridique gratuite ;

– mène et soutient des actions en justice pour défendre les droits des immigré·e·s ;

– assure la formation des membres d’associations militantes ;

– organise des stages de formation permanente à l’intention des personnes qui, à titre professionnel, se trouvent en contact avec les immigré·e·s et ont besoin de connaître la réglementation applicable en la matière.

Depuis 1985, le GISTI publie une série de guides juridiques pratiques sur les droits des étrangers et des étrangères, à l’usage non seulement des juristes ou des travailleurs sociaux, mais également des intéressés eux-mêmes. Le présent volume s’inscrit dans cette collection, publiée aux Éditions La Découverte.

Le Guide de la nationalité française, 2013.

Les Étrangers face à l’administration. Droits, démarches, recours, 2013.

Le Guide de l’entrée et du séjour des étrangers en France, 2019.

GISTI

Le guide de l’entrée et du séjour
des étrangers en France

Édition à jour
de la réforme du CESEDA
issue de la loi du 10 septembre 2018

Logo La Decouverte

2019

Copyright

Ce Guide est le fruit de l’expérience acquise par le GISTI depuis de longues années.

Ont participé à la rédaction de la présente édition : Jean Alzamora, Véronique Baudet-Caille, Laure Blondel, Lucie Brocard, Marcia Burnier, Héloïse Cabot, Violaine Carrère, Claudia Charles, Solène Ducci, Marie Duflo, Nathalie Ferré, Hélène Gacon, Patrick Henriot, Michèle Idir, Danièle Lochak, Caroline Maillary, Jean-François Martini, Stéphane Maugendre, Karine Parrot, Vanina Rochiccioli, Claire Rodier.

Pour la réalisation de ce Guide, le Gisti a bénéficié du soutien financier des services du Premier ministre.

© Éditions La Découverte, Paris, 2019.

9 bis, rue Abel-Hovelacque, 75013 Paris.

ISBN papier : 978-2-348-04354-3

ISBN numérique : 978-2-3480-5982-7

Composition numérique : Facompo (Lisieux), juin 2019

Cette œuvre est protégée par le droit d’auteur et strictement réservée à l’usage privé du client. Toute reproduction ou diffusion au profit de tiers, à titre gratuit ou onéreux, de tout ou partie de cette œuvre est strictement interdite et constitue une contrefaçon prévue par les articles L 335-2 et suivants du Code de la propriété intellectuelle. L’éditeur se réserve le droit de poursuivre toute atteinte à ses droits de propriété intellectuelle devant les juridictions civiles ou pénale.

S’informer

Si vous désirez être tenu régulièrement informé de nos parutions, il vous suffit de vous abonner gratuitement à nos lettres d’information par courriel, à partir de nos sites <www.editionsladecouverte.fr >, où vous retrouverez l’ensemble de nos catalogues.

Nous suivre sur

 Liste des abréviations

AAH

Allocation adultes handicapés

ADA

Allocation pour demandeur d’asile

ANAFÉ

Association nationale d’assistance aux frontières pour les étrangers

APS

Autorisation provisoire de séjour

APT

Autorisation provisoire de travail

ASE 

Aide sociale à l’enfance

ASPA 

Allocation de solidarité aux personnes âgées

ATDA 

Attestation de demande d’asile

BAJ

Bureau de l’aide juridictionnelle

CAA 

Cour administrative d’appel

CADA 

Centre d’accueil pour demandeurs d’asile

CAES

Centre d’accueil et d’examen des situations

CDD

Contrat de travail à durée déterminée

CDI

Contrat de travail à durée indéterminée

CE

Conseil d’État

CE

Communauté européenne

CEDH

Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme

CEF

Centre pour les études en France

CESEDA

Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile

CJA

Code de justice administrative

CJCE/CJUE

Cour de justice des Communautés européennes/de l’Union européenne

CNDA 

Cour nationale du droit d’asile

CNIL

Commission nationale de l’informatique et des libertés

COUR EDH

Cour européenne des droits de l’Homme

CRRV 

Commission de recours contre les refus de visa

DCEM 

Document de circulation pour étranger mineur

DIRECCTE 

Direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi

DNA 

Dispositif national d’accueil [des demandeurs d’asile]

EEE 

Espace économique européen

GUDA 

Guichet unique pour demandeur d’asile

ICTF

Interdiction de circulation sur le territoire français

IRTF

Interdiction de retour sur le territoire français

ITF

Interdiction du territoire français

JLD

Juge des libertés et de la détention

JOUE

Journal officiel de l’Union européenne

OFII

Office français de l’immigration et de l’intégration

OFPRA

Office français de protection des réfugiés et apatrides

OQTF 

Obligation de quitter le territoire français

SPADA

Structure de premier accueil pour demandeurs d’asile

RSA

Revenu de solidarité active

SIS

Système d’information Schengen

TA

Tribunal administratif

TFUE

Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne

TGI

Tribunal de grande instance

UE 

Union européenne

VLS 

Visa de long séjour

VLS-TS

Visa de long séjour valant titre de séjour

VTA 

Visa de transit aéroportuaire

Introduction

Plus de soixante-dix ans se sont écoulés depuis la promulgation, par le Gouvernement provisoire de la République française, de l’ordonnance du 2 novembre 1945 régissant le statut des étrangers en France. Modifié à plusieurs reprises et à un rythme accéléré à partir de 1980, ce texte historique a été remplacé par le code de l’entrée et du séjour des étrangers en France et du droit d’asile (CESEDA). Entré en vigueur en 2005, il a déjà fait lui aussi l’objet de multiples réformes, dont la dernière en date a été opérée par la loi du 10 septembre 2018.

Il n’est pas inutile de revenir sur l’évolution chaotique de la législation, reflet de l’évolution qu’a connue la politique d’immigration elle-même. Si l’on prend comme point de départ l’année 1974, date de l’arrêt officiel de l’immigration de main-d’œuvre, deux lectures de cette évolution sont possibles : la première met l’accent sur les discontinuités dues à l’alternance au pouvoir de gouvernements de droite et de gauche ; la seconde, moins superficielle, fait au contraire apparaître, par-delà ces alternances, la continuité d’une politique d’immigration pudiquement dénommée « maîtrise des flux migratoires », dont l’objectif n’a pas varié et qui est aujourd’hui mise en œuvre avec la même détermination au niveau européen.

L’immigration de main-d’œuvre encouragée... puis stoppée

Au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, il est clair qu’on aura besoin des étrangers pour combler le déficit en main-d’œuvre de l’économie française et on s’apprête à les faire venir par centaines de milliers. L’ordonnance de 1945 confère à l’Office national d’immigration (ONI) le monopole de l’introduction en France de la main-d’œuvre étrangère : le but est de donner aux pouvoirs publics les moyens de mener une véritable politique d’immigration et d’éviter le retour aux pratiques de l’entre-deux-guerres où les patrons, regroupés dans une « Société générale d’immigration », s’étaient progressivement substitués à l’État dans ce domaine.

Mais les besoins de main-d’œuvre sont tels et la procédure prévue est si lourde que la réglementation n’est guère respectée : en violation des prérogatives de l’ONI et des textes qui subordonnent le droit au séjour à la production d’un contrat de travail dûment visé par les services de l’emploi, l’immigration spontanée, qu’on appellera plus tard « sauvage », est prédominante : les travailleurs étrangers entrent en France sous couvert d’un simple passeport de touriste, ou même clandestinement ; ils trouvent sans peine à s’embaucher et obtiennent ensuite aisément la carte de séjour et la carte de travail qui régularisent leur situation. Une proportion croissante d’étrangers échappe au demeurant à ce monopole de plus en plus théorique de l’ONI : les Italiens, en tant que ressortissants de la Communauté économique européenne (CEE), les Algériens, auxquels, même après l’indépendance, les accords d’Évian reconnaissent la liberté de circulation et d’établissement, les Africains de l’ancienne Communauté, bénéficiaires eux aussi de la liberté d’établissement.

À partir des années 1970, la « maîtrise des flux migratoires » va peu à peu devenir la préoccupation majeure des pouvoirs publics, à mesure que la situation économique se dégrade et que le chômage s’étend. Après le coup d’arrêt donné en 1972 à la procédure de régularisation par les circulaires Marcellin-Fontanet, respectivement ministre de l’Intérieur et ministre du Travail, intervient en 1974, à la suite de ce qu’il est convenu d’appeler le « premier choc pétrolier », la décision de suspendre officiellement l’immigration de main-d’œuvre. Parallèlement, la liberté d’établissement dont bénéficiaient les ressortissants des États ayant récemment accédé à l’indépendance – les Algériens comme les travailleurs d’Afrique subsaharienne – est progressivement supprimée. Ces aménagements apparaissent cependant insuffisants. La loi du 10 janvier 1980, dite loi Bonnet, va, pour la première fois, toucher à l’ordonnance de 1945, en donnant à l’administration la faculté de renvoyer les étrangers en situation irrégulière : le séjour irrégulier devient un motif d’expulsion au même titre que la menace pour l’ordre public, l’étranger expulsé peut être reconduit de force à la frontière et il peut être détenu en attendant qu’il soit effectivement en mesure de quitter le territoire. C’est la première apparition de la rétention administrative.

Toutes ces mesures sont vigoureusement contestées par la gauche, alors dans l’opposition : elle va donc s’attacher, aussitôt arrivée au pouvoir, à mettre en chantier une réforme ambitieuse de l’ordonnance de 1945.

La législation au gré des alternances

La loi du 29 octobre 1981 prend sur beaucoup de points le contre-pied de la loi Bonnet. Les étrangers en situation irrégulière doivent être déférés devant le juge correctionnel qui peut seul décider, en tenant compte de la situation personnelle et professionnelle de l’intéressé, de le reconduire à la frontière. L’expulsion, de son côté, est entourée de garanties accrues, de procédure et de fond : en particulier, les étrangers mineurs ou ayant des attaches personnelles ou familiales en France ne peuvent plus faire l’objet de mesures d’éloignement que dans des cas exceptionnels.

Cette immunité relative contre l’expulsion concrétise la reconnaissance à certaines catégories d’étrangers d’un véritable droit de demeurer sur le territoire français – un droit qui sera encore conforté par l’adoption de la loi du 17 juillet 1984. La principale innovation de cette loi consiste dans la création d’une carte de résident valable dix ans, qui donne le droit d’exercer sans autorisation, sur l’ensemble du territoire, la profession de son choix et qui, dans la mesure où son renouvellement est automatique, confère à son titulaire un droit au séjour quasiment inconditionnel, aussi longtemps du moins qu’il ne menace pas gravement l’ordre public. Elle est remise à tous les étrangers résidant en France régulièrement depuis plus de trois ans au moment de la promulgation de la loi ainsi qu’aux étrangers qui ont des attaches en France en raison de l’ancienneté de leur séjour ou des liens familiaux qu’ils y ont noués.

Mais, parallèlement à l’adoption de ces mesures qui transforment sensiblement la situation des étrangers installés en France, la gauche maintient en vigueur, en 1981, la disposition la plus contestée de la loi Bonnet : la « rétention » des étrangers en instance de départ forcé. Reprenant à son compte l’objectif de fermeture des frontières et de lutte contre l’immigration clandestine, elle n’estime pas opportun de se priver d’un moyen supplémentaire d’assurer l’effectivité des mesures de reconduite à la frontière ; elle se borne donc à entourer l’exercice de ces prérogatives exorbitantes de garanties de procédure supplémentaires, qui se révéleront dans la pratique largement illusoires.

La loi Pasqua du 9 septembre 1986, adoptée par une majorité de droite pendant la première cohabitation, revient sur un grand nombre des dispositions libérales adoptées par la gauche : elle rend aux préfets le droit de prononcer la reconduite à la frontière des étrangers en situation irrégulière ; elle rétablit le régime de l’expulsion tel qu’il existait antérieurement à la loi du 29 octobre 1981 ; elle restreint la liste des étrangers protégés contre les mesures d’éloignement du territoire ou qui obtiennent de plein droit une carte de résident.

On assiste à un retour de balancier, avec l’adoption par une majorité de gauche de la loi Joxe du 2 août 1989 qui revient à la lettre et à l’esprit des lois de 1981 et 1984, notamment en libéralisant les règles relatives au séjour et à l’expulsion et en instaurant de nouvelles garanties de procédure, dont la possibilité de former un recours suspensif devant le juge administratif contre les mesures de reconduite à la frontière. Les droits nouvellement accordés sont malheureusement trop souvent privés d’effets par l’interprétation restrictive que les préfectures font des textes et par la suspicion systématique à l’égard de tous ceux qui en réclament le bénéfice : les étudiants, les conjoints de Français, les demandeurs d’asile sont les principales victimes des pratiques administratives.

En 1991 et 1992, de surcroît, alors que la gauche est toujours au pouvoir, un nouveau train de mesures présentées comme tendant à la « maîtrise de l’immigration » est mis en œuvre : contrôle renforcé sur les visas délivrés par les consulats, sanctions contre les compagnies aériennes qui transportent des voyageurs démunis des documents nécessaires pour entrer en France, renforcement des peines encourues en matière de travail clandestin, suppression du droit au travail pour les demandeurs d’asile, création de zones d’attente dans les ports et aéroports où les étrangers non admis sur le territoire et les demandeurs d’asile peuvent être maintenus pendant vingt jours...

Ces gages donnés à l’opinion n’empêchent pas la déroute de la gauche aux élections législatives de mars 1993, qui ramènent au pouvoir une droite plus puissante et déterminée que jamais. Le nouveau gouvernement fait adopter par le Parlement trois textes dont la concomitance est significative : la loi du 22 juillet 1993 réformant le code de la nationalité et obligeant notamment les jeunes nés en France de parents étrangers à « manifester leur volonté » de devenir français pour acquérir la nationalité française ; la loi du 10 août 1993 facilitant les contrôles d’identité ; et la loi du 24 août 1993 complétée par celle du 30 décembre 1993 modifiant les règles sur l’entrée et le séjour.

Les possibilités de regroupement familial sont restreintes et des sanctions sévères menacent ceux dont la famille se maintient irrégulièrement sur le territoire ; les mariages entre Français et étrangers sont placés sous haute surveillance et le droit au séjour des conjoints de Français est limité, en vertu de la suspicion systématique qui pèse sur les mariages mixtes ; les personnes entrées en France alors qu’elles étaient enfants se voient retirer la garantie de pouvoir y demeurer après leur majorité ; les étrangers démunis de titre de séjour perdent tout droit aux prestations de sécurité sociale ; les demandeurs d’asile doivent obtenir des préfectures une autorisation de séjour avant de pouvoir présenter leur demande à l’OFPRA, etc.

À force de présenter la lutte contre l’immigration clandestine comme une priorité nationale et vitale, on suscite aussi l’apparition de pratiques qui sapent les fondements mêmes de la démocratie et de l’État de droit : la violation délibérée des garanties de procédure prévues par une loi déjà bien peu contraignante pour éviter de voir des étrangers en situation irrégulière échapper à la reconduite à la frontière ; la suspicion généralisée à l’égard de la population immigrée ; la propension – spontanée ou encouragée – des agents de l’administration à dénoncer les situations d’irrégularité. C’est aussi à cette époque qu’on voit se développer les poursuites pénales pour aide à l’entrée ou au séjour irréguliers d’un étranger en France, prémices du « délit de solidarité ».

L’engrenage de la précarisation et de la répression

Cette tendance ne se démentira plus, y compris pendant les périodes où la gauche revient au pouvoir.

La création, en 1984, de la carte de résident, remise à tous ceux qui avaient des attaches en France et destinée à devenir le titre de séjour de droit commun, apportait à ses titulaires sécurité et stabilité. Elle avait aussi une portée symbolique : c’était une façon d’affirmer que les résidents étrangers faisaient durablement partie de la société française. Or les lois ultérieures ont patiemment et systématiquement détricoté les acquis de cette réforme pour faire place à la précarisation croissante du droit au séjour.

Au fil des réformes, on a également assisté à l’accroissement des pouvoirs de surveillance, de contrôle et de contrainte conférés à l’administration en général et à la police en particulier, face à des étrangers suspectés d’être non seulement dangereux pour la sécurité publique mais des fraudeurs en puissance.

La loi Debré votée en avril 1997 a une tonalité essentiellement répressive : elle instaure notamment la confiscation du passeport des personnes en situation irrégulière, la mémorisation des empreintes digitales des étrangers qui sollicitent un titre de séjour et ouvre à l’administration des possibilités nouvelles de retirer ou refuser le renouvellement d’un titre de séjour.

Les deux lois Sarkozy de 2003 et 2006 viennent à leur tour renforcer le dispositif répressif : durée de rétention allongée de douze à trente-deux jours, fichage des personnes qui sollicitent la délivrance d’un visa, aggravation des sanctions du séjour et du travail irréguliers, contrôle accru sur les mariages entre étrangers et Français, pénalisation des paternités dites « de complaisance ». Tout cela justifié par un discours exprimant clairement la volonté de réduire au maximum l’« immigration subie » et pointant, au premier rang des étrangers indésirables, les membres de famille et les demandeurs d’asile.

La loi Besson du 16 juin 2011 confirme cette tendance en augmentant encore la durée de la rétention, en instaurant une interdiction de retour sur le territoire français pour les personnes sous le coup d’une mesure d’éloignement ou encore en retardant de deux à cinq jours le passage devant le juge des libertés et de la détention (JLD) des personnes placées en rétention. Elle pousse la suspicion jusqu’à traquer les « mariages gris » : ceux où l’étranger est suspecté d’avoir trompé le conjoint français sur ses véritables intentions.

Les deux lois adoptées pendant le quinquennat de François Hollande n’ont guère amélioré la situation des personnes étrangères et l’ont même aggravée sur certains points. La réforme du droit d’asile, opérée par la loi du 29 juillet 2015, a mis en place une procédure d’une complexité telle qu’elle entrave l’accès à une demande de protection.

La loi du 7 mars 2016, de son côté, présentée comme visant à « sécuriser le parcours d’intégration des ressortissants étrangers », s’inscrit en réalité dans la continuité des textes antérieurs. Elle crée, certes, une carte pluriannuelle, intermédiaire entre la carte de séjour temporaire d’un an et la carte de résident de dix ans, mais sa délivrance, largement discrétionnaire, ne concerne que quelques situations particulières. Pour le reste, elle étend le champ des obligations de quitter le territoire et généralise le prononcé des mesures d’interdiction de retour. Elle légalise la rétention des mineurs, renforce encore les pouvoirs de contrainte mis à la disposition de l’administration en matière d’éloignement en prévoyant une assignation à résidence fortement encadrée, des visites domiciliaires, une présentation au consulat sous escorte. Si elle accroît le pouvoir de contrôle du JLD, qui intervient à nouveau au bout de 48 heures, sur le placement en rétention, le caractère toujours plus complexe du contentieux de l’éloignement ne peut qu’entraver l’exercice effectif de leurs droits par les étrangers sous le coup de ces mesures. La loi confie par ailleurs aux préfets une nouvelle mission de contrôle, propre à alimenter encore le climat de suspicion qui pèse sur les étrangers : l’accès aux données détenues par des administrations ou des opérateurs privés, au mépris du secret professionnel, ouvre la voie à une surveillance généralisée des personnes en situation régulière, ainsi maintenues dans une insécurité permanente.

Alors que deux ans à peine s’étaient écoulés depuis cette dernière réforme et que l’immigration ne figurait pas dans le programme du candidat Macron à la présidence de la République, le nouveau gouvernement a, dès l’été 2017, mis en chantier une nouvelle réforme législative qui a débouché sur la promulgation, le 10 septembre 2018, de la « loi pour une immigration maîtrisée, un droit d’asile effectif et une intégration réussie ». On pourrait ironiser sur cette appellation et notamment sur la référence à l’intégration, qui vise à équilibrer formellement les aspects moins sympathiques de la loi. On peine en effet à repérer les dispositions susceptibles de contribuer à ladite intégration et on trouve surtout un nombre considérable de mesures qui vont précariser encore plus la situation des étrangers, notamment des plus vulnérables : les mineurs dits « non accompagnés », les mères isolées d’enfants français, les malades, etc.

De très nombreuses mesures ponctuelles introduites dans la législation tissent un ensemble d’une complexité extrême, qui ne saurait masquer les répercussions néfastes qu’elles auront sur les droits des personnes étrangères. On pense notamment à l’extension des pouvoirs de la police, à la création de nouveaux délits, au renforcement des mesures de contrainte visant à faciliter l’éloignement.

Le droit d’asile ne sera en rien plus effectif demain qu’il ne l’était hier – bien au contraire : car, sous couvert d’accélérer les délais de traitement des demandes, c’est une logique de tri qui prévaut : ne seront déclarés éligibles à l’asile, à l’issue d’une procédure menée tambour battant, que les quelques chanceux qui auront réussi à échapper à tous les pièges et à franchir tous les obstacles dans le temps imparti. Les autres, les plus nombreux, seront pris dans la machine à expulser que la loi vise à rendre plus performante, au nom de l’« immigration maîtrisée », la mesure phare – mais qui n’est qu’une parmi tant d’autres – étant l’allongement à 90 jours de la durée légale de la rétention.

L’ensemble de ces réformes intervient dans un climat où les étrangers sont suspectés inlassablement de fraude, où l’on cherche par tous les moyens à restreindre leurs droits, où l’on refuse aux plus vulnérables d’entre eux une protection minimale, comme l’attestent le traitement réservé aux mineurs isolés étrangers ou les conditions d’accueil indignes des demandeurs d’asile.

Cette tendance, qui n’est pas spécifique à la France, est confortée au niveau européen par une politique d’immigration et d’asile décidée consensuellement par les États membres et qui se révèle bien peu compatible avec le respect des droits fondamentaux des étrangers. La très grande majorité des textes adoptés par l’Union et les moyens opérationnels mis en place, au premier rang desquels figure la fameuse agence Frontex, visent en priorité à lutter contre l’immigration illégale et à maintenir à tout prix à distance migrants et demandeurs d’asile, quitte à passer des accords scabreux avec les pays d’origine et de transit et à contourner les obligations d’une convention de Genève décidément bien maltraitée.

À force de réformes, la réglementation est devenue non seulement de plus en plus répressive, mais aussi de plus en plus illisible. Ce Guide ne peut pas, dans les limites qui sont les siennes, fournir les réponses à toutes les questions que se posent les étrangers et ceux qui les conseillent. Son objectif est plus modeste mais néanmoins ambitieux : il vise, grâce à une présentation logique et ordonnée des règles en vigueur, à fournir un certain nombre de cadres permettant de s’orienter dans le maquis des textes, de mieux comprendre les pratiques administratives, de savoir repérer celles qui sont manifestement illégales et, le cas échéant, de pouvoir les contester en justice.