À Blanche

Chapitre 1

La meilleure police du monde :
la confiance en France et en Europe

La position des responsables politiques qui se succèdent est invariable : police et gendarmerie font un très bon travail, et ils ont toute confiance en elles. La tâche du ministre est de le rappeler à la population qui, parfois, s’égare et tend à oublier cette vérité première. On dirait que la police française n’a rien à apprendre, et cela s’explique aisément : elle est parfaite. Le ministère de l’Intérieur n’a ressenti le besoin de se mettre en question ni après les émeutes de 2005 ni après les attentats en série depuis 2015. Notre police serait une référence mondiale – autodécrétée – en matière d’ordre public. Les personnels sont « exemplaires ». Sans doute les meilleures police et gendarmerie du monde.

La posture des représentants des personnels militaires ou policiers, syndicaux ou retraités, ne présente guère de différence avec la première. Les agents des forces de l’ordre sont dénués de défauts, remarquables de courage. Tout au plus peuvent-ils parfois se trouver pris dans des situations compliquées qui les poussent à la faute. Même si cela se produit, ce ne peut être qu’exceptionnel et les fonctionnaires dans leur ensemble ne peuvent être suspectés de faire autre chose que leur travail. La population doit leur faire confiance, aveuglément si possible. Toute suspicion est indigne. Et la demande d’affichage d’une identité (ne serait-ce qu’un numéro) sur l’uniforme est dénoncée comme un doute sur la qualité professionnelle, et un affront. En 2013, chose rare, tous les syndicats de gardiens de la paix, d’officiers ou de commissaires se sont prononcés contre cet insigne : « stigmatisant » selon le syndicat Alliance, faisant des policiers « des boucs émissaires » selon Unité SGP Police-FO.

Dans le meilleur des mondes, il ne manque qu’une chose : des preuves. En effet, on aimerait être bien certain que les polices françaises jouissent auprès de tous d’une image positive, d’une confiance aveugle et d’une légitimité totale. À cette fin, on ne peut pas se contenter d’entendre ceux qui donnent des ordres aux forces intérieures et les personnels qui les composent. Il faut également écouter ceux qui paient ce service : les usagers, les citoyens eux-mêmes.

1. La confiance comme élément de la performance

Comment savoir si une organisation est performante, si elle fait un bon travail ? Les polices se contentent en la matière de compter des infractions (vols, infractions à la législation sur les stupéfiants) ou des actes de procédure (mises en cause, gardes à vue), puis d’établir des ratios à partir de ces valeurs. Ceux-ci sont ensuite utilisés comme « indicateurs de performance » ainsi que le veut le nouveau management public. Cette approche a généré des biais et tricheries considérables qui ont été pointés par les sociologues mais aussi par les inspections de la police en France. Un ancien policier anglais, Rodger Patrick, en a fait le sujet de sa thèse de doctorat à l’université de Birmingham, signe que les inconvénients ne sont pas confinés à l’Hexagone.

Cette approche qui compte les délits et les actes de procédure ignore l’usager et méconnaît la notion de « qualité de la police ». Dans les entreprises, la manière la plus répandue de répondre à cette question de la performance consiste à interroger les usagers pour savoir si l’offre correspond bien aux attentes. Ainsi, pour choisir son véhicule, le client compare les marques et modèles, et le journaliste automobile spécialisé se fait fort de proposer à chaque type d’utilisateur la voiture qui conviendra le mieux en fonction de ses préférences et de l’utilité qu’il en attend. Comparer est donc la clé pour déterminer la « performance relative », sachant que la voiture la plus performante dans l’absolu n’existe pas et qu’elle n’est peut-être pas possible à produire. Il en va de même pour les polices : la police parfaite, qui se trouverait en haut du classement sur tous les critères, n’est pas nécessairement réalisable, c’est un idéal. Mais la meilleure police serait celle qui ferait mieux que les autres, dans le monde ou en Europe, du point de vue des utilisateurs qui paient pour son service.

De leur côté, la gendarmerie et la police utilisent les sondages pour faire parler d’eux, et non pour chercher à satisfaire leurs usagers. Elles n’interrogent pas la population utilisatrice sur sa satisfaction, mais la population générale sur leur image. Prenons le cas de la gendarmerie. Depuis le début des années 1990, elle questionne à intervalles réguliers la population. Je reviendrai plus tard sur ces chiffres. Paradoxalement, les données ne sont pas mises à la disposition du public, il n’est pas, par exemple, possible de les obtenir pour les analyser. On ne les trouvera pas sur le site Web de la gendarmerie. Sans doute estime-t-on que l’avis du public sur la gendarmerie n’intéresse pas les usagers ! Ceci va à rebours de ce qui se fait pour les services payants : les hôtels affichent dans le hall d’entrée leur notation par les clients ou les organismes spécialisés de contrôle. Au moins y a-t-il dans la gendarmerie un semblant de baromètre de l’image de l’organisation, ce dont la police nationale ne dispose même pas.

Le plus curieux est que, répétons-le, la gendarmerie ne tourne pas la communication vers ses usagers. Lorsqu’elle publie un sondage en décembre 2012, réalisé par L’Essor de la gendarmerie nationale qui est la voix des jeunes retraités, dont Le Figaro et autres médias nationaux se sont fait l’écho, elle le fait pour montrer combien les gendarmes français sont appréciés lorsqu’on les compare aux policiers : 83 % de « bonnes opinions » contre 67 % pour les policiers, qualifiés de proches de la population à 35 % contre 15 %. L’enjeu pour les gendarmes est de faire valoir leur « plus-value » devant le ministre, dans une période de réorganisation et de rapprochement avec la police nationale, dont on ne sait pas jusqu’où elle pourrait aller (la fusion peut-être ?). Mettre des pommes véreuses dans le cageot pourrait gâcher tout le lot, nous suggère l’étude d’opinion. Panique à la direction générale de la police qui doit en urgence préparer une note sur le sondage des gendarmes, au cas où le ministre demanderait des explications. Bref, grâce à ces trois questions dans un sondage et sur un petit échantillon, on obtient un petit article et des résultats ininterprétables. Les gendarmes travaillent dans des zones différentes de celles de la police, les caractéristiques de la population servie y sont distinctes, les « bonnes opinions » attribuées aux uns et aux autres ne sont donc pas comparables. On fait le buzz avec des chiffres qui n’ont pas grande signification. Rien de plus.

Sait-on classer les forces de police ? Y a-t-il des publications telles que « Police plus » ou « Le Moniteur des polices » qui nous aideraient à choisir ce qu’il y a de mieux ? Un des outils les plus communément utilisés pour connaître l’image, la satisfaction et la confiance est l’enquête d’opinion. Mais il y a enquête et enquête. Les sondages spécialisés conçus et réalisés par les universités ou des think tanks ont peu à voir avec ceux qui sont commandés par les quotidiens et magazines, le journal se bornant à acheter une question ou un petit paquet d’entre elles à un institut dans un sondage « omnibus », c’est-à-dire qui rassemble dans un seul questionnaire des questions portant sur une vaste gamme de choses, du yaourt à la fraise au jugement sur l’élu local. Par contraste, les études universitaires ne procèdent pas du tout ainsi : elles sont l’aboutissement d’une réflexion de plusieurs années sur les questions à poser, articulée à des théories de la société, ayant pour objectif de répondre à des interrogations, des hypothèses, par exemple sur les déterminants de la confiance. Il s’agit d’enquêtes sophistiquées, longues, qui mesurent différentes dimensions d’un même objet. Notamment, la confiance n’y est pas mesurée seulement par la seule question « Faites-vous confiance ? », mais par de nombreuses formulations qui touchent divers aspects de la relation de confiance. Concernant les causes de la confiance, l’enquête va essayer d’identifier, entre autres, si certains contacts, et quels types de contacts, la déterminent plus ou moins (ainsi, le contrôle dans la rue ou l’accueil au commissariat sont distingués). De même que la satisfaction pour une voiture a différentes dimensions (le look, l’aspect de la finition ou la qualité perçue, la robustesse), celle vis-à-vis de la police requiert d’entrer dans plus de détails concernant les attentes des usagers et la relation avec les agents.

Depuis quelques années, les enquêtes universitaires sont devenues comparatives : elles sortent de France, et s’étendent à de nombreux, parfois très nombreux pays en Europe et au-delà. La Commission européenne a joué un rôle clé dans ce processus, à travers des programmes de financement de la recherche. La démarche est essentielle. Les polices européennes, même si elles sont régionales ou locales, sont inscrites dans des États dotés de leurs constitution, code pénal et autres textes unificateurs au plan national. Ces travaux permettent de penser, sinon à l’échelle globale, du moins à une très large échelle. Le bénéfice de ces études pour la connaissance de la confiance est très substantiel. Jusqu’à présent, on se limitait à faire des baromètres des services publics français et à comparer l’image de la police avec celle de Pôle emploi ou de l’Éduction nationale, et on trouvait des pourcentages bien distincts entre ces organismes. L’intérêt de ce rapprochement n’est pas nul, bien entendu, il donne une idée de l’image d’une organisation. Mais leurs finalités sont trop différentes pour que la comparaison soit appropriée : trouver un travail, soigner, instruire, rendre des décisions sur la base des lois, ou veiller à l’ordre dans les rues.

Avec les enquêtes internationales on a désormais la possibilité de confronter la qualité perçue des organisations qui ont des missions comparables, et notamment des « polices » (il s’agit pour elles en général d’assurer l’ordre public, la tranquillité, la sécurité), dans des pays qui partagent de nombreuses caractéristiques générales sans être identiques pour autant, les pays européens. Or, les polices font ce que les autorités politiques (nationales ou locales, monarchies constitutionnelles ou républiques, jugées honnêtes ou non) leur demandent de faire. Et elles le font de manière très variable suivant les régions ou les continents. Et même si l’on s’en tient à l’Europe des 27 ou des 28 suivant la période, les contrastes sont grands d’un État à l’autre : l’Angleterre n’est pas la Pologne, la France n’est pas le Danemark. Avec ces études, les polices françaises ne sont plus « bonnes » ou « mauvaises » au vu du pourcentage dans le pays (76 % d’image positive par exemple), mais au regard de l’écart qui le sépare d’autres organisations chargées de la sécurité intérieure, ailleurs en Allemagne ou en Espagne. On a alors toute latitude pour utiliser des « benchmarks », des points de repère qui servent de modèle à atteindre, si toutefois on souhaitait améliorer les polices françaises.

2. Rapide retour sur le concept de confiance

Le concept de confiance existe en sociologie, en psychologie, en économie ou en philosophie. Il est réputé fuyant et mystérieux, mais retient de plus en plus l’attention. On le trouve dans les analyses du sociologue de la fin du XIXe et du début du XXe siècle, Georg Simmel, un des premiers à s’être intéressé au sujet mais dont la notoriété est restée longtemps modeste en France : « Toutes les relations entre les hommes reposent, cela va de soi, sur le fait qu’ils savent des choses les uns sur les autres1 », « Celui qui sait tout n’a pas besoin de faire confiance, celui qui ne sait rien ne peut raisonnablement même pas faire confiance2 ». La confiance peut donc être accordée ou refusée sur la base de ce que chacun sait des autres, et donc des expériences passées. Mais elle ne se limite pas à cet aspect cognitif et rationnel, au sens d’une évaluation de ce qu’on a observé. On doit y ajouter un élément supplémentaire, un accord tacite comparable à un saut dans l’inconnu. La confiance est une sorte de pari, fait de savoir et de non-savoir, ayant une logique circulaire : à partir de ce qu’on sait, on pense qu’on peut faire confiance, aller plus loin dans la relation et la coopération.

Ce concept est maintenant reconnu comme essentiel pour les sciences sociales, mais cela n’a pas toujours été le cas. Cette mise à l’écart était due, selon le professeur de sociologie belge Claire Lobet-Maris, à une vision de la cohésion mettant l’accent sur les structures et le contrôle social, ou encore à l’approche inspirée par Max Weber qui faisait du pouvoir et du calcul les ressorts de l’engagement. Pourtant, les fondements de la vie sociale et des contacts qui la composent ne s’y limitent pas : d’autres, liés aux liens humains, sont importants, et notamment la confiance. Elle s’est invitée aux premières loges de l’analyse depuis les années 1990, sous la plume d’universitaires fameux comme James S. Coleman, Francis Fukuyama, Antony Giddens ou Robert Putnam.

L’analyse de la fabrication de la confiance a donné lieu à de vifs échanges de vues s’inscrivant dans un débat plus général sur le « capital social ». Un de ses théoriciens les plus fameux est Robert Putnam. Selon lui, le capital social renvoie aux « relations entre les individus : les réseaux sociaux, et les normes de réciprocité et de confiance qui en émanent3 ». Un ensemble de personnes sont liées entre elles par des normes communes, des valeurs et des façons de comprendre. Cette manière commune d’appréhender le monde facilite la coopération entre les membres et les groupes. Les théories du capital social distinguent la « confiance interpersonnelle », d’une part, et la « confiance généralisée », celle qu’on extrapole à la plupart des personnes inconnues à partir des contacts que nous avons avec un petit noyau, d’autre part. La confiance interpersonnelle renvoie à l’expérience intime que nous faisons des autres. Et la dynamique dans les échanges nous indique si les autres se montrent dignes de confiance. La norme de réciprocité vérifiée dans ces échanges peut ensuite être étendue à ceux qu’on ne connaît pas personnellement, la confiance est alors dite générale ou généralisée. Et nombre d’études ont tenté de mesurer l’importance du capital social dans diverses sociétés. Si la confiance est un état psychologique (je me sens en confiance), le capital social est la résultante sociale des états mentaux des individus. Pour les théoriciens du capital social, la confiance naît du lien, les interactions fabriquent une confiance sur laquelle on peut construire une société, et des institutions. Le dynamisme de la vie civique au niveau interpersonnel, par exemple associatif, est le fondement civique sur lequel repose la démocratie.

D’autres universitaires comme le politologue à l’université de Göteborg, Bo Rothstein, et le professeur à l’université du Maryland, Eric M. Uslaner, défendent l’idée que ce sont les institutions publiques, et non pas les associations, qui produisent de la confiance. Ces institutions sont en mesure de mettre en œuvre des politiques publiques (par exemple une politique sociale, une politique du logement), et offrent des services aux usagers. C’est vrai en matière de santé, d’assurance sociale, mais également de police, un organisme qui ne retient paradoxalement guère leur attention. Lorsque pour les citoyens, les agents sont visibles, accessibles et utiles pour répondre à leurs problèmes, cela produit de la confiance pour la société en général et ses membres individuels.

Selon l’approche « par le haut », le fait que les États ne s’engagent pas dans des politiques d’égalité de traitement et d’égalité des chances a été insuffisamment regardé comme la cause du déficit de confiance des administrations. La confiance dans les institutions publiques est la source de la confiance générale. De nombreux sociologues issus des pays nordiques ont travaillé sur l’État-providence et vérifient empiriquement que, lorsque les services publics d’un pays donné se conduisent suivant un principe d’universalisme – offrant un égal service pour tous, en matière sociale par exemple –, on vérifie que le degré de confiance générale pour autrui y est également élevé (Kääriäinen et Lehtonen 2006 ; Van Oorschot et Arts 2005 ; Rothstein et Uslaner 2005). La mission de cohésion de l’État est ainsi remplie. Évidemment, cela marche aussi en sens inverse. Les institutions d’un pays sont à l’origine des inégalités qu’on y observe, par les politiques de taxation, scolaires, de santé ou policières. Lorsque les organisations publiques se montrent injustes ou partiales, elles contribuent à créer de la défiance. Par extension, si les responsables policiers ou les agents sont corrompus, si quelqu’un a donné un bakchich à un policier, de sa propre initiative ou de celle du fonctionnaire, cela a un impact sur l’ambiance sociale. Celle-ci est teintée de méfiance. Du fait qu’on peut acheter un service, on doute du professionnalisme et de l’impartialité des agents.

Il me paraît important ici de noter que la confiance n’est pas, dans ces différentes approches, même lorsqu’elles s’opposent, un bien qui peut s’acheter sur le marché : la confiance se mérite plutôt qu’elle ne se paie. Elle est de nature relationnelle, et fondée sur la réciprocité. La confiance ne peut fonctionner à sens unique. Elle s’acquiert par bribes, dans divers moments qui n’ont pas tous la même valeur. Les sociologues de la police et notamment Wesley Skogan, spécialiste des relations entre la police et les différentes communautés à Northwestern University à Chicago, ont ainsi analysé les différents types de rencontres entre citoyens et policiers suivant qu’elles sont initiées par les uns ou les autres, et ont montré que les bonnes rencontres pèsent moins que les mauvaises dans la fabrication de la confiance.

Dire « les citoyens doivent nous faire confiance parce qu’on est la police » suppose que dire « on est la police » est un argument suffisant. Or, les sociologues et philosophes voient dans le crédit dont jouit une organisation plutôt le résultat d’un échange que celui du statut du locuteur. Attachée à la notion de confiance, on trouve celle d’accord entre les acteurs. On se fait mutuellement confiance parce qu’on recherche un accord, afin de construire un équilibre. En ce sens, la confiance n’est pas un calcul, mais repose sur la valeur morale qu’on attribue à l’autre, sur une sorte de croyance dans l’autre. La confiance procède d’une reconnaissance sociale ; par exemple, dans le cas des policiers, une reconnaissance du bien-fondé de ce qu’ils font, et des valeurs qui semblent inspirer leurs actions. Et la confiance favorisant la coopération, elle représente un atout majeur mais paradoxalement négligé par une profession qui se sent souvent isolée du public et mal comprise.

Le niveau de confiance dans une société a donc des sources différentes (les formes associatives ou les institutions publiques) selon les approches. Suivant l’approche théorique retenue, la confiance a jusqu’à présent été vue comme un indice de la légitimité que la population confère au gouvernement, ou a été interprétée comme une conséquence de la confiance entre les citoyens eux-mêmes, par transitivité. Mais les raisons pour lesquelles on fait confiance à la police elle-même n’a que récemment mobilisé les chercheurs. L’approche empirique de la confiance doit porter sur les causes de son attribution à une organisation largement anonyme pour le public (les individus policiers ne sont pas connus individuellement) et dont la particularité est d’exercer des contraintes sur les citoyens. Comment la mesure-t-on ? Quels sont les niveaux de la confiance dans la police ? Découle-t-elle vraiment de la qualité de la relation ? Ou plutôt de la satisfaction pour le service qu’elle rend ? Ou encore de la perception de l’efficacité contre les désordres et la délinquance ? Ou même des convictions politiques et des identités ?

Notes

Chapitre 1 : La meilleure police du monde :
la confiance en France et en Europe

1. Georg Simmel, Secret et sociétés secrètes, Circé, 1991, p. 7.

2. Ibid., p. 22.

3. Robert Putnam, Bowling Alone : The collapse and revival of American community, Simon and Schuster, 2000, p. 19.

© Éditions Grasset & Fasquelle, 2016.

ISBN : 978-2-246-80615-8

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