Les ressources numériques

Au fil des pages, des QR codes à flasher vous renvoient à de nombreuses ressources : corrigés, schémas, presse, documents, vidéos, enregistrements audio…

Mode d’emploi

ISBN : 9782216160952

Toute reproduction ou représentation intégrale ou partielle, par quelque procédé que ce soit, des pages publiées dans le présent ouvrage, faite sans autorisation de l’éditeur ou du Centre français d’exploitation du droit de copie (20, rue des Grands-Augustins, 75006 Paris), est illicite et constitue une contrefaçon. Seules sont autorisées, d’une part, les reproductions strictement réservées à l’usage privé du copiste et non destinées à une utilisation collective et, d’autre part, les analyses et courtes citations justifiées par le caractère scientifique ou d’information de l’œuvre dans laquelle elles sont incorporées (loi du 1er juillet 1992 - art. 40 et 41 et Code pénal - art. 425).

Partie 1

Les métiers et concours du greffeImage sans description.

1. Le métier de greffier 8

2. Les concours de greffier 14

3. Le métier de DSGJ 21

4. Les concours de DSGJ 27

5. La formation 33

6. Dix questions pour connaître les métiers 36

Faites le point ! 40

Partie 2

Les épreuves d’admissibilitéImage sans description.

La composition de culture générale (DSGJ externe) 43

1. Présentation de l’épreuve 44

2. Méthode de l’épreuve 46

3. Entraînement guidé 51

Faites le point ! 61

La note de synthèse (concours externes) 63

1. Présentation de l’épreuve 64

2. Méthode de l’épreuve 66

3. Entraînement guidé 72

Faites le point ! 75

La note administrative (DSGJ interne) 77

Méthode

1. Présentation de l’épreuve 78

2. Méthode de l’épreuve 80

Entraînement

Sujet corrigé 87

Faites le point ! 89

Le cas pratique sur dossier documentaire (greffier interne) 91

1. Présentation de l’épreuve 92

2. Méthode de l’épreuve 94

3. Entraînement guidé 101

Faites le point ! 103

Les questions à réponse courte (concours externes et internes) 105

1. Présentation de l’épreuve 106

2. Méthode de l’épreuve 108

3. Entraînement guidé 113

Faites le point ! 117

Les mises en situation professionnelle (examen professionnel) 119

1. Méthode

1. Présentation de l’épreuve 120

2. Méthode de l’épreuve 121

Entraînement

Sujet corrigé 123

Faites le point ! 130

Partie 3

L’entretien avec le juryImage sans description.

1. Méthode

1. Présentation de l’épreuve 134

2. Méthode de l’épreuve 137

3. Entraînement guidé 142

Simulations orales 1 149

Simulations orales 2 152

Faites le point ! 154

Partie 4

Les connaissances indispensablesImage sans description.

Organisation administrative et judiciaire

1. Les juridictions judiciaires 158

2. Les juridictions administratives 167

3. Le personnel judiciaire 171

4. Les formations de la Cour de cassation 178

5. Les conseillers prud’hommes 184

6. Le tribunal judiciaire en matière civile 189

Procédure civile

7. Les conditions de l’action en justice 192

8. Les demandes en justice et les moyens de défense 197

9. Les prorogations de compétence 201

10. Les incidents d’instance 203

11. La récusation 206

Procédure prud’homale

12. La saisine du conseil de prud’hommes 209

13. Le défenseur syndical 211

14. La désignation du conseiller rapporteur 216

15. Le référé prud’homal 219

16. Le juge départiteur 224

Procédure pénale

17. Les caractéristiques du ministère public 227

18. La prescription de la peine 231

19. La composition pénale 233

20. La CRPC 238

21. La chambre de l’instruction 242

Gestion des ressources humaines dans la fonction publique

22. Les enjeux stratégiques de la GRH 244

23. La mobilité et la motivation des agents 248

24. Les indicateurs 251

25. L’audit social 253

Oral juridique : droit de la fonction publique / finances publiques

26. Les sources du droit de la fonction publique 256

27. Les modes de recrutement dans la fonction publique 262

28. La Cour des comptes 269

29. La séparation des ordonnateurs et des comptables 286

Culture générale

30. Exemples de sujets 288

Attention, les fiches présentées dans cette partie 4 sont des fiches connaissances et non des QRC.

Mémo du candidat

Les concours de la fonction publique

La répartition par catégorie de concours dans les trois fonctions publiques

Les filières de la fonction publique territoriale

Le déroulement de carrière dans les trois fonctions publiques

Le recrutement dans la fonction publique d’État

Le recrutement dans la fonction publique territoriale

Les droits et obligations des fonctionnaires

Les sanctions disciplinaires

Les principes du service public

Les institutions européennes

Les institutions françaises

L’organisation juridictionnelle

La hiérarchie des normes juridiques

L’élaboration et la présentation du budget de l’État

La réforme territoriale : la répartition des compétences

La réforme territoriale : les nouvelles régions métropolitaines

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Le métier de DSGJ

Fonctionnaires de catégorie A, les directeurs des services de greffe judiciaires (DSGJ) exercent des fonctions d’encadrement, de direction, d’administration, de conception, d’animation et de coordination, principalement dans les greffes des juridictions. Ils exercent donc essentiellement des fonctions managériales.

Le statut des DSGJ

Jusqu’au 1er novembre 2015, date d’entrée en vigueur du décret n° 2015-1273 du 13 octobre 2015 portant statut particulier du corps des DSGJ, ces cadres du ministère de la Justice étaient dénommés « greffiers en chef ».

La réforme de 2015

La réforme de 2015 est le fruit d’une réflexion relative à la Justice du XXIe siècle, initiée en 2012 par la garde des Sceaux de l’époque, Christiane Taubira. En effet, deux rapports remis à la ministre en 2013 ont mis en évidence la nécessité d’une réforme des statuts des personnels de greffe : le rapport « Le Juge du XXIe siècle. Un citoyen acteur, une équipe de justice » de Pierre Delmas-Goyon, conseiller à la Cour de cassation, et le rapport « Les juridictions du XXIe siècle » de Didier Marshall, premier président de la cour d’appel de Montpellier.

Par la suite, un débat national a été organisé en janvier 2014 sur la « Justice du XXIe siècle », suivi de mouvements de grève des fonctionnaires de greffe en quête de reconnaissance durant le printemps 2014. Une négociation entre la Chancellerie et les organisations syndicales a abouti à la signature, le 15 juillet 2014, d’un protocole d’accord avec la majorité des organisations syndicales.

Issu de cette concertation, le décret n° 2015-1273 du 13 octobre 2015 maintient au profit des greffes l’existence d’un corps de direction spécifique tout en le revalorisant. L’idée que les DSGJ soient recrutés via les concours des instituts régionaux d’administration (IRA) a par conséquent été rejetée.

Les grades des DSGJ

Les directeurs des services de greffe judiciaires sont recrutés, nommés et titularisés par arrêté du garde des Sceaux. Leur corps comprend 3 grades :

le grade de directeur, qui comporte 12 échelons ;

le grade de directeur principal, qui comporte 9 échelons ;

le grade de directeur hors classe, qui comporte 6 échelons et 1 échelon spécial. Ce grade donne vocation à exercer des fonctions correspondant à un niveau élevé de responsabilité.

Les conditions pour être promu

Les conditions à remplir pour les promotions aux grades de directeur principal et de directeur hors classe sont précisées par les articles 15 à 18 du décret n° 2015-1273 du 13 octobre 2015.

Peuvent être promus au grade de directeur principal :

les directeurs comptant au moins 1 an d’ancienneté dans le 4e échelon de leur grade et ayant accompli au moins 5 années de services effectifs dans le corps des DSGJ ou dans un corps civil ou un cadre d’emplois de catégorie A ou de même niveau. Ces fonctionnaires doivent avoir été inscrits à un tableau d’avancement au vu des résultats d’une sélection organisée par voie d’examen professionnel ;

au choix, les directeurs comptant au moins 1 an d’ancienneté dans le 9e échelon du grade de directeur et ayant accompli au moins 7 années de services effectifs dans le corps des DSGJ ou dans un corps civil ou cadre d’emplois de catégorie A ou de même niveau.

Peuvent être promus au grade de directeur hors classe, au choix, par voie d’inscription à un tableau annuel d’avancement, les directeurs principaux ayant atteint au moins le 5e échelon de leur grade. Les intéressés doivent justifier :

soit de 6 années de détachement dans un ou plusieurs emplois culminant à l’indice brut 985 et conduisant à pension du Code des pensions civiles et militaires de retraites à la date d’établissement du tableau d’avancement ;

soit de 8 années d’exercice de fonctions de direction, d’encadrement ou d’expertise, correspondant à un niveau élevé de responsabilité, à la date d’établissement du tableau d’avancement. Ces fonctions doivent avoir été exercées en position d’activité ou en position de détachement dans un corps ou cadre d’emplois culminant au moins à l’indice brut 966.

Les directeurs fonctionnels des services de greffe judiciaires

Il existe également des « directeurs fonctionnels des services de greffe judiciaires ». Ceux-ci relèvent d’un statut d’emploi créé par le décret n° 2015-1274 du 13 octobre 2015. Ils occupent des emplois à fortes responsabilités, pourvus uniquement par voie de détachement pour une période maximale de 4 ans, renouvelable, sans que la durée totale puisse excéder 8 ans dans le même emploi.

Ces emplois sont répartis en 2 groupes :

le premier groupe comprend des emplois : de directeur délégué à l’administration régionale judiciaire d’un service administratif régional du ressort d’une cour d’appel dont le budget, les effectifs et les volumes d’activité sont les plus importants ; de directeur de greffe d’une juridiction dont certaines compétences sont nationales ou interrégionales et dont les volumes d’activité et les effectifs gérés sont les plus importants ; de directeur de greffe d’un tribunal judiciaire dont les volumes d’activité et les effectifs gérés sont les plus importants ; de directeur de l’ENG ;

le deuxième groupe comprend des emplois : de directeur délégué à l’administration régionale judiciaire d’un service administratif régional du ressort d’une cour d’appel dont le budget, les effectifs et les volumes d’activité sont importants ; d’adjoint à un directeur délégué à l’administration régionale judiciaire, de responsable de la gestion des ressources humaines ou de la gestion budgétaire d’un service administratif régional dont l’emploi de directeur délégué à l’administration régionale judiciaire est classé dans le premier groupe ; d’adjoint au directeur délégué à l’administration régionale judiciaire, de responsable de la gestion des ressources humaines ou de la gestion budgétaire du service administratif régional de la cour d’appel de Paris ; de directeur de greffe d’une juridiction dont certaines compétences sont nationales ou interrégionales et dont les volumes d’activité et les effectifs gérés sont importants ; de directeur de greffe d’une cour d’appel ou d’une juridiction de première instance dont les volumes d’activité et les effectifs gérés sont importants par rapport aux autres juridictions de même type ; d’adjoint à un directeur de greffe dont l’emploi est classé dans le premier groupe ou dont l’emploi permet d’accéder à l’échelon spécial du deuxième groupe ; de directeur adjoint et de secrétaire général de l’ENG.

La prise de poste

Quel que soit son grade, le DSGJ nouvellement affecté dans une juridiction est installé dans ses fonctions à une audience solennelle de la juridiction dans laquelle il exerce. Il peut aussi être installé par écrit.

Il ne peut pas être affecté dans une juridiction dans le ressort de laquelle son conjoint, partenaire d’un pacte civil de solidarité, parent ou allié jusqu’au troisième degré inclusivement exerce soit des fonctions d’officier public ou ministériel, soit la profession d’avocat, sauf dispense accordée par le garde des Sceaux, après avis des chefs de cour.

Lorsqu’ils sont affectés dans une cour ou un tribunal, les directeurs des services de greffe judiciaires portent aux audiences le costume prévu par les règlements en vigueur.

La formation

La formation initiale dure 18 mois et est organisée à l’École nationale des greffes (ENG) de Dijon.

Dans la période de 5 années suivant leur titularisation, les DSGJ reçoivent, chaque année, une formation professionnelle continue obligatoire d’une durée minimale de 10 jours.

Les DSGJ peuvent aussi être astreints à une obligation de formation, en tant que de besoin, à l’occasion d’un changement de fonction. Cette formation est utile car, d’une part, les DSGJ doivent maîtriser des règles évolutives dans le cadre de leurs fonctions et, d’autre part, ils font l’objet, au même titre que les greffiers, d’une évaluation annuelle de leur valeur professionnelle dans les conditions prévues par le décret n° 2010-888 du 28 juillet 2010.

Les missions du DSGJ

Le rôle du DSGJ est central dans le fonctionnement des juridictions parce qu’il intervient dans tous les domaines qui leur permettent de fonctionner au quotidien. Ses missions sont exposées à l’article 4 du décret statutaire du 13 octobre 2015.

Article 4 du décret n° 2015-1273 du 13 octobre 2015 portant statut particulier du corps des directeurs des services de greffe judiciaires

Les directeurs des services de greffe exercent des fonctions d’encadrement, de direction, d’administration, de conception, d’animation et de coordination dans les greffes des juridictions, dans les services administratifs régionaux, à l’École nationale des greffes, à l’École nationale de la magistrature, à l’administration centrale du ministère de la justice et dans les conseils départementaux de l’accès au droit.

Ils exercent les attributions judiciaires qui leur sont conférées par les lois et règlements, par le Code de l’organisation judiciaire, le Code du travail et les textes particuliers.

Les directeurs des services de greffe exercent les missions dévolues, dans l’ordre judiciaire, aux greffiers en chef par les dispositions législatives et réglementaires.

Ils peuvent être chargés de fonctions de contrôle et de missions d’expertise et d’études. Ils peuvent également exercer des fonctions d’enseignement professionnel.

Les attributions du DSGJ sont donc d’une grande diversité. Elles sont précisées par les articles R.123-3 et suivants du Code de l’organisation judiciaire.

Le manager du greffe

Le DSGJ dirige le greffe (art. R.123-3). À ce titre, il est chargé de la gestion du budget et du personnel (art. R.123-4), de l’affectation des personnels à l’intérieur des services (art. R.123-16), de l’organisation des services, il y affecte le personnel en fonction de ses compétences et de ses capacités au regard des compétences requises pour le service. Il organise le service des audiences, les permanences d’instruction, de JLD, etc. y compris en cas de pénurie d’effectifs ou d’absence imprévue. Il fait les demandes de renforts en cas de sous-effectifs.

Il prend les dispositions pour que le personnel travaille dans de bonnes conditions matérielles et de sécurité. Il établit et gère le budget de la juridiction, s’assure que les magistrats et fonctionnaires disposent du matériel, des fournitures et de la documentation pour travailler.

Il doit s’assurer de la propreté des locaux et de leur sécurité ainsi que de la maintenance des équipements (chaudière, ascenseur), du fonctionnement des équipements électriques et des vérifications réglementaires devant être réalisées. Il assure le suivi des travaux de rénovation ou d’agrandissement des bâtiments judiciaires.

Il s’agit d’une fonction lourde dans les petites juridictions car elle s’ajoute alors aux autres attributions du DSGJ (les juridictions importantes ou situées dans une cité judiciaire ont généralement un DSGJ chargé de l’immobilier).

Il gère également les urgences qu’il s’agisse du bâtiment ou du personnel. Il prépare les assemblées générales, les audiences solennelles, les grands procès.

En somme, le DSGJ intervient à tous les niveaux du fonctionnement de la juridiction ; il est l’interlocuteur des fonctionnaires, des magistrats, des entreprises extérieures, des institutionnels du SAR, etc.

La mémoire de la juridiction

Par ailleurs, le DSGJ est chargé de tenir les documents et les différents registres prévus par les textes en vigueur et celui des délibérations de la juridiction (art. R.123-5). Il est dépositaire, sous le contrôle des chefs de juridiction, des minutes et archives dont il assure la conservation ; il délivre les expéditions et copies et a la garde des scellés et de toutes sommes et pièces déposées au greffe. L’établissement et la délivrance des reproductions de toute pièce conservée dans les services de la juridiction ne peuvent être assurés que par le directeur de greffe.

Il assiste aux audiences solennelles, aux audiences des chambres lorsque le service de la juridiction l’exige ainsi qu’aux assemblées générales et assiste, le cas échéant, les magistrats à l’audience et dans les cas prévus par les lois et règlements. Il dresse les actes de greffe, notes et procès-verbaux dans les cas prévus par les lois et règlements (art. R.123-13).

La responsabilité des DSGJ

La multiplicité de ses attributions expose le DSGJ à voir sa responsabilité souvent mise en cause, chacune de ses fonctions pouvant être à l’origine d’une faute engageant sa responsabilité. Cette responsabilité est multiforme ; elle peut être administrative (ou indemnitaire), pénale, disciplinaire et financière :

le DSGJ, en sa qualité de fonctionnaire d’État, peut par ses actes engager la responsabilité de l’administration (ex : Conseil d’État, 2 juillet 2008, n° 300446 : retard fautif dans la délivrance d’un certificat de nationalité française). Il s’agit d’une responsabilité administrative pour faute, de nature indemnitaire, dont le domaine est assez large puisqu’elle concerne l’administration et la gestion des ressources humaines, les fonctions de dépositaire et de gardien des scellés, la vérification des comptes de tutelles, la nationalité, etc. Par application de la jurisprudence Pelletier (Tribunal des conflits, 30 juillet 1873), cette responsabilité peut être engagée devant le juge judiciaire en cas de faute personnelle ou devant le juge administratif en cas de faute de service ;

le DSGJ peut engager sa responsabilité pénale lorsqu’il commet une infraction aux lois et règlements en vigueur, que cette infraction soit intentionnelle ou non intentionnelle. Ce dernier cas concerne particulièrement la sécurité et la santé physique et mentale au travail en raison de son rôle de gestionnaire. Le DSGJ doit minutieusement veiller aux conditions de travail. Ce rôle est particulièrement important dans la prévention des risques psychosociaux. Néanmoins, le DSGJ peut être protégé en cas de condamnation par la garantie des fonctionnaires lorsqu’elle est accordée ;

la responsabilité disciplinaire touche à la carrière du fonctionnaire et est mise en jeu en cas de manquement du DSGJ à ses obligations professionnelles, autrement dit en cas de faute. L’agent fautif bénéficie cependant de certaines garanties lors de la procédure disciplinaire et, si ces règles protectrices ne sont pas respectées, leur violation peut entraîner l’annulation de la procédure (communication du dossier, consultation d’un conseil de discipline, etc.). De plus, seules les sanctions prévues par le statut peuvent être prononcées et font l’objet d’un contrôle du juge administratif ;

les responsabilités financières du DSGJ sont engagées en cas de violation par celui-ci des règles de la comptabilité publique en matière de gestion budgétaire ou lorsqu’il exerce les fonctions de régisseur. La responsabilité en matière de gestion budgétaire a pour particularité d’être engagée devant une juridiction financière, la cour de discipline budgétaire et comptable alors que celle du régisseur est engagée devant le juge administratif. En revanche, pour ce dernier, il s’agit d’une responsabilité personnelle et pécuniaire exorbitante du droit commun dans la mesure où il engage ses deniers personnels.

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Entraînement guidé

Sujet inédit

« La modernisation de l’État : mythe ou réalité ? »

Coefficient 4

Durée : 4 heures

L’analyse du sujet

Définir les termes du sujet

Ce sujet comprend plusieurs termes d’apparence courante mais exigeant une bonne capacité d’analyse, nourrie par la culture générale. Le piège le plus courant dans un concours consiste justement à proposer des termes courants que les candidats omettent d’analyser : « modernisation », « État », « mythe ».

Il faut donc commencer par les définir. La définition de l’État donnée par Carré de Malberg peut être retenue dès lors qu’elle est communément admise. Par ailleurs, moderniser ne signifie pas seulement réformer, mais mettre en phase avec son temps, rationaliser ou de façon plus historique se situer par rapport aux valeurs nées avec la Renaissance (idée de progrès). Enfin, la formulation du sujet n’est pas anodine : la seconde partie de l’intitulé doit être analysée et il faut en tenir compte pour la problématisation.

Rechercher des idées

Une fois l’objet de l’étude correctement défini et délimité, il est nécessaire de rechercher des idées. Les réformes passées sont autant d’illustrations de la modernisation (par exemple, LOLF, RGPP, loi J21, loi du 23 mars 2019, etc.).

Mais le devoir ne doit pas se résumer à un catalogue de faits. Intéressez-vous aussi aux causes de ce processus, qu’elles soient internes ou externes. En outre, cette modernisation semble limitée, pour ne pas dire inachevée. Il faut donc envisager ses obstacles et traiter des rapports État-citoyens qui sont au cœur des préoccupations actuelles.

Élaborer un plan

Divers plans sont alors concevables. Si l’on retient une approche thèse/antithèse/synthèse, on peut soutenir dans la première partie que la modernisation de l’État est une réalité en envisageant ses causes et ses manifestations. Dans la seconde partie, on peut nuancer cette affirmation en abordant les limites, obstacles, contraintes. En conclusion, on opère la synthèse en répondant clairement à la question explicite posée par le sujet (puisque dans le cadre d’un plan binaire, la conclusion se compose d’une synthèse et d’une ouverture).

Finalement, on se rend compte que la modernisation est un processus inachevé car l’État doit s’adapter en permanence aux besoins et valeurs d’une société humaine qui évolue constamment. Il y a donc une part de mythe, pour ne pas dire d’utopie.

Une approche légèrement différente a été retenue pour le corrigé mais le plan reprend les différents points évoqués plus haut.

Proposition de corrigé

[Accroche (rappel de l’actualité)]

Au début du mois de septembre 2012, l’ancien président de la République François Hollande a prononcé un discours remarqué devant les magistrats de la Cour des comptes. Il annonçait une future réforme de l’État, lequel devrait prochainement se concentrer sur ses missions prioritaires : « L’idée que je me fais de l’État et elle peut nous rassembler, c’est à la fois un État stratège, capable de prospective et d’anticipation, d’un État protecteur lorsqu’il s’agit de l’essentiel et d’un État, enfin, garant de la cohésion sociale, territoriale et environnementale. » Cette intervention, qui n’est pas sans rappeler le discours actuel d’Emmanuel Macron, a souligné l’actualité de la question de la modernisation de l’État. Le lancement du programme Action publique 2022 laisse en tout cas le supposer.

[Définition des concepts utilisés]

L’« État », mot issu du latin status et qui, à l’origine, désigne des personnes partageant la même condition sociale, est une notion qui s’est affirmée à partir du XVIe siècle, autour des théories de la souveraineté et de la volonté générale. De prime abord, cette notion recouvre à la fois une forme politique mais également un appareil administratif et bureaucratique à son service. Plus précisément, dans ses Contributions à la théorie générale de l’État (1921), le juriste Carré de Malberg définit l’État comme une « communauté d’hommes, fixée sur un territoire propre et possédant une organisation d’où résulte pour le groupe envisagé dans ses rapports avec ses membres une puissance suprême d’action, de commandement et de coercition ». Il souligne ainsi la double acception de la notion d’État (notion ambivalente), qui correspond à un mode d’organisation sociale territorialement défini et à un ensemble d’institutions caractérisées par la détention du monopole de l’édiction de la règle de droit et de l’emploi de la force publique.

La modernisation renvoie quant à elle à l’idée de progrès, comme un processus visant à s’adapter aux techniques les plus récentes (qui peuvent toucher aux moyens mais aussi aux façons de faire), afin de s’inscrire pleinement dans le temps présent. Rapportée à l’administration, la modernisation s’inscrit comme une composante de la réforme de l’État, mouvement beaucoup plus global, qui renvoie, au-delà de la technique, à la redéfinition du contrat social entre citoyens et gouvernants.

[Question(s) qui souligne(nt) les enjeux]

Dans quelle mesure cette modernisation n’est-elle pas toujours condamnée à rester un mythe, objet de prédilection du discours politique, l’État restant, presque par essence, une structure de permanence, d’immobilité, voire d’archaïsme ?

[Annonce du plan (phrases simples résumant le contenu des 2 parties et des 4 sous-parties)]

La critique de l’administration et du système politique semble naître avec l’idée d’État (I). Cependant, confronté à des crises, soumis à une obligation de mise à niveau avec les instances mondialisées, l’État se voit contraint à des évolutions majeures qui engagent une évolution inéluctable et bien réelle du rapport du citoyen à la structure étatique (II).

I. La mise en cause ancienne d’un État qui peine à se réformer

L’État porte en lui une composante d’immobilisme qui appelle depuis sa conception son lot de critiques (A). Cependant, entre efforts de rationalisation et développement de théories, l’adaptation de l’État à notre modernité semble peu à peu passer du mythe à la réalité (B).

A. Critique et théorie de la modernisation de l’État

La critique accompagne le développement de l’État

Très tôt – ne serait-ce même que par le ton ironique du Prince de Machiavel –, l’État apparaît comme un système appelant la critique et le soupçon. Sa capacité à être efficace et en prise avec les besoins des citoyens de son temps semble immédiatement relever du mythe : on pense, par exemple, au portrait à charge que font Courteline, dans Les Ronds de cuir, ou Balzac, dans Les Employés, des agents de l’État, caractérisés par leur inefficacité et leur inertie. Cependant, au XIXe siècle, la tradition libérale, marquée par la philosophie du « laisser-faire », ne donne à l’État qu’un rôle limité. Ce n’est qu’au début du XXe siècle que l’importance de l’État va croître, avec notamment le développement des services publics, puis, après la Seconde Guerre mondiale, avec la mise en place d’un système de protection sociale développé, signalant le passage d’un État-gendarme, conception propre au début du XIXe siècle, à un État-providence.

À partir de ce moment, la volonté de réforme et de modernisation est permanente ; elle émerge souvent à la suite d’un traumatisme national, comme après la défaite de 1871, au lendemain de la Première Guerre mondiale ou à la suite de la difficile victoire de 1945. À la faveur de ces crises ou de ces transitions s’impose l’idée d’une nécessaire rationalisation d’un État, taxé d’imprévision et d’incapacité, et d’une redéfinition des rapports sociaux, afin de maintenir une France puissante.

La Ve République voit une profonde transformation de l’organisation administrative et si, pendant les Trente Glorieuses, l’État est un acteur de la modernisation de nombreux secteurs de la société (notamment par le biais du Commissariat général au plan), ne se pose pas pour autant la question de la modernisation de son mode de fonctionnement bureaucratique, en croissance constante et disposant de moyens non contraints. Au contraire, l’administration, ou fonction publique, dotée d’un statut, devient le bastion d’organisations syndicales. Cette évolution installe au cœur de l’État la tentation du statu quo : une farouche opposition à tout processus d’adaptation aux contraintes nouvelles apparaît au nom de la défense des intérêts de leurs adhérents, provoquant le feu nourri de la critique de tous les défenseurs de la modernité, partisans d’un État souple et adaptable.

La naissance d’une science de la gestion de l’État

L’émergence d’une science administrative et d’une réflexion à la fin des années 1970 sur l’archaïsme de l’État bureaucratique à la française se manifeste avec Michel Crozier (État moderne, État modeste) qui estime qu’un véritable État moderne est d’abord un État modeste qui se met au service d’un public qu’il respecte et comprend suffisamment pour devenir son soutien. Cela passe par la transformation des méthodes de préparation des décisions et par l’élaboration de procédures réalistes d’évaluation de l’action administrative.

Cette réflexion débouche, en 1968, sur le lancement de processus comme la rationalisation des choix budgétaires (RCB), tendant à améliorer la procédure budgétaire et à contrôler les résultats de l’action administrative, par des études d’analyse de système et de coût/efficacité, qui n’ont pas été couronnés de succès.

Malgré ces tentatives, le succès d’un auteur comme François de Closets avec des livres comme Toujours Plus ! (1982, essai consacré au néocorporatisme qui ronge la société française) ou Tant et Plus (1992, dans lequel il dénonce le gaspillage de l’argent public), mais également d’autres auteurs (comme, en 2000, Roger Fauroux, avec Notre État, qui aborde la question de la difficulté de l’État français à se réformer) a également contribué à donner l’impression de l’impossible modernisation de l’État et à créer l’image d’agents publics « privilégiés ».

À côté de ces réflexions plutôt centrées sur l’efficacité de l’État comme appareil, le XXe siècle est traversé par des courants de pensée qui s’intéressent aux limites de l’État. Jürgen Habermas, en particulier, privilégie la société civile comme la sphère dans laquelle l’essentiel des engagements individuels doivent voir le jour. Il incite ainsi au dépassement de l’État-nation (son analyse partant pour une bonne part d’une mise en garde contre la réévaluation des fondements du national-socialisme), chargé de préserver les institutions, l’essentiel prenant place dans un espace public où les citoyens évoluent de façon responsable, dans une délibération constante et libre. Le cinéma ne manque pas non plus de nous proposer des images de machines étatiques gangrénées par une sorte de dérive kafkaïenne de l’administration, dans Brazil de Terry Gilliam (1985) ou par une collusion cauchemardesque entre science, finance et politique. On pense à Bienvenue à Gattaca d’Andrew Niccol (1997), un exemple parmi d’autres de la science-fiction qui illustre un État débordant de ses limites comme si le spectre du totalitarisme s’abritait derrière la volonté de modernisation de l’État.

B. Une amélioration permanente et tangible des services de l’État

À partir des années 1970, l’État tend à se réformer dans son mode de gestion, sur des points très précis qui éloignent indubitablement le thème d’une modernisation impossible.

Un rapprochement des structures étatiques avec les administrés

En renforçant d’abord les droits des administrés avec les grandes lois de la fin des années 1970 (inspirées par un souci de transparence), il s’agissait d’améliorer les rapports des administrés avec leur administration, qui pouvait jusque-là leur sembler peu accessible et autoritaire. Ce lien a évolué avec la création d’autorités indépendantes : création du médiateur de la République (1973) ; loi relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés qui crée notamment la Commission nationale informatique et libertés (Cnil) ; loi sur l’amélioration des relations entre l’administration, qui institue la Commission d’accès aux documents administratifs (Cada) (1978) ; loi relative à la motivation des actes administratifs (1979) ; création du Défenseur des droits (2008 mais loi organique en 2011).

En rapprochant les décideurs des administrés par le biais de la décentralisation, marquée par les grandes lois de décentralisation de 1982 qui impliquent des transferts de compétences au profit d’élus locaux désignés par les citoyens et dont les actes ne sont plus soumis à la tutelle du représentant de l’État (mouvement qui s’est poursuivi, notamment avec l’Acte II de la décentralisation en 2004), ces évolutions ont mené l’État à réorganiser ses services déconcentrés, en 1992, avec la loi administration territoriale de la République (ATR) et avec le décret du 29 avril 2004 sur l’organisation et l’action des services de l’État dans les régions et les départements.

Une évolution des modes de gestion et de management

Signe tangible de modernisation, les années 2000 ont vu de considérables progrès en matière d’administration utilisant Internet (e-administration). Dans ce souci d’amélioration du service rendu à l’administré et de l’accessibilité du service public, l’État dispose aujourd’hui d’un arsenal technologique puissant visant à dématérialiser le service public et permettant à la fois de fluidifier l’information et d’améliorer les relations entre les administrations et l’usager :

création, en 2003, de l’Agence pour le développement de l’administration électronique (ADAE) et lancement en 2004 du programme gouvernemental ADELE (administration électronique) qui prévoit notamment de développer la dématérialisation des procédures (réalisées entièrement sur Internet) ;

programme « Pour mieux vous faciliter l’impôt » au ministère de l’Économie et des Finances ;

possibilité d’accès à de nombreux formulaires en ligne.

Du point de vue de son fonctionnement interne, cette modernisation s’est, par ailleurs, traduite par un changement du mode de gestion managériale, avec notamment la circulaire « Renouveau du service public » du 28 février 1989, sous la tutelle de Michel Rocard, avec quatre axes : politique de relations du travail rénovée, politique de développement des responsabilités, devoir d’évaluation des politiques publiques et politique d’accueil et de service à l’égard des usagers et importation de méthodes de management innovantes du secteur privé.

Mais la modernisation et la réforme de l’État vont au-delà de l’amélioration des rapports de l’administration et des citoyens. Elles s’inscrivent dans un processus beaucoup plus vaste, rendu nécessaire par des bouleversements profonds, impliquant de repenser la façon de fonctionner de l’État et notre modèle de société.

II. La nécessaire adaptation de l’État aux évolutions du monde contemporain

Les contraintes extérieures comme les transformations internes conduisent à raisonner non plus en termes de modernisation de l’administration mais plus globalement de réforme de l’État (A), posant la question de l’acceptation d’un nouveau modèle par les citoyens-administrés (B). Dans un contexte marqué par des évolutions majeures, comme l’intégration européenne et la mondialisation, le besoin de repenser globalement la place de l’État s’impose.

A. Une nouvelle phase de réforme de l’État résultant de contraintes extérieures

L’État se trouve exposé à de nouvelles contraintes qui la forcent à réagir. Il s’agit notamment de la contrainte européenne : par exemple, depuis 1992, l’Union économique et monétaire oblige à respecter un certain nombre de règles en matière de réduction des déficits publics. Mais il s’agit également de la mondialisation, qui implique une plus grande concurrence au niveau économique et fiscal, un mouvement de dérégulation, d’où la nécessité de réorienter certaines ressources et de ne pas augmenter la pression fiscale pour ne pas fausser le jeu de la compétitivité. Les missions de l’État sont de plus en plus complexes, avec une redéfinition des frontières publiques et privées et, par ailleurs, des attentes croissantes des administrés envers l’État, tout en souhaitant qu’il prélève moins (« faire plus avec moins »).

La réflexion a ainsi été lancée avec une série de commissions sur la réforme de l’État, qui se sont interrogées sur l’évolution des missions de l’État, évoquant la nécessité de le recentrer sur ses fonctions stratégiques (notamment commissions Christian Blanc en 1995, « Pour un État stratège », Jean Picq et Jean-Ludovic Silicani en 1995, « Pour un État ouvert sur le monde »). C’est dans ce contexte qu’a été créée en décembre 2005 la Direction générale de la modernisation de l’État (DGME) avec pour mission de coordonner, d’aider et d’inciter, au niveau interministériel, les administrations, afin de moderniser les modes de fonctionnement et de gestion de l’État pour améliorer le service rendu aux usagers, contribuer à une utilisation plus performante des deniers publics et mobiliser les agents publics.

Les années 2000 ont ainsi vu apparaître un certain nombre d’acronymes s’inscrivant dans ce mouvement, visant à fournir des biens collectifs d’une qualité optimale au moindre coût :

la loi d’orientation aux lois de finances (LOLF) en 2001 met l’accent sur la fixation d’objectifs précis à atteindre, avec des moyens alloués pour atteindre ces objectifs et une évaluation des résultats obtenus. Au-delà de la nouvelle architecture budgétaire, la gestion publique est amenée à passer d’une culture de moyens à une culture de la performance ;

l’adoption de stratégies ministérielles de réforme (SMR) en 2003 : prévues par une circulaire du Premier ministre du 25 juin 2003, elles précisent, au-delà des chantiers interministériels (réforme budgétaire, simplification des procédures, etc.), les réformes prévues dans chaque département ministériel ;

la mise en place d’un programme d’audit de modernisation en 2005 ;

le lancement de la revue générale des politiques publiques (RGPP) en 2007 (elle n’existe plus depuis 2012), qui a abouti à des réformes considérables, notamment grâce à des mutualisations de moyens et au regroupement de structures (on peut mentionner notamment la restructuration des cartes des implantations militaires et judiciaires ou le regroupement d’administrations comme la création de la Direction générale des finances publiques (DGFiP), fusion de la DGI et de la DGCP).

Plus récemment, le programme de modernisation de l’action publique (MAP) a été lancé fin 2012 et se traduit par une quarantaine de mesures qui ont été détaillées au cours de l’été 2013. Parmi ces mesures, certaines visaient le « choc de simplification ». Sensible au rapport de la Cour des comptes sur l’organisation territoriale de l’État, qui fustigeait la profusion de textes envoyés aux préfets, le gouvernement a décidé que l’usage des circulaires serait diminué et limité « à cinq pages maximum ». Soixante-huit commissions consultatives, dont l’utilité n’était pas démontrée, ont été supprimées ou fusionnées avec d’autres, en plus de la centaine qui avait déjà été rayée de la carte fin 2012.

Par ailleurs, le gouvernement a confirmé que lorsque l’administration ne répond pas à une demande formulée par un usager, celle-ci est acceptée et non plus refusée, comme c’était – le plus souvent – le cas. Cette idée avait été émise, le 16 mai 2013, par François Hollande, lors d’une conférence de presse. Elle avait été précisée lors d’une communication en conseil des ministres, le 10 juillet 2013. Cette nouvelle règle, dite de « l’accord tacite », devient le principe de droit commun, sauf disposition contraire (loi n° 2013-1005 du 12 novembre 2013 habilitant le gouvernement à simplifier les relations entre l’administration et les citoyens) ; les exceptions doivent être justifiées « par des exigences constitutionnelles ». Un délai est prévu pour que les services concernés se préparent à de telles transformations.

Ensuite, dans une communication au conseil des ministres du 10 septembre 2014, le Premier ministre et le secrétaire d’État à la réforme de l’État et à la simplification ont donné le coup d’envoi de la « revue des missions de l’État ». L’objectif était de « pleinement intégrer les nouvelles attentes économiques, sociales et les contraintes budgétaires (triennal 2015-2017), tout en allant au bout des lois de décentralisation et en accompagnant l’actuelle réforme territoriale ».

Pour ce faire, il fallait « réinterroger la pertinence des missions de l’État ». Le gouvernement a assuré qu’il voulait « confirmer la présence dans les territoires d’un État fort, d’un État proche, notamment dans les départements, d’un État qui répond aux défis de la société française aujourd’hui : lutter contre les inégalités, tout en préparant l’avenir ». Mais, « pour que l’État soit capable d’assumer ses missions prioritaires avec la plus grande efficacité, il était nécessaire de faire des choix, en vérifiant que l’État est l’acteur le plus adapté sur chacune des missions considérées ». Pour faire ces choix, le gouvernement a voulu consulter ses agents – et en particulier les services déconcentrés –, les collectivités territoriales et les bénéficiaires des services publics. Mais dans un délai court. C’est au premier trimestre 2015 qu’il a fixé, pour chaque ministère, une feuille de route de mise en œuvre pour les trois années suivantes.

En parallèle, la loi du 18 novembre 2016, dite loi « J21 », permet au juge de se recentrer sur sa mission première : trancher les litiges (le contentieux). Par exemple, un divorce par consentement mutuel sans juge est institué. Certaines missions sont également transférées à d’autres organes. C’est ainsi que l’enregistrement des PACS relève désormais des mairies et non plus des tribunaux d’instance. Ces évolutions sur le plan judiciaire traduisent une volonté de mieux affecter les moyens de la justice qui sont limités, même si le budget du ministère de la Justice reste préservé ces dernières années. La loi du 18 novembre 2016 est complétée par celle du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice qui entend simplifier les procédures et améliorer l’efficacité de notre système judiciaire.

Dernièrement enfin, le programme « Action publique 2022 » (ou CAP22) a été lancé en octobre 2017 sous l’égide du Premier ministre, Édouard Philippe. Le rapport rendu par le Comité de spécialistes œuvrant dans le cadre de ce programme propose 22 mesures ayant pour effet d’économiser environ 30 milliards d’euros sur le budget de l’État. Cependant, comme les choix politiques à faire sont très difficiles car impopulaires, ce rapport n’a pas été publié au cours du premier semestre 2018.

Ainsi, peu à peu, se développe la réflexion sur le périmètre de l’État, de son intervention et sur les fonctions externalisables : il s’agit de savoir si et dans quelle mesure l’État peut déléguer des missions de service public et s’il doit se désengager de certaines au profit du secteur privé (projet en débat au Royaume-Uni). C’est sur ce thème que va se jouer la réalité de la réforme de l’État : le débat est ouvert, la réforme nous est imposée mais jusqu’où doit-elle être menée ? Moderniser l’État revient-il à désengager l’État ?

B. La question de l’évolution du modèle français et de l’acceptation de cette évolution par les citoyens

Moderniser l’État-providence

Au cœur du modèle français, l’État-providence est en jeu. Omniprésent, incarné particulièrement dans la notion de service public à la française, l’ancien modèle étatique semble en danger. Les réformes en cours (voir la restructuration des cartes judiciaire et hospitalière, la rationalisation de ses implantations par La Poste, la réduction du nombre de fonctionnaires) suscitent de nombreuses réactions négatives.

Plusieurs facteurs sont à l’origine de cette remise en cause. En 1981, Pierre Rosanvallon (La crise de l’État-providence) met en avant, pour la France, le constat d’une triple crise :

une crise financière : la fin de la forte croissance des Trente Glorieuses (1945-1973) remet en cause le mode de financement de la Sécurité sociale en surenchérissant le coût du travail. Dans le même temps, la prise en charge sociale et économique des victimes de la récession accroît les dépenses ;

une crise d’efficacité : l’État ne parvient pas à résoudre le chômage et la mobilité sociale diminue ;

une crise de légitimité : l’opacité des dépenses publiques suscite des questions quant à l’utilisation des fruits de la solidarité nationale. Par ailleurs, les mesures mises en place sont perçues moins comme des avantages que comme un frein à la relance économique.

L’exemple le plus criant est sans doute tiré de la réforme territoriale de l’État. En application de la loi du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions, sept nouvelles régions se sont substituées le 1er janvier 2016 aux 16 régions métropolitaines. Autrement dit, la France compte désormais 13 régions au lieu de 22. Cette réforme a entraîné une levée de boucliers, notamment de la part de citoyens craignant une perte d’identité.

Cependant, le gouvernement Valls a malgré tout poursuivi cette réforme. Le Premier ministre avait d’ailleurs présenté en conseil des ministres le 31 juillet 2015 une communication relative à la réforme de l’administration territoriale. Il avait rappelé les cinq objectifs de cette réforme qui allait moderniser en profondeur le fonctionnement des services de l’État : simplifier ; mettre en cohérence l’action de l’État sur le territoire ; renforcer la proximité ; améliorer l’efficacité, faire des économies et moderniser les méthodes de travail ; conforter l’équilibre des territoires.

Mais alors qu’une réforme est à peine entrée en vigueur, une autre pointe son nez ! Ainsi, une nouvelle réforme territoriale baptisée « 3D » (décentralisation, différentiation et déconcentration) a été lancée par le Premier ministre Édouard Philippe en 2019. Elle devrait être poursuivie par son successeur Jean Castex en dépit de la crise sanitaire qui a bouleversé le calendrier législatif.

Recréer une image positive de l’État

Alors que notre société est fondée sur les notions d’équité, de solidarité et d’intérêt général, cette transformation de l’État suscite la crainte et une crise de confiance dans les autorités politiques, d’autant plus vives que les institutions et les pouvoirs inspirent traditionnellement plus de défiance aux citoyens français qu’aux autres peuples européens (voir Pierre Cahuc et Yann Algan, La société de défiance). Et ce n’est pas la promulgation des lois du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique et du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique qui ont changé le ressenti des citoyens.

De plus, il faut signaler le contexte de faiblesse structurelle des corps intermédiaires en France dont la désaffection pour les partis politiques traditionnels et la faible syndicalisation ne sont que les symptômes les plus évidents. La crise des « gilets jaunes » en 2018-2019 en témoigne.

Partant, la véritable modernisation de l’État ne passerait-elle pas par une confiance retrouvée du citoyen dans l’État ? La réforme de l’État doit viser à rebâtir le contrat social et moral cher à Jean-Jacques Rousseau (Du Contrat social) qui unit l’administration à l’ensemble de la Nation. Elle doit lui permettre de continuer à fournir les biens collectifs dont l’État est chargé, au moindre coût pour la collectivité.

La nécessité apparaît d’un vrai débat démocratique et de procédures renouvelées de consultation des citoyens pour que ces réformes ne soient pas perçues comme imposées par l’extérieur (en l’occurrence l’UE ou « les marchés ») ou, en interne, par des experts, mais comprises et acceptées. Il est ainsi nécessaire d’engager un grand effort de pédagogie pour convaincre de la nécessité de cette adaptation qui conditionne la pérennisation du pacte social, à l’instar des consultations et réunions publiques organisées lors de la crise des « gilets jaunes ».

En d’autres termes, alors que l’un des grands défis qui se pose aux pouvoirs publics est aujourd’hui la remise en cause des mécanismes de la représentation démocratique (voir les débats sur la « démocratie participative » et le référendum d’initiative citoyenne), la réforme de l’État apparaît comme une composante essentielle de l’action publique, tendant in fine, au-delà de la recherche de l’amélioration du service public, à la pérennisation de l’esprit républicain.

[Conclusion]

En conclusion, la modernisation de l’État est bien une réalité même si elle est loin d’être achevée. Mais moderniser l’État revient peu ou prou à le mettre en danger. Le risque est grand de suivre la pente du libéralisme et de le réduire à une structure creuse et sans âme, entraînant une désaffection grandissante déjà menaçante. Le risque n’est pas moins grand de suivre la tentation inverse d’un État omniprésent, trop lourd, incapable de suivre le train rapide de la mondialisation.

Comment concilier l’adaptabilité, la souplesse de la structure politique et une certaine forme de pérennité garante de la confiance ? Telle est aujourd’hui la problématique des gouvernants de tous les pays développés. Certains exemples, comme les modèles scandinaves, nous montrent que rien ne peut se faire sans concertation, sans confiance et surtout sans une certaine foi partagée dans la capacité de l’État à procurer aux citoyens les conditions du bonheur. Il faut donc aussi cultiver une part de mythe étatique : créer le mythe d’un État moderne dans lequel chacun se reconnaisse, tel est peut-être l’ultime défi du politique.

Fiche 2

Les juridictions administratives

La justice administrative est compétente pour juger les litiges opposant une personne privée à l’État, à une collectivité territoriale, à un établissement public ou à un organisme privé chargé d’une mission de service public. Elle assure donc la soumission de l’administration au droit et contribue ainsi à la protection des citoyens.

Les juridictions du fond

Au sein de l’ordre administratif, il existe 3 niveaux de juridictions : les tribunaux administratifs, les cours administratives d’appel et le Conseil d’État. Ces dernières sont à la fois distinctes des juridictions judiciaires et indépendantes de l’administration.

Mais certains litiges spécifiques relèvent, en première instance puis en appel, de juridictions administratives spécialisées :

Cour nationale du droit d’asile (contentieux des étrangers) ;

Cour des comptes (finances publiques) ;

Conseil supérieur de la magistrature (discipline des magistrats).

Leurs décisions peuvent ensuite être portées devant le Conseil d’État.

Les tribunaux administratifs et les cours administratives d’appel sont appelés « juridictions du fond », car ils tranchent le fond des affaires qui leur sont soumises ; ils l’examinent aussi bien en fait qu’en droit.

Les tribunaux administratifs

Au nombre de 42, les tribunaux administratifs (TA) sont les juges administratifs de droit commun compétents en premier ressort, sauf exceptions, pour connaître du contentieux administratif.

Ils ont succédé en 1953 aux conseils de préfecture qui avaient été institués en l’an VIII dans chaque département, avec des compétences alors limitées. La réforme introduite par le décret-loi du 30 septembre 1953 a permis de désencombrer le Conseil d’État et de mieux asseoir l’indépendance de ces juridictions, jusqu’alors très proches à tous égards des préfets.

Les tribunaux administratifs possèdent des attributions consultatives et contentieuses :

l’article R. 212-1 du Code de justice administrative prévoit que les tribunaux administratifs « peuvent être appelés à donner leur avis sur les questions qui leur sont soumises par les préfets » ;

les tribunaux administratifs statuent sur toutes les contestations dirigées contre les actes et décisions de l’administration, à l’exception des affaires attribuées spécialement par la loi à d’autres juridictions administratives, comme le Conseil d’État.

Exemple

Le tribunal administratif examine notamment les recours contre les actes de l’État, d’une collectivité locale, les actions en responsabilité dirigées contre les services publics administratifs et les dommages causés par l’activité des services publics, les actions en matière de recouvrement des créances publiques, les contestations portant sur un contrat administratif (par exemple, marché de travaux publics).

Les cours administratives d’appel (CAA)

Créées par la loi du 31 décembre 1987 pour désengorger le Conseil d’État menacé d’asphyxie, les cours administratives d’appel (CAA) sont désormais au nombre de 8.

Elles ont été installées dans des villes de tradition judiciaire : Bordeaux, Douai, Lyon, Marseille, Nancy, Nantes, Paris et Versailles. Elles sont devenues juges d’appel de droit commun avec l’entrée en vigueur de la loi du 8 février 1995.

Dans les faits, les attributions exercées au sein d’une cour administrative d’appel sont surtout de nature contentieuse. Par principe, les appels des jugements des tribunaux administratifs, tant en matière de plein contentieux que d’excès de pouvoir, relèvent de cette juridiction du second degré.

La fonction consultative des CAA est, quant à elle, essentiellement limitée aux demandes d’avis des préfets des régions relativement à leurs attributions, afin de les délimiter de celles exercées au titre du département.

Le Conseil d’État

Créé en 1799 et siégeant à Paris, au Palais royal, le Conseil d’État est la juridiction suprême (ou haute juridiction) de l’ordre administratif. Le Conseil d’État a 2 fonctions : juridiction suprême de l’ordre administratif et conseiller juridique du gouvernement.

La composition du Conseil d’État

Il est composé d’auditeurs, de maîtres des requêtes et de conseillers d’État. Sa présidence est assurée par son vice-président (Bruno Lasserre depuis mai 2018), le Premier ministre pouvant, à titre honorifique, présider son assemblée générale.

Cette originalité organisationnelle a un fondement historique : autrefois, le Conseil d’État était présidé par le chef de l’État ou par une autorité politique, preuve que cette juridiction était alors sous l’influence du pouvoir exécutif.

Les attributions du Conseil d’État

La juridiction suprême de l’ordre administratif

Tout d’abord, le Conseil est juge de cassation des arrêts rendus par les CAA. Il ne juge pas une troisième fois le litige, mais vérifie le respect des règles de procédure et la correcte application des règles de droit par les tribunaux administratifs et les cours administratives d’appel.

Ensuite, il est compétent en premier et dernier ressort notamment pour juger les requêtes formées contre les décrets, les actes réglementaires des ministres, le contentieux des élections régionales ou européennes (25 % des décisions du Conseil d’État sont rendues en premier et dernier ressort).

Enfin, le Conseil est, à titre exceptionnel, juge d’appel, et connaît ainsi des appels formés contre les jugements des tribunaux administratifs rendus en matière d’élections municipales et cantonales (entre 1 % et 6 % des décisions du Conseil d’État relèvent de sa compétence d’appel).

Les attributions juridictionnelles du Conseil d’État sont exercées par la section du contentieux, qui est composée d’une dizaine de chambres (on parle de « chambres » et plus de « sous-sections » depuis la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires).

Les affaires sont distribuées entre ces chambres en fonction de leur nature et de leur difficulté. Une chambre peut juger seule si l’affaire n’est pas complexe. Des chambres peuvent se réunir lorsqu’il existe une difficulté juridique particulière.

Au niveau supérieur, il existe aussi des formations solennelles du Conseil d’État, qui jugent les affaires présentant une importance remarquable : la section du contentieux statuant en formation de jugement et l’assemblée du contentieux.

Un conseiller du gouvernement

Le Conseil d’État examine et donne un avis sur les projets de loi et sur les projets de décret les plus importants. Ce rôle est historiquement sa mission première.

La consultation du Conseil d’État est tantôt facultative, tantôt obligatoire, en fonction des projets de loi ou de décret qui lui sont soumis. Depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, le président de l’Assemblée nationale et celui du Sénat peuvent également saisir pour avis le Conseil d’État d’une proposition de loi émanant d’un membre de leur assemblée avant son examen en commission. Afin de ne pas porter atteinte au droit d’initiative individuelle reconnu à chaque parlementaire, l’auteur d’une proposition de loi peut s’opposer à sa transmission au Conseil d’État.

L’organisation du Conseil en matière consultative est la suivante : 5 sections administratives donnent des avis, chacune dans un champ de compétence particulier (section des finances, section de l’intérieur, section sociale, section des travaux publics, section de l’administration). Les avis les plus importants sont rendus par l’assemblée générale, présidée par le vice-président du Conseil d’État, après avoir été examinés par la section compétente. À cela s’ajoute la section du rapport et des études qui prépare le rapport annuel ainsi que des études.

Le tribunal des conflits

Une juridiction particulière est chargée de régler les conflits de compétence pouvant survenir entre les juridictions de l’ordre judiciaire et celles de l’ordre administratif : le tribunal des conflits. Créé en 1848 et réformé en 2015, il est composé à parité de membres du Conseil d’État et de la Cour de cassation. Désormais, il est présidé par un magistrat élu par ses pairs et non plus par le garde des Sceaux.