LA VILLE EN DÉBAT

Collection dirigée par Jacques Donzelot

ISBN numérique : 978-2-13-082520-3

Dépôt légal — 1re édition : 2020, août
© Presses Universitaires de France / Humensis, 2020,
170 bis, boulevard du Montparnasse, 75014 Paris

Pour Sandrine et Rosa

Introduction

Barnet est l’un des 32 boroughs du Grand Londres. Depuis 2010, la municipalité de Barnet sous-traite à des entreprises privées l’essentiel des compétences des gouvernements locaux britanniques : l’instruction des permis de construire, les services funéraires, la gestion des routes, la réhabilitation des quartiers, la santé publique et même le centre d’aide aux handicapés1. Une entreprise, Capita, s’est taillé la part du lion dans les marchés concédés par la municipalité de Barnet. Créée en 1984, elle a depuis prospéré grâce aux vagues successives de privatisation et d’externalisation des services publics au niveau national comme au niveau local. En 2013, le conseil municipal de Barnet a signé deux contrats majeurs avec Capita pour un montant global de 650 millions d’euros sur dix ans. Depuis, ce sont les employés de cette firme basés à Coventry qui assurent le standard téléphonique de la mairie, tandis que d’autres, installés à Belfast, assurent la paie de ce qu’il reste des employés municipaux. Car la vague d’externalisation a généré la suppression du tiers des effectifs de la mairie. Aujourd’hui, certains craignent que l’emprise de Capita sur la ville soit durable. L’externalisation a été consignée dans des contrats d’une complexité telle qu’un haut niveau d’expertise est requis pour les décrypter, expertise que ni les élus ni les fonctionnaires municipaux ne détiennent. Par ailleurs, en mettant la main sur les marchés municipaux, Capita a pris le contrôle de données qu’il sera difficile pour le public de récupérer.

Transportons-nous désormais en Amérique centrale pour nous intéresser à un autre cas limite2. L’histoire se déroule au Honduras, un des pays les plus pauvres et les moins sûrs de la région. En 2012, Porfirio Lobo, grand propriétaire foncier et président du pays de 2010 à 2014, annonçait sa volonté de construire une ville franchisée (charter city en anglais). Cette ville devait bénéficier d’un régime d’extra-territorialité et disposer de ses propres lois, d’un système fiscal spécifique et d’appareils judiciaire et policier indépendants. L’objectif du projet était d’attirer les investisseurs étrangers à la recherche d’un paradis fiscal, de législations minimales en matière de droit du travail et de l’environnement, bref d’un lieu propice aux affaires, au cœur d’un pays réputé pour sa violence endémique. Le but était également de créer 200 000 emplois pour la population locale.

Pour ce projet, le président Lobo s’est inspiré des travaux de Paul Romer, professeur d’économie américain, diplômé de l’université de Chicago et devenu célèbre en théorisant les nombreux avantages des villes franches comme Hong Kong, Singapour ou Dubaï. Dotées d’institutions fortes et de lois favorables au monde des affaires, ces villes ont le pouvoir de déclencher des processus de développement rapide dans les régions où l’État est généralement en proie au clientélisme et à la corruption. Après plusieurs visites à Tegucigalpa, Romer se voit offrir le poste de président de la commission de transparence de ce projet. Cependant, sans doute sensible au fait que Lobo a été élu après un coup d’État qui a renversé son prédécesseur, mais aussi aux vives réactions des syndicats et des communautés autochtones, et à ce que l’agence gouvernementale hondurienne responsable du projet a signé des accords avec des promoteurs sans en aviser la commission, Romer refuse l’offre. Un mois plus tard, la Cour suprême du Honduras déclare la ville franche inconstitutionnelle. Dans la foulée, le gouvernement du président Lobo abandonne le projet.

À elles deux, Barnet et la ville franche mort-née du Honduras incarnent la ville rêvée des néolibéraux. Une ville où la privatisation des services publics est censée assurer une meilleure qualité de service pour un coût moindre ; une ville où l’objectif des politiques publiques n’est plus tant d’assurer des services de base à la population, de socialiser un certain nombre de dépenses (logement, transports, éducation, loisirs, santé, etc.) que de créer un climat favorable aux affaires ; une ville où la richesse est générée en libérant les mécanismes du marché des pesanteurs de l’administration et de la fiscalité, où les faveurs accordées aux plus riches sont censées profiter aux populations défavorisées grâce aux fameux effets de ruissellement.

Cette ville rêvée des néolibéraux est le cauchemar non seulement de militants du droit à la ville mais également d’une part de plus en plus vaste des chercheurs en sciences sociales. Réservées, au départ, aux spécialistes de l’histoire des idées politiques, les expressions de « néolibéralisme » ou de « néolibéralisation » deviennent des invectives brandies par la gauche critique, avant de faire l’objet d’un réinvestissement par les chercheurs, notamment dans le monde anglo-saxon. Théorisé par Michel Foucault au tournant des années 1980 comme un phénomène politique et intellectuel appelé à un grand avenir, le néolibéralisme occupe aujourd’hui une place centrale dans le débat en sciences sociales et en études urbaines.

Parce que la définition du néolibéralisme est elle-même objet de débat, on se contentera, pour l’heure, de le définir comme l’ensemble des propositions intellectuelles et des orientations politiques qui visent à étendre les mécanismes du marché et l’éthique de la concurrence à un spectre toujours plus large d’activités sociales, cela en s’appuyant sur une forte intervention de l’État. Car le néolibéralisme ne promeut pas le retrait et encore moins le dépérissement de l’État. Il consiste plutôt à en faire un agent dont la vocation principale est de faciliter la vie des acteurs du marché. Comme l’indique François Denord, « il y a bien quelque chose de nouveau dans ce discours et cette manière de penser l’action publique. Ses inventeurs ont tourné le dos au maximalisme et à la chimère d’une société sans État3 ».

En quoi consiste le néolibéralisme appliqué aux villes et aux politiques urbaines ? Pour David Harvey, figure éminente de la géographie marxiste et théoricien du néolibéralisme, les tenants des politiques urbaines néolibérales « considèrent qu’il est futile de redistribuer les richesses aux quartiers défavorisés des villes à des fins de justice sociale et que les ressources devraient surtout être dirigées vers les pôles de croissance “entrepreneuriaux”4 ». Bref, le néolibéralisme entend rompre avec le paradigme qui a dominé les politiques urbaines depuis leur apparition à la fin du XIXe siècle et leur développement après la Seconde Guerre mondiale. Selon ce paradigme, les politiques urbaines doivent avant tout veiller à assurer la reproduction du facteur travail, à soutenir la demande et à socialiser des dépenses de base. La redéfinition néolibérale des politiques urbaines en fait des dispositifs qui doivent avant tout venir en appui de l’offre, des entreprises, des besoins du capital. Par ailleurs, le néolibéralisme urbain privilégie les mécanismes de régulation associés au marché (libre jeu de la concurrence, mise en concurrence des individus et des territoires) et se détourne des mécanismes de régulation associés au commandement hiérarchique et à la coordination par des entités et des acteurs publics (aménagement du territoire, planification, prise en charge par le public de la construction et de la gestion des équipements urbains) pour allouer les ressources. Ces politiques du néolibéralisme urbain ont d’abord vu le jour dans les années 1980 au Royaume-Uni de Margaret Thatcher et aux États-Unis de Ronald Reagan, avant de se répandre dans le monde entier.

Libéralisme, ordolibéralisme, néolibéralisme

Pour mieux appréhender le néolibéralisme, il faut revenir à ses origines afin de comprendre ce qui le distingue du libéralisme et éviter les confusions – qui saturent les discours militants – entre libéralisme, néolibéralisme et ultra-libéralisme.

En effet, si le néolibéralisme procède intellectuellement du libéralisme, il ne peut pas lui être assimilé. Le libéralisme a d’abord une dimension politique, que l’on trouve notamment dans les travaux de John Stuart Mill (1863). Selon cette tradition philosophique, un bon régime est fondé sur la garantie d’une sphère de liberté individuelle qui protège des intrusions des pouvoirs politiques ou religieux. Ce credo implique la mise en place de strictes limites au pouvoir de l’État. Les prérogatives de ce dernier, et en particulier du pouvoir exécutif, doivent être cadrées par une constitution, par une séparation précise des pouvoirs et la mise en place d’un état de droit. La variante économique du libéralisme est la croyance dans les dispositifs décentralisés de coordination, notamment le marché, comme forme la plus efficace de production et d’allocation des ressources. Adam Smith, figure majeure du libéralisme économique, voyait ainsi dans l’apparition des monopoles publics ou privés la plus grande menace pour l’épanouissement des activités économiques. Les versions classiques du libéralisme politique et économique ont ainsi pour point commun une aversion déclarée envers les situations de centralisation et de concentration des pouvoirs.

C’est l’émergence dans la première moitié du XXe siècle de régimes et de politiques économiques menaçant le marché et la concurrence dans des contextes aussi variés que l’URSS de Staline, l’Allemagne d’Hitler et même l’Amérique du New Deal, qui va relancer les discussions sur le libéralisme et donner naissance au néolibéralisme. Cette nouvelle école de pensée s’exprime lors d’un colloque organisé par le journaliste Walter Lippmann à Paris en 19385. Les intellectuels qui y sont réunis partagent un même constat : tout à sa volonté de prôner un quiet state soucieux avant tout de police et de protection des droits de propriété, le libéralisme classique n’a pas pris la mesure de la nécessité d’interventions étatiques énergiques pour protéger le marché. Là se situe le socle du néolibéralisme : pallier l’angle mort politico-institutionnel du libéralisme ; redonner toute sa place à l’État dans la sauvegarde et la promotion des mécanismes de marché.

Au-delà de ce socle, la nébuleuse néolibérale se divise sur un certain nombre de questions au point que certains se demandent s’il existe encore des points communs entre ses différentes versions. Les ordolibéraux allemands, incarnés par des figures comme celles de Wilhelm Röpke ou de Ludwig Erhard, considèrent pour leur part que les institutions des marchés libres ne peuvent être défendues que par leur encastrement dans un ordre politique supérieur. Ils reconnaissent le caractère potentiellement autodestructeur du marché. Livrés à eux-mêmes, les mécanismes de concurrence peuvent accoucher de monopoles et conduire à la mort du marché. C’est en réintégrant le jeu des marchés dans une économie morale, déclinée en règles strictes, telles celles qui interdisent les trusts, et garanties par des instances judiciaires que l’on peut sauver les marchés d’eux-mêmes. Cette tradition intellectuelle joue un rôle éminent dans l’édification de l’économie sociale de marché à l’allemande.

Le philosophe autrichien Friedrich Hayek – lui-même issu des cercles ordolibéraux – et l’économiste Milton Friedman incarnent, quant à eux, une version plus radicale du néolibéralisme. Alors que les ordolibéraux entendent protéger le marché contre ses propres excès et limiter son emprise à la sphère productive, les néolibéraux en font le principe de base d’organisation de la société et militent pour son extension à des domaines qui jusque-là lui échappaient : la famille, la justice ou encore l’éducation. Cette variante anglo-américaine du néolibéralisme promeut et transfigure homo œconomicus. Il ne s’agit plus de la figure de l’individu libéral pacifique impliqué dans un doux commerce voltairien, mais d’une créature agressive transformée en entrepreneur de soi, poussée à adopter un comportement compétitif dans tous les domaines de la vie, soucieuse de la rentabilité de chacun de ses investissements. Quand les ordolibéraux entendaient réencastrer le marché dans la politique et la morale pour mieux le préserver, les tenants de la version nord-américaine du néolibéralisme cherchent à le mettre au-dessus de la politique et de la morale. Le marché devient un ordre social et moral supérieur que l’État se doit de promouvoir.

Pendant l’entre-deux-guerres et les Trente Glorieuses, ces propositions demeurent marginales, confinées dans l’ombre du keynésianisme triomphant. Mais, à la fin des années 1970, les difficultés rencontrées par ce dernier (inflation, retour du chômage de masse, augmentation des déficits publics, perte de compétitivité des entreprises) propulsent le néolibéralisme au centre du jeu intellectuel et politique. La conquête du champ politique est actée par les victoires de Thatcher en 1979 et de Reagan en 1980. Mais elle est précédée, dès le début des années 1970, par l’apparition d’un répertoire de politiques publiques d’inspiration néolibérale qui cristallise peu à peu ce que John Williamson6 nomme le « consensus de Washington », une doxa commune à l’administration états-unienne et aux institutions financières internationales (FMI, Banque mondiale) qui ont leur siège dans la capitale américaine. Selon Stephanie Mudge7, le répertoire néolibéral s’est décliné en cinq catégories de politiques publiques : la privatisation des entreprises publiques, la création d’autorités de régulation séparées de l’exécutif, la dépolitisation de certaines activités de régulation économique (notamment les activités des banques centrales), la libéralisation des marchés domestiques et internationaux et, enfin, le monétarisme entendu comme la manipulation de l’offre de monnaie à des fins de contrôle de l’inflation et des déficits publics. Les effets de ces politiques ont été largement discutés : globalisation, accroissement des inégalités, perte de contrôle des institutions démocratiques sur les processus économiques. Dans cet ouvrage, nous nous emploierons à montrer leurs effets sur les villes.

Interprétations du néolibéralisme

Avant d’analyser l’impact des politiques publiques néolibérales sur les villes, il faut présenter les principaux courants des sciences sociales qui ont fait la généalogie du néolibéralisme, et évalué son influence sur la société, la politique, l’économie et les villes. En sciences sociales, quatre principaux courants ont théorisé le néolibéralisme.

L’une des lectures les plus influentes du néolibéralisme est celle proposée par les néo-marxistes, et notamment par le pape de la géographie critique, David Harvey. Pour ce dernier, le néolibéralisme est une nouvelle modalité de gestion du surplus capitaliste. Jusqu’alors, un consensus s’était imposé dans le cadre de ce que l’on a coutume d’appeler le compromis fordiste. Une partie du surplus était captée par l’État et réinvestie sous forme d’infrastructures, de politiques du logement et d’extension des services publics et du Welfare State. Ce compromis avait pour intérêt de juguler les crises de surproduction en assurant des débouchés et de contenir les contradictions sociales inhérentes au capitalisme. Sa remise en cause, à partir des années 1960, prépare le terrain à une revanche des classes se sentant lésées par trois décennies de renforcement de l’État social. « La néolibéralisation, écrit Harvey, est depuis le départ, une affaire de restauration d’un pouvoir de classe, en particulier celui d’une élite très privilégiée de banquiers d’affaire et de dirigeants d’entreprises8. » Ces groupes parviennent à imposer un nouveau paradigme en matière de gestion du surplus. Selon ce paradigme, les mécanismes bureaucratiques d’allocation des ressources mis en place dans le cadre du fordisme sont peu efficients et les mécanismes de marché mieux à même d’assurer une allocation des surplus en faveur des investissements les plus porteurs. Il faut donc libérer ces mécanismes des entraves imposées par de trop hauts niveaux de taxation et de régulation. À court terme, cette dérégulation profite exclusivement aux entrepreneurs et aux investisseurs, mais, à moyen terme, par la grâce des effets de ruissellement, elle profite aux groupes sociaux subalternes.

Ce programme est adopté par les pionniers du néolibéralisme politique (Pinochet, Thatcher, Reagan) et décliné dans de nouvelles politiques : austérité fiscale, discipline monétaire, réduction de la voilure du welfare, privatisation et dérégulation de la circulation des marchandises et des capitaux. Pour Harvey, cette « économie politique » néolibérale participe d’une diversification des modalités de l’accumulation capitaliste. À la forme classique de l’accumulation par expansion, s’ajoute désormais une « accumulation par la dépossession9 » des classes les plus fragiles par les classes possédantes à travers les pressions accrues sur les salaires, le refoulement de l’État-providence, la privatisation des systèmes de retraite ou des services publics ou encore la montée de pratiques abusives en matière de prêts immobiliers. Les villes vont être directement touchées puisque la principale activité des municipalités, dans le monde anglo-américain, consistait à gérer le welfare.

Le second courant d’interprétation du néolibéralisme rassemble des sociologues et des anthropologues s’inspirant des premières intuitions de Pierre Bourdieu10. La différence avec le précédent est à la fois méthodologique et théorique. Sur le plan méthodologique, les travaux bourdieusiens sont généralement plus fouillés empiriquement. Les enquêtes permettent de comprendre les logiques et les stratégies des acteurs et des groupes qui font passer les dogmes néolibéraux des cercles académiques vers les champs politico-administratifs. Ils documentent les luttes d’influence qui ont accompagné l’adoption des programmes politiques néolibéraux, et notamment la montée en puissance au sein de la sphère politico-administrative des économistes acquis au nouveau dogme, au détriment des juristes et des ingénieurs11. Sur le plan théorique, ce courant diffère du premier en ce qu’il interprète la néolibéralisation avant tout comme un projet d’État. L’État n’est pas un acteur ou un ensemble d’institutions qui se serait fait imposer les solutions néolibérales par des forces extérieures. Il est la constellation d’organisations et de dispositifs traversés par des luttes et au sein de laquelle et par laquelle le néolibéralisme s’est imposé. Loïc Wacquant, l’une des figures majeures de ce courant, définit le néolibéralisme comme une nouvelle « articulation de l’État, du marché et de la citoyenneté qui utilise le premier pour imposer la marque du second sur la troisième12 ». Cette nouvelle articulation a pour résultat un déplacement du centre de gravité de l’action de l’État « de sa main gauche vers sa main droite, autrement dit du pôle protecteur (féminin et à visée de collectivisation) vers le pôle répressif (masculin et individualisant) du champ bureaucratique13 ». On verra que, là aussi, les conséquences sur les politiques urbaines ne sont pas négligeables.

Une troisième approche du néolibéralisme se développe dans le sillage des travaux de Michel Foucault. Pour les chercheurs qui défendent ce courant, rien ne sert de se mettre en quête d’un projet politique ou d’une stratégie de classe derrière le néolibéralisme. Dans ses cours au Collège de France, M. Foucault définit le néolibéralisme non pas comme une idéologie solidement structurée ni comme une politique économique, mais comme « une forme de réflexion critique sur la pratique gouvernementale », « une raison gouvernementale », ou encore une « rationalité14 » dont il est impossible d’imputer la parenté à qui que ce soit. Les auteurs qui ont repris à leur compte ces premières intuitions de Foucault15 ont pour point commun de refuser de considérer le néolibéralisme comme un « discours imposé d’en haut16 », un agenda ou une politique économique inspirés par un cadre théorique et idéologique cohérent et promus par des forces politiques spécifiques. Il doit davantage être conçu comme un vaste assemblage de « techniques de gouvernementalité », « un ensemble de pratiques qui facilitent la gouvernance des individus à distance17 ». Plutôt qu’un programme, ces pratiques composent « un idéal éthique18 » conduisant les individus, les territoires et les villes à agir comme des acteurs réflexifs, compétitifs et calculateurs.

L’autre aspect important de l’approche foucaldienne est l’accent mis sur la constitution de nouvelles subjectivités – individus, communautés ou territoires – qui ne sont ni des victimes ni des « artefacts » de la néolibéralisation, mais bien les protagonistes actifs de la généralisation de l’ethos concurrentiel. Un point commun avec les approches précédentes réside dans la mise en avant par les foucaldiens du rôle central de l’État dans la construction de ces nouvelles subjectivités, le modelage de nouveaux codes comportementaux. « Le néolibéralisme, écrit Isin, ce n’est pas moins de gouvernement, c’est davantage une modification des techniques, des cibles et priorités du gouvernement19. » Ces techniques visent notamment à « encourager les individus à se voir eux-mêmes comme des sujets actifs responsables de l’amélioration de leur propre bien-être20 ».

Le quatrième courant, celui de la géographie critique, est le plus discuté dans cet ouvrage et ce pour deux raisons. D’abord parce qu’il s’agit du courant qui a fait de l’impact du néolibéralisme sur la ville son objet central. Ensuite parce qu’il a tenté une synthèse des différents courants cités jusqu’ici. Ce courant est incarné par des géographes défenseurs d’approches dites « critiques » ou « radicales21 » : Neil Brenner, Jamie Peck, Nik Theodore ou encore Kevin Ward. Leurs travaux trouvent aujourd’hui un immense écho dans les études urbaines internationales, bien au-delà du monde anglo-américain. Leur particularité consiste dans l’articulation des apports du structuralisme marxisme, du constructivisme bourdieusien et des travaux foucaldiens sur la gouvernementalité dans un seul et même cadre analytique. C’est là que se situe leur force et leur influence… mais aussi leurs failles.

Le néolibéralisme et la transformation des villes et des politiques urbaines

Du structuralisme et du marxisme, les géographes radicaux reprennent l’intérêt pour l’infrastructure économique du néolibéralisme. Le point de départ de l’analyse est la transformation des systèmes productifs et de la division internationale du travail à partir des années 1970. Ces mutations induisent une série de bouleversements qui touchent directement les villes et font naître une nouvelle géographie du capital. Une importante partie des activités manufacturières quittent les villes du Nord pour les pays du Sud. Les économies du Nord se spécialisent dans les activités à forte valeur ajoutée (finances, R&D, design), activités qui elles-mêmes semblent se développer selon une géographie qui n’est plus celle de l’ère industrielle. Les grandes métropoles semblent trouver un second souffle tandis que les régions et les villes spécialisées dans une mono-industrie sont à la peine. Dans un premier temps, les géographes critiques interprètent ce phénomène au moyen des notions de fordisme et de post-fordisme22. Ils ne font pas mention d’une quelconque offensive idéologique à l’origine de la transition postfordiste. Certes, cette transition induit bien une transformation progressive des politiques urbaines en les orientant vers l’attraction des investissements extérieurs, des touristes et des groupes sociaux qualifiés opérant dans le tertiaire supérieur, mais le champ lexical du néolibéralisme n’est pas encore mobilisé. C’est l’expression de « ville entrepreneuriale », forgée par Harvey23, qui est alors utilisée pour qualifier ces transformations.

Les premiers travaux sur l’impact de l’après-fordisme sur les villes sont le plus souvent silencieux à propos des processus et des acteurs au cœur de cette formidable transformation urbaine. Ils ne « fournissent pas l’agence », pour utiliser un vilain anglicisme. Ce n’est que dans un second temps que les géographes radicaux se mettent en quête du projet hégémonique à l’origine de transformations urbaines dont ils commencent à décrire le caractère sombre : gentrification, envolée...