Dans un environnement en profonde mutation, L’Institut pour l’innovation économique et sociale (2IES) est un fonds de dotation qui a pour objet la prospection, la réflexion, l’émergence et la diffusion d’idées nouvelles et innovantes, de solutions transversales sur les enjeux économiques, sociaux et sociétaux, et la participation à l’animation du débat démocratique.

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Dépôt légal – 1re édition : 2020, mars

© les ozalids d’humensis, 2020

170bis Boulevard du Montparnasse, 75014 PARIS

ISBN 978-2-3802-1007-1

Ce document numérique a été réalisé par Nord Compo.

Préface

Les défis contemporains imposent de revoir les fondements et priorités de nos institutions sociales, invitant à bâtir de nouveaux modèles. Les propositions naîtront d’un effort collectif de réflexion auquel chacun peut contribuer.

C’est la raison pour laquelle l’Institut pour l’innovation économique et sociale a été créé. Dans un environnement saturé d’informations et d’opinions, nous avons besoin de lieux dédiés à l’émergence d’idées, en prise avec le monde qui vient, et propices à l’exploration, jusque dans le détail, de voies nouvelles. L’enjeu n’est autre que de nous approprier l’avenir en éclairant les choix de société que nous devons opérer.

Nos travaux s’inscrivent dans cette perspective. Menés en toute indépendance, ils n’engagent que leurs auteurs. L’ambition des fondateurs de l’Institut n’est pas de promouvoir leurs convictions personnelles, elles-mêmes diverses. Elle est de contribuer à nourrir un débat public dont la qualité commande les orientations qui en émergeront.

Les réflexions que nous rendons publiques dans cet ouvrage portent sur le logement.

L’accès à un toit est un besoin fondamental qui dépend d’une combinaison de facteurs dont une part échappe aux choix et désirs de chacun. Aussi, bien que nous soyons tous directement concernés, nous ignorons largement les tenants et aboutissants des politiques publiques qui s’y rapportent, abandonnant en quelque sorte ce pan de l’Etat-providence à des experts, seuls à maîtriser les enchevêtrements de dispositifs, acteurs et procédures.

C’est dommageable car la politique du logement, tout comme l’ensemble des institutions qui charpentent notre contrat social conçu au siècle dernier, doit être repensée dans ses fondements, ses buts et ses outils. Cette question d’importance mérite un large débat. Encore faut-il que les conditions soient réunies pour qu’il ait lieu.

Poser ce débat dans des termes accessibles au plus grand nombre : tel est le défi que relèvent avec brio Jean Bosvieux et Bernard Coloos. Sans s’attarder outre mesure sur le constat – l’objet de la note n’est pas de faire un quelconque procès de la politique du logement telle qu’elle a vécu - , les auteurs esquissent les pistes d’évolution, distinguant celles qui sont à l’œuvre, parfois confusément, de celles qui relèvent de décisions politiques, plus ou moins exprimées.

Cette lecture s’adresse aux néophytes, aux citoyens-curieux qui y trouveront les clés de leur participation au débat. Elle vise aussi les experts qui apprécieront la rigueur intellectuelle des auteurs, déroulant les propositions, de leur esprit jusqu’à leur mise en œuvre, n’éludant aucune des grandes questions que chacune soulève et franchissant un par un les obstacles avec le souci de la démonstration, jusqu’au « crash-test » économique final.

L’analyse de cette brique de l’Etat-providence qu’est le logement éclaire plus largement l’ensemble des mutations de notre système. Derrière le fait de savoir s’il faut, ou non, supprimer tel dispositif ou élargir telle aide, la question fondamentale qui se pose est celle des objectifs et des modes de régulation et d’élaboration des normes sociales au XXIe siècle.

La réponse ne peut plus être ce qu’elle fut pendant un demi-siècle, une réponse uniforme et nationale, tous sous la même toise. Elle tient plus probablement dans l’articulation et la coopération de niveaux et acteurs différents pour dégager les solutions est les mettre en œuvre à l’échelon adéquat : international, national, local. Et c’est au cœur de ces articulations que devront être dégagés de nouveaux équilibres entre solidarité et assurance.

C’est éclairant et passionnant. Bonne lecture.

Claude Tendil
Président de l’Institut
pour l’innovation économique et sociale (2IES)

L’État-providence est en crise. Le constat n’est pas neuf, mais les problèmes s’aggravent. Pour exprimer de façon lapidaire la nature de cette crise, on peut dire qu’entre les Trente Glorieuses et la période présente, on est passé d’une société de plein emploi, où les risques pouvaient être couverts par une assurance (sociale), au chômage de masse où le besoin de solidarité (c’est-à-dire de redistribution en termes économiques) prédomine. Ce besoin de solidarité est d’autant plus aigu que la coupure entre ceux qui ont accès à des emplois stables et les autres apparaît de plus en plus marquée. Mais les causes de la crise ne sont pas seulement économiques : elles tiennent aussi aux changements socio-démographiques, notamment l’allongement de la durée de la vie et l’instabilité croissante des couples, qui ont profondément modifié la structure des ménages, et à l’évolution des attentes de la population. La terminologie utilisée, selon laquelle la protection sociale se décline en termes de « risques », est pourtant toujours celle de l’assurance : elle semble aujourd’hui quelque peu désuète, d’autant qu’elle ne s’applique que partiellement aux différentes branches de l’État-providence (l’éducation, notamment, y échappe).

L’État-providence doit donc évoluer pour perdurer. Le Président de la République aspire d’ailleurs à un « État-providence du 21e siècle ». Le processus est en cours, et de nombreuses réformes ont déjà été entreprises, touchant notamment les minima sociaux, le financement des assurances sociales, les retraites, l’indemnisation du chômage, la politique familiale. La politique du logement y a, jusqu’ici, à peu près échappé : ses objectifs et son financement n’ont en effet guère été modifiés depuis les années 1970 pendant lesquelles ont été conçus les outils actuellement en vigueur.

L’interrogation centrale de cette réflexion s’exprime ainsi : notre pays doit-il ou non poursuivre la mise en œuvre d’une politique du logement ? En d’autres termes, la politique du logement doit-elle demeurer une branche quasi-autonome de l’État-providence, au même titre que la santé ou l’éducation ? Ou bien, au contraire, faut-il qu’elle soit intégrée, pour son volet de prestations monétaires, dans un processus redistributif indifférencié ? Le logement, bien qu’il soit politiquement, sinon organiquement, séparé de la sphère de la sécurité sociale, relève pour partie d’une approche « contributive », notamment à partir du 1 % logement et d’une partie du financement des aides personnelles. Aujourd’hui, la question du logement – ou de l’hébergement – des plus démunis passant au premier plan, le logement ressortit de plus en plus d’une logique d’aide sociale. Dans une certaine mesure il passe, lui aussi, de l’assurance à l’assistance.

Si la réponse à la question posée est positive, il faut alors s’interroger sur le contenu de la politique du logement et sur l’organisation la plus efficace pour la concevoir et la mettre en œuvre. Plus précisément, l’État, omniprésent en France dans le domaine du logement comme dans beaucoup d’autres, est-il apte à prendre la mesure des réalités locales et à agir de façon efficace ? On peut en douter, d’autant qu’il a perdu, au cours des dix ou quinze dernières années, une bonne partie de ses moyens en ingénierie du fait du regroupement de ses services extérieurs et du transfert de personnels aux collectivités locales. Un approfondissement de la décentralisation n’est-il pas indispensable dans un domaine où les problématiques sont en grande partie locales ?

Question subsidiaire : le rôle du logement dans l’État-providence doit-il se limiter à celui d’un bien de première nécessité dont il est impératif de garantir l’accès à tous ? Peut-être pas, car c’est aussi un actif qui, en France plus encore qu’ailleurs, représente la plus grande part du patrimoine des ménages. À ce titre, il peut être appelé à jouer un rôle inédit dans le système de protection sociale. Il constitue en effet une réserve de valeur qui, à certaines conditions, pourrait être mobilisée individuellement pour faire face à certaines dépenses, notamment celles relatives à la dépendance : c’est le principe de l’asset-based welfare, thème rarement évoqué en France mais qui suscite nombre de travaux à l’étranger, notamment dans les pays anglo-saxons.

Après un exposé des éléments généraux de problématique (partie 1), nous présenterons les deux grandes options qui, selon nous, se présentent aux décideurs (partie 2) et nous tenterons d’en expliciter les conséquences (partie 3). Nous montrerons que, quelle que soit l’option choisie, certains dogmes devront être remis en question. Enfin, nous examinerons les effets des choix possibles sur les conditions d’accès au logement selon différents scénarios, définis notamment en fonction de l’évolution de l’emploi et de sa répartition géographique, de la distribution des revenus et des taux d’intérêt.

PREMIÈRE PARTIE

L’ÉTAT-PROVIDENCE EN QUESTION

La crise de l’État-providence,
en France et ailleurs

Le système français de protection sociale a été conçu comme un système assurantiel professionnel, comme en atteste le mode de financement de l’assurance maladie et des retraites qui reposait initialement sur des cotisations plafonnées prélevées sur les salaires, les prestations étant réservées aux cotisants. À l’origine, il ne s’agit pas d’un outil de solidarité et de redistribution entre des ménages de niveaux de vie différents1. Ce système a fonctionné pendant les Trente Glorieuses, période pendant laquelle il est progressivement étendu à l’ensemble des travailleurs, salariés ou non. Ce développement – cette généralisation – a été rendu possible par les conditions macro-économiques : forte croissance, quasi plein emploi, stabilité des emplois salariés.

Des problèmes apparaissent à partir de la fin des années 1970 :

d’abord, des difficultés de financement, du fait d’une part de la dynamique même de généralisation (ouverture de droits sans nécessaires cotisations préalables) et, d’autre part, du ralentissement de la croissance, de l’accroissement du chômage et de la généralisation des couvertures : c’est ce qui motivera, entre autres, la création de la CSG ;

ensuite, le développement de la précarité, l’apparition de « nouveaux pauvres ». Malgré l’évolution du financement (déplafonnement de certaines cotisations et extension de la base aux revenus autres que ceux du travail), les dispositifs classiques ne suffisent pas pour faire face à la nouvelle pauvreté. La mise en place de l’allocation de solidarité spécifique (ASS) en 1984, du revenu minimum d’insertion (RMI) en 1988 et les différentes réformes, dont la substitution du revenu de solidarité active (RSA) au RMI en 2008 visent à répondre à ces nouveaux défis.

Ces mesures sont liées à l’évolution de l’emploi et des rémunérations. La part des emplois précaires croît, la rémunération du capital augmente au détriment de celle du travail et les inégalités salariales se creusent : plus de salaires élevés et de petits salaires. Il s’ensuit – malgré les mécanismes redistributifs – une érosion de la classe moyenne qui touche la France comme les autres pays développés.

L’augmentation du nombre de retraités et du niveau des retraites, en raison de l’allongement de la durée de la vie, et l’accroissement du chômage font que la part des actifs dans l’ensemble de la population diminue. Il faut alors, pour couvrir les dépenses, alourdir les charges : le coût du travail augmente, ce qui, dans un contexte de concurrence mondiale croissante, contribue à aggraver le chômage. Par la suite, l’allégement des charges pour certaines catégories d’emplois à bas salaires et la création d’un statut à faibles charges d’autoentrepreneur accentueront encore un peu plus les besoins de financement.

Dès lors, il devient clair que les systèmes de protection généralistes ne suffisent pas à répondre au problème des démunis. Le système assurantiel perd de son efficacité et le problème de la protection sociale se pose davantage en termes de redistribution.

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