Éditorial

La géopolitique a d’abord commencé par une opposition entre la terre et la mer. La compétition, vite tournée en conflit, entre puissances continentales et puissances maritimes a été l’un des ressorts de l’histoire. La géopolitique s’est par la suite diversifiée, certains, tel le géographe britannique Mackinder (1861-1947), mettant l’accent sur la maîtrise des grands espaces de « l’île du monde », la masse continentale, d’autres, comme l’historien américain Alfred Mahan (1840-1914), sur la domination des mers. Une synthèse ? Peut-être l’Américain Nicholas Spykman (1893-1943), avec le thème du contrôle du Rim, des espaces côtiers périphériques.

Il n’est pas douteux que la mer a occupé et conserve un rôle très important sur le plan stratégique – mais pas seulement. Et ses usages se sont multipliés et diversifiés au cours des dernières décennies. Ils sont économiques et essentiels pour toutes les questions tenant à l’environnement. C’est cette triple dimension, stratégique, économique et environnementale, que le présent dossier s’efforce de décliner et d’éclairer, aussi bien dans sa profondeur historique que dans ses enjeux actuels et prévisibles.

La mer est sans doute une, comme tout espace fluide. Elle est aussi, et de plus en plus, fragmentée. Aux divisions géographiques entre mers et océans, à la distinction entre surface, eaux sous-jacentes, sol et sous-sol se sont ajoutées des séparations juridiques propres à la seconde moitié du XXe siècle, qui a vu s’opérer un bouleversement du droit de la mer. Historiquement considérée comme un espace libre, elle a été segmentée au profit des États côtiers.

Les États, on le sait, sont des machines à découper, à répartir et à partager les espaces. Ils ne pouvaient manquer, dès lors qu’ils en avaient la capacité, d’étendre cette emprise spatiale à la mer elle-même. D’où un élargissement de la mer territoriale dont la largeur a quadruplé, d’où l’apparition de notions nouvelles comme le plateau continental et la zone économique exclusive qui permettent aux États riverains de repousser au large leur domaine maritime. Plus que jamais, la terre domine la mer, et les États l’une comme l’autre. Ces extensions individuelles laissent cependant en jachère la question d’une responsabilité collective des espaces maritimes, qui restent largement livrés à une compétition stratégique et économique dont l’environnement est le parent pauvre.

Avec les rubriques récurrentes de Questions internationales, nous retrouvons la terre. Pour les « Questions européennes », l’ensemble polono-ukrainien, dans lequel Zbigniew Brzezinski voyait, en géopoliticien (Le Grand Échiquier, 1997), la clé de la maîtrise mondiale, et qui représente aujourd’hui l’une des lignes de fracture de l’Europe. Pour les « Regards sur le monde », le Moyen-Orient, ce carrefour des extrêmes, autre zone de fractures internes et internationales, avec un bilan de la présidence Trump, dont l’héritage est en question. Quant aux « Histoires de Questions internationales », c’est à l’Afrique qu’elles s’attachent avec la conférence et l’Acte général de Berlin (1885) qui définit les conditions de la compétition coloniale européenne sur le continent. Nous retrouvons enfin la mer avec « Les questions internationales à l’écran » et le chef-d’œuvre de René Clément, Plein Soleil (1960) – un crime en haute mer.

Questions internationales

DOSSIER Géopolitique des océans - La planète Mer

Longtemps la Mer a représenté l’espace de l’infini. Inconnu ouvert aux explorateurs, aux conquérants, aux poètes, ils voyaient monter de l’horizon des étoiles nouvelles. Des héros mythiques d’Homère, Achille parcourait à longs pas le rivage de la mer infatigable, Ulysse était contraint d’errer durablement en Méditerranée, mer vineuse, mer violette. Romain Rolland évoquait le sentiment océanique, transcendance, dilatation de soi, fusion avec le monde, qui se confondait avec l’univers tout entier – et l’éternité. La mort, c’était une blague, la même vague nous berçait toujours.

Image physique de la liberté, étrangère à la condition humaine, la mer se prêtait aux rêves comme aux aventures, aux découvertes, au dépassement de soi. Mais les expéditions ramenaient vers la terre, les côtes dangereuses, les ports salvateurs. Terre, Mer, couple dialectique d’où Thucydide tirait la géopolitique. La Terre, à l’inverse, finie, mesurée, segmentée, disputée et exploitée par les hommes, a progressivement imposé sa logique à la Mer. Elle tend désormais à en devenir une annexe, un espace parcouru en tous sens, un chemin universel, mais aussi une ressource finie, menacée, altérée. Elle connaît aussi la compétition, les rivalités, elle est un domaine stratégique. Elle est de moins en moins un espace de liberté, elle est de plus en plus être hérissée d’obligations et de contraintes.

L’espace infini, ce n’est plus l’immense océan, c’est l’espace extra-atmosphérique, insusceptible de toute appropriation nationale, sur lequel on ne peut affirmer ou exercer aucune souveraineté. Il est à ce point indéterminé que l’on ne distingue pas entre corps célestes et vide interstellaire. Soleil, planètes, satellites relèvent de la même catégorie juridique. Il n’apparaît même pas utile de fixer une frontière entre atmosphère et espace extérieur. Cependant, le droit a commencé à exercer son emprise sur lui avec le traité de 1967 sur les principes régissant son exploration et son exploitation, ce qui permet une intéressante comparaison avec l’évolution des espaces maritimes, l’infini d’hier devenu la finitude actuelle. Finitude liée à l’emprise croissante des États sur eux, surtout des riverains, et l’on peut penser que l’espace extra-atmosphérique connaîtra au cours des siècles futurs un même destin, à mesure que s’y déploiera l’activité humaine. D’un espace indéfini on passera à un espace fragmenté, dont les linéaments se dégagent déjà – frontière avec l’atmosphère, statut propre de l’espace sublunaire, séparation entre vide et corps célestes, régime de l’exploitation de leurs ressources… Une diversification et une fragmentation dont la situation des mers et des océans offre un avant-goût. Ils sont sous l’emprise des États, mais ils restent pourtant sans gouvernail.

Mers et océans sous l’emprise des États

On le sait, les mers occupent plus des deux tiers de la surface de la Terre, qui mériterait mieux le nom de planète Mer. Mais elles ont longuement échappé aux entreprises humaines, polarisées sur la conquête, l’occupation et l’exploitation des espaces terrestres, sources de nourriture, d’industrie, d’organisation politique des sociétés. La prise de terre, selon Carl Schmitt (1888-1985), a dominé la formation des civilisations et des États. Les mers ne se prêtent pas à l’occupation et à l’habitation permanentes, elles se présentent comme un milieu hostile où les hommes ne sont que des passants. Aussi les a-t-on d’abord ignorées ou négligées, et souvent craintes, d’autant plus qu’elles paraissaient inaccessibles dans leurs dimensions et leurs profondeurs, au-delà d’espaces côtiers ou de mers intérieures comme la Méditerranée.

Vue du détroit de Messine, situé entre la Calabre et la Sicile, extraite du portulan de Castellini (XVIIe siècle). Les portulans, ces cartes marines souvent richement enluminées, détaillaient les côtes et indiquaient les directions. Destinés à l’origine à la navigation en Méditerranée, ils constituèrent par la suite un élément essentiel de la maîtrise des océans.

© Luisa Ricciarini / Leemage / AFP

L’emprise humaine – et étatique – a débuté avec la connaissance, matérialisée par des cartes qui permettaient d’en dessiner les contours. Qu’on les dénomme portulans indique bien que c’est l’accès à la terre qui était le but essentiel. L’emprise est d’abord intellectuelle et pratique, géographique. Elle devient parallèlement juridique, les États découpant les mers selon leurs capacités et leurs intérêts. Ces intérêts ont connu une évolution dialectique. On est passé successivement de tentatives d’appropriation nationale des mers à un principe de liberté largement entendu pour aboutir aujourd’hui à une territorialisation progressive, reconnue par le droit international.

De la géographie à la géopolitique

Derrière les cartes progressivement construites à mesure des explorations et des découvertes, la géographie, qui n’est plus la mer toujours recommencée mais un espace réparti entre de multiples sous-espaces, mers fermées ou semi fermées, océans et leurs périphéries, détroits, eaux archipélagiques, récifs et hauts fonds… Et tant que domine la navigation à voile, circulation des courants, orientation et puissance des vents, zones de tempêtes ou de bonace dessinent une autre configuration spatiale. La mer n’est pas que surface, la profondeur des eaux, l’atmosphère dans laquelle elle baigne composent un ensemble, et s’y joignent les ressources halieutiques, les bancs de poissons ouverts à la pêche hauturière qui, avec le transport maritime, ont longtemps été ses principales richesses avant les forages offshore d’hydrocarbures.

Il convient d’y ajouter la dimension stratégique, puisque l’ennemi vient souvent des mers, qu’elles s’ouvrent aussi aux conquêtes de territoires nouveaux, et qu’elles sont elles-mêmes zone de combats. La guerre du Pacifique entre le Japon et les États-Unis a été essentiellement navale. Le développement de la marine à vapeur relativise les contraintes atmosphériques sans les faire disparaître, les naufrages rappellent régulièrement que la mer est cruelle et qu’aucun navire n’est réellement insubmersible.

La géographie, écrit Yves Lacoste, cela sert à faire la guerre. Plus largement, elle est mise à profit par tous les intérêts des États, qui sont sans doute sécuritaires, mais aussi bien économiques, et se ramènent tous à ce qui peut nourrir leur puissance, la maintenir ou la développer. La géoéconomie, la géostratégie sont des déclinaisons de la géopolitique. C’est elle qui va déterminer au long des siècles une dialectique du régime juridique des océans, qui passe globalement par trois phases, celle de l’appropriation nationale, celle de la liberté complète, celle du retour de l’appropriation, mais côtière et donc relativement limitée. Avec la liberté, la mer bordait toutes les côtes, avec l’emprise des riverains, elle est cernée par tous les continents, et fragmentée par les îles. À l’époque de la liberté triomphante, on s’efforçait d’éliminer tous les obstacles à la navigation, on se préoccupait de la libre circulation à travers les détroits, on creusait des canaux, on souhaitait même que les grands fleuves, considérés comme des annexes, soient accessibles à tous les navires de commerce. On voulait contrôler les passages pour en assurer la sécurité – Gibraltar, les Dardanelles, Aden, Ormuz, Malacca, Singapour…

La dialectique du régime juridique des mers et des océans

Si l’on remonte à la période des explorations et des découvertes, la tendance a donc été à l’appropriation nationale des mers. C’est la bulle Inter caetera (1493), du pape Alexandre VI Borgia, qui consacre la division de l’Amérique latine entre l’Espagne et le Portugal après les découvertes de Christophe Colomb, ce que confirme en 1494 le traité de Tordesillas entre les deux États. Il dessine des « lignes d’amitié » entre les deux pays au milieu de l’Atlantique, leur confère ainsi une sorte de monopole, et plus tard l’Angleterre réclame une souveraineté sur la mer adjacente à ses côtes.

Au XVIIe siècle, le juriste Grotius, l’un des pères du droit international moderne, combat ces thèses au nom du principe de la liberté des mers – ce qui convient à l’intérêt des Pays-Bas, que sert Grotius. La liberté va alors s’imposer, ne serait-ce que parce que matériellement aucun État n’est en mesure d’imposer aux autres navires le respect d’une appropriation nationale, et que plusieurs puissances maritimes ont vocation à entrer en compétition. Richelieu disait ainsi que « les larmes de nos souverains ont le goût salé de la mer qu’ils ont ignorée », indiquant par là que la puissance était salée, vision que la France a souvent méconnue, préoccupée qu’elle était de la sécurité de sa frontière nord, chemin traditionnel des invasions.

Le principe de la liberté des mers conduit sans doute à une égalité des droits, avec l’exclusivité du pavillon qui l’accompagne, mais il débouche, comme tout principe compétitif, sur une profonde inégalité entre États. Inégalité géographique et même géopolitique d’abord, entre ceux qui disposent d’importantes façades maritimes, ouvertes sur plusieurs mers, et ceux qui sont enclavés. Le droit d’accès à la mer de ces derniers est tout théorique.

Inégalité aussi entre ceux qui contrôlent des passages stratégiques – les détroits par exemple, ou des îles bien placées – et ceux dont les plages ouvertes se prêtent aux attaques extérieures. Inégalité des flottes ensuite, qu’il s’agisse des flottes de pêche, de commerce ou de combat. Pour leur développement, il faut que les États en aient le besoin mais aussi la capacité. On sait que la situation insulaire du Royaume-Uni lui a imposé cette politique de développement et qu’elle l’a conduit à devenir jusqu’au début du XXe siècle la première puissance mondiale, la maîtrise des mers lui permettant de conquérir le principal empire colonial du monde – Britannia rules the waves. La Royal Navy avait pour principe de pouvoir surpasser en tonnage les deux marines de guerre suivantes.

La mer dominait la terre. C’est la maîtrise des mers qui a assuré la victoire britannique contre la France au cours de la seconde guerre de Cent Ans, entre 1715 et 1815. C’est de son fait que le monde parle anglais. Mais le XXe siècle a été sur tous les plans celui de la déconstruction de la suprématie britannique. Le naufrage du Titanic en 1912 en constitue un symbole et un signe précurseur. La concurrence navale allemande, puis la montée en puissance de la marine américaine aboutissent à la convention de Londres en 1922 qui limite les armements navals. Au cours de la Seconde Guerre mondiale, la marine britannique est chassée du Pacifique et peine à s’imposer dans l’Atlantique. Elle est définitivement surclassée par la puissance américaine, comme toutes les autres marines de combat au demeurant, dont les européennes.

De nos jours, ce sont désormais d’autres puissances navales qui apparaissent, celles des pays émergents, Brésil, Inde, Chine, cependant que la marine russe reparaît. La Chine entre aujourd’hui en compétition avec la marine américaine, et les États-Unis entreprennent de répondre à ce défi. Ils se présentent comme les principaux défenseurs de la liberté des mers, donc du droit international classique en la matière, mais ils profitent par ailleurs d’une évolution, à laquelle ils ont aussi contribué.

La décolonisation du second XXe siècle a en effet conduit au bouleversement des principes juridiques classiques. Ils étaient dominés par le principe de liberté des mers, navigation, pêche, usages stratégiques, recherche scientifique ou archéologique. On n’acceptait qu’une zone étroite de mer territoriale, trois milles marins, destinés à protéger l’État contre une attaque venue de la mer. Les États-Unis portent un premier coup à ce régime en 1945, en proclamant unilatéralement leurs compétences souveraines sur le plateau continental adjacent à leurs côtes, c’est-à-dire sur la partie submergée du socle continental, avec la volonté de se réserver l’exploitation des ressources du sol et du sous-sol. Cette position devient générale, et le plateau continental devient une composante des compétences maritimes des États riverains.

Ce sont ensuite les revendications des pays anciennement colonisés, latino-américains et africains qui aboutissent, avec la convention de Montego Bay en 1982, à une double extension des États en mer. Elle conduit, d’une part, à un élargissement de la mer territoriale à 12 milles marins et, d’autre part, à la création d’une zone économique exclusive de 200 milles marins à partir des lignes de base de la mer territoriale (voir schéma p. 21). Les États-Unis ne la ratifient pas, mais en tirent le bénéfice.

La convention de Montego Bay avait un autre objectif, lui aussi territorial : mutualiser au profit des pays du tiers-monde le fond des mers et des océans au-delà des plateaux continentaux, déclaré patrimoine commun de l’humanité et soumis à une Autorité internationale des fonds marins, seule habilitée à délivrer des permis d’exploitation, moyennant une taxe devant favoriser leur développement. C’est ce dont les États-Unis ne voulaient pas, et ils sont parvenus à faire sortir de la convention les dispositions redistributrices qui visaient à donner corps au Nouvel ordre économique international promu à partir de 1974 par l’Assemblée générale de l’ONU. Les conséquences pratiques en sont limitées. La décennie 1970 était en effet marquée par le mythe des nodules polymétalliques, l’idée que le fond des océans était tapissé de ces minerais qu’il suffisait de ramasser pour les exploiter. Or les gisements sont apparus beaucoup moins riches que prévu – toujours le mythe de l’eldorado – et surtout très difficiles à recueillir, de sorte qu’ils ne sont pas compétitifs.

Il demeure que le régime du fond des mers est désormais radicalement différent de celui des eaux surjacentes, qui restent libres. Du régime de liberté subsiste également l’installation sur le fond des mers et des océans, y compris des plateaux continentaux, de tubes et de câbles qui assurent une communication universelle de grande densité, ainsi que le droit des sous-marins de se poser librement sur le fond, composante essentielle de la dissuasion nucléaire.

Mers et océans sans gouvernail

Où l’on retrouve en creux, et le plus souvent en négatif, les données précédentes. L’approche des espaces maritimes a été intellectuelle avant de devenir économique, juridique, politique, stratégique – mais toujours étatique. La territorialisation en cours des mers ne se traduit pas par une amélioration sensible de leur gouvernance. L’emprise n’est pas la maîtrise. Les compétences patrimoniales que les États exercent à proximité, plus ou moins lointaine, de leurs côtes ne garantissent pas une gestion optimale à même de circonscrire leur protection, leur sauvegarde, leur mise en valeur et leur régénération. La lutte parfois violente pour le contrôle des îles – Chypre, Malouines – illustre une compétition plus large pour les espaces maritimes – mer de Chine du Sud, diverses îles du Golfe, de la mer Rouge ou de l’océan Indien – et en arrière-plan pour leurs ressources, halieutiques ou stratégiques.

L’ensemble marin est devenu l’enjeu d’une compétition internationale accrue. Le droit international n’a pas réalisé une égalité pratique entre États, il a plutôt déplacé les inégalités, au profit des États côtiers plus que des puissances maritimes. Mais les États côtiers sont loin de tous disposer des moyens leur permettant d’exercer pleinement leurs compétences, et l’ordre public des mers est déficient. La maîtrise des navires de toute nature est malaisée et, pour tout dire, insuffisante, et mers et océans sont des espaces de plus en plus vulnérables.

Maîtrise insuffisante des navires marchands

On le sait, les navires de commerce assurent le transport de la quasi-totalité des marchandises entre les continents, ils sont un vecteur essentiel de la mondialisation. On a dû élargir les grands canaux internationaux, Suez et Panama, pour permettre à des porte-conteneurs de plus en plus vastes de circuler. La majeure partie des matériaux solides voyagent en effet par conteneurs, à l’exception du vrac et des produits liquides. Ces conteneurs soulèvent des problèmes de sécurité, aussi bien en mer que dans les ports. En mer, parce qu’un nombre non négligeable passe par-dessus bord et complique la navigation. Dans les ports, parce que l’on ne sait guère ce qu’ils contiennent et que leur contrôle sur place est long et coûteux. Une Initiative sur la sécurité des conteneurs (Container Security Initiative, CSI) a été prise par les États-Unis, ce qui explique la présence de leurs services dans de nombreux ports étrangers et confirme leur actuelle hégémonie maritime.

Toujours sous l’angle de la sécurité, contre la prolifération des armes de destruction massive plus précisément, les États-Unis ont également lancé l’Initiative de sécurité contre la prolifération (Proliferation Security Initiative, PSI) et négocié sur cette base des accords avec d’autres États pour l’inspection en haute mer de navires suspects battant leur pavillon. Ce sont, au-delà de la prolifération, de multiples trafics illicites qui se déroulent par voie maritime. Certains alimentent le terrorisme, les plus nombreux relèvent de la grande criminalité, du trafic de stupéfiants notamment. On peut y adjoindre la piraterie, qui s’est développée dans plusieurs zones sensibles et correspond toujours à une défaillance des États côtiers.

Car les navires relèvent exclusivement de l’État du pavillon, que chaque État attribue discrétionnairement, ce qui alimente le phénomène des pavillons de complaisance, pour des raisons fiscales ou sociales. Il en résulte d’un côté que, en dépit de la croissance des contraintes en matière de construction et de sécurité des navires, nombre de bateaux mal équipés continuent de circuler, et que les équipages, provenant souvent de pays en développement, sont sous-payés et peu protégés. Rien à voir avec le transport aérien, aristocratie du transport par rapport au prolétariat des mers. Il en résulte, de l’autre côté, que les réglementations internationales sont de peu d’effet lorsqu’elles supposent l’accord des États du pavillon, les armateurs pouvant choisir les plus complaisants d’entre eux pour s’en exonérer.

États parties à la convention de Montego Bay (2021)

Source : Convention des Nations Unies sur le droit de la mer, tableau récapitulant l’état de la convention et des accords connexes au 9 mars 2020, Nations Unies, 2021 (www.un.org/Depts/los/convention_agreements/convention_overview_convention.htm).

Réalisation : Cyrille Suss Cartographe. © Dila, Paris, 2021

Il est juste de souligner que la situation tend toutefois à s’améliorer, notamment pour le transport d’hydrocarbures. À la suite de spectaculaires marées noires résultant de naufrages liés aux fragilités des navires au cours des dernières décennies du XXe siècle, on a renforcé les exigences techniques, pour des raisons autant économiques qu’environnementales, les indemnisations demandées aux transporteurs étant dissuasives. L’avenir pourrait être aux navires robotisés, sans équipages et dirigés de l’extérieur. Ce qui est annoncé sur le plan militaire se répercuterait sur le plan civil. On peut alors espérer que la sécurité des navires et des espaces maritimes soit mieux assurée.

Vulnérabilité des espaces maritimes

La convention de Montego Bay avait pour ambition de constituer une nouvelle charte du droit de la mer, reposant sur la solidarité internationale et la protection du milieu. Elle n’a que partiellement réussi, d’une part du fait de sa non-ratification par les États-Unis, principale puissance navale, qui possède de surcroît l’espace maritime le plus étendu, d’autre part en raison de la concurrence internationale. La vive compétition qui s’est développée depuis lors, aussi bien en matière militaire qu’en matière civile, et la croissance des utilisations de la mer ont accru la fragilité du milieu marin.

Ce dernier demeure en outre mal connu. On ne mesure qu’imparfaitement, par exemple, l’importance des courants et les effets du réchauffement des eaux sur le climat. L’interdépendance et la dynamique des océans et de l’atmosphère sont encore peu explorées. De la même manière, on ignore largement les profondeurs marines, les micro-organismes qui les peuplent, la vie qui s’y déroule, les phénomènes volcaniques du fond qui débouchent parfois sur des tsunamis ravageurs. On anticipe la montée des eaux, l’érosion des côtes et l’on cherche encore comment s’en prémunir au-delà d’un bricolage local. « Quand la mer monte, j’ai honte », chantait Raoul de Godewarsvelde (1928-1977), ce qui pourrait être un hymne écologiste. Elle menace diverses îles et risque de grossir les flux migratoires, internationaux mais aussi internes, la population côtière devant refluer vers l’intérieur.

Sans doute ne faut-il pas noircir le trait, et l’on constate que certains espaces maritimes se régénèrent. Leur vitalité est extraordinaire et, en l’absence d’une authentique gouvernance des mers, nombre de mesures partielles sont prises dans beaucoup de domaines, que ce soit sur un plan régional ou sectoriel. La pollution a eu et continue à avoir des effets négatifs sur le milieu, hydrocarbures, plastiques, déchets divers, ce qui provient des navires, ce qui s’écoule de la terre. On en a au minimum pris conscience, ce qui est un préalable à l’adoption de mesures préventives ou correctrices.

La surexploitation des ressources halieutiques affecte certaines espèces, mais on observe que des efforts sont régulièrement entrepris pour les sauvegarder lorsqu’elles apparaissent en péril. On tend à protéger les espaces de reproduction, on multiplie les zones de préservation de la diversité biologique et minérale. Il reste que l’acidification des mers et des océans est un phénomène ancien, profond et durable. Les conséquences peuvent en être redoutables, sur les plans climatique, alimentaire, biologique. Elles relèvent encore des spéculations, des projections à plus ou moins long terme, mais du fait de l’ampleur du phénomène et de son caractère difficilement réversible, il est à craindre que des actions partielles ne rappellent la vanité de Barrage contre le Pacifique.

Serge Sur

Un espace fragmenté