Sous la direction de
Willy Pelletier et Laurent Bonelli

L'État démantelé

Enquête sur une révolution silencieuse

Copyright

© La Découverte, Paris, 2010

ISBN papier : 9782707160195
ISBN numérique : 9782707165626

Ce livre a été converti en ebook le 24/11/2016 par Cairn à partir de l'édition papier du même ouvrage.

Ouvrage numérisé avec le soutien du Centre national du livre.

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Présentation

Dans le débat public, les diagnostics alarmistes sur la « crise de l’État-providence », et les procès contre l’État-redistributeur, ont laissé place à toujours plus d’injonctions à « réformer l’État ». Cet impératif est devenu le point de ralliement d’élites politiques (de droite comme de gauche), de hauts fonctionnaires nationaux et internationaux, mais aussi des intellectuels les plus en vue, de journalistes, voire de certains syndicalistes. Que recouvre cette « réforme de l’État » ? Comment a-t-elle été mise en œuvre depuis vingt ans ? Quelles conséquences pour le service public et les usagers ? Ce livre s’efforce de répondre à ces questions en faisant dialoguer des chercheurs, des fonctionnaires et des syndicalistes. L’échange d’analyses et d’expériences permet de dessiner les lignes de force de ce mouvement, tout en restant attentif aux singularités observables. Ce travail intellectuel et collectif est nécessaire pour comprendre une révolution silencieuse. Car, si les réformes néolibérales de l’État s’effectuent parfois à grand renfort de publicité (privatisation de La Poste, restrictions des budgets de l’hôpital public ou de l’Éducation nationale), elles sont le plus souvent invisibles, et ne rencontrent que des protestations sectorielles, peu coordonnées, encore moins médiatisées. Elles passent par tel décret, telle directive, telle circulaire, voués à demeurer obscurs et confidentiels, dans certains cas élaborés par des cabinets d’audit privés… La plupart, et parmi les plus structurelles, passent inaperçues, sauf pour ceux qui en affrontent directement les conséquences… Au terme de ce voyage dans la « réforme de l’État » et ses effets, c’est l’avenir des services publics, de nos services publics, qui est en jeu. C’est-à-dire celui d’un modèle de société.

Table des matières

Avant-propos (Serge Halimi)

Introduction (Laurent Bonelli et Willy Pelletier)

Compressions du périmètre de l’État

Caporalisations de l’action publique

La fin d’un modèle ?

Défendre la civilisation

I. Promoteurs et promotions de l'État modeste

Présentation (Laurent Bonelli et Willy Pelletier)

1. Les rénovateurs du libéralisme (François Denord)

Les origines du néolibéralisme

Un mouvement international

À la conquête de l’État en France

La dynamique européenne

2. La formation des élites d’État et l’avènement d’une nouvelle « classe rapace » (Alain Garrigou)

Les quatre âges de la noblesse d’État

Le modèle des business schools

L’ethos managérial

3. La réussite du thème de la « crise de l’État » ou l’impérialisme de la compétence (Blaise Magnin)

Construire l’État avant de le mettre en problème

Le retournement du « sens de l’État » : logiques sociales d’une restauration conservatrice

La force sociale d’un groupe ubiquitaire

4. L’expansion du journalisme économique et la critique de l’État (Philippe Riutort)

Se défaire d’une mauvaise réputation

Renouer avec le marché

5. Comment l’Union européenne ruine le contrôle public de l’économie (Antoine Schwartz)

La construction d’une Europe néolibérale

Un basculement progressif

Une reconfiguration des modes d’action publique

La concurrence comme vertu cardinale

II. Le nouveau management public

Présentation (Laurent Bonelli et Willy Pelletier)

6. La naissance du New Public Management en Grande-Bretagne et sa reformulation par les néotravaillistes (Jérôme Tournadre-Plancq)

7. Workfare et culture gestionnaire : la refonte du service public de l’emploi en Grande-Bretagne (Corinne Nativel)

Workfare, clientélisation des chômeurs et nouvelles contraintes

Les « rationalisations modernisatrices » du service public de l’emploi

Une refonte managériale

Les résultats de la « culture du résultat »

8. Les modernisations contradictoires de la police nationale (Laurent Bonelli)

Les quatre configurations de réforme

La police à l’épreuve du nouveau management public

9. L’hôpital malade de la rentabilité (André Grimaldi)

Les deux maladies de l’hôpital public

La fabrique du consensus

L’enjeu de la réforme néolibérale

10. Vers une justice managériale ? (Gilles Sainati)

Une désorganisation de la justice et de ses principes fondamentaux

Une justice exécutive

11. L’enseignement supérieur autonomisé ou atomisé ? (Frédéric Neyrat)

L’autonomie, maître mot des réformateurs

L’autonomie, piètre mot pour les « autonomisés »

L’autonomie, traître mot des libéraux

III. Réorganisations de l'État

Présentation (Laurent Bonelli et Willy Pelletier)

12. L’invention de Pôle Emploi (Willy Pelletier)

Anciens équilibres et formation de l’Unedic

Élites d’hier et reproductions du paritarisme

Nouvelles élites, réorganisations de leurs relations, Pôle Emploi

13. L’Éducation nationale dans la tourmente des réformes politiques (Axel Trani)

Quelles appréciations du système éducatif français ?

Dégraisser le mammouth

Revoir les contenus

Réformer la carte scolaire

14. L’« efficacité » de l’École comme enjeu politique et pédagogique (Sandrine Garcia)

Le culte de l’efficacité : un trompe-l’œil

L’externalisation de la lutte contre l’échec scolaire et la médicalisation des troubles d’apprentissage

Des critiques ambiguës de l’action gouvernementale

15. La réforme des services déconcentrés de l’État. L’exemple de l’Inspection du travail (Jean-Christian Billard)

Des services en pleine restructuration

Faut-il une « politique du travail » ?

Un droit du travail en dilution accélérée

16. Comment l’État se débarrasse en secret de ses fonctionnaires. Le cas du ministère de l’Agriculture, de l’Alimentation et de la Pêche (Ogun Ar Goff)

Comment se débarrasser des indésirables ?

Injonctions paradoxales et atteintes à l’estime de soi

17. Les collectivités locales et la réforme de l’État : le point de vue des élus territoriaux (Gilles Garnier et Francine Bavay)

Déconcentration des compétences et centralisation de l’autorité

Une décentralisation en trompe l’œil

IV. Paupérisation de l'État et privatisations  : des usagers aux clients

Présentation (Laurent Bonelli et Willy Pelletier)

18. La privatisation des chemins de fer sur les rails de l’exemple allemand (Olivier Cyran)

« Aucun mouvement d’idées ne réclame la privatisation »

La S-Bahn en panne

Connivences et récompenses

19. Les privatisations de France Telecom (Willy Pelletier)

20. Privatisation réalisée et privatisation en cours : des télécommunications à La Poste (Hélène Adam)

La concurrence détruit des emplois

L’enterrement du service public

Mécanismes de la privatisation de La Poste

21. Les externalisations du ministère de la Défense (Édouard Sill)

Des conséquences « inattendues » de la professionnalisation ?

Management financier en treillis

Des bénéfices, mais pour qui ?

Les frontières floues de la « civilianisation » des armées

22. La culture à l’encan (Sabine Rozier)

La culture, vecteur d’émancipation

La culture, instrument de la compétitivité nationale

Un populisme de marché

Un nouveau partage des rôles

Les « pugilats public/privé »

Des mécènes peu prodigues

23. Modernisation, organisations du travail et souffrances dans la fonction publique (Nathalie Robatel)

Conclusion

Le nouveau désordre collectif : marché, liberté, autorité (Bernard Lacroix)

Chronologie

Moderniser l’État (1967-2009) (Nathalie Robatel)

Avant-propos

Serge  Halimi [*] 

Le 15 septembre 2008, avec la banqueroute de Lehman Brothers, le système financier s’est écroulé. Seul l’État pouvait le sauver, et il l’a fait. Depuis, selon l’économiste américain Paul Krugman, « les choses s’aggravent plus lentement [1] ». Acquis au prix fort, le ralentissement (relatif) de l’aggravation ne saurait faire oublier la réitération d’une évidence ancrée dans l’histoire moderne : celle que le capitalisme autorégulé ne fonctionne pas. Seul l’accroissement des dépenses publiques a permis à l’économie de ne pas s’affaisser davantage. Il a contenu les effets d’un krach né d’un excès de dette privée.

L’État est devenu l’investisseur, l’acheteur, l’emprunteur de dernier recours. Massivement et presque partout, il est intervenu, pour éviter la panne générale. Il a sauvé les banques, puis l’immobilier, puis l’automobile. Les déficits publics ont allègrement crevé le plafond de 3 % du produit intérieur brut (PIB), autrefois jugé sacrilège. Aux États-Unis, en Grèce, en Espagne et au Royaume-Uni, le seuil des 10 % fut franchi ; celui de 8 % en France ; de 6,5 % en Allemagne. Et cette dette n’a pas été créée pour ensevelir le capitalisme, pour « euthanasier les rentiers », mais pour les sauver. Or, qui organisa de telles interventions, sur tous les fronts ? Non pas des socialistes, pas même des keynésiens, mais des libéraux, des hommes de droite. « Quand les blés sont sous la grêle, fou qui fait le délicat », dit le poète.

La grêle, c’est ce moment où les entreprises hésitent à investir, même avec des taux d’intérêt proches de zéro, parce qu’elles n’entrevoient aucune perspective de développement ; où les ménages réduisent leur consommation ; où même les Américains se remettent à épargner parce qu’ils ne sauraient s’endetter davantage pour parer aux dépenses d’une maladie, assurer leur retraite, payer toujours plus cher les études de leurs enfants.

Ce genre d’histoire en rappelle une autre : la crise de 1929 avait déjà rendu nécessaires un certain nombre d’interventions publiques, de réglementations économiques et financières, de grands travaux, de planifications, et même de nationalisations. Cela dura une cinquantaine d’années. En 1933, par exemple, la loi Glass Steagall rendit incompatibles les métiers de banque de dépôt et de banque d’investissement, une séparation abolie en 1999 par un président Clinton d’autant plus ivre de déréglementation financière que son parti était soutenu par l’argent des banques. La crise actuelle trouve son origine dans cette décision américaine de 1999. Au lieu de prêter à leurs déposants sur la base d’actifs bien réels, les banques comme les institutions financières ont multiplié les produits dérivés, les investissements risqués, les coups de Bourse. Jusqu’au jour où l’exubérance du marché a remplacé la discipline de la main invisible, où le risque parut s’évanouir derrière l’écran des bulles spéculatives, où les agences de notation furent prises en main par les secteurs industriels qu’elles devaient noter. Jusqu’au jour où les dépôts, mais aussi la retraite, de millions d’épargnants se trouvèrent menacés.

Toutefois, bien avant l’abolition de la loi Glass Steagall, dès 1971 (qui marque la fin de la convertibilité du dollar en or) et pendant une trentaine d’années, le contrôle des prix, l’échelle mobile des salaires, une politique monétaire décidée par les États, nombre de réglementations nées du New Deal avaient été remis en cause par un puissant mouvement intellectuel, lequel se trouva progressivement relayé par toutes les grandes forces politiques, démocrates, sociaux démocrates et socialistes compris [2].

On parle souvent de Ronald Reagan et de Margaret Thatcher mais, aux États-Unis, ce fut le démocrate Jimmy Carter qui lança le bal des déréglementations. En France, la grande réforme des marchés financiers eut le socialiste Pierre Bérégovoy et son directeur de cabinet au ministère des Finances Jean-Charles Naouri (plus tard président du groupe Casino) pour parrains. Le discours dominant devint alors presque partout celui de l’autorégulation du marché, de la gestion du risque.

Les résultats, on les connaît. Il ne faut toutefois jamais croire que les faits parlent d’eux-mêmes… Car en matière économique et financière, sujet difficile et qu’on s’emploie à rendre incompréhensible pour tous ceux qu’on veut décourager d’agir, les faits dépendent d’une grille d’analyse, d’un travail politique. Or les libéraux s’emploient en ce moment à convaincre une partie des citoyens que la crise de l’endettement privé provoquée par les banques serait en réalité une crise de la dette publique induite par la gloutonnerie des États, le vieillissement de la population (retraites), la trop grande générosité des programmes sociaux. Quant à la « bulle financière », elle aurait été enfantée par la contrainte imposée aux banques d’accorder des crédits immobiliers à des emprunteurs de moins en moins fiables — autant dire : des pauvres qui voulurent devenir châtelains…

Un tel matraquage idéologique sert de tir d’artillerie pour préparer le terrain des grandes « réformes » à venir. Le plus gros de la crise financière passé — ou plus précisément transféré du privé au public —, le projet libéral va reprendre avec d’autant plus de violence que l’État s’est endetté au-delà des ressources dont il peut disposer ou qu’il accepte de lever. En l’absence d’une gauche digne de ce nom (c’est-à-dire capable de proposer autre chose que la perpétuation adoucie de l’ordre économique existant), les marchés se réinstallent spontanément dans la cabine de pilotage.

En d’autres termes, ce qui s’est produit depuis septembre 2008 marquait peut-être un simple intermède. Déjà, certains libéraux ironisent : nous serions en train de répéter les années 1970, celles de la « crise fiscale de l’État », par crainte de revivre les années 1930 du chômage de masse ; le bouclier social est trop lourd et les caisses trop vides. Ils ironisent et ils se rassurent, car les années 1970 se sont conclues à leur avantage. Endettement, déficits, inflation, mise en cause de programmes de redistribution des revenus jugés trop dispendieux, ils avaient alors fait leur miel de chacun de ces embarras. Entrevue en septembre 2008, leur défaite idéologique est-elle donc aussi acquise qu’on l’a imaginé à l’époque ? L’endettement public, rendu inévitable par la panne économique, ne sert-il pas déjà de prétexte au démantèlement de ce qui subsiste de protection sociale ?

Auquel cas, on pourrait connaître le scénario suivant. Les caisses étaient vides : on ne remplaçait pas un fonctionnaire sur deux. Et puis, la crise financière a sévi. On a alors aidé les banques, on s’est endetté pour les sauver (sans contrepartie) et pour secourir leurs créanciers ; on a lancé de nouveaux emprunts ; on n’a jamais remis en cause les boucliers fiscaux érigés autour des revenus les plus élevés. Depuis, les caisses sont vraiment vides. Alors on ne remplace pas quatre fonctionnaires sur cinq comme en Grèce, ou neuf sur dix comme en Espagne. On réduit leurs salaires. On cède des actifs publics. On rogne sur le remboursement des dépenses médicales et sur le droit à la retraite, une retraite que les gouvernements envisagent de retarder à soixante-cinq ans en Grèce, à soixante-sept ans en Espagne, à soixante-neuf ans en Allemagne…

En cours d’application, ce scénario peut compter sur un acteur plein d’aplomb : la finance. Depuis que, grâce à des injections plantureuses d’argent public, les banques ont retrouvé leurs couleurs, elles ont en effet émergé de la crise plus concentrées, plus puissantes qu’avant, assez effrontées pour prendre les États (qui les ont sauvées) en otage en prétextant de s’inquiéter de leur solvabilité future. Astucieusement mis entre parenthèses tant qu’il fallait débourser des montants dépassant l’entendement pour sauver Goldman Sachs, la Deutsche Bank ou BNP Paribas, le spectre de la faillite a resurgi. Le poids croissant de l’endettement sert de justification supplémentaire, presque obsédante, au démantèlement de la protection sociale, des services publics, à la « découpe » des administrations, à l’invasion des logiques de rentabilité commerciale dans des activités qui en étaient jusque-là préservées. Des libéraux donnés pour comateux au moment de la faillite de Lehman Brothers et d’AIG ont trouvé dans l’annonce répétée que « les caisses sont vides » l’instrument de leur résurrection politique. « Le système public ne reculera que pris en tenaille entre des déficits devenus insupportables et des ressources en voie de rétractation », annonçait Alain Minc en novembre… 1984. Il y a plus d’un quart de siècle.

Or les caisses demeureront d’autant plus vides qu’on s’emploie à ne rien y laisser ni traîner ni venir. La coalition au pouvoir à Berlin a promis 24 milliards d’euros supplémentaires d’allégements d’impôts, alors que le déficit allemand atteignait déjà près de 6,5 % du PIB en 2010 (plus de deux fois le taux maximum autorisé par le pacte de stabilité et de croissance de l’Union européenne). Les conservateurs britanniques se sont engagés à diminuer l’impôt sur les sociétés. En France, depuis l’élection de M. Nicolas Sarkozy, la droite a successivement supprimé l’imposition des heures supplémentaires, dressé un « bouclier fiscal » autour des revenus du capital, réduit les droits de succession et éliminé la taxe professionnelle acquittée par les entreprises. Rien qu’en divisant par trois le montant de la TVA reversée par les cafetiers et restaurateurs, le gouvernement français a sacrifié 2,4 milliards d’euros de recettes en 2009. C’est cinq fois la somme que rapportera au Trésor le non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant à la retraite. Toutefois, sous prétexte d’« équité », MM. Fillon et Sarkozy ont récupéré 150 millions d’euros grâce à la fiscalisation des indemnités journalières versées aux victimes d’un accident du travail. Bien qu’ils montrent d’excellentes dispositions en la matière, il leur reste un peu de chemin à faire avant d’égaler le cynisme social de Reagan. L’ancien président américain avait rendu beaucoup plus doux les impôts des plus riches. Et puis, parce qu’il fallait réduire les déficits (qu’il venait de creuser), il demanda aux cantines scolaires de comptabiliser le ketchup comme un légume…

Pour les hauts revenus, l’opération d’ensemble est miraculeuse : on réduit leur contribution, ce qui crée une impasse fiscale qu’on les presse de combler (qui d’autre en aurait les moyens ?) en achetant la dette publique. Ils y consentent en échange d’un taux d’intérêt d’autant plus lucratif que celle-ci est élevée… La « politique des caisses vides » est d’abord une politique de classe [3].

Jadis, les conservateurs se montraient soucieux de comptes en équilibre, au point d’admettre parfois de relever les impôts. Depuis près de trente ans, au contraire, les déficits publics sont devenus leur création consciente, destinée à paralyser les velléités d’intervention de la collectivité. Une pratique laxiste, qui ampute les recettes, se double d’un discours catastrophiste permettant de refouler les dépenses de l’État-providence. « Comment pourra-t-on jamais ramener l’État à de justes proportions ? interrogeait l’économiste Milton Friedman au soir de sa vie. Je pense qu’il n’y a qu’une façon : celle dont les parents contrôlent les dépenses excessives de leurs enfants en diminuant leur argent de poche. Pour un gouvernement, cela signifie réduire les impôts [4]. »

Et tout cela, jusqu’à quand ? On doit d’autant plus se poser la question qu’en l’absence d’une remise en cause fondamentale des politiques économiques et sociales des trente années écoulées, ce sont les mêmes qui demeurent aux commandes de l’État. Et que, dès lors, ce sont aussi les mêmes lobbies qui contrôlent les instances chargées de réglementer leurs secteurs respectifs, de « moraliser le capitalisme » : on risque le retour à une vérité historique bien connue. Quand l’État est la chasse gardée des classes dominantes, quand le pantouflage entre un ministère économique et une grande société privée devient la règle, la régulation ne constitue pas forcément la panacée. Elle peut tout aussi bien être confiée à des régulateurs qui estiment que les régulations ont pour principale utilité de protéger l’intérêt des entreprises qu’ils régulent.

Il suffit pour cela d’offrir à ces intérêts une couverture publique. L’historien Grant McConnell a rappelé dans le Wall Street Journal que la première agence de réglementation fédérale aux États-Unis, l’Interstate Commerce Commission, fut chargée en 1887 de réglementer les tarifs de fret du chemin de fer. Au même moment, un avocat des compagnies de chemin de fer devenait ministre de la Justice. Un jour, celles-ci lui demandèrent de supprimer la réglementation du fret. Il leur répliqua : « L’agence vous est ou peut vous devenir très utile. Elle satisfait la demande populaire d’une réglementation des chemins de fer alors que cette réglementation est purement virtuelle. Par ailleurs, plus l’agence prendra de l’âge, plus elle sera encline à adopter le point de vue de l’industrie. La sagesse n’est donc pas de la détruire mais d’y avoir recours [5]. » Nombre de présidents, de Premiers ministres, de parlements ressemblent un peu à cette agence…

Les libéraux ne cessent de se demander tantôt s’il leur faut avoir recours à l’État pour imposer leurs « réformes » de marché à une société qui les refuse, tantôt si, cet État, ils ne devraient pas plutôt s’en répartir les dépouilles. Il faut espérer que d’autres dilemmes, plus exaltants que celui-ci, surgiront bientôt dans le débat politique.

Notes du chapitre

[*] ↑ Directeur du Monde diplomatique.

[1] ↑ Paul KRUGMAN, « Green shoots and Glimmers », New York Times, 16 avril 2009.

[2] ↑ Lire Serge HALIMI, Le Grand Bond en arrière. Comment l’ordre libéral s’est imposé au monde, Fayard, Paris, 2006 (réédition).

[3] ↑ Lire Sébastien GUEX, « La politique des caisses vides », Actes de la recherche en sciences sociales, n° 146-147, mars 2003.

[4] ↑ Milton FRIEDMAN, « Tax cuts=smaller government », The Wall Street Journal Europe, 20 janvier 2003.

[5] ↑ Grant MCCONNELL, Private Power & American Democracy, Alfred A. Knopf, New York, 1966, p. 284-285.

Introduction

Les « mille » démantèlements de l’État

Laurent Bonelli

Willy Pelletier

Pour ceux qui pensent qu’un État moderne est un État modeste, la crise financière européenne du printemps 2010 pourrait constituer une sacrée aubaine. Un peu partout en Europe, les gouvernements prévoient de limiter le remplacement des fonctionnaires (un sur cinq en Italie, un sur dix en Espagne), de geler leurs salaires et promettent des coupes drastiques dans les crédits publics, qu’il s’agisse des programmes sociaux ou d’investissement. Le 12 juin 2010, le Premier ministre français, François Fillon, annonçait à son tour une diminution des dépenses de fonctionnement courant de l’État de 45 milliards d’euros avant 2013.

Et, pourtant, les bouleversements en cours de l’État ne datent pas de cette crise. Entre 2007 et 2010, 100 000 postes de fonctionnaires ont été supprimés en France et l’on ne compte plus les restructurations des services publics et des entreprises publiques. L’ampleur et le rythme de celles-ci donnent l’impression d’une déferlante, brouillent toute vision d’ensemble et provoquent le désarroi de syndicalistes, d’intellectuels, d’élus ou de citoyens qui y sont confrontés. Les réformes se succèdent apparemment en ordre dispersé ; la technicité les rend opaques ; leurs effets ne sont perçus qu’après coup, lorsque, les décrets d’application passés, arrivent leur mise en pratique et les transformations qu’elles provoquent.

La tâche est considérable pour dissiper ce brouillard. Elle suppose de faire tenir ensemble quantité d’informations et de dynamiques qui ne peuvent être rassemblées que par un travail intellectuel collectif, dont cet ouvrage se voudrait l’ébauche. Il faut à la fois rendre compte des changements spécifiques à l’œuvre dans différents domaines de l’action publique (de la justice à l’agriculture, en passant par l’école, la santé, la culture ou l’armée), des groupes qui les promeuvent, les mettent en forme, les « appliquent » et des résistances qu’ils rencontrent ; des logiques transversales observables d’un secteur à l’autre (par exemple la constitution de « managers publics » à l’autorité renforcée) ; et des discours de rationalisation et de justification qui recouvrent l’ensemble, sous forme d’une nouvelle théodicée de l’État (« moins d’État, mais mieux d’État ») mâtinée de standards d’organisations internationales (prescriptions de la Commission européenne ou de l’OCDE, plus ou moins retraduites) et d’exemples étrangers promus comme modèles (au premier rang desquels la Grande-Bretagne).

L’entreprise s’annonce d’autant moins aisée que ce mouvement ne se résume pas à un affrontement entre État et marché, qui aurait tourné à l’avantage du second. Poser le problème en ces termes n’a d’ailleurs sociologiquement aucun sens. En premier lieu, parce que « l’État » n’est d’abord qu’une « désignation sténographique » des « relations entre positions de pouvoirs » [1]  occupées par des groupes d’agents qui, dans l’État et au nom de l’État, luttent pour imposer une définition de « l’État » propre à les servir. Il ne s’agit pas là d’un préalable de méthode : ne plus prendre l’État comme un bloc et différencier les diverses fractions des personnels d’État qui le réforment pour augmenter leurs « forces au jeu », aide à comprendre comment les restructurations traduisent de nouvelles hiérarchies entre élites politiques, administratives et économiques. Le champ du pouvoir ne se réduit pas aux rapports de forces dans la seule noblesse d’État [2]. La répartition des puissances parmi les élites d’espèces différentes, leurs relations, et les circulations possibles d’une catégorie à une autre (du public au privé, du national à l’international), orientent les stratégies de réforme autant que les dynamiques de compétition interne dans l’État.

C’est ainsi que la « modernisation » des services publics se comprend mieux sitôt rapportée aux trajectoires et aux positions des équipes ministérielles qui la promeuvent. Elle procède, pour beaucoup, des transformations dans le recrutement des hauts personnels d’État. Jusqu’à la fin des années 1970, les « grands commis » venus de Sciences-Po, de l’École nationale d’administration (ENA) gaullienne, puis des grands corps (Inspection des Finances, Conseil d’État, Cour des comptes, etc.), étaient formés à croire en un « intérêt général » qui légitimait leur propre autorité. Le périmètre d’action étendu de l’État autorisait l’étendue des interventions des élites d’État et renforçait leur position dans les relations (éventuellement conflictuelles) qu’elles entretenaient avec les autres espèces d’élites. Tout a changé dès que les « juniors de la classe dominante » composant les cabinets ministériels ont tous ou presque été formés aux lois de l’entreprise à Sciences-Po et l’ENA, une fois ces écoles devenues des Business Schools [3]. Lorsque, de plus en plus, ils sont passés par l’ESSEC ou HEC avant l’ENA, si bien que se trouve redéfini le cursus honorum des aspirants aux positions de pouvoir (voir chapitre 2). Ces dernières années, fut aussi abolie la distance entre haute administration d’État et managers des grandes entreprises [4]. Passer par un cabinet ministériel offre des carrières de haut niveau en grande entreprise, cependant que ces postes de direction dans le privé autorisent à revenir plus « hautement » dans l’État… et à répéter l’opération, chaque fois à un degré supérieur, en augmentant son crédit et son portefeuille de relations. Après ces parcours et ces va-et-vient, il semble alors très « naturel » d’appréhender, comme modèle d’efficacité, le management privé.

D’où le titre de cet ouvrage. Étymologiquement, « démanteler » consiste à démolir les murailles, les fortifications d’une ville ou d’une place forte. Parler du « démantèlement de l’État » revient à décrire les mille processus par lesquels des domaines complets d’activité, historiquement soustraits aux logiques marchandes, sont progressivement reversés dans le jeu concurrentiel du marché — et comment les modes d’évaluation propres à ce dernier tendent à être imposés comme normes universelles. L’État est en cours de démantèlement lorsque, pierre à pierre, les protections qui entouraient les missions de « service public » sont démontées.

Il ne s’agit donc pas d’une disparition de l’État, mais de sa refabrication continue sous l’effet de la concurrence entre groupes pour maîtriser le pouvoir attaché aux hautes fonctions d’État. Bien entendu, il existe un soubassement idéologique à ces restructurations. Ceux qui les promeuvent les légitiment souvent au nom de ce néolibéralisme, formulé par l’économiste Friedrich Hayek et ses partisans, comme cadre théorique et ligne d’action (voir chapitre 1). Le travail développé dans les années 1980 par des intellectuels, des hauts fonctionnaires et des industriels venus de la « deuxième gauche » a facilité la diffusion de cette nouvelle doxa parmi l’ensemble des élites politiques (voir chapitre 3) ; tandis que le développement d’institutions européennes sur le modèle proposé par les néolibéraux autorisait à exciper du caractère contraignant et nécessaire de réformes alors envisagées comme fatalités plutôt que comme politiques (voir chapitre 5). Mais ces transformations auraient été rendues plus compliquées si elles n’en avaient rencontré d’autres : la transformation du Parti socialiste en parti de cadres [5]  ; l’expansion d’un journalisme économique qui diffuse en direction des cadres la croyance dans les vertus du marché (voir chapitre 4) ; la désyndicalisation liée aux difficultés pour fabriquer de l’intérêt commun entre salariés, maintenant que les nouvelles formes d’organisation du travail les mettent toujours davantage en concurrence [6], etc. Le démantèlement de l’État donne à ce dernier des formes neuves, dont la plus récente est sans doute celle d’un « État manager », réduit dans sa surface et renforcé dans ses structures de commandement.

Compressions du périmètre de l’État

La compression du format des services publics, brandie comme un étendard par nombre de gouvernants, est la manifestation la plus immédiatement accessible de ces transformations. Le « new public management », initié en Grande-Bretagne (voir chapitres 8 et 9), s’exprime en France de manière particulièrement radicale dans la révision générale des politiques publiques (RGPP), lancée en Conseil des ministres le 20 juin 2007, qui accélère (et met en cohérence) les entreprises antérieures enserrant l’activité publique dans des impératifs budgétaires, fixés a priori. Six mois plus tard seulement, 96 mesures programment fusions, regroupements et suppressions de services d’État (voir chapitre 15). Dès octobre 2007, les hauts fonctionnaires de la Chancellerie, nonobstant leurs réticences, modernisent à marche forcée la carte judiciaire et projettent que, au 1er janvier 2011, 178 tribunaux d’instance et 23 tribunaux de grande instance seront supprimés au nom de l’« efficacité ». L’Éducation nationale ferme les collèges de moins de 200 élèves, jugés trop coûteux. Conformément aux souhaits de son ancien ministre, Claude Allègre, elle « dégraisse le mammouth », et élimine plus de 15 000 postes d’enseignants par an [7]  (voir chapitre 13).

Aucun ministère, d’ailleurs, ne prend le risque de demeurer hors jeu. Chaque cabinet ministériel, en concurrence avec tous les autres et empressé de plaire, s’emploie au contraire à disposer d’un coup d’avance en matière de « rendus d’emplois », impératif catégorique d’un État proclamé « en faillite » par le Premier ministre François Fillon en septembre 2007. Au ministère de l’Intérieur, préfectures et sous-préfectures subissent une cure d’amaigrissement. Les concours de police nationale prévus en septembre 2009 ont été annulés et 8 000 postes budgétaires seront supprimés d’ici quatre ans. Ministère voisin mais rival, la Défense avait précédé le mouvement : fermetures de casernes et liquidation de 46 000 emplois avant 2014. Le ministère de la Santé ferme les maternités des hôpitaux publics, considérées comme trop onéreuses à moins de 300 accouchements par an, et impose un seuil de 1 500 actes annuels pour les services de chirurgie. Des dizaines de consulats disparaissent au ministère des Affaires étrangères et celui de la Culture restructure les Archives nationales. Les Finances « rationalisent » à tous niveaux leurs services et les personnels du ministère de l’Agriculture, de l’Alimentation et de la Pêche expérimentent la « mobilité des fonctionnaires » (voir chapitre 16).

La compression des services publics s’accompagne de transferts d’activités publiques vers le privé. Les « partenariats public-privé » fleurissent dans la culture (voir chapitre 22). L’école sous-traite désormais une part de ses missions (voir chapitre 14) et l’armée, une partie de sa logistique (voir chapitre 21). Ces privatisations s’opèrent dans la dénégation, par étapes ou par contournements. Elles épousent les anticipations de rentabilité financière immédiate des acquéreurs, lorsque s’accordent à eux des cabinets ministériels soucieux de diminuer les coûts publics en diminuant les emplois payés par l’État. Elles épousent, aussi, l’histoire des secteurs soumis à privatisation, avec leurs luttes passées et le statut spécifique de leurs salariés. Les tempos différents des réformes de France Telecom et de La Poste l’illustrent (voir chapitres 19 et 20). À La Poste, comme d’ailleurs dans les chemins de fer (voir chapitre 18), les transferts d’activité vers le privé furent plus lents, plus insensibles, et réalisés par morcellement (filialisation et délégation au privé) suivant les types de missions. Des mécanismes proches déterminent les trajectoires de GDF et d’EDF. Le « retrait de l’État » passe également par le transfert de charges vers les collectivités territoriales. La décentralisation de 1982 et son acte II, impulsé dès 2002 par Jean-Pierre Raffarin (qu’il qualifiait de « mère de toutes les réformes »), ont donné aux élus locaux nombre de compétences nouvelles. Formation professionnelle, transports, gestion des locaux et des personnels techniciens, ouvriers et de service (TOS) des lycées et collèges, action sociale relèvent désormais largement des conseils généraux et régionaux. Sans bien souvent que les moyens qui ont été alloués par l’État ne couvrent l’ensemble de ces missions (voir chapitre 17).

Caporalisations de l’action publique

Ce rétrécissement multiforme de la surface de l’État s’accompagne, parallèlement, d’un mouvement moins visible de caporalisation de l’action publique, c’est-à-dire de renforcement des hiérarchies et du contrôle pesant sur les agents du service public. Imposer politiquement des nouvelles priorités aux institutions, c’est-à-dire à ceux qui y travaillent, n’a rien de facile. On peut nommer des hommes de confiance à la tête des administrations—les gouvernements ne s’en privent pas—mais sans garantie de l’effectivité des mesures prises. Car les agents chargés de les mettre en œuvre les retraduisent, les aménagent, les adaptent aux routines professionnelles existantes [8]. Certaines élites sectorielles font même de la résistance. Professeurs de médecine, universitaires, magistrats ou ingénieurs arguent ainsi qu’ils connaissent peut-être mieux que leur ministre ou son cabinet les priorités de leur champ d’activité. Il en va de même pour une partie des inspecteurs généraux. Issus des administrations dans la tourmente et, par fonction, avocats des réformes, ils y introduisent néanmoins des nuances, des médiations qui atténuent la radicalité des projets initiaux.

Une situation inadmissible pour les hauts fonctionnaires du ministère des Finances, qui depuis des années tentent d’imposer une nouvelle définition de l’intérêt général réduite au maintien des « équilibres financiers », face aux revendications de ceux qu’ils nomment avec mépris les ministères « dépensiers » [9]. Jusqu’ici, leur zèle était partiellement contrarié par les règles de fonctionnement de l’administration qui protégeaient certaines plages d’autonomie. Ils ont donc accueilli avec enthousiasme les projets politiques de reprise en main des bureaucraties d’État. Pour les professionnels de la politique qui occupent aujourd’hui les étages supérieurs de l’État, « tenir » leurs propres places consiste en effet à « tenir » les hommes.

Récemment, ont accédé aux plus hautes positions d’autorité dans l’État de purs produits des filières d’ascension politique (exclusivement promus par et dans l’activité politique). Cette nouvelle élite travaille à dévaluer les autorités anciennes, celles qui procédaient d’autres filières de consécration : l’école, certaines compétences professionnellement reconnues (médecins, juges, professeurs, hauts fonctionnaires), devenues par trop autonomes vis-à-vis des professionnels de la politique. Et cette lutte prend les formes les plus variées : désignations politiques à des postes clés en ignorant les commissions de déontologie (comme pour François Pérol) ; nomination d’un patron du privé cumulant sa fonction ancienne avec la direction d’une entreprise publique, au mépris des traditions de promotion interne (Henri Proglio) ; renvoi, à grand renfort de publicité, des préfets en cas de troubles lors des tournées du président de la République en province ; suppression du classement de sortie dans les grandes écoles, notamment à l’ENA ; encouragements à la fusion des grands corps et autres dispositions pour les affaiblir (la RGPP invite à la fusion des ingénieurs des Mines et des télécommunications). À chaque fois se trouve réaffirmée l’autorité brute du pôle politique des dirigeants d’État, contre l’autorité ancienne des hauts fonctionnaires « techniques » ou « administratifs » les plus élevés.

La caporalisation « gestionnaire » de l’action publique doit ainsi une part de sa formulation (et son efficacité) à la rencontre « à toutes fins utiles » des hauts fonctionnaires des Finances et des professionnels de la politique qui aujourd’hui dominent l’État. Elle se traduit par un resserrement des « chaînes de commandement » observable dans les secteurs les plus divers. À l’hôpital, par exemple. À la tête des nouvelles Agences régionales de santé, responsables de toute la question sanitaire au niveau des régions, se trouve maintenant un véritable « préfet sanitaire », désigné en Conseil des ministres. Quant aux directeurs d’hôpitaux, ils ont désormais le pouvoir de fixer les objectifs et de gérer directement le personnel. La logique de cogestion antérieure, qui associait les médecins aux décisions, semble désormais révolue (voir chapitre 9).

Le mouvement est étonnamment semblable dans l’enseignement supérieur. La loi Liberté et responsabilité des universités (LRU) qui instaure l’« autonomie » affaiblit tout pouvoir collégial. Elle confère aux présidents d’université, qui y sont pour l’essentiel favorables, des pouvoirs considérables face à leurs pairs universitaires. Ils peuvent notamment recruter des fonctionnaires ou des contractuels, ou casser les décisions collectives des commissions et des conseils de l’université (voir chapitre 11).

Une même dynamique est à l’œuvre dans la Justice. Au Parquet, d’abord, avec la loi du 9 mars 2004, qui place les procureurs sous l’autorité hiérarchique de leur ministre, conférant à ce dernier un pouvoir d’intervention et d’orientation de la procédure dans chaque affaire. Chez les juges du Siège, ensuite, dont il s’agit de limiter l’indépendance par la « mobilité ». S’ils ne peuvent être mutés géographiquement, ils peuvent se voir affectés à des fonctions diverses en fonction des impératifs de gestion du tribunal. Et, pour couronner l’édifice, depuis 2009 les magistrats sont minoritaires au sein du Conseil supérieur de la magistrature (CSM), chargé de leur nomination et de leur discipline, face à des personnalités extérieures, désignées par l’Élysée et par les présidents de l’Assemblée nationale et du Sénat (voir chapitre 10).

Le renforcement du contrôle passe ainsi par la reprise en main de secteurs qui jouissaient d’une relative autonomie. C’est ainsi que le paritarisme ancien qui réglait l’ancien mode de gestion des chômeurs, se trouve objectivement « liquidé » depuis la fusion entre l’Agence nationale pour l’emploi (ANPE) et les Assedic dans le nouvel ensemble Pôle Emploi, en janvier 2009, dont le délégué général — actuellement Christian Charpy, en poste au cabinet du Premier ministre de 2003 à 2005 puis directeur de l’ANPE—est nommé directement par le gouvernement (voir chapitre 12). Une sorte d’« étatisation » homologue est observable avec la gestion des fonds du 1 % logement, qui échappe aujourd’hui largement aux « partenaires sociaux » pour passer sous tutelle de l’administration.

Les candidats à ces nouveaux postes de managers publics ne manquent pas. Pour y accéder, sont déterminants les liens personnels avec le Prince ou ses conseillers — qui par là se constituent une clientèle d’obligés. Ces nominations ne sont pas seulement des rétributions symboliques : primes, salaires indexés sur les « objectifs » viennent compléter ou remplacer les grilles indiciaires de la fonction publique.

Sous des formes et des temporalités variables, ce double mouvement de réforme des services publics et des entreprises publiques (compression, privatisations, délégation et transfert de compétences d’une part, étatisation et renforcement du contrôle de l’autre) affecte à un titre ou un autre l’ensemble des services publics. Au nom de la « performance », érigée en nouveau fétiche de l’action publique. La volonté de contrôler les administrations n’est pas nouvelle. Le Parlement, la Cour des comptes, l’Inspection des Finances s’y emploient depuis longtemps. Mais ce n’est que récemment que des « indicateurs de performance » ont pris le pas sur toute autre considération. En l’espèce, la Loi organique relative aux lois de finances (LOLF), votée en 2001, impose un pilotage stratégique des administrations, avec des objectifs à atteindre et des indicateurs à renseigner. Les fonctionnaires en charge de l’action publique doivent présenter un « projet annuel de performance » (PAP) dont ils sont responsables [10]. Toute activité est réduite à une logique comptable, proche des bilans financiers des entreprises, bien que, dans les faits, les gestionnaires publics apprennent à s’en accommoder (voir par exemple dans la police, au chapitre 8).

La fin d’un modèle ?

Mais il faut revenir à l’histoire pour saisir dans toute son ampleur ce que cette modernisation managériale transforme. En Europe occidentale, sur plusieurs siècles, le développement de l’administration et les légitimations conjointes de son activité avaient eu pour effet de distinguer la raison d’État et les « raisons » du monarque. On est ainsi passé d’une gestion privée et personnelle des affaires publiques (la maison du Roi) à celle collective et impersonnelle des administrations. La construction de l’État moderne s’appuya sur l’émergence d’une vision du service public comme activité « désintéressée », orientée vers des fins universelles [11]. C’est précisément cette représentation des fonctions de l’État qui est actuellement au centre des tirs. Avec les redéfinitions des métiers (aux impôts, pour les conseillers des agences pour l’emploi, parmi les enseignants ou ailleurs) se défait le rapport à des professions hier vécues comme « service rendu ». Bien des fonctionnaires vivent désormais leur fonction douloureusement, dans une situation de porte-à-faux qui enveloppe toute leur activité professionnelle. Le sens de sa tâche (et de soi-même l’accomplissant) entre en contradiction avec les nouveaux critères d’évaluation. Quotidiennement, le métier devient mission impossible dans les relations aux usagers. L’épuisement professionnel qui s’ensuit est incompatible avec les diverses formes de « management par objectifs ». Reste la fuite : suicides, tentatives de suicide, arrêts maladie, psychotropes chez les agents soumis à la « culpabilité du chiffre » (voir chapitre 23).

Mais la « modernisation » de l’État entre dans les faits, car elle s’immisce dans les actes les plus anodins et les plus ordinaires des employés du secteur public. Parce que, indépendamment des sacrifices, des souffrances, du déboussolement et des tensions, les salariés qui la subissent n’ont d’autres choix que d’y participer et de la mettre en œuvre à tout instant. En l’habitant à leur manière. En s’en accommodant. Mieux : ils trouvent d’eux-mêmes les meilleures façons de faire, afin que tiennent des situations intenables, malgré la surcharge de travail. Entre autres, parce que subsiste, de l’état antérieur des métiers d’État, une forme de dévouement hier constitutif de la « mission de service public ».

L’efficacité du démantèlement de l’État tient à ce paradoxe : la situation antérieure d’accomplissement du service public — la relation au métier, les dispositions sociales (de dévouement, d’implication) constitutives de celle-ci — permet l’application des réformes qui détruisent les formes habituelles de son exercice et les raisons de s’y impliquer.

Les transformations de l’État ne peuvent donc être réduites à la mobilisation des noblesses d’État qui les promeuvent et s’en font gloire, de plaquettes d’instructions en bilans satisfaits. Bien sûr, les compétitions « pour plaire » — au ministre, au chef de cabinet, au président de la République — et les rivalités qui les traversent, de même que leur incessante circulation du public au privé et inversement, y contribuent. Mais l’avènement d’un État manager résulte aussi, chaque jour, de l’activité incessante et cumulée des milliers d’agents publics, qui peut-être n’en veulent pas, mais qui, réalisant leur métier quoi qu’il en coûte, « font avec », et intègrent aux « choses à faire », comme ils peuvent, les injonctions nouvelles qui leur sont adressées.

Certes, les protestations abondent. Magistrats, avocats, greffiers se sont mobilisés contre la carte judiciaire. Près de 46 000 salariés de Pôle Emploi étaient en grève en octobre 2009. Les enseignants du supérieur ont longuement refusé la réforme de leur métier. Les médecins hospitaliers défilaient au printemps 2009 pour sauver l’hôpital public. Les professeurs du primaire et du secondaire multiplient les journées d’action, tout comme les personnels des musées nationaux ou les cheminots. Mais, dans leurs soucis professionnels, dans leurs patrimoines (économiques et culturels), dans leurs origines sociales et leurs façons d’agir (même pour se mobiliser), les professeurs de médecine ne sont pas des postiers, des conseillers pour l’emploi, des greffiers ou des policiers. Comment les uns se soucieraient-ils des autres, spontanément, et a fortiori pratiquement ? S’affirmer (pour des causes diverses) rétif aux réformes, ou plutôt à la réforme qui concerne son propre secteur d’activité, n’abolit ni la distance sociale ni la distance spatiale entre les populations qui protestent. Personne ne semble alors pouvoir soutenir personne, ce qui alimente le sentiment général d’écrasement.

Défendre la civilisation

Pour échapper à l’abattement que produit cette vague de transformations, il faut d’abord en décrire et en analyser les mécanismes. Et pas ceux de l’« État de Nicolas Sarkozy [12] ». Croire que certains — fussent des équipes ministérielles — « possèdent » le pouvoir de réformer l’État, est une erreur de méthode. Les restructurations récentes des administrations et des entreprises publiques ne sont ni l’application d’une volonté politique (le « volontarisme sarkoziste ») ni « appelées » par les « difficultés croissantes des dispositifs classiques de l’État » pour « toucher les nouveaux publics, les nouveaux besoins » [13]. Elles sont le produit d’un entremêlement instable de relations en cascade, dans des espaces professionnels dissemblables, entre groupes professionnels très différents. Dans les formulations premières des réformes, à l’étape de leurs mises en forme légale initiales, s’y expriment, d’une part, l’alliance entre le pôle « gestion des finances publiques » de la haute noblesse d’État et le pôle politique des dirigeants d’État ; d’autre part, la circulation neuve entre hauts fonctionnaires devenus managers et haut managériat des grandes entreprises privées (c’est-à-dire toute la reconfiguration des hiérarchies parmi les élites) [14].

À une seconde étape, les directeurs des services publics réformés, euxmêmes managers et nommés pour leurs parcours, s’emploient à prescrire (c’est-à-dire à négocier) des normes de conduite qu’ils tentent d’imposer aux services qu’ils réorganisent. Autant d’injonctions officielles « habitées » ensuite par les agents chargés de les mettre en œuvre (en fonction de leurs histoires sociales particulières et des rencontres entre leur histoire propre et l’histoire des usagers auxquels ils sont confrontés).

De cette hétérogénéité découle toute la difficulté d’appréhender la refabrication de l’État, dont on peut arguer, en paraphrasant le sociologue allemand Norbert Elias, qu’elle est « née de multiples projets, mais sans projet/animée par de multiples finalités, mais sans finalité [15] ».

Dire cela n’est pas simplement un exercice intellectuel, c’est aussi refuser la fatalité. Il n’existe rien de ce que des concurrences entre élites ont fait, que des concurrences contraires ne puissent défaire, dans une configuration différente. Les coalitions réformatrices, qui ont récemment transformé l’État, ne sont pas monolithiques. Elles demeurent fragiles. Elles tiennent fréquemment sur des « malentendus structurels ». Les intérêts convergents à la réforme s’appuient souvent sur des attentes contradictoires, à court et plus encore à moyen terme. Par exemple lorsqu’un gouvernement qui a fait de la sécurité son cheval de bataille électoral doit supprimer des policiers, en raison des injonctions budgétaires…

La réforme n’a donc pour elle que la vitesse. La désorganisation brutale des routines de travail et des hiérarchies paralyse ceux qu’elle vise. Mais, en contrepartie, l’inertie ou son ralentissement peuvent la tuer, tout comme les résistances, qui démultiplient les occasions de défection. Si bien que les restructurations, en une sorte de mouvement perpétuel, ne tiennent qu’en se substituant à l’autre. De telles fuites en avant sont probablement plus fragiles qu’il n’y paraît.

D’ailleurs, l’arrogance qui caractérise la fraction politique de cette nouvelle noblesse d’État (du bras de fer au bras d’honneur [16] ), tout comme son obsession du contrôle, manifestent aussi à quel point elle peut se sentir vulnérable. Elles expriment une crainte sourde de voir l’autorité à peine conquise structurellement contestée par des élites techniciennes ; par la fronde des petits notables politiques que sont les élus locaux ; par l’autonomisation de dirigeants d’entreprise qui utilisent l’État à leur profit exclusif ; fragilisée par les propres compétitions internes au nouveau groupe dominant, quand le scandale public devient une arme pour « tuer politiquement », etc.

Cet ouvrage ne mettra pas fin aux démantèlements de l’État. Mais en décrivant les mécanismes à l’œuvre, en insistant sur leurs contradictions, en soulignant les fissures existantes dans les groupes réformateurs, il contribuera, peut-être, à tempérer l’abattement qui—de l’hôpital à l’équipement, de la poste à l’armée, de l’école à la justice — frappe nombre d’agents du « service public ». Après tout, est en jeu l’avenir d’un mode d’organisation public qui socialisait richesses et risques de l’existence. C’est-à-dire un modèle de civilisation.

Notes du chapitre

[1] ↑ Voir Pierre BOURDIEU, Réponses, Seuil, Paris, 1992, p. 86-87 ; et Pierre BOURDIEU, La Noblesse d’État, Minuit, Paris, 1989, p. 533-559.

[2] ↑ C’est peut-être, ici, l’un des désaccords de méthode entre ce livre et l’ouvrage très riche de Philippe BEZES, Réinventer l’État. Les réformes de l’administration française (1962-2008), PUF, Paris, 2009. Pour une critique heuristique de l’« isolement de l’État », voir Bernard LACROIX, « Ordre politique et ordre social », in Jean LECA et Madeleine GRAWITZ (dir.), Traité de science politique, tome 1, PUF, Paris, 1985.

[3] ↑ Voir Alain GARRIGOU, Les Élites de la République, La Découverte, Paris, 2002.

[4] ↑ Voir François-Xavier DUDOUET et Éric GRÉMONT, « Les grands patrons français et la crise financière », Savoir/Agir, n° 10, décembre 2009. Philippe Bezes observe « qu’entre 1982 et 1998 […] la proportion des membres des treize grands corps dans le secteur privé a été multipliée par trois » et, « s’agissant du pantouflage dans le secteur privé, il a été multiplié par six pour l’Inspection générale des Finances » (Philippe BEZES, Réinventer l’État…, op. cit., p. 385).

[5] ↑ Voir Rémi LEFEBVRE et Frédéric SAWICKI, La Société des socialistes. Le PS aujourd’hui, Éditions du Croquant, Bellecombe-en-Bauges, 2006.

[6] ↑ Voir Stéphane BEAUD et Michel PIALOUX, Retour sur la condition ouvrière, Fayard, Paris, 1999.

[7] ↑ Avec, conjointement, l’allégement du nombre d’heures de cours dispensés aux élèves, l’accroissement de la taille des classes, le non-remplacement des professeurs absents et l’incitation à ne pas inscrire les enfants en maternelle avant trois ans.

[8] ↑ Voir notamment Vincent DUBOIS, La Vie au guichet. Relation administrative et traitement de la misère, Economica, Paris, 2003.

[9] ↑ Sur les politiques volontaristes d’assèchement des recettes de l’État comme levier de réforme, voir Sébastien GUEX, « La politique des caisses vides. État, finances publiques et mondialisation », loc. cit.

[10] ↑ L’ensemble des PAP est accessible sur <www.performance-publique.gouv.fr>.

[11] ↑ Pierre BOURDIEU, La Noblesse d’État. Grandes écoles et esprit de corps, op. cit., p. 544.

[12] ↑ Comme le propose la revue Esprit de mars-avril 2010, dans laquelle le rédacteur en chef, Marc-Olivier Padis, critique, avec une extraordinaire prescience, le présent ouvrage, avant même qu’il n’ait été écrit… Cette légèreté dans l’exercice intellectuel apparaît d’autant plus manifeste que l’auteur s’accorde néanmoins aux thèses développées dans ce livre, telles qu’elles avaient été esquissées dans Laurent BONELLI et Willy PELLETIER, « De l’État-providence à l’État manager », Le Monde diplomatique, décembre 2009, qui bien entendu n’est pas cité… Voir Marc-Olivier PADIS, « Le consultant et le préfet », Esprit, n° 363, mars-avril 2010, p. 99-107.

[13] ↑ Ibid., p. 101.

[14] ↑ Voir sur ce point, pour un grand corps technique, Julie GERVAIS, « Former les hauts fonctionnaires techniques comme des managers de l’action publique. L’“identité managériale”, le corps des Ponts et Chaussées et son rapport à l’État », Politix, vol. 20, n° 79, 2007, p. 101-123.

[15] ↑ Norbert ELIAS, La Société des individus, Fayard, Paris, 1991, p. 108.

[16] ↑ Personne n’oublie le « casse-toi pauvre con », qui constitue sans doute davantage qu’une réaction exaspérée ; peut-être l’expression d’un certain rapport au monde.

I. Promoteurs et promotions de l'État modeste

Présentation

Laurent Bonelli

Willy Pelletier

« Tout ce que font les gouvernements se divise en deux catégories, des tâches que nous pouvons dès aujourd’hui leur enlever et des tâches que nous espérons leur enlever demain. »

David D. Friedman, économiste, The Machinery of Freedom. Guide to a Radical Capitalism, Open Court Publishing Company, Chicago, 1989.

« En voulant accélérer artificiellement ce que l’économie libre accomplissait à son rythme, c’est l’État, tantôt régulateur, tantôt législateur, qui a poussé à l’irresponsabilité les acteurs de la chaîne du crédit, provoqué une crise financière grave, et acculé à la faillite nombre de familles qu’il prétendait aider. »

Vincent Bénard, président de l’Institut Hayek de Bruxelles, Le Figaro, 9 septembre 2008.

« Les États sont comme des pompiers qui doivent éteindre les incendies puis rentrer dans leurs casernes. »

Philippe Manière, ancien directeur de l’Institut Montaigne.

« Rares sont les règles permettant de renverser cette tyrannie de l’immobilisme. Il en est une, claire, à tout le moins : s’il faut privatiser ou élaguer une activité publique, faites-le complètement. Ne recherchez pas un compromis grâce à une privatisation partielle ou à une réduction partielle du contrôle étatique. Semblable stratégie revient tout simplement à laisser dans la place un quarteron d’adversaires déterminés qui travailleront avec diligence (et souvent avec succès) à renverser la vapeur. »

Milton Friedman, économiste, Le Monde, 20 juillet 1999.

1. Les rénovateurs du libéralisme

François Denord [*] 

Face à la crise économique et financière de 2008-2009, les libéraux ont, durant quelques mois, fait mine de s’inquiéter. La responsabilité dans la débâcle actuelle n’incombe-t-elle pas aux déréglementations ? Les tenants du marché ne se seraient-ils pas montrés trop enthousiastes, au risque de discréditer le libéralisme ? Paradoxalement, c’est à partir de questions analogues que le néo-libéralisme est né, il y a près de soixante-dix ans. Un petit groupe issu des classes dirigeantes avait alors entrepris de rénover un libéralisme compromis par la crise de 1929. Économistes, patrons ou hauts fonctionnaires, ils jetèrent les bases d’un nouveau cadre doctrinal prônant la construction d’un État garant du libre fonctionnement du mécanisme concurrentiel. Ces rénovateurs du libéralisme se présentaient comme des « néolibéraux », un terme largement polysémique.

Le néolibéralisme évoque d’abord les vagues de déréglementations et de privatisations menées depuis la fin des années 1970 dans la plupart des pays occidentaux. Comme idéologie, il renvoie à certaines figures intellectuelles, les économistes Friedrich Hayek ou Milton Friedman par exemple. En tant que synonyme de « mondialisation » et de « globalisation financière », il est associé au passage d’un capitalisme industriel et national à un capitalisme financier et mondial. « Politiques néolibérales », « idéologie néolibérale », « régime néolibéral », ces expressions sont devenues si courantes qu’on oublie parfois de se demander en quoi consiste la nouveauté du néolibéralisme. À mesure que s’est développée la critique, un certain nombre de lieux communs se sont accumulés.

Premier d’entre eux : le néolibéralisme constituerait une théorie économique. En réalité, les économistes néolibéraux peuvent appartenir à des écoles différentes, et des patrons ainsi que des hauts fonctionnaires ont également participé à l’élaboration de ce nouveau paradigme. Ce dernier relève davantage de l’idéologie politique parce qu’il s’attache à fixer les règles du bon gouvernement d’une économie de marché. Deuxième lieu commun : le néolibéralisme formerait un cadre idéologique rigide et bien délimité. Cependant, ce courant agrège des groupes aux conceptions économiques très différentes et parfois opposées. C’est également une vision du monde qui se construit avec et contre des « doctrines » concurrentes. Non seulement les idées se redéfinissent au gré des changements de rapports de forces matériels et intellectuels, mais elles peuvent aussi être relayées à l’insu de leurs promoteurs, et leur échapper jusqu’à devenir méconnaissables. Troisième lieu commun : le néolibéralisme n’aurait de cesse de détruire l’État. Certains néolibéraux plaident, certes, pour un État minimal, mais d’autres défendent un interventionnisme fort des pouvoirs publics. Et, en général, le néolibéralisme cherche à rediriger l’intervention publique en mettant l’État au service du marché. En d’autres termes, les rénovateurs du libéralisme ont tourné le dos au maximalisme antiétatique du XIXe siècle pour proposer, dans une optique libérale, une politique économique, au sens fort du terme.

Les origines du néolibéralisme

Le néolibéralisme est apparu dans un contexte idéologique et institutionnel singulier. De 1914 à 1945, le modèle de l’État libéral vacille [1]. La reconstruction des années 1920 ravive la croissance économique avant que le capitalisme ne plonge durablement dans la dépression. Deux processus s’entretiennent mutuellement : la revalorisation du rôle économique de l’État dans les débats politiques et la création de nouveaux dispositifs d’intervention publique sur l’économie. Partout on réclame que l’État dirige davantage l’activité économique et que la recherche du profit s’efface devant les impératifs sociaux et politiques. Le modèle soviétique est bien sûr dans tous les esprits. Mais les États-Unis de F. D. Roosevelt font également reposer leur économie sur de nombreux organismes de coordination. Même la France se dote, au moment du Front populaire, d’un ministère de l’Économie nationale. Parallèlement, des régimes autoritaires d’un type nouveau apparaissent, l’Allemagne nazie, l’Italie fasciste ou l’URSS stalinienne, que les libéraux regroupent rapidement sous le concept de « totalitarisme » : le « totalitarisme » semble menacer l’ensemble de la civilisation occidentale.

Quels que soient leurs pays d’origine, les rénovateurs du libéralisme aspirent à retrouver le monde de la Belle Époque ; mais ils entendent également déterminer les responsabilités du libéralisme dans la crise des années 1930. C’est l’objet du colloque Walter Lippmann, une réunion internationale organisée à Paris du 26 au 30 août 1938. Quatre mois après l’Anschluss, un mois avant la signature des accords de Munich, ce huis clos d’intellectuels a quelque chose de singulier. La mort du libéralisme et l’effondrement de la civilisation du XIXe siècle avaient maintes fois été annoncés. Mais, désormais, même les libéraux conviennent que c’en est fini du laisser-faire. « Nous nous heurtons à un fait brutal, déclare le journaliste américain Walter Lippmann dans son allocution inaugurale, le siècle du progrès vers la démocratie, vers l’individualisme, vers la liberté économique, vers le positivisme scientifique s’est terminé par une ère de guerre, de révolution et de réaction [2]. »

Dans la salle, des patrons influents côtoient des intellectuels promis à un brillant avenir, de grands commis de l’État voisinent avec les représentants les plus distingués de l’école libérale. Parmi les vingt-six participants, certains deviendront Prix Nobel d’économie (Friedrich Hayek), professeur au Collège de France (Raymond Aron), dirigeant de l’Organisation européenne de coopération économique (Robert Marjolin), architectes de l’« économie sociale de marché » allemande (Wilhelm Röpke, Alexandre Rüstow), conseiller financier du général de Gaulle (Jacques Rueff) et même concepteur du projet de « Guerre des Étoiles » de Ronald Reagan (Stefan Possony). Le colloque Walter Lippmann a pour prétexte la traduction en français d’un essai à succès de l’éditorialiste américain : La Cité libre [3]. Si, a posteriori, l’ouvrage semble de facture classique, il est précurseur, conjuguant dénonciation des régimes « totalitaires » et critique du laisser-faire. Cette doctrine d’action qui, selon Walter Lippmann, avait fait la grandeur du XIXe siècle s’est peu à peu muée en une « collection de formules geignardes invoquées par les propriétaires pour résister aux attaques lancées contre leurs intérêts établis [4] ». Lippmann réhabilite l’action étatique sous la forme d’un interventionnisme juridique et d’une politique de la concurrence. La loi doit non seulement permettre de fixer les droits et obligations individuels, mais plus encore instituer le marché et les règles de son fonctionnement. Dès lors, ce que le législateur a bâti peut être défait et l’État doit rétablir la concurrence si elle ne fonctionne pas d’ellemême, en luttant contre les monopoles ou en réformant le statut des sociétés anonymes.

Les thèses du journaliste américain ne font pas l’unanimité parmi les congressistes. Deux groupes se dessinent : d’un côté, « ceux pour qui le néolibéralisme est foncièrement différent, dans son esprit et son programme, du libéralisme traditionnel [5] » et, de l’autre, le « vieux libéralisme » qu’incarnent les ténors de l’école autrichienne, comme Friedrich Hayek et Ludwig von Mises. Si les cartes sont encore quelque peu brouillées, certains des conflits qui émaillent la suite de l’histoire du néolibéralisme apparaissent d’ores et déjà : celui entre l’« économie sociale de marché » allemande et le néolibéralisme radical, entre l’acceptation franche de l’interventionnisme étatique et la nostalgie du laisser-faire.

Le colloque Lippmann n’en constitue pas moins une rupture dans l’histoire du libéralisme économique. Le néolibéralisme y est en effet défini comme une politique économique : « Être [néo]libéral, résume un participant, ce n’est pas, comme le “manchesterien”, laisser les voitures circuler dans tous les sens, suivant leur bon plaisir, d’où résulteraient des encombrements et des accidents incessants ; ce n’est pas, comme le “planiste”, fixer à chaque voiture son heure de sortie et son itinéraire ; c’est imposer un Code de la route tout en admettant qu’il n’est pas forcément le même au temps des transports accélérés qu’au temps des diligences [6]. » Souvent reprise, cette métaphore suppose une réinsertion de l’ordre marchand dans les structures institutionnelles et historiques (le marché n’est pas naturel) ; elle définit le type d’intervention correspondant à une politique économique libérale : l’État fixe le cadre juridique au sein duquel la concurrence se déploie et l’adapte en fonction des transformations économiques et sociales ; elle indique la nature de l’État néolibéral : c’est un régulateur de conflits, abstentionniste dans la sphère de la production et des échanges, mais prêt à sanctionner par le droit et la justice les écarts de conduite.

Un mouvement international

Le colloque Lippmann a également nourri la construction d’un mouvement international et suscité, en France, la création d’un Centre international d’études pour la rénovation du libéralisme en mars 1939. Société savante et groupe militant, cette association se distingue dans l’univers politique français en rapprochant des individus différents à bien des égards : des économistes, des hommes d’affaires, des hauts fonctionnaires et même quelques syndicalistes ouvriers, de tendance réformiste. Si ce club disparaît dès 1940, il a servi de prototype à la Société du Mont-Pèlerin.

Le « meeting » fondateur de cette organisation s’est tenu du 1er au 10 avril 1947 près de Vevey, en Suisse [7]. Organisé par Friedrich Hayek, il est le fruit d’une longue préparation entamée en 1944, année où est publiée La Route de la servitude. Ce pamphlet a connu un franc succès en Grande-Bretagne et aux États-Unis et permet à Hayek, jusqu’alors peu connu hors de l’univers des économistes, d’acquérir une rapide notoriété. Il exalte l’individualisme, la concurrence, le risque et la grandeur de la civilisation occidentale, et dénonce par opposition le socialisme et le planisme.

Dans le contexte de la guerre froide et de l’institutionnalisation du Welfare State, la Société du Mont-Pèlerin met en relations des représentants des professions intellectuelles (au sens large, il peut s’agir de patrons), hostiles au socialisme, partant du principe que les idées sont la cause des transformations sociales et non l’inverse. Très élitiste, Hayek considère, comme son maître Ludwig von Mises, que « les masses ne pensent pas [8] ». Seule une minorité d’esprits supérieurs en est capable. Or il existe une catégorie d’intellectuels de profession, des « brocanteurs d’idées » (journalistes, essayistes), qui ont intérêt au renouvellement des idées économiques et politiques [9]. La stratégie de Hayek n’est pas directement politique. Il s’agit de maintenir l’existence d’un courant néolibéral en attendant que les conditions historiques et institutionnelles soient plus favorables et que les élites économiques et politiques s’unissent autour de ses thématiques.

La Société du Mont-Pèlerin interdit donc toute forme de propagande en son nom. Sa structure est simplifiée à l’extrême et l’organisation ne dispose pas d’une trésorerie importante (avec des cotisations au montant peu élevé, des fonds doivent être trouvés lors de chaque réunion). Sans bureau et se réunissant dans des pays différents tous les deux ans, la Société du Mont-Pèlerin n’est pas un think tank. Elle n’accepte en son sein qu’un petit nombre de membres qui assurent la diffusion du néolibéralisme, grâce à leurs activités propres et par la mise en place d’organisations nationales. On peut en distinguer deux types. D’une part, certaines sections de la Société du Mont-Pèlerin se constituent en association, ce qui permet un recrutement plus large et notamment l’admission de jeunes recrues. C’est le cas, en France, de l’Association pour la liberté économique et le progrès social (ALEPS), fondée en 1966 par Jacques Rueff, Daniel Villey et Gaston Leduc. D’autre part, un grand nombre de membres de la Société du Mont-Pèlerin participent à la mise en place de think tanks comme l’Institute of Economic Affairs, né en 1955 en Grande-Bretagne, qui a joué un rôle non négligeable dans l’arrivée au pouvoir de Margaret Thatcher, ou l’Heritage Foundation, créée en 1973 aux États-Unis et très proche du Parti républicain.

Auréolée d’un certain prestige — on ne compte plus les « Prix Nobel » d’économie issus de ses rangs —, la Société du Mont-Pèlerin existe encore en 2010. Il ne faut sans doute pas surestimer l’importance d’une telle organisation. La bataille des idées ne se confond pas avec une bataille d’intellectuels : une idéologie politique ne devient hégémonique que dans la mesure où elle consolide des forces sociales qui disposent d’un pouvoir réel sur l’économie. Si le goût de l’utopie contribua à faire advenir un ordre naguère « impensable [10] », le néolibéralisme doit d’abord ses réussites nationales à la transformation des rapports de forces politiques, plus qu’à l’influence exercée par telle ou telle organisation internationale. Lorsqu’il affirmait que « les visionnaires influents, qui entendent des voix dans le ciel, distillent des utopies nées quelques années plus tôt dans le cerveau de quelques écrivailleurs de faculté [11] », Keynes exagérait le rôle des intellectuels dans les changements sociaux. Pour qu’elles survivent à leurs auteurs, les stratégies de subversion intellectuelle ont besoin d’intérêts qui les soutiennent et d’institutions qui les relayent.

À la conquête de l’État en France

Considérons le cas français dans cette perspective. La Libération exerce deux effets contradictoires sur l’histoire du néolibéralisme dans ce pays : elle scelle sa défaite institutionnelle mais, par les reclassements qu’elle provoque, lui confère un nouvel essor. Dans le prolongement de l’économie de guerre, dès 1944 la puissance publique ordonne la croissance, régule l’activité et dispense les richesses produites. Accusé de tous les maux, y compris de s’être enrichi sous l’Occupation, le patronat n’a pas voix au chapitre. Quant aux économistes, ils n’exercent que peu d’influence sur les réformes en cours. Cependant une opposition néolibérale se reconstitue rapidement. En 1947 naît ainsi l’Association de la libre entreprise, qui rassemble sous la houlette de Georges Villiers, président du tout nouveau Conseil national du patronat français (CNPF), les dirigeants de nombreux organismes patronaux (comme ceux de l’Union des industries métallurgiques, de la Confédération générale des petites et moyennes entreprises, du Groupe des industries métallurgiques, mécaniques et connexes ou encore de la Chambre syndicale des constructeurs de navires). Dans le monde politique, les radicaux et les indépendants — partis du centre droit — se font les hérauts d’un retour à la concurrence. Dans la presse, Le Monde et Le Figaro relayent leurs revendications. La guerre froide imprime sa marque : alors que la France a opté pour des structures dirigistes, les libéraux reviennent au pouvoir au nom de la recherche de l’expansion dans la stabilité et de la lutte contre l’Union soviétique. Les communistes et les socialistes les plus interventionnistes sont eux écartés du gouvernement. La recherche de l’équilibre budgétaire, la lutte contre l’inflation, les tentatives de libéralisation des prix caractérisent la politique économique et sociale de la fin des années 1940. Mais le tournant libéral de la IVe République n’est pas uniquement l’œuvre du centre droit de l’échiquier politique. Même la politique économique du gouvernement Mendès France (1954-1955) présente bien des analogies avec la doctrine exposée lors du colloque Lippmann [12]. La France des années 1940-1950 est ainsi marquée par un décalage entre des gouvernements qui tentent de rétablir le libre jeu du marché, mais sont victimes d’une instabilité politique chronique, et des structures économiques dirigistes qui perdurent.

L’année 1958 change la donne. Sans être résolument libéral, le général de Gaulle se laisse convaincre par Jacques Rueff d’engager une thérapie de choc. C’est l’origine du Plan Pinay-Rueff de décembre 1958, immédiatement appliqué par ordonnances : on réduit les dépenses publiques, augmente les impôts, dévalue la monnaie, ouvre les frontières à la compétition économique internationale [13]. Le Plan enclenche une dynamique réformatrice. C’est dans ce but qu’est constitué, en novembre 1959, le Comité Armand-Rueff [14]. Son rapport dresse un inventaire des métiers décriés pour leur « rigidité », car ils jouissent de traitements et de législations spécifiques : boulanger, notaire, pharmacien, chauffeur de taxis, autant de symboles de ce qui pour la pensée technocratique représente l’archaïsme, la France arc-boutée sur ses privilèges. Le rapport Armand-Rueff n’a eu que très peu de retombées immédiates. Mais il constitue le premier d’une longue série de documents publics appelant à une libéralisation partielle de l’économie : le rapport Nora sur les entreprises publiques (1967), le rapport Montjoie sur le développement industriel (1968), le rapport Marjolin-Sadrin-Wormser sur le marché monétaire et les conditions du crédit (1969). Sur fond de construction européenne, la naissance de la Ve République a ainsi scellé l’alliance improbable du gaullisme et du libéralisme. Le successeur du général de Gaulle, Georges Pompidou, en prit acte dès 1969 : « Quand on a choisi le libéralisme international, il faut opter aussi pour le libéralisme intérieur. L’État doit donc diminuer son emprise sur l’économie au lieu de chercher perpétuellement à la diriger et à la contrôler [15]. »

Avec les années Giscard (1974-1981) un pas supplémentaire fut franchi. Pour la première fois depuis les débuts de la Ve République le pouvoir politique revenait à un président et à un Premier ministre dont le néolibéralisme constituait l’horizon intellectuel. Le premier tenait la « pensée néolibérale » pour la « forme la plus savante de la pensée économique contemporaine » [16]. Le second avait traduit Hayek et aimait se référer aux doctrinaires de l’ordo-libéralisme allemand [17]. Le gouvernement s’essaye donc à privilégier une perspective de long terme davantage préoccupée par la stabilité monétaire que par la lutte contre le chômage. Quelques mesures symbolisent bien cette réorientation politique : la libération progressive des prix, la recherche de l’équilibre financier dans les entreprises publiques, l’aide à l’accession à la propriété individuelle. Le tandem Giscard-Barre a cependant connu un échec économique retentissant. C’est là qu’intervient un dernier tournant décisif : l’arrivée au pouvoir d’un gouvernement socialiste en 1981 pousse la droite à se reconstruire autour d’un projet politique marqué par le rejet du socialisme et de l’expérience Barre, jugée trop timorée. De pratique gestionnaire, le néolibéralisme se mue en projet de société. La conjoncture internationale s’y prête : déclin de l’Union soviétique, d’une part, et avènement du reaganisme et du thatchérisme, d’autre part. Rejetée dans l’opposition, la droite fait peau neuve en se débarrassant de ses « complexes » intellectuels vis-à-vis de la gauche. Une fois revenue au pouvoir, il lui faudra dénationaliser, déréglementer, désétatiser. Quand, à partir de 1983, la gauche socialiste renonce à sa stratégie de rupture avec le capitalisme, le néolibéralisme triomphe bel et bien même si, au gré des exigences tactiques, il se montre tantôt gestionnaire, tantôt doctrinaire.