Éditorial : Guillaume Clapeau et Roxane Vincent
Fabrication : Martine Pierron
Conception de couverture : Studio Dunod

© Dunod, 2022
11 rue Paul Bert, 92240 Malakoff
www.dunod.com

ISBN : 978-2-10-084689-4

Ce document numérique a été réalisé par PCA

Introduction

Les chiffres de la dette publique semblent affoler les compteurs depuis une vingtaine d’années. La dette de la France a dépassé les 1 000 milliards d’euros en 2003, puis les 2 000 milliards en 2014. Elle s’est encore envolée pour faire face à la crise du Covid-19 à partir de mars 2020. Si le chiffre de 2 813 milliards d’euros de dette fin 2021 peut donner le vertige, il reste abstrait et peut même incarner une certaine magie de l’argent. La magie d’une dette qui réglerait les problèmes de manière indolore en matière de santé, de retraite, d’aide aux entreprises, d’aide au logement, ou de fourniture d’énergies. Une dette des administrations publiques que l’on pourrait encore accroître au besoin, sans difficulté ni scrupule.

Mais, en définitive, une dette engage ! Les Français l’ont bien compris et s’intéressent de très près à la dette publique, à leur dette publique. Si l’on rapporte l’encours de la dette à la population totale, le chiffre de 42 000 euros par personne permet de mieux prendre la mesure du problème, surtout s’il fallait la rembourser immédiatement. La résolution de la question de la dette prend alors un tour plus alarmant.

Une dette est toujours payée ! Elle peut être remboursée aux créanciers – avec un taux d’intérêt élevé qui accroît le pouvoir d’achat de la somme prêtée initialement et récompense la prise de risque –, ou absorbée, c’est-à-dire « payée » par le créancier en cas de défaut de paiement. Entre les deux, différentes situations sont possibles au gré d’annulation partielle et de taux d’intérêt réels négatifs. Le règlement de la dette peut résulter d’un rapport de force entre créanciers et débiteurs. Mais la dette est forcément – en toutes circonstances – absorbée ! Reste à savoir par qui et à quel rythme.

On comprend que certains veuillent se raccrocher à l’idée, a priori pratique, d’une annulation de la dette. L’idée, en réalité, est simpliste car même si elle était répudiée, la dette continuerait de peser sur l’économie. Cette option entraînerait des effets explosifs. Si la dette était absorbée entièrement par les créanciers, la rupture de contrat les mettrait en danger et saperait les fondements de l’économie. Les compagnies d’assurances, les banques et les fonds de pension qui détiennent ces titres seraient alors dans l’incapacité d’assurer la continuité des paiements en matière d’assurance vie, de produits d’épargne, ou de compléments de retraite. Le non-remboursement des opérateurs étrangers (américains, chinois) donnerait une dimension internationale à l’épisode. La continuité des paiements et la confiance seraient menacées. L’économie serait précipitée vers une crise financière de grande ampleur dont tous les agents seraient victimes.

La dette pourrait être payée par les contribuables si l’État décidait d’instaurer un impôt spécial dette. Mais quelles catégories de contribuables solliciter ? Quelle serait l’assiette de ce prélèvement exceptionnel ? La dette serait toujours réglée par les administrés et les bénéficiaires de dépenses des administrations si un ajustement budgétaire était recherché pour la rembourser dans les conditions prévues. Les administrations chercheraient alors à faire apparaître un excédent budgétaire, leurs recettes seraient supérieures à leurs dépenses. Là encore, quels agents seraient sollicités pour fournir un effort ? Les entreprises à travers les cotisations sociales patronales, ou l’impôt sur les sociétés ? Les ménages à travers la CSG (contribution sociale généralisée), l’impôt sur le revenu, ou la TVA (taxe sur la valeur ajoutée) ? Les automobilistes à travers une hausse de la TICPE (taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques) ? Quelles dépenses se trouveraient diminuées : les dépenses sociales, les dépenses de logement, les aides aux entreprises, les retraites ?

La dette est payée par les victimes de l’inflation si elle est monétisée (financée par une création de monnaie qui tire le niveau des prix à la hausse). La dette est ici remboursée par l’émission d’une monnaie supplémentaire, dont le pouvoir d’achat en marchandises et en services baisse. L’inflation signifie une augmentation de tous les prix dans un contexte de stabilité de la production. La même somme d’argent permet d’acheter relativement moins de biens et de services. Tous ceux qui ne parviennent pas à obtenir une indexation de leurs revenus (retraite, salaire) voient leur pouvoir d’achat baisser. Les créanciers sont eux aussi au rang des victimes puisqu’ils se voient servir un taux d’intérêt réel négatif, ils sont remboursés avec une monnaie qui a perdu une partie de son pouvoir d’achat. Les détenteurs d’obligations d’État se voient en quelque sorte « taxés » au profit des contribuables. L’inflation joue un rôle traditionnel de redistribution des richesses au sein de la société.

La dette de l’État engage le sort des contribuables français, les impôts futurs et la capacité des administrations à dépenser, à payer leurs fonctionnaires, et à verser les retraites. La dette de l’État français engage aussi la souveraineté du pays. Le scénario catastrophe est bien celui d’une incapacité de l’État à assurer la continuité des paiements, ce qui l’obligerait à mettre en œuvre un plan d’ajustement urgent et désordonné. Il serait fatalement catastrophique sur le plan social (à l’instar de la thérapie appliquée à la Grèce au milieu des années 2010) et inévitablement attentatoire à la crédibilité et à la place de la France en Europe et dans le monde.

Vu sous cet angle, le sujet est légitimement anxiogène. Beaucoup d’auteurs ont d’ailleurs joué de cette peur. Les titres des livres consacrés à la dette sont évocateurs et cherchent à marquer les esprits.

• La France en faillite. La vérité sur l’explosion de la dette publique, Godeau R., 2006.

• Le jour où la France a fait faillite, Jaffré P., Riès P., 2006.

• Tous ruinés dans 10 ans ? Dette publique : la dernière chance, Attali J., 2010.

• France, la faillite ? Herlin P., 2010.

• Pourquoi la France va faire faillite, Wapler S., 2012.

• Dictionnaire terrifiant de la dette, Touati M., 2014.

• Dettes publiques. Un piège infernal, Colmant B., Nille J., 2014.

• Les dettes publiques à la dérive, Cercle Turgot, Burguière F., 2018.

• La France peut-elle tenir encore longtemps ? Verdier-Molinié A., 2021.

Des termes souvent péjoratifs sont aussi associés à la dette publique : crise, fardeau, poids, faillite, boulet, facilité, dérive, poison, mur, dérapage. Il faut ici redouter la dette. Son remboursement est associé à une douleur, des taxes, des privations, des impôts, et des souffrances pour expier la faute initiale de la dette. Le scénario du pire est en arrière-plan.

À l’inverse, d’autres ouvrages sur la dette défendent l’idée de solutions indolores. Il suffirait de monétiser la dette publique ou de l’annuler. Elle devient ici une opportunité et une sorte de potion magique. De manière diffuse, derrière l’appel à une annulation de la dette, d’aucuns entrevoient aussi l’espoir d’un renversement du capitalisme.

La dette publique était pour certains un piège (Association pour la taxation des transactions financières et pour l’action citoyenne, ATTAC), un moyen d’imposer un amoindrissement de l’État, pour d’autre elle était illégitime, odieuse voire scélérate. Il conviendrait de s’en débarrasser, de l’effacer purement et simplement.

• Le piège de la dette publique, ATTAC, 2011.

• Les dettes illégitimes. Quand les banques font main basse sur les politiques publiques, Chesnais F., 2011.

• La dette publique et comment s’en débarrasser, Grjebine A., 2015.

• Dette publique : sortir du catastrophisme, Tinel B., 2016.

• Le système dette. Histoire des dettes souveraines et de leur répudiation, Toussaint É., 2017.

• Effacer les dettes publiques : c’est possible et c’est nécessaire, Rodarie H., 2020.

• Dette, rente et prédation néolibérale, Hudson M., 2021.

Les points de vue sur les dangers de la dette semblent très hétérogènes et déterminés par des philosophies sociales très différentes. En France, le débat sur la dette et sa soutenabilité a véritablement débuté dans les années 2000. Des essayistes ont attiré l’attention sur une dérive des finances publiques de la France (à l’instar de Jacques Marseille dans Le grand gaspillage ou de Yann Algan et Pierre Cahuc dans La société de défiance). En 2005, le rapport Pébereau intitulé Rompre avec la facilité de la dette publique1 a eu un grand retentissement. Mais force est de constater que les mises en garde alarmistes de l’époque se sont révélées infondées. Les projections, cohérentes et bien argumentées, n’avaient pas envisagé la possibilité d’entrer dans l’ère des taux d’intérêt bas des années 2010. Les spécialistes pensaient que la progression de l’endettement provoquerait des hausses de taux (survenues d’ailleurs en 2009-2010) mais n’avaient pas envisagé de réactions novatrices de la politique monétaire qui pourtant avaient été esquissées au Japon dès 2001.

Ni la « ruine », ni « la faillite », ni « l’effondrement » tant redoutés ne se sont produits. Des politiques monétaires innovantes et souples ont offert du temps aux responsables gouvernementaux. Cette politique a aussi renversé certaines perspectives. Beaucoup pensaient que l’inflation pouvait être la solution comme par le passé. Une inflation non anticipée aurait amené les rendements réels de la dette en territoire négatif et favorisé son amortissement. Les taux réels servis sur la dette ont bien été négatifs mais ce fut grâce à l’extrême faiblesse des taux nominaux (parfois négatifs eux aussi) dans un contexte de basse inflation de 1 % à 2 % par an. Quant à ceux qui prônaient un amortissement par l’inflation, ils ont été pris à contrepied : des taux d’intérêt réels négatifs ont bien été à l’œuvre mais pas du fait d’une envolée de l’inflation. Les taux nominaux ont été amenés sous le niveau de l’inflation. Ils ont oscillé autour de zéro. La courbe des taux s’est aplatie.

Dans l’intervalle, les banques centrales sont devenues plus accommodantes, moins autonomes, sans pour autant que leur statut ne soit modifié. Ce fut une révolution invisible ! Les turbulences financières et la progression de la dette souveraine ont poussé les banques centrales à assister les États pour amortir leur endettement, quitte à perdre le contrôle de l’offre de monnaie. Un nouveau modèle de central banking est en vigueur, il peut être qualifié « d’indépendance tacite faible2 ». Les banques centrales ont accepté le fait qu’elles devaient assister les États si elles ne voulaient pas voir adoptées de nouvelles lois qui réduiraient leur autonomie sur le plan juridique comme cela avait pu être le cas dans les années 1930. Cette capacité des grandes banques centrales à devancer les attentes des gouvernements peut apparaître comme le fruit de progrès en matière de transparence. Elles ont développé une capacité d’écoute de la représentation politique et de l’opinion publique. Cela étant, certains déplorent l’absence de débat démocratique autour des « conséquences collatérales » de ces choix monétaires sur la répartition des revenus et des patrimoines, sur le pouvoir d’achat des ménages ou encore sur la stabilité financière.

Le nouveau choc de la crise du Covid-19 a été financé par un recours massif à la dette publique : elle a bondi de 2 438 milliards d’euros à 2 650 milliards entre le premier et le quatrième trimestre 2020 et a atteint 2 813 milliards au quatrième trimestre 2021. La formule du « quoi qu’il en coûte » du président Macron qualifie la mise en place temporaire d’une économie de guerre sanitaire. Une situation nouvelle est créée. Le poids de l’endettement souverain est significativement plus lourd. La dette sera l’un des grands enjeux de l’économie post-Covid-19 et de la décennie 2020. Des débats naissent autour d’un statut particulier de la dette liée au Covid-19. Doit-elle être remboursée ? Un collectif d’économistes, mené par Thomas Piketty, propose sa neutralisation. La Banque centrale européenne s’y oppose fermement. Le débat renvoie, au fond, à une question de principe.

La dette et son remboursement constituent des sujets économique, politique et philosophique. N’oublions pas que dette signifie faute (Schuld) en allemand et rachat (littéralement la « rédemption ») dans la psyché humaine. L’endettement renvoie au temps puisqu’il est lié à des choix intemporels et à des arbitrages intergénérationnels. Les enjeux associés à la dette sont multiples. Les dynamiques de la dette peuvent exprimer les philosophies sociales des différents pays.

La dette publique est une question éminemment politique puisque des groupes sociaux se rassemblent pour influer sur les conditions de son remboursement. Les acteurs attachés aux mécanismes de marché plaident pour le respect des contrats de prêts, à la lettre et dans l’esprit. Ils défendent les intérêts de créanciers qui ont accepté de prêter de l’argent aux administrations plutôt que de le dépenser immédiatement. Les tenants de l’interventionnisme monétaire sont enclins à « euthanasier » les créanciers et, par extension, à redistribuer la richesse. Les anticapitalistes peuvent voir dans l’annulation de la dette publique un moyen d’accélérer l’effondrement d’un système économique qu’ils rejettent.

Parmi les ouvrages récents, plusieurs mises en perspective historiques privilégient la dimension politique des stratégies d’amortissement et étudient la manière dont les groupes d’acteurs ont pesé, à long terme, sur les choix monétaires et budgétaires. Le regard historique permet de bien mettre en perspective l’intensité relative de la situation contemporaine et rappelle que les économies ont déjà relevé le défi de l’amortissement d’importantes dettes publiques et pas seulement après les guerres.

• L’ordre de la dette, Lemoine B., 2016.

• Une histoire de la dette publique en France, Lutfalla M., 2017.

• Les crises de la dette publique xviiie-xxie siècles, Béaur G., Quennouëlle-Corre L., 2019.

• A World of Public Debts: A Political History, Barreyre N., Delalande N., 2020.

• In Defense of Public Debt, Eichengreen B. et al., 2021.

Beaucoup d’ouvrages et d’articles ont déjà été consacrés à la dette publique de la France. Pourquoi vouloir y ajouter une contribution ?

Avec le recul d’une vingtaine d’années de débats sur la dette, il s’agit d’apporter une certaine modération entre les protagonistes d’un débat complexe et propice aux postures. La dette publique n’est ni un poison, ni une potion magique. Il ne s’agit ni de l’interdire, ni de l’annuler. Si la menace n’est pas immédiate, elle ne peut être ignorée plus longtemps.

La progression de la dette est le produit de structures et de pratiques qu’il s’agit de bien décortiquer. Les gouvernements ont répondu, par la dépense publique, à une demande de protection des populations dans un environnement devenu plus incertain sur les plans économique, énergétique, technologique et social. Des années 1980 aux années 2000, face à des politiques monétaires rigoureuses, la hausse de la dette publique a financé la progression de dépenses non couvertes par les prélèvements obligatoires. L’horizon politique, centré sur le court terme du prochain scrutin, a conduit à occulter les enjeux de long terme liés à la soutenabilité de la dette.

La responsabilité du choix de l’endettement est collective. Le sujet de la dette a été débattu mais les responsables politiques de gauche comme de droite n’ont manifesté qu’un attachement de façade à l’équilibre des finances publiques. En réalité la même scène a sans cesse été rejouée aux créanciers et à l’opinion publique. Dans le dialogue engagé par la France avec les instances européennes, une trajectoire ambitieuse de retour à l’équilibre est fixée. Ce scénario optimiste est souvent fondé sur des hypothèses irréalistes de croissance économique. Le chiffre de 3 % de déficit budgétaire est mis en débat, puis critiqué pour son manque de souplesse. L’objectif d’ajustement financier est peu à peu relâché par les responsables gouvernementaux arguant d’un contexte macroéconomique plus défavorable que prévu. Les responsables européens (mais aussi la Cour des comptes en France) manifestent leurs inquiétudes puis se satisfont de nouveaux engagements pour le futur. Ainsi, en 2021 et 2022, le gouvernement français a mis en avant la date de 2027 comme cap pour un retour à l’équilibre des finances publiques.

Le projet de notre livre est de faire œuvre de clarification sur un sujet anxiogène et polémique. Nous souhaitons lever le voile sur certaines postures politiques et contribuer à dépassionner le débat. Il s’agit d’aider les citoyens à comprendre les causes profondes de cet endettement, de bien montrer en quoi il constitue un vrai danger mais aussi de rappeler que des solutions existent. Il a été possible de vivre avec la dette publique depuis près de 50 ans. Vivre sereinement avec demain est possible au prix d’ajustements qui mêlent pragmatisme et courage politique. La réduction du solde budgétaire primaire constitue un fil conducteur du livre. Comment rétablir l’équilibre du solde primaire (solde budgétaire établi sans prendre en compte le paiement des intérêts de la dette du côté des dépenses) ? Sur cette base, comment réduire le rapport dette publique/PIB et envoyer ainsi un signal de maîtrise des finances publiques et de crédibilité à l’ensemble des acteurs de l’économie ?

Il s’agit de maintenir la confiance des opérateurs prêteurs dans la signature de la France et dans sa capacité à assurer une continuité des paiements sur le long terme. Ce faisant, il s’agit aussi de préserver sa souveraineté et de ne pas mettre le pays en position de devoir solliciter un renouvellement de sa dette auprès de fonds américains ou chinois.

L’ouvrage entend aussi aider les citoyens à mieux saisir les enjeux liés au remboursement de la dette publique et rétablir clairement des vérités qui tiennent en une série d’affirmations claires.

• La dette de la France n’est ni odieuse, ni illégitime !

• Une bonne dette et une mauvaise dette peuvent être identifiées.

• La mauvaise doit être combattue.

• La France n’est pas en faillite !

• La dette française est un peu supérieure à la moyenne des pays développés.

• Responsables politiques et citoyens partagent la responsabilité de l’envolée de la dette.

• La loi de 1973 sur la Banque de France ne marque pas le début d’un complot visant à émettre des bons du Trésor sur les marchés afin d’en faire profiter le système financier.

• La dette française est aujourd’hui sous contrôle ; elle est soutenable !

• L’action de la BCE sur les taux obligataires a donné un répit salvateur.

• Certains pays ont réussi à réduire assez rapidement leur ratio de dette (Allemagne, Irlande) et leurs dépenses publiques (Canada, Suède).

• Faute de volonté politique, la France ne parvient toujours pas à équilibrer son solde budgétaire primaire.

La situation est fragile, une remontée des taux provoquerait, toutes choses étant égales par ailleurs, une hausse du ratio d’endettement. La dette française est largement aux mains d’opérateurs étrangers qui, à long terme, pourraient attenter à la souveraineté du pays. La France doit rééquilibrer son solde budgétaire primaire après la crise du Covid-19. L’annulation de la dette est une véritable mauvaise idée ! La dette est toujours payée !

Des voies d’amortissement pragmatiques existent. Elles doivent, pour être acceptables, mettre à contribution l’ensemble des acteurs. La recherche et l’exposé de ces voies passent d’abord par une réflexion sur les bénéficiaires de la dette de la France depuis 40 ans. À qui a profité cette dette ? Aux institutions financières créancières dans une certaine mesure. Aux assurés sociaux puisqu’une partie de la dette est celle de la Sécurité sociale. À l’ensemble des Français à travers des dépenses d’investissement qui ont soutenu la croissance. Une solution pragmatique et équitable doit donc mettre à contribution l’ensemble des bénéficiaires et mobiliser tous les leviers disponibles !

Les chapitres 1 et 2 dressent un large panorama des caractéristiques de la dette publique de la France : émetteurs parmi les administrations publiques, maturité, charges d’intérêts, parts des non-résidents. Ils font aussi ressortir la difficulté de la mesurer avec précision. Le chapitre 3 introduit des comparaisons internationales qui suggèrent une dégradation relative de la situation française au cours des vingt dernières années. Le chapitre 4 rappelle la portée des justifications théoriques de la dette et clarifie la distinction entre bonne dette et mauvaise dette. Centrés sur la France, les chapitres 5 et 6 resituent l’année 1973 comme le point de départ de la question de la dette, non en raison du vote de la loi du 3 janvier sur la Banque de France, mais du fait des réponses budgétaires apportées à un ralentissement de la croissance et une demande de protection toujours plus grande au sein de la société. Les chapitres 7 et 8 articulent dette publique de la France et intégration européenne. Ils montrent comment des politiques monétaires de rigueur ont contribué à accroître la dette et comment, à l’inverse et plus récemment, un endettement devenu élevé a imposé un assouplissement monétaire. Les quatre derniers chapitres sont consacrés à une réflexion sur les limites de la hausse des dépenses publiques et sur la soutenabilité de la dette, et surtout à la recherche de solutions inspirées d’expériences internationales (Canada, Suède, Allemagne, Islande, Irlande) ainsi que des débats et des rapports nationaux sur le sujet. Un enjeu clef pour la France est d’envoyer des signaux de crédibilité à ses créanciers en montrant sa capacité à rééquilibrer son budget et, plus largement, à se réformer.

1. Pébereau M., Rompre avec la facilité de la dette publique – Pour des finances publiques au service de notre croissance économique et de notre cohésion sociale, rapport du ministère de l’Économie, des Finances et de l’Industrie, décembre 2005.

2. Blancheton B., « Central Bank Independence in an Historical Perspective. Myth, Lessons and a New Model », Economic Modelling, Elsevier, vol. 52, p. 101-107, 2016.

Chapitre 1

Prendre la mesure de la dette publique

« Je ne crois aux statistiques que lorsque je les ai moi-même falsifiées. »

Winston Churchill

La dette d’un agent économique désigne un engagement à rembourser une somme d’argent empruntée à un autre agent et le plus souvent à lui servir également des intérêts. Les États ont historiquement un statut d’emprunteur en raison des difficultés à anticiper toutes leurs dépenses en situation d’incertitude. La dette publique est générée par l’adoption de budgets des administrations publiques en déficit. L’émission de titres financiers (essentiellement des obligations) sur les marchés financiers ou auprès du grand public permet alors d’assurer la continuité des paiements et ainsi la bonne exécution budgétaire. Les flux de déficits peuvent alimenter, année après année, le stock de dette. Les administrations doivent rembourser le capital qui arrive à échéance ainsi que les intérêts.

Le périmètre de la dette publique est une affaire de convention et sa mesure peut donner lieu à certains accommodements pour en sous-estimer le poids. Pour la France, nous allons étudier la manière dont est calculé le montant de la dette « au sens de Maastricht » c’est-à-dire dans le cadre d’une convention établie au sein de l’Union européenne1. Nous allons aussi voir comment certaines dettes sont rattachées au chiffre officiel et d’autres, au contraire, exclues. Dans quelle mesure le calcul « au sens de Maastricht » est-il discutable ? D’autres approches sont-elles envisageables ?

Qu’est-ce que la dette publique ? Éléments de définition

La dette publique représente l’ensemble des engagements financiers des administrations publiques, le total des sommes dues aux créanciers. Les administrations, de ce point de vue, ne sont pas différentes des ménages ou des entreprises qui doivent honorer un échéancier de remboursement permettant de calculer leur endettement.

Les administrations publiques sont un ensemble d’unités institutionnelles dont la fonction principale est de produire des services non marchands ou d’effectuer des opérations de redistribution entre les agents économiques. Le périmètre des administrations publiques est différent d’une économie à l’autre. Il est une expression du modèle de capitalisme choisi par le pays. Au fil du temps, les sociétés installent des administrations plus ou moins interventionnistes et des équilibres différents entre activités gérées par l’État et activités organisées par le marché. A priori, un État dont les missions sont plus larges peut avoir en cas de choc un besoin d’endettement relativement plus grand qu’un État dont le périmètre d’intervention est réduit. Au fil du temps, à travers de longs débats passionnés, la France a mis en œuvre une organisation très administrée de son économie (cf. chapitres 5 et 11).

En France, les administrations publiques se composent :

• de l’État dit « central » : les ministères régaliens (défense, police, justice, diplomatie) et les missions publiques (d’enseignement, de recherche, de culture) ;

• des organismes de sécurité sociale (santé, retraites, famille, accidents du travail) ;

• des collectivités territoriales (régions, département, intercommunalités, communes) ;

• et d’un ensemble plus diffus d’organismes publics désigné sous l’acronyme ODAC (organismes divers d’administrations centrales).

Les ODAC regroupent environ 700 structures qui prolongent l’action de l’État dans de nombreux domaines : services généraux des administrations publiques (Centre d’études de l’emploi et du travail, Fondation Maison des sciences de l’Homme), défense (IHEDN), ordre et sécurité publics (Institut national de police scientifique), affaires économiques (AMF, BPI, CEA, France Agrimer, INAO), protection de l’environnement (parcs régionaux), logement et aménagement urbain (ANAH), santé (ARS, INSERM), loisirs, culture et culte (académies savantes, musées) enseignement (universités, Campus France, ENM), protection sociale (Pôle emploi).

La dette publique représente la valeur de l’ensemble des emprunts émis par ces institutions et, au final, garantis par l’État français. En cas de défaut de l’une d’elles, l’État français assume le règlement de sa dette.

Cette dette publique est dite consolidée. Les éléments de dette d’une administration vis-à-vis d’une autre sont exclus du calcul. Par ailleurs, les engagements financiers à venir (notamment les retraites futures des fonctionnaires) ne sont pas intégrés dans ce chiffrage.

C’est sur ces bases que la France notifie chaque année aux instances européennes la situation de sa dette (au sens de Maastricht) et que des comparaisons internationales peuvent être réalisées au sein de l’Union européenne. C’est ce chiffre qui est commenté dans les débats publics.

La dette publique de la France : 2 813 milliards d’euros

Des compteurs de la dette publique existent sur Internet et proposent une vision en continu de l’évolution de la dette fondée sur des hypothèses de linéarité. Ces chiffres n’apportent, en définitive, aucune valeur ajoutée, et donnent l’impression d’un emballement de la dette, inutilement anxiogène. La même chose pourrait être proposée avec un compteur positif et croissant du produit intérieur brut : cela apporterait aussi peu d’information.

La dette représente autour de 42 000 euros par Français et environ 95 000 euros par actif ! Exprimer ainsi la question de l’endettement public peut faire redouter le pire. Mais la question ne se pose pas en termes d’un remboursement immédiat par chaque citoyen. La dette souveraine est appelée à être gérée sur un horizon de long terme. Poser la question ainsi, c’est aussi occulter que la France dispose d’un actif et de marges de manœuvre pour réduire graduellement son endettement.

Des chiffres officiels de la dette sont publiés pour la fin de chaque trimestre. Le tableau 1.1 ci-dessous retrace cette évolution depuis le troisième trimestre 2019.

Tableau 1.1 – Dette de la France entre le troisième trimestre 2019 et le quatrième trimestre 2021

Date

T3 2019

T4 2019

T1 2020

T2 2020

T3 2020

Montant

2 415

2 380,1

2 438,5

2 638,3

2 674,3

Date

T4 2020

T1 2021

T2 2021

T3 2021

T4 2021

Montant

2 650,1

2 738,3

2 762

2 834,4

2 813,1

Source : Insee.

La dette de la France s’élevait en décembre 2021 à 2 813,1 milliards d’euros. Entre décembre 2019 et décembre 2020, elle a progressé de 270 milliards d’euros essentiellement pour faire face aux conséquences de la crise du Covid-19. Une économie de guerre sanitaire a été installée à partir de la mi-mars 2020 : chômage partiel, aides aux entreprises (en particulier pour accélérer leur digitalisation), aides sectorielles et fonds de solidarité. Le prolongement de ces mesures a contribué à une nouvelle hausse de la dette de 163 milliards d’euros sur l’exercice 2021.

Mais la dette publique progresse de longue date. Le graphique 1.1 fait ressortir une hausse quasi continue de la valeur nominale de la dette entre 2015 et 2019, puis son envolée en 2020 et 2021.

Graphique 1.1 – Dette publique de la France (données trimestrielles en milliards d’euros)

Source : Insee.

Un chiffre, considéré isolément, n’a pas de sens ! La valeur nominale de la dette publique doit être mise en rapport avec d’autres grandeurs économiques afin de mieux en prendre la mesure. La dette peut être rapportée aux recettes budgétaires annuelles (ou au total des prélèvements annuels). Ce chiffre montre le nombre d’années (ou de mois) de prélèvements qu’il conviendrait de consacrer au remboursement de la dette. Fin 2019, le rapport dette/recettes totales des administrations s’élève à 186 % contre 179 % fin 2015. Il faudrait ainsi un peu moins de deux années de recettes pour rembourser la dette.

Le plus souvent la dette est mise en rapport avec le produit intérieur brut du pays (approximation de la richesse créée annuellement). Le rapport dette publique/PIB est appelé ratio d’endettement, il est très commenté à la fois dans les médias et par les experts académiques. Il peut servir de premier point d’appui pour évaluer l’ampleur du « problème ». Le graphique ci-dessous montre son évolution, pour la France, entre 1973 et 2021. Il fait ressortir une forte progression depuis les années 1980 à l’occasion notamment de chocs comme la crise des subprimes et celle du Covid-19. La trajectoire de la dette française est analysée en détail dans le chapitre 5 afin d’en saisir les ressorts et de chercher à identifier des responsabilités.

Graphique 1.2 – Dette publique/PIB pour la France (en %)

Source : Insee.

La dette est maintenant supérieure au PIB et progresse rapidement, elle représente en 2021 environ 113 % du PIB national. Ces chiffres de l’endettement de la France suscitent une légitime inquiétude. Ils posent la question du remboursement et de la soutenabilité de la dette. Au fond, par-delà les chiffres, la question clef est de savoir si la France parviendra à conserver la confiance de ses créanciers.

La ventilation de la dette par composante de l’administration

Le tableau 1.2 ci-après détaille la part de la dette qui revient à chaque composante des administrations publiques. La part de l’administration centrale (l’État) est, sans surprise, prédominante (2 231 milliards d’euros pour le troisième trimestre 2021 sur un total de 2 834 milliards d’euros, soit 79 %). Il lui appartient de financer, par la dette, des infrastructures et des dépenses de recherche fondamentale qui peuvent avoir un effet de levier positif et une influence bénéfique sur la productivité globale de l’économie. Les administrations publiques locales et les ODAC peuvent aussi financer de telles dépenses (soutien à l’innovation et la recherche à l’échelle des régions), leurs dettes sont respectivement de 236 et 66 milliards d’euros en 2021.

Une règle d’or des finances publiques stipule que la dette ne doit financer que des dépenses d’investissement. Sur ces bases, l’existence d’une importante dette de la Sécurité sociale (300 milliards d’euros en 2021) paraît, a priori, surprenante et inquiétante. Elle suggère que l’on finance par la dette des dépenses sociales (retraites, santé). Le financement de l’assurance sociale de la génération actuelle doit être assumé par la génération future. Cette situation pose un problème d’équité intergénérationnelle qui mériterait d’être débattu dans un cadre démocratique.

Tableau 1.2 – Dette des administrations publiques par composantes (en milliards d’euros)

Source : Insee, chiffres du troisième trimestre 2021.

L’ordre de grandeur des masses budgétaires

Il est intéressant de mettre en rapport ce que représentent les dépenses et les recettes de chacune des administrations avec leur niveau d’endettement. En 2019, les dépenses des administrations publiques représentent 1 347,8 milliards d’euros, soit 55,6 % du PIB. En 2020, les ordres de grandeur ont été bouleversés par la crise du Covid-19 qui a accru les dépenses et réduit l’activité : les dépenses ont atteint 1 422 milliards, soit un niveau relatif record de 62,1 % du PIB. En 2021, les dépenses ont à nouveau progressé, atteignant 1 475 milliards, même si en termes relatifs cette somme ne représente « plus que » 59,2 % du PIB.

En 2019, les prélèvements obligatoires (impôts et cotisations sociales) s’élevaient à 1 104 milliards, soit 44,1 % du PIB de 2019. Sur cet exercice, les 243 milliards d’écart entre les deux chiffres ne constituent pas le déficit budgétaire car les administrations disposent d’autres ressources (revenus de la propriété, recettes de production) pour environ 170 milliards d’euros. En 2020, les prélèvements ont nettement diminué du fait de la baisse d’activité (1 058 milliards d’euros, soit 44,7 % du PIB) de même que les recettes totales qui ne s’établissent qu’à 1 211,4 milliards, contre 1 274,9 sur le précédent exercice budgétaire. Le retour d’une forte croissance en 2021 a accru les recettes de plus de 100 milliards (elles s’établissent à 1 314,8 milliards) alors que les dépenses continuaient de progresser (chiffre de 1 475 milliards dans le tableau 1.3). Ces chiffres rappellent la grande sensibilité des finances publiques à la conjoncture.

Tableau 1.3 – Dépenses et recettes des administrations publiques (en milliards d’euros)

2019

2020

2021

Dépenses totales

1 347,8

1 422,9

1 475,7

Recettes totales

1 274,9

1 211,4

1 314,8

– impôts et cotisations sociales

1 104,6

1 058,1

1 131,4

– recettes de production

93,6

88,3

94,4

– revenus de la propriété

16

12

14,8

– autres

60,7

53

74,2

Besoin de financement

(– 72,7)

(– 211,5)

(– 160,9)

Source : d’après l’Insee.

Sur la base du tableau ci-dessus, pour 2019, les administrations expriment un besoin de financement de 72,7 milliards qui constituent le solde budgétaire, dit brut (soit environ 3 % du PIB). En 2020 et 2021, le besoin s’est envolé à respectivement 211,5 milliards d’euros (soit 9,2 % du PIB) et 160,9 milliards (soit 6,5 % du PIB). Ce sont ces déficits qui doivent être couverts par recours à l’endettement.

L’origine de ces besoins est détaillée dans le tableau ci-dessous. Le besoin de financement provient pour l’essentiel de l’action de l’État même si en 2020 et 2021 la contribution de la Sécurité sociale au besoin de financement est devenue assez significative en réponse aux défis sanitaires.

Tableau 1.4 – Capacité ou besoin de financement des administrations (en milliards d’euros)

2019

2020

2021

État

– 83,5

– 182

– 143,8

ODAC

– 2,3

23,1

0,3

Administrations publiques locales

– 0,9

– 4,2

– 0,6

Administrations de sécurité sociale

14,1

– 48,3

– 16,9

Total

– 72,7

– 211,5

– 160,9

Source : Insee.

La notion de solde budgétaire est centrale dans la compréhension de la trajectoire de la dette. Trois soldes sont à distinguer (voir graphique 1.3).

• Le solde budgétaire brut des administrations publiques qui représente la somme de toutes les recettes moins celle de toutes les dépenses. C’est ce solde qui est le plus commenté par le personnel politique et la presse.

• Si, dans le total des dépenses, on exclut les intérêts servis sur la dette on obtient le solde budgétaire dit primaire. Il exprime le besoin de financement de l’année indépendamment de l’héritage lié aux intérêts sur le stock de dette. En 2019, les intérêts de la dette représentaient 38,8 milliards d’euros. Le déficit budgétaire dit primaire était, par conséquent, de 33,9 milliards d’euros. Depuis, la situation s’est dégradée. En 2021, ce déficit primaire atteignait environ 123 milliards (160,9 milliards de déficit brut moins 38,1 milliards d’intérêts servis sur la dette). Cette notion est cruciale. Elle sert de fil conducteur à l’ouvrage à la fois pour analyser la soutenabilité de la dette et pour chercher des pistes d’ajustements et de réformes. En effet, lorsque ce solde primaire est équilibré, le fait que le taux de croissance du PIB soit supérieur au taux d’intérêt réel servi sur la dette permet une réduction du ratio d’endettement, c’est-à-dire un amortissement de la dette.

• Enfin, le solde budgétaire structurel, soit le solde budgétaire observé lorsque la croissance économique atteint son niveau potentiel2.

Graphique 1.3 – Visualisation des notions de soldes budgétaires

Une ventilation des dépenses est proposée afin de contextualiser les chiffres de dette et de déficits. L’essentiel des dépenses est constitué par des prestations sociales (665 milliards en 2020 et 672 milliards en 2021) et des dépenses de fonctionnement (450 milliards en 2021). En 2021, « l’investissement » représente 92,6 milliards d’euros et les intérêts de la dette 38,1 milliards.

Ces chiffres illustrent l’importance des masses budgétaires en France. La France est l’un des pays du monde où en termes relatifs les dépenses publiques et les prélèvements obligatoires sont les plus élevés, en particulier pour contribuer à la protection sociale de la population (cf. chapitre 3).

Tableau 1.5 – Ventilation des dépenses des administrations par catégories (en milliards d’euros)

2019

2020

2021

Dépenses de fonctionnement

424,8

435,4

450

Intérêts

38,8

33,2

38,1

Prestations sociales

616,6

665,5

672,1

Transferts et subventions

176

198

222,9

Acquisitions nettes d’actifs non financiers (FBCF)

91,7

90,7

92,6

Dépenses totales

1 347

1 422,9

1 475,7

Source : Insee.

Les zones grises de la dette

En sciences humaines et sociales la plupart des données agrégées souffrent de problème de robustesse. Les chiffres de la dette publique ne font pas exception.

Les structures de portage

L’État peut chercher à sous-estimer son endettement en développant des structures de portage qui n’entrent pas dans le périmètre de la dette au sens de Maastricht. Ainsi, par exemple, entre 1991 et 2007, le SAAD (service annexe d’amortissement de la dette) a porté artificiellement plusieurs milliards de dette de la SNCF jusqu’à ce que l’Union européenne exige leur réintégration dans la dette au sens de Maastricht. La dette du RFF (Réseau ferré de France, gestionnaire du réseau des voies de la SNCF) ne figure pas dans le périmètre de la dette au sens de Maastricht. Pour qu’un organisme ait le statut d’ODAC, l’État doit être présent à plus de 50 % dans son capital. Rester sous ce seuil permet de ne pas avoir à comptabiliser la dette de l’organisme dans celle des administrations publiques. Par ailleurs, le passif de certains ODAC peut être sous-estimé.

Un partenariat public-privé (PPP) est une structure juridique qui associe une administration et des entreprises partenaires. Il s’agit d’un mode de financement par lequel la puissance publique fait appel à des prestataires privés pour financer et gérer un équipement (hôpital, laboratoire de recherche, bâtiment universitaire, ligne ferroviaire à grande vitesse, prison, enceinte sportive). Dans les faits, une entreprise de BTP (Vinci, Eiffage, Fayat) construit en grande partie à ses frais l’équipement. Mais en contrepartie, elle perçoit sur une très longue durée (jusqu’à plusieurs dizaines d’années) un loyer payé par les administrations pour entretenir l’ouvrage. Le budget d’un PPP peut atteindre des sommes très importantes comme pour la ligne ferroviaire à grande vitesse Tours-Bordeaux inaugurée en 2017. Le modèle de la concession a prévalu dans le montage d’un projet au coût global de 9 milliards d’euros (7,8 milliards pour la LGV proprement dite et 1,2 milliard pour les aménagements). La société concessionnaire Lisea, désignée en 2011 pour une durée de cinquante ans, a pris en charge la conception et la construction de la ligne ferroviaire. L’entreprise contrôlée par la société Vinci en assure l’exploitation, la maintenance et touche les péages. Lisea a apporté près de la moitié des 7,8 milliards nécessaires à la construction de la ligne à grande vitesse, les administrations ont financé les 4 milliards restants. Les PPP sont un moyen pour les administrations de financer des projets d’investissement sans avoir à porter la dette à long terme et ainsi gonfler le chiffre de la dette publique du pays.

Le changement de périmètre : la reprise de la dette de la SNCF

En 2018, dans le cadre de la réforme du système ferroviaire, une partie de la dette de la SNCF est reprise par l’État (35 milliards d’euros de dette de SNCF Réseau, dont 25 milliards d’euros en 2020 et 10 milliards d’euros en 2022). L’objectif est d’assainir la structure financière de l’entreprise. Sa dette élevée (48 milliards fin 2018) induit des ratios financiers très dégradés. Elle engendre, par ailleurs, des frais financiers de l’ordre de 1,5 milliard d’euros par an. Le schéma de reprise de la dette est complexe. Concrètement, l’État ne se substitue pas directement à la SNCF pour rembourser ses créanciers. Une structure, la Caisse de la dette publique (la CDP), joue le rôle d’intermédiaire (et de miroir) en donnant à la SNCF les fonds nécessaires pour honorer ses traites. Mais à chaque fois que la CDP verse de l’argent à la SNCF, l’État alimente la CDP d’un montant identique, d’où le terme de « miroir ». L’objectif de ce dispositif est notamment de préserver le contrat originel qui lie la SNCF et ses créanciers, même si ces derniers sont, bien évidemment, rassurés par la présence de l’État dans le dispositif.

Sur ces bases, dans un communiqué de presse du 6 septembre 2018, l’Insee, en accord avec Eurostat, a annoncé sa décision de reclasser SNCF Réseau dans la catégorie des administrations publiques (APU) avec effet rétroactif (à compter de l’année 2016). L’organisme statistique français considère que cet opérateur est dorénavant un organisme divers d’administration centrale. SNCF Réseau avait été classé hors APU en 1997 car ses recettes marchandes représentaient plus de 50 % de ses coûts de production. L’Insee a estimé que tel n’était plus le cas depuis 2016, compte tenu des nouvelles préconisations européennes pour le calcul de la consommation de capital fixe. Officiellement soucieux de réduire le risque d’une sous-estimation des coûts de production, l’organisme Eurostat a demandé à l’ensemble des pays européens de retenir désormais des hypothèses hautes quant au calcul de la consommation de capital fixe. L’Insee a, par conséquent, revu à la hausse le déficit public de 3,2 milliards d’euros en 2016 et de 2,2 milliards d’euros en 2017 pour prendre en compte le déficit de SNCF Réseau. Dans le même temps, la requalification de l’intégralité de la dette de SNCF Réseau en dette publique à partir de 2016 conduit à majorer la dette publique de la France de 35,8 milliards d’euros en 2016 d’où l’envolée de la dette des ODAC dans le tableau 1.2 (passage de 19,8 à 60,5 milliards).

Ces montages complexes suggèrent que le chiffrage de la dette publique se prête à de possibles contorsions comptables. La recherche de la plus extrême précision quant à la mesure de la dette relève de la gageure.

La notion de « dette implicite »

En 2005, les estimations de la dette française contenues dans le rapport Pébereau (op. cit.) avaient eu un impact considérable. Le rapport distinguait une « dette explicite » des administrations publiques au sens traditionnel de Maastricht (soit environ 1 100 milliards d’euros fin 2005) et une « dette implicite » inspirée des pratiques de la comptabilité privée. Cette approche consiste à évaluer un ensemble d’engagements qui ne sont pas contractuels ou qui ne sont pas inscrits de façon irréversible dans la loi mais qui résultent d’une prolongation à l’identique des politiques courantes ou qui correspondent aux anticipations des citoyens quant aux politiques futures. Sur ces bases, les engagements implicites constituent potentiellement un ensemble très large. Le rapport Pébereau proposait à l’époque une évaluation de la dette implicite comprise entre 790 et 1 000 milliards d’euros (ce qui équivalait presque à doubler le chiffre de la dette).

La définition du périmètre de la dette implicite peut être sujette à des débats sans fin. Faut-il intégrer dans la dette des dépenses de protection de l’environnement, des dépenses liées à la réparation des dommages causés à l’environnement, des dépenses d’éducation des générations futures, des dépenses de santé, de retraite ?

La question des dépenses futures de retraite est l’une des moins complexes à aborder. Il s’agit de l’ensemble des droits à la retraite à honorer dans le futur (méthode des droits acquis) sur la base des règles existantes ou déjà programmées dans le cadre des réformes adoptées. Mais les calculs sont sensibles aux taux d’actualisation retenus et posent, en creux, que l’État n’interviendra pas pour corriger la situation à l’avenir ; or cette capacité le singularise en tant qu’agent économique.

Mettre l’actif de la France en balance

La dette publique est calculée de manière brute c’est-à-dire sans tenir compte de l’existence d’un actif des administrations publiques. Cet actif est assez conséquent et diversifié à travers des participations financières dans de grandes entreprises, des actifs immobiliers, du foncier ou encore ses domaines de services. L’État reste actionnaire d’un grand nombre d’entreprises dans les secteurs des transports, de l’industrie, de l’énergie, ou encore de la finance (Air France-KLM, Groupe ADP, Airbus, Thales, Safran, Areva, Eramet, Alstom, Renault, Engie, Orange, FDJ). Les actifs publics sont difficiles à évaluer. Si les titres financiers ont une valeur de marché facile à calculer, les actifs physiques ont une valeur liquidative incertaine (terrains, actifs immobiliers) voire purement virtuelle (grands musées et monuments nationaux). Pour beaucoup d’entre eux, ces actifs appartiennent aux collectivités et aux ODAC, la gestion politique de leur liquidation serait, a priori, très délicate. Malgré cela, en 2015, une étude de l’Insee évaluait l’actif de la France à 2 683 milliards d’euros, soit 125 % de son PIB. Fin 2019, le seul patrimoine non financier des administrations publiques s’établissait à 2 231 milliards d’euros selon l’Insee (il s’agissait principalement d’actifs immobiliers). Par principe, l’existence d’un actif aussi important doit rassurer quant à la solvabilité de la France. Elle est aussi à prendre en compte dans les débats sur l’héritage financier laissé aux générations futures.

*

La définition et la mesure de la dette publique sont affaires de conventions. Ses estimations sont discutables et la quête d’une grande précision assez illusoire. Une phrase de l’économiste et démographe Alfred Sauvy est passée à la postérité : « Dans toute statistique, l’inexactitude du nombre est compensée par la précision des décimales ». Vouloir apprécier l’exactitude de la situation de la dette publique relève de la gageure. La dette au sens de Maastricht pose un périmètre constant qui permet des comparaisons internationales et des mises en perspective historiques utiles. Dans le cas de la France, les chiffres montrent indéniablement une augmentation du poids relatif de l’endettement depuis plusieurs décennies.

1. Derrière un chiffre économique, il y a souvent une convention qui lui donne une dimension politique et sociale, puis des problèmes de mesure, plus techniques et opérationnels. Voir à ce propos Desrosières A., La politique des grands nombres. Histoire de la raison statistique, La Découverte, 1993.

2. La croissance potentielle est la croissance qui correspond à une pleine utilisation des capacités de production. C’est aussi le rythme de croissance constaté sur un horizon de moyen terme.