Cahiers Français

Les défis de
la démocratie

Édito

Comment protéger la démocratie ?

Fruit de longues constructions, les démocraties occidentales ont donné une image de stabilité durant la seconde moitié du XXe siècle. Plusieurs phénomènes nous invitent cependant à penser que les libertés et les principes qu’elles s’emploient à garantir et à faire vivre ne sont pas inaltérables. Comme nombre de ses homologues, la démocratie française est confrontée à plusieurs défis, à commencer par la défiance d’une partie des citoyens envers le pouvoir, ce qui alimente une remise en question des institutions et du système représentatif. Comment ainsi restaurer la confiance entre les dirigeants et les citoyens, et répondre à l’attente d’une plus grande participation de ces derniers aux décisions politiques ? Face à la montée du populisme et des extrémismes, l’enjeu est de taille.

La persistance des inégalités sociales, source de contestation, la nécessaire transition écologique, à rebours du modèle productiviste qui a favorisé la croissance des sociétés occidentales, le danger terroriste, s’attaquant aux valeurs fondatrices des États de droit, ou encore l’incroyable développement des technologies, rendant nécessaire un encadrement des pratiques (IA, surveillance, collecte des données…), sont autant de menaces et de bouleversements auxquels les démocraties sont confrontées. Révélant toute la complexité des questions soulevées, ce dossier tente de mettre en lumière les défis qu’elles recèlent en s’attachant à cerner les diverses solutions envisageables afin de les relever.

En dehors de ce dossier, nous consacrons un article à la lutte contre le trafic de drogue et abordons la question des déserts médicaux. Nous faisons également le point sur les fonctions du Parlement européen avant de revenir sur les jeux Olympiques de Paris 1924, dont nous fêtons le centenaire.

Cahiers français

[picture]

JEAN-JACQUES-FRANCOIS LE BARBIER/DOMAINE PUBLIC

[picture]

© LITTLEWOLF1989 – STOCK. ADOBE. COM

Politiques publiques - La lutte contre le trafic de drogue à ciel ouvert
Ce qui marche et ce qui ne marche pas

Sebastian Roché

Politologue spécialiste de la police, directeur de recherche au CNRS et professeur à Sciences Po Grenoble, auteur de l’ouvrage De la police en démocratie¹

Le terme « drogue » désigne un produit psychoactif, naturel ou synthétique, utilisé par une personne en vue de modifier son état de conscience ou d’améliorer ses performances, selon l’Observatoire français des drogues et des tendances addictives (OFDT). Dans le langage commun ou juridique, la « drogue » renvoie aux substances illégales, par opposition à d’autres substances tels l’alcool, la nicotine ou les médicaments psychotropes.

Les enjeux de la lutte contre les marchés de la drogue sont multiples : santé, tranquillité publique, criminalité violente, corruption des douaniers et des policiers. « L’infiltration de nos sociétés par les réseaux criminels dépasse toutes les fictions », affirme Laure Beccuau, procureure de la République à Paris². Johny-Angel Butera décrit les perturbations induites par ces marchés aux États-Unis³, et elles sont très semblables de ce côté de l’Atlantique : troubles de la tranquillité publique, occupation d’espaces publics ou de cages d’escalier dans les bâtiments, déchets et salissures, vols et cambriolages ou locaux forcés, infractions à la législation sur les armes, mais aussi agressions et homicides. De plus, la qualité de vie des résidents diminue avec une augmentation du sentiment d’insécurité, un renforcement de l’entrave aux commerces légaux et une dégradation de la réputation du quartier.

Trafics et violence : un lien avéré

Aux États-Unis, de nombreuses études documentent les risques propres au commerce de la drogue. À Miami, par exemple, l’activité liée à la drogue a une incidence flagrante sur les crimes violents. Les membres de gangs qui vendent de la drogue sont significativement plus violents que ceux qui n’en vendent pas et le fait de résider dans un quartier plus défavorisé intensifie leur violence⁴.

S’il a été démontré qu’il existait aux États-Unis dans les années 1990 un lien étroit entre les marchés de drogues illicites et les homicides, il n’en était pas de même en Europe au début des années 2000, constataient les criminologues et sociologues Graham C. Ousey et Matthew R. Lee⁵. Mais plusieurs études suggèrent que les choses ont désormais changé de ce côté-ci de l’Atlantique. En Finlande, la géographie des tirs et des marchés à ciel ouvert se révèle peu différente de celle observée aux États-Unis. Des spécialistes ont dressé le constat suivant : « (…) la violence armée dans deux grandes villes suédoises, Stockholm et Malmö, est largement concentrée sur les marchés de la drogue en plein air. Cette concentration est encore plus prononcée lorsque les marchés de la drogue sont situés dans des quartiers vulnérables⁶. » Ces quartiers vulnérables sont par définition les plus défavorisés. Comme le démontre une étude d’Ivana Obradovic et Thomas Néfau⁷, en France, la proportion d’initiés à la cocaïne parmi les 15-30 ans est aujourd’hui deux fois plus importante qu’il y a dix ans, et le phénomène touche à présent les zones rurales et périurbaines ; une analyse confirmée en 2023 par l’OFDT⁸.

La France est dans le groupe des cinq pays européens qui consomment le plus de cocaïne⁹. Mais, curieusement, il n’existe pas de travaux statistiques sur les délits associés au trafic de drogue en dehors d’une brève description qui n’inclut pas les homicides¹⁰. Or différents indices laissent penser qu’un lien entre marchés à ciel ouvert et homicides pourrait exister. Ainsi, à Marseille, en 2021, les médecins relevaient 31 morts par balles, dont une mère de famille en bas de chez elle. En 2023, 49 personnes ont été tuées, dont la quasi-totalité par balles (Le Monde, 15 janvier 2024). Ce serait plus du double par rapport à la période 2015-2016. Les décès sont concentrés dans les quartiers nord de Marseille (3e, 13e, 14e, 15e et 16e arrondissement¹¹).

Les obstacles à la lutte contre la drogue

Les « points de deal », ou marchés de la drogue à ciel ouvert, se multiplient, et avec eux les effets indésirables mentionnés plus haut.

La tentation de la réponse morale et guerrière

Perturber l’approvisionnement a deux objectifs : d’une part, réduire les troubles publics et, d’autre part, faire augmenter le coût de l’approvisionnement (le prix des drogues et le temps que les usagers doivent consacrer à la recherche de ces stupéfiants). D’un côté, les douanes opèrent des contrôles aux frontières qui s’ajoutent à ceux des policiers. Les quantités de cocaïne et de crack saisies sont passées en vingt-cinq ans de 0,9 (1997) à 27,7 tonnes (2022¹²). De l’autre, la police mène des enquêtes sur les distributeurs afin qu’ils soient emprisonnés, et monte des opérations « coup de poing » à la fois pour donner un sentiment de sécurité et pour gêner la vente au détail. Ces opérations sont largement mises en avant par les autorités. En 2005, le ministre de l’Intérieur, Nicolas Sarkozy, avait annoncé vouloir « nettoyer [les cités] au Kärcher » ; le président François Hollande, quant à lui, avait fait valoir sa « stratégie de reconquête républicaine ». Gérald Darmanin parle de « pilonnage des points de deal » et crie victoire : début 2023, sur 4 034 recensés, « plus de 700 points de deal ont été démantelés depuis janvier 2021 » ; ce montant est passé à 1 000 au début de l’année 2024 à l’échelle de la France. Ce serait près d’un quart des marchés à ciel ouvert qui auraient disparu, et à Paris plus d’un tiers¹³.

[picture]

Le 3 mai 2023, des habitants de la Joliette (Marseille) ont participé à une marche blanche en hommage aux trois enfants victimes des règlements de comptes dans ce quartier

© SOPA IMAGES/SIPA

Mais tous ne voient pas les choses de manière aussi optimiste. En novembre 2023, Le Figaro rapporte ainsi la déconvenue des policiers niçois : lors d’un vaste coup de filet sont mis sous les verrous pas moins de quatorze individus, et saisis 195 kilogrammes de cannabis, 900 grammes de cocaïne et 123 000 euros en liquide. Mais, moins de 24 heures plus tard, moyennant quelques tirs de Kalachnikov, le terrain est occupé à nouveau et « le trafic de drogue a déjà repris comme si de rien n’était¹⁴ ».

Le diagnostic établi par les études universitaires

Les experts signalent les limites de l’approche actuelle face au trafic de drogue à ciel ouvert. Ils soulignent plusieurs points. D’abord, le volume des saisies policières et douanières leur paraît un médiocre indicateur de réussite. Les saisies de cocaïne en France sont bien à un niveau particulièrement élevé : 27,7 tonnes en 2022, contre 5,6 tonnes en 2012 et 1,3 tonne en 2000, selon le ministère de l’Intérieur (OFDT, 2023). Pour autant, rapportées à l’ampleur du marché illégal, en continuelle expansion, ces saisies demeurent insuffisantes et rien en outre ne permet de penser que ces dernières entravent véritablement le marché. En effet, « [m]algré l’augmentation des saisies, la disponibilité et l’accessibilité sur le territoire ne faiblissent pas », soulignaient déjà Obradovic et Néfau sur la base des données de 2017, une tendance confirmée aujourd’hui.

Le commerce de la drogue est une activité économique. Lorsqu’un produit demandé se fait plus rare, il devient plus cher : ainsi, pendant le confinement, l’Office anti-stupéfiants (Ofast), nouvellement opérationnel, estime les stocks à dix jours avant pénurie, provoquant une augmentation « massive » des prix¹⁵. Le prix de vente est le meilleur indicateur de la vitalité du trafic. « [A]fin de savoir si la politique répressive est efficace au regard des ressources qui lui sont allouées, il convient de voir si le risque judiciaire incite le trafiquant revendeur à imposer une prime de risque sur son prix de vente et ainsi rendre son produit moins attractif car plus cher. À la vue de l’évolution des prix des principaux stupéfiants en France […] il semble que non », explique l’économiste Christian Ben Lakhdar¹⁶. En d’autres termes, malgré une intensification de la répression, les produits voient baisser leurs prix. Celui de la cocaïne a même été divisé par 4,5 en trente ans. Alors qu’en 1990 le prix du gramme se situait dans une fourchette de 1 200 à 1 500 francs, son prix courant est aujourd’hui compris entre 50 et 70 euros le gramme, soit « le plus bas jamais enregistré », note l’OFDT dans son rapport de mars 2023.

[picture]

Saisie d’herbe et de résine de cannabis par les douanes françaises au péage de La Turbie (Alpes-Maritimes), le 19 mai 2020

© SYSPEO/SIPA

Les universitaires américains ont, dans leur ensemble, été critiques à propos de la « guerre à la drogue », parce qu’elle est « vendue » au public comme un nécessaire sursaut moral, au détriment d’une approche réaliste susceptible d’améliorer la situation et de préserver la vie. Dans un article de synthèse, trois médecins de l’hôpital Saint-Paul au Canada déplorent que, sur le terrain, le travail de police et celui visant à réduire les risques se heurtent très fréquemment¹⁷. On ne peut facilement les concilier. C’est pourquoi, dans le grand journal médical The Lancet, cette politique a été qualifiée de « désastre pour la santé publique¹⁸ ». Et, en France, Christian Ben Lakhdar a une opinion proche : « Les objectifs des politiques répressives sont irréalistes : alors qu’un monde sans drogue ne peut raisonnablement exister, un monde où les conséquences négatives de la consommation de drogues sont minimisées peut, lui, exister grâce à la réduction des risques et des dommages¹⁹. » Effectivement, le nombre de décès par surdose (tous produits confondus) augmente : c’est 35 cas en 2021, contre 29 en 2019 et 19 en 2017, selon la préfecture de police à Paris.

Des actions efficaces contre les marchés de la drogue semblent possibles

En 2007 a été publiée la première méta-analyse²⁰ des effets de l’application de la loi pénale (des arrestations par la police et de la « police à haute visibilité »). Il s’agit d’une synthèse des effets mesurés par un ensemble d’enquêtes quantitatives sélectionnées selon la rigueur du protocole de recherche utilisé.

Les évaluations mettent en garde contre l’inefficacité des opérations « coup de poing »

Les approches favorisées par la police consistent à apporter une réponse rapide aux appels qui arrivent au fil de l’eau, à monter des opérations de répression (des raids à haute visibilité), visant à la confiscation des stocks de drogue, à l’arrestation des vendeurs et à la mise en garde aux acheteurs potentiels contre les risques de sanction encourus. Les résultats de ces mesures sont décevants, car les effets escomptés ne sont pas au rendez-vous, hormis à très court terme. En 2011, une analyse longitudinale sur les effets de la politique répressive dressait déjà ce constat : aucun indice ne laisse penser que « le renforcement de la répression des infractions en matière de drogue permette de réduire la violence sur le marché de la drogue²¹ ». Et, dix ans plus tard, le criminologue Yvon Dandurand confirme l’état des lieux à partir d’une revue de littérature portant sur 53 évaluations d’impact²². Au mieux, on obtient des effets de courte durée, car les trafiquants de drogue réagissent en changeant de stratégie, et le sentiment de sécurité des résidents ne s’en trouve pas amélioré. De plus, l’auteur démontre que modifier les caractéristiques sociales et physiques des sites du marché de la drogue afin de les rendre moins attrayants pour les dealers et les consommateurs n’est pas efficace.

Plus encore que de manquer d’efficacité, les mesures en question seraient même contre-productives. Plusieurs analyses alertent du fait que la violence sur le marché de la drogue augmente souvent avec l’intensification de la répression. Dix des 11 études (91 %) citées par Dandurand ont établi un lien notable entre la répression des actions liées au trafic de drogue et la violence associée à ce dernier : « Les données existantes suggèrent que la violence armée et les taux élevés d’homicides sont probablement une conséquence inévitable de la prohibition des drogues et que la perturbation des marchés de la drogue peut paradoxalement accroître la violence. » Car les commerçants ne sont pas passifs : ils adoptent des stratégies défensives. Si des acteurs clés se retirent du marché de la drogue, le vide est comblé par des figures montantes qui ont recours à la violence pour s’établir.

L’invention de nouvelles approches qui donnent des résultats : l’exemple américain

Les villes américaines se sont alors mises à la recherche d’une approche plus prometteuse. Elle repose sur une véritable stratégie plutôt que sur l’utilisation opportuniste des pouvoirs de police lorsque l’occasion se présente. Cela suppose une capacité de coordination des différentes agences publiques.

[picture]

Intervention de policiers dans le hall d’un immeuble criblé de balles à la suite d’un règlement de comptes sur un point de deal. Dijon, 27 novembre 2023

© ARNAUD FINISTRE/HANS LUCAS/HANS LUCAS VIA AFP

Cette méthode s’inspire de l’opération « Cessez-le-feu », qui a été déployée pour la première fois en mai 1996 à Boston. Il s’agit d’une stratégie coordonnée à l’échelle de la ville visant à dissuader les jeunes et les gangs de commettre des actes de violence avec des armes à feu, en intervenant au point culminant par le biais d’une dissuasion ciblée. Le système « Cessez-le-feu » organise des interventions reposant sur la coordination de tous les services de la ville et mobilisant les connaissances de chacun d’entre eux. Son objectif n’est ni de supprimer l’ensemble du marché de la drogue, ni même d’éradiquer le trafic de substances illicites dans un quartier spécifique, mais de limiter la concentration de la vente de drogue ainsi que les troubles et la criminalité qui l’accompagnent dans quelques endroits précis où une poignée de dealers actifs perturbe particulièrement la vie de la communauté. L’objectif est d’étudier le type de marché implanté pour concentrer l’action pénale uniquement sur les chefs et les membres les plus violents des gangs. Les autorités incarcèrent alors uniquement les délinquants les plus dangereux, aux lourds antécédents ou présentant une sérieuse propension à la violence. Les délinquants moins violents sont informés des charges retenues contre eux, mais ils se voient offrir la possibilité d’éviter l’incarcération s’ils cessent immédiatement leurs activités de vente de drogue. Ainsi, la police choisit d’exercer une pression forte sur un nombre relativement restreint de vendeurs de drogue. L’effet est net : une réduction de la criminalité violente de 14 % environ dans les zones cibles par rapport aux zones témoins.

C’est sur cette base qu’est construite la stratégie « pulling levers » ou « leviers » (également appelée « menace-sanction »). Il s’agit d’une réponse partenariale visant à perturber les marchés illégaux de la drogue au niveau de la rue. Cette approche repose sur les trois actions suivantes : identification, notification dissuasive et soutien. La méthode consiste à cibler un dossier criminel précis, puis à concentrer sur certains délinquants ou groupes de délinquants les sanctions, d’une part, les services sociaux et communautaires, d’autre part.

Il s’agit ensuite d’instaurer un dialogue avec les personnes concernées et de les menacer en les prévenant qu’elles font l’objet d’une attention particulière. Enfin, des chercheurs et des acteurs de la société civile sont mobilisés pour contribuer à définir l’action et à mesurer son efficacité. Revenons sur un point original, l’utilisation de la menace : l’enjeu est d’établir un contact avec la famille du dealer et de l’informer que les actions de ce dernier sont connues. Le dealer sait alors qu’il a été observé en train de commettre des délits liés à la drogue et il lui est demandé de participer à une séance de notification « par téléphone », sans menace d’arrestation. Des membres de la communauté, des prestataires de services et la famille du dealer y assistent également. Un policier présente au dealer les preuves de ses crimes et lui lance un ultimatum : cesser la vente de drogue ou recevoir la sanction maximale encourue. En parallèle, et c’est tout aussi important, des ressources financières sont mises à disposition et un soutien est apporté par la collectivité locale. Disposant d’un certain délai pour cesser son activité, le dealer est mis en contact avec des travailleurs sociaux. Ces derniers ont pour mission de fournir une aide aux individus ainsi qu’à leurs familles (logement, emploi, éducation, santé et sécurité) pour favoriser l’abandon de l’activité illégale.

Cette stratégie a donné de bons résultats à High Point (Caroline du Nord) et à Nashville (Tennessee). La méthode s’est diffusée, et les évaluations ont fleuri, confirmant son efficacité.

La stratégie contre les marchés de la drogue reste à construire

Devant l’ampleur du commerce de drogue en France et les dommages associés, les élus affichent leur détermination et leur grande fermeté. Les acteurs du système pénal manifestent, eux, leur inquiétude quant à la capacité des administrations à y faire face. Les déclarations intransigeantes des gouvernants français contrastent avec la faible connaissance scientifique du phénomène. Leur ambition se trouve malheureusement freinée, faute d’une stratégie à l’efficacité démontrée.

En effet, en France, nous ne disposons ni de données précises ni d’analyse des marchés de la drogue à ciel ouvert. Et ce en dépit de la promesse faite par le ministre de l’intérieur Christophe Castaner, lors du lancement, à Marseille, en 2019, du Plan national de lutte contre les stupéfiants, d’« une lutte implacable […] que nous devons pouvoir évaluer […] suivre, jour après jour ». Comme l’explique Christian Ben Lakhdar, la statistique publique ne permet pas d’avoir une « idée claire des budgets publics attribués à la lutte contre les drogues illicites », car il n’est pas fait de distinguo entre drogues licites et illicites, tandis qu’évaluer les effectifs de police, de gendarmerie, des douanes et de justice mobilisés contre les conduites addictives illégales « relève aussi de l’estimation ». Le manque de travaux d’évaluation des politiques policières et judiciaires en France empêche le Gouvernement d’évaluer réellement leur efficacité.

[picture]

Inauguration de l’Office anti-stupéfiants, le 11 février 2020, en présence de Christophe Castaner, ministre de l’Intérieur, et de Stéphanie Cherbonnier, cheffe de l’Ofast

© COME SITTLER/REA

De plus, il y a urgence à prendre en compte les approches qui se révèlent efficaces. Mais cela suppose plusieurs conditions qui font défaut actuellement. D’abord, définir une stratégie et des objectifs précis – méthode qui déborde le cadre du système pénal et qui bouscule l’approche en silos – plutôt que se contenter de sanctionner au fil de l’eau les trafiquants interpellés. Ensuite, réussir suppose une meilleure coordination entre les élus locaux et les responsables du système pénal. Enfin, il est fondamental d’associer la société civile et les chercheurs à la définition des actions et à leur évaluation. Ce sont là trois défis de taille.

[picture]

© BPAWESOME – STOCK.ADOBE. COM

1. Paru chez Grasset, Paris, 2016.

2. « Laure Beccuau, procureure de Paris : “L’infiltration de nos sociétés par les réseaux criminels dépasse toutes les fictions” », Le Monde, 18 novembre 2023.

3. Johny-Angel Butera, « Approaches to Disrupting Street-Level, Open-Air Drug Markets », université d’Ottawa, département de criminologie, septembre 2013.

4. Paul E. Bellair et Thomas L. McNulty, « Gang Membership, Drug Selling, and Violence in Neighborhood Context », Justice Quarterly, vol. 26, no 4, décembre 2009, p. 644-669.

5. Graham C. Ousey et Matthew R. Lee, « Examining the conditional nature of the illicit drug market-homicide relationship : A partial test of the theory of contingent causation », Criminology, vol. 40, no 1, mars 2006, p. 73-102.

6. Manne Gerell et al., « Open drug markets, vulnerable neighbourhoods and gun violence in two Swedish cities », Journal of Policing, Intelligence and Counter Terrorism, vol. 16, no 3, octobre 2021, p. 236. Traduction de l’auteur.

7. Ivana Obradovic et Thomas Néfau, « La cocaïne en France, un marché en expansion : tendances actuelles et réponses publiques », Psychotropes, vol. 24, nos 3-4, 2018, p. 83-110.

8. « La cocaïne : un marché en essor. Évolutions et tendances en France (2000-2022) », Observatoire français des drogues et des tendances addictives (OFDT), mars 2023 ; https://medias.vie-publique.fr/data_storage_s3/rapport/pdf/288921.pdf.

9. Ivana Obradovic et Thomas Néfau, ibid.

10. Interstats (service statistique ministériel de la sécurité intérieure), « Les infractions associées aux mis en cause pour usage et trafic de stupéfiants entre 2016 et 2021 », Info rapide, no 3, septembre 2022.

11. Jérôme Fourquet, « Trafic de drogue : un enjeu de société devenu central », Fondation Jean Jaurès, Paris, 2022.

12. « Les saisies des principaux produits stupéfiants depuis 1996 (nombre et quantités saisie) », OFDT, octobre 2018 ; « En 2023, les trafics de drogue toujours plus florissants et plus violents », Les Échos, 19 décembre 2023.

13. Le nombre de points de deal recensés passe de 513 en décembre 2020 à 333 en décembre 2023, selon la préfecture de police.

14. Nicolas Daguin, « À peine démantelé, l’un des plus gros points de deal de Nice tourne à nouveau à plein régime : “Ces gosses nous pourrissent la vie” », Le Figaro, 23 novembre 2023.

15. « “Le trafic de drogue a diminué de 30 à 40 % durant le confinement”, affirme Christophe Castaner », Le Parisien, 15 mai 2020.

16. Christian Ben Lakhdar, « Coût-efficacité des politiques de gestion des conduites addictives en France », Après-demain, no 44, octobre 2017, p. 36.

17. Thomas Kerr, Will Small et Evan Wood, « The public health and social impacts of drug market enforcement : A review of the evidence », International Journal of Drug Policy, vol. 16, no 4, août 2005, p. 210-220.

18. Evan Wood et al., « The war on drugs : a devastating public-policy disaster », The Lancet, vol. 373, no 9668, mars 2009, p. 989-990.

19. Christian Ben Lakhdar, op. cit.

20. Lorraine Mazerolle, David W. Soole et Sacha Rombouts, « Street-Level Drug Law Enforcement : A Meta-Analytic Review », Campbell Systematic Reviews, mai 2007, vol. 3, no 1, 47 p.

21. Dan Werb et al., « Effect of drug law enforcement on drug market violence : a systematic review », International Journal of Drug Policy, vol. 22, no 2, mars 2011, p. 87.

22. Yvon Dandurand, « Law Enforcement Strategies To Disrupt Illicit Drug Markets », 23 novembre 2021.

Dossier - Les défis de la démocratie

Grand entretien

avec Perrine Simon-Nahum

Pourquoi la démocratie est-elle en crise ?

Comment rendre notre vie politique plus démocratique ?

Débat entre Marc Lazar et Anne Levade

La sécurité au défi de l’État de droit

Débat entre Dominique Rousseau et Bertrand Mathieu

Les inégalités, un risque pour la démocratie ?

Nicolas Duvoux

Démocratie et transition écologique

Dominique Bourg

Les conséquences démocratiques des mutations de la surveillance numérique

Bernard Benhamou

Former le citoyen

Iannis Roder

Les plus de la rédaction

Ce qu’il faut retenir

Les mots du dossier

Les chiffres clés

Les dates clés

Le dossier en dessins

Pour en savoir plus

Les inégalités, un risque pour la démocratie ?

...