INTRODUCTION

État et industrie : un autre regard

Un spectre hante l'histoire de l'économie française : dès qu'il est question de politique industrielle, la figure de Colbert reparaît, convoquée par des détracteurs qui n'en finissent pas de l'exorciser. Comme si les mêmes combats devaient toujours recommencer. Sans doute le ministre de Louis XIV a-t-il aussi quelques admirateurs, vieux gaullistes ou jeunes keynésiens, qui révèrent le grand commis de l'Etat, homme d'ordre et de larges vues. Mais la figure de Colbert sert aujourd'hui plus souvent d'épouvantail et de repoussoir. Les pamphlétaires sont légion, qui vitupèrent régulièrement contre le « mal français », dénonçant « un appareil d'Etat tentaculaire » en proie à un funeste « délire technocratique ». Enrôlés sous la bannière libérale, bien des historiens ont souscrit à cette sombre vision. Il est ainsi de bon ton d'incriminer une « tradition dirigiste » qui serait typiquement française, manière de tare congénitale propre à notre paysa.

Derrière le procès récurrent du colbertisme, c'est toute la question des rapports de l'État et de l'industrie en France qui est posée. Question fort embrouillée, qui a donné matière à une abondante littérature, opposant partisans et adversaires de l'interventionnisme. Question mal posée, surtout, quand l'idéologie prend le dessus et fige les acteurs de l'histoire dans des postures imposées.

D'un côté, l'État et sa politique industrielle. Difficile de souscrire à la représentation d'un dirigisme intemporel, qui aurait survécu à toutes les révolutions et aux changements de régime

Voir notes pp. 375-376.

depuis trois siècles : cet État Moloch inoxydable n'existe que dans la mythologie politique. La machine administrative n'est ni un bloc ni un roc insensible à l'usure du temps. Le « mal français » paraît avoir été inventé, pour les besoins de la cause, par des médecins soucieux d'imposer leurs remèdes miracles. L'approche est biaisée, en outre, quand on envisage l'État sous le seul angle de son « poids » et de ses contraintes : on souligne alors ses prélèvements, et l'on néglige l'effet redistributeur de ses dépenses ; on ignore l'effet stimulateur de ses politiques, en n'y décelant que des entraves à l'initiative privéeb. Mais à quelle époque l'État a-t-il paru « léger » aux contemporains ? Rien de plus commun que cette complainte perpétuelle contre l'État Léviathan, présenté comme un tout indifférencié. Au contraire, pour rompre avec les clichés et les impressions superficielles, pour mesurer les causes, les formes, les conséquences de l'intervention de l'État dans l'économie, il importe d'éviter toute globalisation réductrice, afin de procéder à une analyse véritablement historique de l'appareil administratif et des politiques menéesc.

Du côté des acteurs économiques, la thèse du dirigisme-étouffoir qui aurait entravé l'épanouissement des initiatives se trouve également prise en défaut. Car c'est souvent parmi les entrepreneurs et dans les rangs de la bourgeoisie la plus libérale que des voix s'élèvent pour réclamer l'intervention de l'État, son aide ou sa protection. On peut bien sûr y voir la marque d'un déficit d'esprit d'entreprise, de la part d'un patronat indigne ou timoré. En 1773, Turgot dénonçait les « imbéciles », amoureux des monopoles et privilèges, qui espéraient prospérer à l'ombre de la tutelle gouvernementaled. Ce besoin de règles et d'institutions régulatrices doit pourtant être pris au sérieux. Pour comprendre ces attentes, il faut accepter d'y voir autre chose qu'une incongruité, l'effet d'une tare ou d'un double langage. Il faut accepter de remettre en cause l'image convenue d'une administration tentaculaire par nature et d'entrepreneurs incapables, soumis, ou résignés par principee.

Disant cela, entrons-nous pour autant en guerre de religion ? Nullement, car l'intervention de l'État dans l'économie « ne mérite ni excès d'indignité ni excès d'honneur », comme l'écrit Jean Bouvierf. Autrement dit, ni démonologie ni sanctification. Simplement un regard critique, qui accepte de reconsidérer la question des formes de régulation institutionnelles et réglementaires de la vie économique, pour mettre au jour les logiques qui les ont sous-tendues. Car les institutions sont des instruments que les individus et les groupes mettent au service de leurs propres stratégies, tout autant que des réalités qui s'imposeraient à eux de l'extérieur. Au fond, il s'agit simplement de se déprendre d'un a priori idéologique inspiré de l'ultralibéralisme contemporain, pour en revenir à une proposition de bon sens : la liberté ne signifie pas l'absence totale de règles et d'institutions capables d'élaborer et d'appliquer ces règles. La « pure » loi de l'offre et de la demande n'existe jamais que dans le mythe libéral du marché parfait. L'économie a aussi des règles sociales.

L'un des exemples les plus prégnants dans la dénonciation du colbertisme concerne la comparaison de la France et de l'Angleterre. Cette dernière est toujours présentée comme un éden libéral, le berceau de la libre entreprise, un véritable paradis des entrepreneurs, alors que la France aurait été bloquée, inapte à l'innovation, prisonnière de la main trop visible de l'État et de ses agents. D'où la divergence dans les croissances industrielles des deux pays au XVIIIe siècle. Vieux refrain sans doute, et qui a fait couler beaucoup d'encreg.

Mais en reprenant ce thème sans plus de précautions - que sait-on exactement de l'encadrement institutionnel et réglementaire de l'industrie anglaise ? -, le risque est grand de répéter le discours d'évidence libéral que tenaient les administrateurs éclairés du XVIIIe siècle. La concurrence des produits d'outre-Manche était alors leur obsession, comme le montrent les termes de la mission confiée à un technicien en 1764 : « Le sieur Jars observera surtout pourquoi l'industrie est poussée beaucoup plus loin en Angleterre qu'en France, si cette différence vient, comme il y a tout lieu de le présumer, de ce que les Anglais ne sont point gênés par les règlements ni par les inspectionsh. » On connaît également la célèbre diatribe de Roland de La Platière dans l'Encyclopédie méthodique, et son verdict apparemment sans appel : « J'ai lu tous les règlements, je crois qu'on les doit tous supprimer. Je n'ai rien vu de mieux que la libertéi. » La cause semblait alors entendue : si la France était en retard sur l'Angleterre, c'était bien « la faute à Colbert », à ses règlements et à ses inspecteurs. Nombre d'auteurs ont ensuite emboîté le pas et répété ce credo. Mais le procès n'a-t-il pas été instruit de façon sommaire ? L'accusé ne mérite-t-il pas un supplément d'information ? On l'aura compris, mon propos est d'inviter le lecteur à rouvrir plus sereinement le dossier Colbert.

Il ne sert à rien de discuter en l'air des principes du colbertisme. C'est sur le terrain, dans leurs conditions d'application, qu'il faut analyser les politiques menées par l'État royal. D'où le principe de ce livre : suivre au jour le jour le travail des agents du colbertisme, au contact de la réalité commerciale de leur temps. Non pas depuis les bureaux parisiens ou versaillais, mais dans les provinces. Sous cet angle, la politique manufacturière prend une autre coloration, une épaisseur aussi : celle du réel.

Le corps des inspecteurs des manufactures, créé par Colbert en 1669, offre la possibilité d'une telle étude au plus près des réalités de terrain. Ces inspecteurs ont en charge le contrôle de la principale activité manufacturière de l'époque, le textile. Mois après mois, ils comptent et contrôlent les pièces d'étoffe, répriment les entorses aux règlements de fabrication, visitent les fabriques, rédigent des rapports sur la situation manufacturière et commerciale, décrivent les techniques en usage et suggèrent des améliorations, fruits de leur réflexion ou même de leur invention. Ils sont en somme les yeux et la main du gouvernement dans les provinces, chargés d'informer le pouvoir et d'appliquer ses directives. Pour les marchands et les fabricants, la politique royale a le visage de l'inspecteur affecté dans leur région. Bref, le « colbertisme » tout entier s'incarne dans l'inspection des manufactures. L'examen approfondi de celle-ci offre l'opportunité de réévaluer la nature et la portée véritables de celui-là.

L'institution mise en place par Colbert a fait preuve d'une grande longévité, jusqu'en 1791, quand l'Assemblée constituante liquide dans l'urgence tout l'édifice de l'administration des manufactures, juste avant de se dissoudre. Longévité étonnante, en effet, quand on sait la virulence des débats de politique économique au cours du XVIIIe siècle, avec la poussée du libéralisme dans les milieux éclairés.

Le siècle des Lumières, précisément parce qu'il constitue un moment critique de remise en cause de l'édifice hérité de Colbert, permet de comprendre ce qui se joue alors dans l'opposition du colbertisme et du libéralisme. C'est à ce moment que s'établit la grande querelle de l'État et du marché, de l'intervention et du laisser-faire. Un certain libéralisme économique est en train de naître en France, qui met en cause les pratiques anciennes et suscite le débat au sein des administrations chargées du commercej.

L'inspection des manufactures subit de nombreux chocs au cours du siècle. Le développement de l'industrie rurale, tout d'abord, soumet à rude épreuve le système réglementaire, alors que Colbert avait eu principalement en vue les ateliers urbains. L'essor de la filature et du tissage à la campagne et leur insertion croissante dans les circuits marchands, aujourd'hui bien connus grâce à toute une génération de travaux sur les phénomènes de proto-industrialisation, ont singulièrement compliqué la tâche des inspecteurs des manufactures, bien avant que l'édit de 1762 sur la liberté du travail industriel à la campagne ne vienne consacrer le fait accompli.

Le second choc découle de la montée du libéralisme économique, qui remet en cause le soubassement mercantiliste de l'institution : aux antipodes du contrôle réglementaire, les conceptions libérales envisagent les échanges en termes d'individus, d'intérêts privés et de libre marché. Laisser faire devient la seule politique souhaitable. Le socle doctrinal sur lequel toutes les pratiques du corps étaient fondées est ébranlé : l'ensemble des manières de voir et des façons de faire apprises par les inspecteurs sont remises en cause après 1750, notamment avec l'arrivée au bureau du Commerce de Daniel Trudaine et Jacques Vincent de Gournay. L'inspection est soumise à de très vives tensions, qui condensent tous les dilemmes et les contradictions de la politique économique du temps. De 1750 à 1791, son histoire est celle d'un dérèglement progressif : c'est à l'épreuve de ce dérèglement libéral qu'il faut tester la supposée rigidité du colbertisme. Bien des contemporains, en effet, et de nombreux historiens après eux, ont considéré que cette affirmation du libéralisme condamnait irrémédiablement le corps à disparaître.

Curieusement, ce milieu et ces hommes sont très mal connus. On a bien sûr lu leurs rapports et exploité les statistiques qu'ils ont dressées : les papiers des inspecteurs sont une des sources principales de l'histoire industrielle de la France d'Ancien Régime. Tout comme le gouvernement royal, c'est à travers leurs yeux, et donc à travers le filtre de leur regard, que les historiens ont découvert et analysé l'état de la production et des techniques, les variations du commerce. Mais presque personne ne s'est vraiment attaché à décrire leurs origines, leur formation, leurs idées et leurs relations ambiguës avec les entrepreneursk.

Ce corps de commissaires du roi constitue pourtant un observatoire privilégié pour comprendre la nature véritable des rapports complexes noués entre la monarchie et l'univers industriel et marchand. Il permet également d'apercevoir les relations qu'entretiennent, au xvme siècle, l'économie politique des théoriciens et la politique économique des administrateurs : autrement dit, comment s'articulent les idées et les pratiques, à l'intérieur de l'État monarchique.

L'enjeu est double. Il s'agit d'abord de montrer comment le développement des idées nouvelles repose sur les pratiques institutionnelles et sociales des milieux qui les portent : à la fin de l'Ancien Régime, les Lumières ne sont pas contre l'État ; elles sont dans l'Etat. Mais il faut en démonter les réseaux pour voir comment se sont nouées des solidarités réformatrices, dans l'alliance confuse des savoirs et des pouvoirsl.

En second lieu, le combat mené par les Lumières en faveur de l'« amélioration » et du progrès économique ne peut se comprendre que si on le replace devant les problèmes rencontrés : bien des idées réformatrices, et leur audience ultérieure, sont nées précisément des difficultés auxquelles les administrateurs éclairés se sont heurtés dans leur pratique quotidienne. L'histoire intellectuelle des Lumières passe donc par une histoire concrète des idées, montrant comment la nouveauté naît de la confrontation permanente entre les systèmes de représentation, de vision du monde, qui orientent l'action des hommes, et les questions pratiques qu'ils ont à résoudre : pas d'histoire culturelle, ou des « mentalités », hors de cet horizon des pratiques socialesm.

Cette enquête prend successivement trois directions. L'analyse d'un corps d'administration, tout d'abord : il s'agit d'établir qui sont les inspecteurs, quelles sont leurs origines, leur formation et de dessiner l'ensemble du champ administratif qui constitue leur univers.

Le deuxième volet concerne les usages. Il faut suivre l'inspecteur au travail, le surprendre dans sa tournée, en train de rédiger un rapport, de bâtir ses statistiques manufacturières. Bref, saisir dans la routine du travail quotidien les manières de voir et les façons de faire apprises de longtemps ; repérer l'ensemble des dispositions pratiques et des principes qui constituent l'idéologie économique de l'inspection, arrivée à l'âge de la maturité, après les tâtonnements du premier âge colbertien. Les missions des inspecteurs paraissent passablement contradictoires : on les voudrait à la fois contrôleurs, statisticiens et conseillers techniques des fabricants. Pendant toute la seconde moitié du siècle, les inspecteurs doivent affronter l'écart croissant entre les préceptes de l'idéologie réglementaire, qui forme le socle doctrinal de l'institution, et les recommandations de plus en plus pressantes d'un industrialisme incitatif, souvent plus libéral, auquel ils adhèrent largement.

À la fin de l'Ancien Régime, l'inspection est-elle paralysée, réduite à l'impuissance par ses contradictions internes et son incapacité à accorder sa doctrine et ses pratiques ? Le dernier niveau d'analyse est celui de la politique économique, et des débats d'orientation qui divisent l'ensemble de l'administration du Commerce depuis le milieu du XVIIIe siècle. L'exacerbation de la critique libérale, qui dénonce le « carcan gothique » des règlements, a pu accréditer l'image superficielle d'une irréductible opposition entre une administration à l'œil nécessairement inquisiteur, à l'action forcément contraignante, et des entrepreneurs, des négociants, aspirant tout uniment à la grande liberté économique : en réalité, de part et d'autre, les intentions sont moins simples, le jeu plus complexe. Les praticiens de la manufacture et du commerce sont partagés entre un désir de liberté et un besoin de garanties également impérieux. On peut douter que leurs attentes réelles, en matière de régulation économique, correspondent à l'image convenue qu'en donnent leurs prétendus porte-parole libéraux. Symétriquement, l'administration du Commerce, et en particulier l'inspection des manufactures, connaissent à la fin de l'Ancien Régime de notables évolutions qui infléchissent leur politique et leurs pratiques. Dans les années 1780, la réforme est en cours, les règles du jeu sont en train de changer.

Pas assez, cependant, pour que l'institution échappe à la grande suppression de 1791. À moins que la table rase opérée par les constituants ne provienne d'un malentendu fatal. Là où beaucoup ont vu un dénouement bien naturel, avec le triomphe du libéralisme, tout nous surprend au contraire, et bien des acteurs du drame paraissent à contre-emploi. Les fils se sont embrouillés à ce moment-là, et pour longtemps.

En remontant aux origines de l'imbroglio, cette enquête historique a pour but de démêler l'écheveau. Pour cerner les vrais enjeux, loin de tout catéchisme et à rebours des clichés habituels, il nous faut retrouver le chemin d'une histoire sereine des institutions, des rapports de l'État et de l'industrie ; une histoire « laïque », enfin débarrassée de l'obligation de haïr ou d'aimer, mais toujours vive et capable de démasquer les faux-semblants.

CHAPITRE PREMIER

Le legs de Colbert

L'habitude s'est prise d'appeler « colbertisme » toute forme d'intervention étatique dans le champ économique, qu'elle fût d'incitation ou d'encadrement réglementaire. Dans la bouche de ses détracteurs, le terme est devenu synonyme de dirigisme et d'entrave à l'initiative privée. C'est au XVIIIe siècle précisément que s'est fixée cette image négative, quand les théoriciens des Lumières ont jeté les bases d'une pensée économique libérale, associant l'idée nouvelle de la croissance à celle du marché et de la libre concurrence. Acharnés à faire tomber le « carcan gothique » des règlements, des corporations et des monopoles, qu'ils rendaient responsables d'un supposé retard de l'économie française face à la concurrence anglaise, les partisans du laisser-faire ont alors démonisé la politique qu'ils combattaient. Pour les besoins de la cause, ils ont forgé une légende noire, souvent reprise ensuite. Mais si l'on veut saisir les termes du débat de politique économique tel qu'il est posé au XVIIIe siècle, il faut prendre un peu de distance à l'égard du mythe, et définir ce que Colbert a véritablement légué à ses successeurs.

LE « COLBERTISME » RAMENÉ À SA JUSTE MESURE

Colbert n'a rien inventé : il a simplement mis en œuvre les idées de son temps. Le « colbertisme » n'est que la variante française de ce qu'on appelle le mercantilisme. Non pas une théorie économique

Voir notes pp. 376-380.

au sens où nous l'entendons aujourd'hui, un système cohérent de la production, de la distribution et de la circulation des richesses, mais une représentation commune fondée sur une poignée de postulats. Première conviction : la richesse d'un État et sa puissance reposent sur l'« abondance d'or et d'argent » en circulation dans le pays. Il faut donc trouver le moyen d'attirer à soi les métaux précieux venus d'Amérique. Second principe : la somme des richesses disponibles est fixe, et non extensible. Le mercantilisme n'envisage pas la croissance. De là une conception agonis-tique des échanges économiques : puisque le gâteau ne peut grossir, la part de l'un baisse nécessairement quand celle de l'autre augmente. Pour accroître son stock de métaux précieux, un État doit puiser dans celui de ses voisins, en leur vendant plus qu'il ne leur achète, et plus cher : le commerce est une « guerre d'argent », dont l'exportation est le ressort principal. On jouera donc sur les tarifs douaniers, pour freiner les importations, et l'on encouragera la production nationale, pour partir à la conquête des marchés extérieurs. Ne pouvant compter sur une agriculture dont les rendements plafonnent, tout l'effort se trouve reporté sur le secteur manufacturier. Le mercantilisme dicte à l'État une politique industrielle et commerciale agressiven.

Comprenons bien toutefois que l'essor de la production manufacturière n'est pas un but en soi. On n'envisage pas un quelconque progrès économique : la production, l'exportation sont un instrument au service de la gloire du roi et de l'État, le moyen d'une puissance qui s'évalue d'une part aux disponibilités monétaires et d'autre part au nombre des hommes, ou plutôt à leurs capacités contributives. C'est le second intérêt de l'industrie, du point de vue de l'État royal : elle seule peut assurer la subsistance d'une population que la terre nourrit mal. La filature et le tissage des étoffes, les forges et les mines aussi, qui occupent les temps morts du calendrier agricole, fourniront l'indispensable revenu complémentaire aux familles paysannes ; celles-ci pourront alors payer l'impôt, tout en alimentant l'excédent de la balance commerciale. Il faut mettre la France au travail, lutter contre la « fainéantise », pour la plus grande gloire du monarque.

Rien de bien neuf là-dedans, en vérité : de François Ier à Richelieu, on a raisonné ainsi, et l'essentiel du « colbertisme » avait été énoncé par Barthélemy de Laffemas dès 1596. Mais Colbert est le premier à mettre en œuvre cette politique de façon aussi systématiqueo.

La situation particulière de l'économie française à ce moment justifie à ses yeux des mesures exceptionnelles. Après un siècle de guerres civiles, de révoltes paysannes, après un demi-siècle de conflit extérieur, de ponction fiscale accrue, et quatre années d'une Fronde dévastatrice, l'impulsion industrielle doit avoir un effet réparateur. Elle vise à suppléer de multiples carences et défaillances conjoncturelles. D'une part, les capitaux font défaut, préférant les placements dans les finances monarchiques à l'investissement industriel. C'est là une contradiction majeure de l'Ancien Régime : les privilèges fiscaux font peser l'essentiel des impôts sur une population qui ne peut guère payer plus, et les recettes du Trésor couvrent difficilement des dépenses que les guerres alourdissent ; par conséquent, l'État emprunte et offre aux détenteurs de capitaux des placements bien plus rentables que l'investissement productif : corrélativement, les initiatives restent rares en matière d'innovation manufacturière et technique... rendant nécessaire l'intervention supplétive de l'ÉTAT. Cercle vicieux, sans doute, mais il semble politiquement impossible d'attenter aux privilèges et de réformer la fiscalité. D'autre part, la qualité des produits français est jugée insuffisante, au regard de leurs concurrents, et l'absence d'un marché national unifié pèse très lourdement. Pour Colbert, l'industrie française est encore « dans l'enfance ». Son émancipation va de pair avec une unification économique intérieure à la fois urgente et indispensable pour relever le défi mercantiliste.

De ces constats découle une série de mesures à la fois circonstanciées et cohérentes — pour autant qu'on admette les postulats mercantilistes qui les fondent. C'est à l'État d'agir, qui a seul une vision unifiée des problèmes du royaume, tandis que les corps de métier, les fabricants, les marchands défendent chacun des intérêts particuliers. L'institutionnalisation d'un marché national, tout d'abord, passe par l'élimination des douanes intérieures et des péages privés sur les voies de transport : le premier objectif est partiellement atteint avec la création des cinq grosses fermes de 1664 (un ensemble de 13 provinces soumises au même régime fiscal), mais bien des péages subsistent.

En second lieu, Colbert pense que la conquête des marchés extérieurs exige une amélioration de la qualité des produits français : c'est la qualité de la production qui fait son débouché commercial ; elle doit être élevée bien sûr, et constante. D'où une sévère réglementation des fabrications textiles, principal produit exporté. Celle-ci n'est pas une nouveauté, mais le ministre innove en imposant l'uniformité de ces règles, jusqu'à présent fixées généralement par les jurandes ou les villes de façon diverse : « Il importe beaucoup au rétablissement du commerce et à la réputation des manufactures de les rendre toutes uniformes dans le royaume, tant en leur qualité que longueur et largeurp . » Les deux règlements généraux du 13 août 1669 pour les draperies et les teintures fondent véritablement l'édifice colbertien du contrôle industrielq. Les étoffes de laine d'abord, et ensuite la plupart des autres fabrications textiles, sont réglementées de manière plus systématique : la dimension des pièces, la qualité des matières premières, le nombre de fils, les apprêts, toutes ces caractéristiques sont strictement définies. On peut bien sûr ironiser sur une réglementation prolifique et tatillonne : le règlement pour les draperies d'Amiens ne compte pas moins de 248 articles. Il n'en faut pas plus à certains pourfendeurs du « mal français », pour parler de « délire technocratique »r. C'est oublier que Colbert ne fait que réviser des règlements existants, enregistrant les normes en usage, après une longue concertation avec les praticiens. On peut douter par ailleurs que la nature et les effets d'un règlement se mesurent au nombre de ses articles ; de même qu'on doit s'interroger sur l'utilité que pouvait avoir une telle normalisation réglementaire aux yeux des praticiens eux-mêmes.

Estimant ne pouvoir compter sur des fabricants et des marchands qu'il juge trop préoccupés de leur seul intérêt particulier et immédiat, Colbert entend ainsi, par cette unification réglementaire, décloisonner les marchés et mettre en concurrence les différents producteurs (métiers jurés organisés en corporations, métiers libres, manufactures privilégiées) sur la base de règles de fabrication nationales uniformes, manière d'émulation à qualité garantie, destinée à gommer l'effet des différences régionales.

L'amélioration de la production, enfin, est suscitée par l'appel à des ouvriers étrangers hautement qualifiés, attirés par les primes et subventions du gouvernement, et encouragée par la distribution de privilèges royaux aux entreprises : l'exclusivité d'un marché et le titre de « manufacture royale privilégiée » protègent un procédé nouveau ou une entreprise débutante, le temps pour eux de se renforcer avant de pouvoir affronter la concurrence.

Ces mesures sont en effet transitoires, nullement destinées à durer : il s'agit pour Colbert de « béquilles » provisoires, mises en place pour initier de nouvelles fabrications, « se mettre en mesure d'apprendre à marcher le plus tôt possibles ». Le privilège n'est qu'un pis-aller rendu nécessaire par les carences de l'initiative privée. Cette manière de développement sous serre des procédés nouveaux n'a pas pour but la mise en place de « monopoles », comme on l'a trop vite répété. N'oublions pas que, sauf exception, le privilège a une durée définie, et une portée seulement locale ou régionale. Il s'agit bien plutôt d'une politique visant à créer les conditions d'une ultérieure mise en concurrence dynamique de toutes les fabriques, à l'échelle d'un futur marché national unifié capable d'affronter la concurrence étrangère. « Vous devez être assuré que toutes les fois que je trouve ou un plus grand avantage, ou un avantage égal, je n'hésite pas à retrancher tous les privilèges », écrit-il le 17 février 1679t : il faut prendre au mot le ministre quand il dit que « la liberté est l'âme du commerce ». Il n'a pas renié la conviction familiale : « Tout ce qui tend à restreindre la liberté et le nombre des marchands ne peut rien valoir », répète-t-ilu. Sa politique découle seulement d'un constat pragmatique : une telle liberté est impraticable dans les conditions présentes, ne pouvant permettre d'atteindre les objectifs de croissance et d'exportation que la monarchie s'est fixés. Les handicaps français sont trop importants, et la logique de la compétition commerciale entre États mercantilistes domine tout.

Il faut enfin tenir compte de l'existence des jurandes et corporations urbaines, nullement décidées à s'effacer. En accordant privilèges et subventions, Colbert contourne le corporatisme des marchands et des fabricants, il instille l'innovation et la concurrence dans l'organisation industrielle du paysv. Aussi bien, après 1750, les dirigeants libéraux du bureau du Commerce ne procéderont-ils pas autrement sur ce point, distribuant tout autant de privilèges que Colbertw ! Parcelle de liberté enkystée dans la société corporative, le privilège, en avantageant ses bénéficiaires, introduit la concurrence entre les agents économiques sous la forme très spéciale d'une protection accordée à certains, qui les émancipe des tutelles traditionnelles.

Nul projet, donc, de substituer durablement l'État à l'entreprise privée. Les manufactures d'État comme Saint-Gobain, Sèvres ou les Gobelins sont des cas très exceptionnels d'industries de luxe, de prestige et de haute technicité, à caractère parfois expérimental, qui exigent l'importation de procédés étrangers et la formation d'une main-d'œuvre très qualifiée : il y a peu de candidats privés pour pareille aventure, soit par frilosité, soit par manque de capitauxx.

En sorte que, pour ferme qu'elle soit dans ses objectifs, cette politique apparaît fort pragmatique dans ses moyens, jouant sur une gamme variée d'instruments. Sous cet angle, on peut douter que Colbert ait été le « colbertiste » rigide que l'on a longtemps dépeint. Assurément, le mercantilisme repose sur une vision pessimiste et fausse des données économiques du temps, et Colbert en est tributaire : il ne conçoit pas que chacun puisse être gagnant dans l'échange, il n'envisage pas la possibilité d'une croissance globale. Sa politique douanière est totalement protectionniste. Mais son principal souci, ensuite, est celui d'une unification du marché intérieur, et d'une mise en concurrence progressive des régions et des producteurs, jouant sur la complémentarité d'espaces économiques pour l'heure dénivelés et sans doute pour longtemps encore inégalement privilégiés. Comme il n'est pas question de les supprimer tous, c'est le jeu des privilèges entre eux, ou les uns contre les autres, qui doit créer des effets d'émulation et d'entraînement. Colbert conçoit les interventions temporaires de l'État royal comme celles d'un meneur de jeu, démiurge créateur de chocs productifs. Ainsi s'établit une sorte de jeu à trois données : corps de métier (c'est-à-dire privilège collectif), privilège particulier, et règlement uniforme. La situation nouvelle est vite comprise par les différents protagonistes, parmi lesquels on n'observe nulle levée de boucliers : chacun entend plutôt jouer sa partie dans la nouvelle donne.

Pour mener à bien cette politique, et gagner le pari de l'exportation industrielle compétitive, l'administration centrale se dote alors d'un organe d'information et de surveillance totalement inédit : l'inspection des manufactures, dont les commis envoyés dans tout le royaume deviennent les principaux agents de la politique manufacturière.

LES COMMIS DE COLBERT

L'objectif est de renforcer la surveillance de la production textile, pour faire appliquer partout la réglementation. Le dispositif établi par le règlement général sur les draperies de 1669 comporte trois niveaux institutionnels distincts. Tout repose, à la base, sur l'existence de métiers organisés, jurandes urbaines ou simples métiers réglésy. Les fabricants doivent être inscrits au registre du greffe de l'hôtel de ville ou, à défaut, du juge de police du lieu. Si le métier est organisé en jurande, tous les maîtres sont également enregistrés au siège de la communauté. Dans chaque ville manufacturière est établi un « bureau de visite et de marque » par où doit transiter toute la production locale, pour y être contrôlée par les gardes-jurés du corps des « façonniers » ou fabricants. Si les pièces de tissu s'avèrent conformes au règlement et bien fabriquées, elles reçoivent la marque de visite sous la forme d'un plomb apposé à leur extrémité, moyennant un droit de marque d'un sol par pièce. Le règlement impose donc un strict contrôle des fabricants sur eux-mêmes : les gardes-jurés élus pour tenir le bureau ne doivent pas seulement écarter les étoffes non conformes, mais aussi visiter tous les mois les maisons des ouvriers et maîtres façonniers pour s'assurer que leurs métiers sont adaptés aux largeurs fixées par le règlementz. Les marchands exercent la même police : toutes les draperies subissent une seconde inspection dans les « bureaux de contrôle » établis sur les lieux de vente, dans la halle ou sur le champ de foire. Chaque pièce, marquée ainsi deux fois, peut ensuite circuler librement, sur la foi des deux plombs qui en garantissent la conformité aux normes réglementaires et la provenance, puisque les marques indiquent le lieu de fabrication et de visite (le nom du fabricant étant par ailleurs tissé au chef de la pièce).

Les juges des manufactures constituent le deuxième niveau de l'édifice. Ils prononcent les condamnations après que les gardes-jurés ont saisi les pièces non réglementaires ; ils décident la confiscation définitive ou le montant de l'amende infligée au contrevenant. Cette fonction incombe aux maires et échevins du lieu ou bien au juge de police ordinaire.

Enfin, pour s'assurer que les uns et les autres exercent correctement leurs fonctions, Colbert envoie dans chaque province un « commis aux manufactures » chargé de rendre compte au Conseil. Là réside la principale nouveauté, car règlements, visite et marque existaient déjà dans le cadre corporatif ; les monarques avaient également édicté des règlements bien avant Louis XIV. En la matière, l'apport de Colbert ne tient qu'à l'uniformisation introduite dans les normes de fabrication et à la volonté décidée de voir celles-ci enfin respectées partout. Totalement inédite, en revanche, est la nomination de représentants du pouvoir central pourvus d'une commission, spécialement attachés aux manufactures, et dont la présence incarne à elle seule toute la politique réglementaire du ministreaa.

L'« Instruction générale aux commis envoyés dans toutes les provinces pour l'exécution des règlements généraux des manufactures et teintures » du 13 août 1669 définit très précisément les fonctions de celui qu'on désignera bientôt sous le nom d'inspecteurab. Arrivé dans la province qui lui a été assignée, il doit se présenter à l'intendant du lieu, puis entamer la tournée des principales cités manufacturières. Dans chacune, il s'assure que les règlements généraux ont bien été enregistrés, mais aussi diffusés à tous les fabricants. Et le voici dans son premier rôle, celui d'instituteur de la fabrique : il fait assembler les façonniers, gardes-jurés et maîtres, pour leur expliquer en détail le règlement et les normes légales de fabrication. La même leçon est ensuite donnée aux teinturiers. À tous, il doit faire comprendre que « la seule ressource des ouvriers est de bien travailler », mais il se préoccupe tout particulièrement des fabricants de draps fins façon d'Espagne ou de Hollande, qu'il « excite (...) de les faire dans la plus grande perfection et quantité qu'il leur sera possible, pour bien établir le commerce des manufactures de France et se passer des étrangers ».

Pénétré de tout l'intérêt stratégique de sa fonction, il exerce avec application son second rôle, celui d'inspecteur proprement dit. Il s'agit d'empêcher toutes sortes d'« abus » tels que le mélange des laines, les mauvaises teintures ou l'étirage des pièces qui les fait paraître plus longues au moment de la vente. Le « commis des manufactures » surveille donc le travail des gardes-jurés et le bon déroulement des opérations de marque ; il démasque la corruption, la mauvaise foi, les « épices » versées en secret, les marchands malhonnêtes qui poussent les façonniers à mal faire, faussent la concurrence et pour finir ruinent la réputation de la fabrique. Lui-même doit se montrer exemplaire de probité, n'exerçant bien sûr aucune forme de commerce personnel. De ville en ville, il court les ateliers et les foires, pour saisir, confisquer, déchirer les étoffes de soie, laine, coton, fil et poil de fabrication non réglementaire. Mais comment être craint et respecté, sans pour autant troubler le commerce ? Un subtil équilibre est à inventer, quand sur les foires la modération semble de mise : « Comme il est fort important de ne pas troubler le commerce des foires, et que peu de chose est capable de l'interrompre, l'on doit procéder en tout cela avec bien de la prudence, de l'adresse et de la vigilance, aux jours et heures les plus commodes aux vendeurs et aux acheteurs. »

La consigne est la même lorsque l'inspecteur revêt son habit de conciliateur pour désamorcer les conflits, régler à l'amiable les différends entre les corps, éviter procès et chicanes interminables et ruineuses. L'instruction lui donne pour cela « entrée, séance, et voix délibérative » à toutes les assemblées de marchands et de fabricants (ce qu'on appelle le « Commerce »).

L'inspecteur est enfin un informateur privilégié du gouvernement. Il doit à la fois rendre compte de l'élevage des moutons et de la production de laine, indiquer les endroits propices à la culture des plantes tinctoriales, les lieux convenables à l'implantation de nouvelles manufactures, les moyens d'occuper les pauvres et les fainéants. Au fil des articles, le champ d'investigation s'élargit, pour aboutir à une véritable enquête générale : « Ledit commis fera un état des lieux où il y a commerce et manufactures établies, de quelle espèce et qualité elles sont, (...) s'appliquera à rechercher les moyens de les perfectionner, en prendra des échantillons, fera mémoire de leur largeur et longueur de la pièce et du prix d'icelle, combien de pièces il s'en fait par année et du nombre de métiers de chacune espèce en chaque lieu. » Une statistique industrielle est en train de naître.

Si le mot « commis » s'efface à la fin des années 1690 au profit du terme « inspecteur », l'agent du gouvernement garde son statut de commissaire, envoyé dans la province par le pouvoir centralac. Investi de prérogatives précises et circonscrites au domaine de l'industrie, l'inspecteur demeure toutefois un agent de rang modeste, subordonné à l'intendant du lieu. Son traitement est fixé à 1800 livres, assorti d'indemnités de tournées variant de 300 à 1000 livres, payées par le gouvernementad. Contraint cependant à des économies budgétaires par la guerre de Hollande, le Trésor est bientôt déchargé de cette dépense : le 31 décembre 1675, il est décidé que les appointements des inspecteurs seront désormais prélevés sur le produit du droit de marque, le sol pour pièce encaissé par les gardes-jurés des bureaux de visite et de contrôle, et destiné à en couvrir les frais. Jusqu'ici, le surplus du droit de marque était laissé aux jurés. Mais Colbert estime qu'ils ne tiennent pas correctement les registres des bureaux, en dissimulant une part des revenus, et que ces revenus sont suffisamment élevés pour supporter la charge du traitement des commis, fixée à 2 000 livres par anae. Il y a là comme un pari sur la production, et... sur le zèle des commis, désormais intéressés à la bonne perception du droit de marqueaf. Le fait que les inspecteurs reçoivent leurs appointements de la main même des gardes-jurés ne peut toutefois que vicier les relations des deux partiesag. Un mécanisme mal contrôlé se trouve enclenché, qui va fortement peser sur l'avenir de l'institution.

La surveillance de la production lainière constitue la vocation première des inspecteurs. Mais très vite, leurs prérogatives sont étendues aux autres productions textiles : d'abord les soieries de Tours, Paris, Lyon (et ultérieurement Nîmes, tandis qu'inversement le corps des soyeux de Lyon, la Grande Fabrique, obtiendra le privilège de s'auto-administrer), puis surtout les toileries de lin et de chanvre, dont les plus fines sont largement exportées ah . Certains inspecteurs sont même spécialement chargés de ce dernier secteur dans les principales régions productrices. Il n'est pas encore question des cotonnades, qui se développeront plus tard dans le cadre de manufactures privilégiées, hors du contrôle direct des inspecteurs le plus souventai.

Les premières décennies de fonctionnement de l'institution sont mal connues. Dans le groupe des commis nommés par Colbert, on doit distinguer entre deux catégories. Dès 1665, le ministre avait confié des missions ponctuelles à des hommes de l'art, le plus souvent des marchands parisiens, envoyés dans les provinces pour y mettre au point les futurs règlements de fabrication. Guy Pocquelin était ainsi chargé en 1666 de négocier avec les manufacturiers et les échevins de Beauvais un règlement pour la fabrique des serges. La même année, il se rendit à Reims, Châlons, Saint-Lô et Chartres avec un autre marchand drapier parisien, pour la même tâche. Dans ce même groupe des hommes de confiance de Colbert, on rencontre aussi Jean Camuset, marchand bonnetier parisien, et l'italien François Bellinzani : nommé « inspecteur général » le 29 décembre 1669, il sera jusqu'en 1683 un des plus proches collaborateurs du ministreaj. À l'exception des deux derniers, tous ces hommes semblent n'avoir assuré que des missions temporaires, continuant d'exercer par ailleurs leur activité professionnelle de marchands, qui les avait précisément fait choisir pour leur compétence en matière de commerce textile.

Les inspecteurs proprement dits constituent à partir de 1669 une catégorie différente, leurs postes étant permanents. Colbert veut tisser un réseau qui couvre toute l'étendue du royaume : le règlement général indique bien qu'en quelque ville qu'elles soient envoyées les étoffes passeront par des halles ou des foires où elles seront contrôlées, « pour à quoi veiller nous avons envoyé des commis dans toutes les provinces du royaume » (article 50). L'arrivée de l'inspecteur au chef-lieu d'intendance donne lieu à une cérémonie solennelle d'installation, au cours de laquelle sa commission est enregistrée par les autorités localesak. L'inspecteur entreprend ensuite une tournée générale des lieux de fabrication à travers tout le département qui lui a été assigné. Il ne semble pas avoir de résidence fixe, puisqu'on lui demande d'indiquer, de quinzaine en quinzaine, le lieu où le Conseil pourra lui adresser ses ordres (article 65).

Le corps compte alors une quinzaine de commis. Dans les années 1680-1690, ils sont un peu plus d'une vingtaineal. En 1704, première date à laquelle on dispose d'une liste assurée, l'effectif monte à 38. Rapporté à l'échelle du pays, c'est fort peu : difficile de voir là cette administration tentaculaire que décrivent les contempteurs du « dirigisme » hérité de Colbert. L'institution est encore fragile et peu assurée.

En octobre 1704, précisément, le corps a failli disparaître au profit d'une compagnie d'officiers : aux commissaires révocables on aurait substitué des officiers propriétaires de leur charge. L'intérêt était purement fiscal : le Trésor aux abois, enlisé dans une guerre extérieure coûteuse, cherchait à se procurer de nouvelles recettes en vendant des offices. La mesure, bien sûr, n'était pas du goût de l'administration du Commerce, qui refusait de se voir privée de ses principaux agents de terrain au profit d'officiers difficilement contrôlables. Elle fit front commun avec les représentants des marchands et manufacturiers, qui avaient tout à craindre d'hommes uniquement intéressés à faire fructifier leur office et qui, contrairement aux commissaires, seraient inamovibles. De plus, la réforme prévoyait d'ôter le contrôle des bureaux de marque aux gardes-jurés des corporations, tout en les soumettant à une taxation accrue. Finalement, les offices furent rachetés en 1705 par les corps de marchands des villes de commerce et les communautés de fabricants, pour une somme de 1,2 million de livres : l'inspection des manufactures demeurait un corps de commissaires, directement responsables devant le gouvernementam.

Cette alerte passée, le service s'est peu à peu étoffé et organisé tout au long du XVIIIe siècle. Par-delà les ministères successifs, l'institution mise en place dans les années 1670 va ainsi fonctionner jusqu'à la Révolution, sous la houlette d'une administration centrale également renforcée.

L'ADMINISTRATION DU COMMERCE

À Paris ou à Versailles, les organes responsables de la politique manufacturière et commerciale ont connu diverses transformations, depuis l'époque de Colbert jusqu'à la Révolution, qui les supprimera en 1791an.

En septembre 1664, Colbert crée au sein du Conseil d'État du roi une section spéciale, appelée Conseil royal de Commerce. Les grandes orientations économiques y sont arrêtées tous les quinze jours, sous la présidence de Louis XIV, en présence des ministres et de délégués des principales villes marchandes. Mais une fois solidement installé au poste de contrôleur général, et devenu tout-puissant au sein du gouvernement royal, Colbert ne réunit plus guère ce Conseil, qui tombe en sommeil et finit par disparaître en 1676. Il ne sera réorganisé sous cette forme d'une section du Conseil du roi, analogue au Conseil des dépêches ou au Conseil des finances, qu'en 1730 et cette fois en l'absence de députés du Négoce. Mais jusqu'à sa suppression en 1787, ce Conseil royal de Commerce demeurera une simple chambre d'enregistrement purement honorifique, aux réunions irrégulières.

Le pouvoir est ailleurs. C'est dans les séances hebdomadaires du bureau du Commerce que sont prises toutes les décisions, au XVIIIe siècle. Cette institution voit le jour en juin 1700 à l'instigation du contrôleur général Pontchartrain, qui souhaite disposer d'un organe de délibération et de concertation avec les représentants des grandes villes de négoce. S'il est revêtu du nom plus flatteur de « conseil de Commerce » jusqu'en 1722, l'appellation de bureau est plus juste : il s'agit d'une commission gouvernementale permanente, chargée des affaires industrielles et commerciales, et présidée par le contrôleur général. C'est donc un organe administratif, qui présente la particularité d'admettre en son sein, à titre consultatif, une douzaine de « députés du Commerce », aux côtés des ministres et secrétaires d'État concernés, du directeur du Commerce, d'un secrétaire et des intendants du Commerce (à partir de 1724)ao.

Ce bureau constitue la tête de l'administration du Commerce, l'organe directeur central. Le conseiller d'État qui le dirige, avec le titre de directeur du Commerce, joue un rôle prépondérant de quasi-ministre de l'Industrie et du Commerce, tandis que les quatre à six intendants du Commerce (qui sont, jusqu'en 1774-1777, des officiers) se trouvent chacun à la tête d'un département comprenant diverses provinces du pays et certaines branches industrielles. C'est là qu'aboutissent tous les rapports, que sont rendus les arbitrages, tranchés les conflits, examinées les demandes de privilèges et de subventionsap. C'est là que s'élabore, au quotidien, la politique industrielle et commerciale de la monarchie. On y révère le grand Colbert, même si la figure tutélaire du père fondateur y est parfois contestée.

C'est là enfin que les inspecteurs envoient leurs rapports et viennent prendre leurs instructions. Leur correspondance inlassable noue ainsi un lien permanent entre Paris et ses provinces les plus reculées. Ils livrent leurs enthousiasmes et leurs états d'âme, leurs convictions et leurs doutes, conscients et fiers d'une mission qu'ils conçoivent comme étant d'intérêt public. Au travers de leur activité, c'est toute la question du colbertisme après Colbert qui se trouve posée.

PREMIÈRE PARTIE

L'inspecteur et son monde : un univers administratif

L'inspection des manufactures est née dans le contexte très particulier des années 1660-1680, quand Louis XIV et Colbert ont entrepris de réformer l'État royal. La « révolution de 1661 » et les transformations qu'elle a entraînées marquent un tournant décisif dans l'histoire de la monarchieaq. L'historiographie a surtout retenu l'œuvre de centralisation incarnée par les intendants,, qui participent au processus général de renforcement de l'Etat de justice et de police. À travers eux s'affirme une gestion de plus en plus exécutive de l'État : l'autorité royale n'est plus déléguée à des compagnies d'officiers, mais à des individus révocables. Le vocabulaire lui-même traduit ce lent mouvement, qui voit les mots « gouverner », « gouvernement », « administration », toujours employés auparavant avec un complément, prendre peu à peu un sens absolu : « gouvernement » désigne bientôt la conduite de l'État, et par extension l'ensemble des hommes et des organes assurant celle-ci. Le mot « ministère » suit la même évolution et, vers 1730, celui d'« administration » en est venu à désigner l'appareil étatique, entendu comme un ensemble d'agents, de bureaux, de procédures et de fins d'intérêt publicar.

C'est que cet appareil n'a cessé de « grossir », de « s'alourdir », pour assurer sa tâche de « police éminente sur la société entière » et répondre à l'objectif d'un contrôle politique accru, bien sûr, mais aussi sous la pression des événements et surtout des guerresas. Depuis le XVIe siècle, les organes centraux de la

Voir notes pp. 380-381.

monarchie se sont étoffés tout en se spécialisant peu à peu. Sous Louis XIV, l'intensification du travail administratif s'accentue nettement. Tout un peuple de conseillers d'État, de maîtres des requêtes, d'intendants des Finances et du Commerce, d'administrateurs des Domaines, d'employés des gabelles et des fermes, accompagnés de dizaines de secrétaires et de commis griffonnant rapports, dépêches et arrêts, occupent les deux ailes dites des Ministres, à Versailles. Le mouvement s'accélère encore après la guerre de Sept Ans et, sous Louis XV, l'administration centrale à Versailles et Paris compte environ 2000 personnes. C'est que l'État monarchique est devenu une administration technique, avec ses procédures, ses normes, ses codes, nécessitant un personnel spécialisé. Il a élargi ses compétences, se souciant des routes, du commerce, des manufactures, des rivières et des forêts. La police et l'intervention économiques dépassent le simple champ de la fiscalité. Dès lors, le roi n'est plus seulement le grand arbitre, il est aussi le chef de l'État, cette machinerie qui se perfectionne et se technicise à mesure que croissent ses domaines d'action et son ambition de contrôle sur la société. « L'image du roi juge s'est effacée au profit de celle du roi bureaucrate », écrit Alain Guéry ; « le roi magicien est devenu le roi technicien »at. C'est ce grand mouvement qu'Ernest Lavisse appelait la naissance de la « monarchie administrative ».

Ce mouvement de centralisation et de modernisation autoritaire de l'État royal passe par la mobilisation de compétences techniques de plus en plus spécialisées, et notamment le recrutement de deux nouveaux types d'agents publics : les commis des bureaux, et les corps techniques d'ingénieurs et inspecteurs.

Les commis sont des techniciens de la pratique administrative. Recrutés directement par le ministre, l'intendant ou le maître des requêtes, ils sont placés sous sa seule autorité, et payés par lui. Point d'office, ni de commission, mais tout au plus un brevet ou le simple lien de maître à employé. Le statut de l'employé de bureau est ambigu, qui ressortit plus à la domesticité qu'à la fonction publique. À mi-chemin entre le serviteur et l'homme de confiance, il partage avec son patron les tâches administratives ; leurs rapports sont faits autant d'obéissance et de subordination que de familiarité et d'allégeanceau.

Les corps techniques sont autrement structurés, qu'ils soient militaires (ingénieurs des fortifications dont le statut est unifié en 1691) av ou civils (ingénieurs des Ponts et Chaussées, définitivement établis en 1713-1716)aw. Recrutement par concours, écoles techniques spécialisées, discipline, traitement fixe, profil de carrière, tableau d'avancement, pension de retraite : leur statut approche celui des fonctionnaires modernes.

Plus ancien mais moins connu, le corps des inspecteurs des manufactures fondé par Colbert en 1669 apparaît fort comparable, même si son savoir technique ne revêt pas l'aspect très formalisé que les mathématiques donnent à la science de l'ingénieurax. La nature de sa mission et les conditions de sa création placent ce nouveau corps à la croisée de l'histoire des politiques industrielles et du développement des institutions administratives : l'inspection des manufactures est la première administration économique en France. Héritant du dispositif mis en place par Colbert, ses successeurs du XVIIIe siècle l'ont infléchi, remanié, redessiné comme ils ont pu, tentant de l'adapter aux exigences nouvelles de leur temps.

CHAPITRE II

L'inspection : naissance d'une administration

L'inspection des manufactures constitue au XVIIIe siècle l'instrument privilégié de la politique manufacturière du Contrôle général et de son bureau du Commerce. Établi en 1669 pour la surveillance des draperies, le corps a vu ses attributions peu à peu élargies. Ses effectifs gonflent, il se hiérarchise progressivement.

Mais n'imaginons pas une institution installée de façon immuable. Le développement des services administratifs obéit moins à un plan préconçu qu'aux sollicitations quotidiennes des problèmes rencontrés : dans l'urgence, et sous la pression des nécessités de l'heure, on improviseray. Les aléas qui affectent la répartition des tâches au sein du corps, le remaniement presque continu de ses échelons supérieurs, tout comme les mouvements successifs de crue et de décrue des effectifs, manifestent bien des hésitations dans la définition de ses fonctions et dans les modalités de son organisation territoriale. En effet, la conception du travail administratif et du contrôle industriel est à la fois affaire d'outillage mental et de choix politiques : ceux-ci ont fluctué quand celui-là se transformait radicalement.

GÉOGRAPHIE D'UNE ADMINISTRATION ÉCONOMIQUE

Un fait commande tout : l'objectif permanent du bureau du Commerce est de toujours mieux connaître l'industrie nationale. Par-delà le souci réglementaire, qui peut s'estomper, la volonté

Voir notes pp. 381-390.

de savoir ne décline pas, bien au contraire, de Colbert à Tblozan. Les administrateurs rêvent de cartes, de tableaux, de dictionnaires qui, posés sur un bureau, leur offriraient une vision panoramique et les moyens d'asseoir leurs décisions politiques sur des connaissances sûres. Dès l'origine, l'installation des inspecteurs vise la prise de contrôle et l'orientation d'un espace économique, industriel et commercial, sur lequel la monarchie a eu peu d'emprise jusqu'alors. Une telle maîtrise suppose un perfectionnement continu de l'appareil administratif pourvoyeur de statistiques et d'informations. Il faut connaître non seulement les méthodes, mais aussi les lieux de fabrication, les circuits commerciaux, toute une géographie manufacturière en perpétuel mouvement. Aussi le réseau de l'inspection des manufactures paraît-il un filet en ravaudage permanent, contraint d'ajuster ses mailles à l'évolution des réalités qu'il doit saisir, de resserrer autant qu'il est possible sa trame, pour ne rien laisser échapper.

Les régions administratives de l'économie

La question posée ici est très concrète, mais difficile et entêtante : où installer les inspecteurs pour qu'ils soient le plus efficaces ? La mise en place de l'inspection des manufactures équivaut en effet à dessiner à l'échelle du royaume tout entier une nouvelle carte administrative. Or celle-ci ne s'établit pas librement sur un territoire vierge, mais au contraire dans un espace saturé de frontières et de limites administratives multiples, enchevêtrées. La nouvelle institution devra prendre sa place au sein d'une pyramide administrative fort complexe. On sait en effet comment procède l'Ancien Régime en la matière : il ajoute, sans supprimer ; il empile, sans ajuster.

Le tissu des multiples circonscriptions est une structure héritée, produit d'une longue histoire au cours de laquelle les institutions se sont ajoutées les unes aux autres, sans projet concerté. Aussi l'architecture administrative se trouve-t-elle dénuée d'uniformité. La taille et la nature des divisions territoriales renvoient moins à un projet global qu'aux conditions particulières de leur mise en place. La monarchie doit en effet composer avec les particularismes locaux et les privilèges, régionaux ou personnels. Certaines provinces conservent des institutions propres, héritées de l'époque où le lien qui les unissait au royaume revêtait un caractère contractuel : selon la date et les circonstances de leur rattachement, ces provinces n'ont pas les mêmes privilèges ni le même type de circonscriptions administratives. De plus, la plupart des organes judiciaires ou financiers de l'administration sont composés d'officiers propriétaires de leur charge et soucieux de leurs prérogatives. Toute modification de cet édifice, toute réforme se heurte donc à la résistance des vieilles structures, et s'avère politiquement périlleuse. Au mieux, elle aboutit à créer un nouveau découpage, qui vient se superposer aux anciennes circonscriptions, sans en supprimer aucune. L'empilement produit alors inévitablement des chevauchements de circonscriptions qui se superposent sans que leurs limites coïncident jamaisaz.

En outre, à l'intérieur du royaume, les mêmes circonscriptions sont de dimensions très inégales. Aucun principe uniforme n'en règle le découpage, indifférent aux distributions spatiales, aux réalités géographiques ou démographiques. Ici se révèle donc un rapport spécifique à l'espace, qui paraît dénué de toute exigence d'uniformité. Non pas que la monarchie ait renoncé à toute politique de gestion du territoire : la multiplication des échelons atteste une réelle volonté de mieux maîtriser le territoire et d'asseoir partout l'autorité du gouvernement centralba. Mais l'enchevêtrement même de la trame institutionnelle lui donne une grande viscosité : il n'est de réforme possible que globale, la normalisation de l'espace administratif ne peut s'opérer qu'à l'échelle du royaume entier. Ce dont la monarchie est incapable, pour des raisons politiques, bien sûr, mais surtout parce qu'elle manque de principes instrumentaux rationnels qui lui permettraient d'opérer des découpages incontestables, s'imposant par l'évidence de leurs critères. Aussi la gestion du territoire ne peut-elle prendre la forme d'un quadrillage régulier et cohérent de l'espace, et l'inertie prédomine. Faute de critères instrumentaux opératoires, le découpage régulier demeure impensable, la rationalisation impossible.

La difficulté est redoublée dans le cas de l'inspection des manufactures, dont l'implantation exige une adéquation particulière à son objet : les inspecteurs doivent être installés là où sont les manufactures. Nous sommes ici confrontés à la dimension proprement spatiale de l'exercice du pouvoir d'État. Le contrôle du territoire et sa gestion quotidienne posent des problèmes très concrets de distances, de localisation géographique, qui ont été longtemps négligés par l'histoire administrative classique. La délimitation des circonscriptions assignées aux inspecteurs n'a pas été aisée. Colbert pensait pouvoir couvrir le territoire en envoyant deux douzaines de commis dans les régions d'industrie textile les plus actives. Arrivés dans les principales provinces concernées, ils devaient se présenter aux intendants des lieux, puis, de là, partir à la recherche des villes et bourgs « où il se fait le plus de manufactures » et où se tiennent foires et marchésbb. L'instruction de 1670 a fixé la résidence des inspecteurs dans les villes considérées comme des lieux centraux de la production et du commerce, et procédé ensuite au découpage du territoire en autant de circonscriptions censées refléter la géographie industrielle du pays. Or celle-ci est mal connue, et c'est précisément la tâche assignée aux inspecteurs que d'en dresser le relevé. Ce premier découpage est donc empreint d'une large part d'arbitraire ; sa structure ne fait que refléter l'image, nécessairement contingente et imprécise, que Colbert s'était forgée de l'activité manufacturière et de sa distribution spatiale, à un moment où celle-ci est assez mouvante du fait des nombreuses créations, mais aussi des faillites, d'entreprises.

Dans ces conditions, on ne peut écarter le risque que cet appareil administratif, destiné à faire connaître les réalités industrielles, n'en donne une image déformée. Car les inspecteurs renseignent sur ce qu'ils voient, là où ils sont : par sa localisation, le réseau ne peut que renvoyer au pouvoir central sa propre représentation initiale de la carte manufacturière, c'est-à-dire une géographie postulée plus que prouvée. Pis : son implantation même peut conduire, bien involontairement, à modifier l'activité à observer, car certaines activités ont pu se déplacer pour échapper au regard de l'inspecteur. Le principe d'incertitude, mis en évidence par les physiciens et qui montre qu'un phénomène peut se trouver modifié par la procédure mise en œuvre pour le mesurer, s'applique ici pleinement. Le découpage administratif n'est pas indemne d'effets performatifs.

Organe nouveau, l'inspection des manufactures doit donc trouver sa place dans la trame institutionnelle foisonnante et enchevêtrée de l'Ancien Régime, tout en délimitant ses ressorts selon une logique appropriée à sa mission : la surveillance des fabriques et du commerce textiles. Mais les critères instrumentaux capables de guider l'implantation des postes et le découpage des circonscriptions paraissent faire défaut. Aussi font-ils l'objet d'hésitations multiples et de longs tâtonnements. Pendant un demi-siècle, le maillage de l'inspection est soumis à un remaniement continuel, comme s'il n'arrivait pas à se fixer, comme si l'on craignait toujours que son objet lui échappe. L'institution paraît écartelée entre la recherche de critères idéaux d'organisation, les impératifs matériels du travail de terrain, les résistances qu'elle rencontre, et... les contraintes du budget de l'État.

Modèle territorial contre modèle anabulatoire : le filet ou le râteau ?

Au début du XVIIIe siècle, on distingue plusieurs catégories d'inspecteurs. La plus nombreuse compte ceux chargés des draps et étoffes de laine. L'institution reste en effet largement tributaire de sa vocation initiale : la surveillance du secteur drapier, puisqu'elle est née avec la grande ordonnance qui a imposé des normes de fabrication uniformes pour toutes les draperies du royaume. Ils étaient au moins 18 en 1692, surveillant 20 généralités : un seul inspecteur pouvait avoir en charge deux intendances peu industrielles, tandis que la Champagne, zone de haute densité lainière, était au contraire partagée entre deux inspecteursbc. En 1704, première date pour laquelle nous disposons d'une liste exhaustive, on compte 30 inspecteurs des draps sur un effectif total de 38 (voir carte pp. 38-39)bd. Des postes supplémentaires ont été créés dans les provinces les plus importantes (Languedoc, Normandie, Picardie et Champagne). A cette époque, la fonction se territorialise : les successeurs des « commis envoyés dans toutes les provinces » par Colbert ont une résidence fixe, indiquée dans les états de paiement, et les limites de leur département sont clairement dessinées. À l'échelle des capacités d'encadrement administratif de l'époque, il s'agit là d'un quadrillage assez serré. On peut parler ici d'un « modèle territorial » du contrôle de l'activité manufacturière, fondé sur le découpage de ressorts clairement délimités, point trop étendus, et placés sous la responsabilité d'inspecteurs y résidant en permanence. Ceux-ci sont payés 2 000 livres par an sur le produit du droit de marque.

Quatre autres postes d'inspecteurs « des manufactures étrangères » ont été installés dans la Somme et en Bretagne dans le but d'empêcher l'importation frauduleuse de marchandises prohibées. À Calais et Saint-Valéry - uniques portes d'entrée pour les draperies étrangères depuis 1687 -, leur activité est strictement douanière, redoublant la surveillance des commis de la Ferme généralebe. En Bretagne, ils surveillent les entrées aux ports de Morlaix, pour le premier, Nantes et Saint-Malo pour le second, et cumulent fonctions intérieures et garde aux frontières. Tous sont appointés directement par le Trésor royal. Ces postes connaissent diverses vicissitudes, qui traduisent une

RÉPARTITION DES SIÈGES D'INSPECTION PAR SPÉCIALITÉ, 1704-1732

RÉPARTITION DES SIÈGES D'INSPECTION ET DE SOUS-INSPECTION, 1751-1791 (inspecteurs généraux et ambulants exclus)

certaine hésitation quant à la définition exacte du rôle des inspecteurs. Les mêmes incertitudes pèsent sur les frontières terrestres, en particulier sur la marche lorraine et dans la zone des Trois-Evêchés. Mais l'hypothèque douanière est finalement levée partout en 1736 : tous ces postes sont définitivement supprimés (à l'exception de celui de Calais) et leurs fonctions sont transférées à la Ferme généralebf. L'institution est alors tout entière recentrée sur la surveillance et l'amélioration de la production nationale. Débarrassée de la préoccupation des frontières, elle est ramenée au seul souci de la gestion du royaume intérieur.

Les inspecteurs des toiles constituent une dernière catégorie, peu nombreuse : on n'en compte que six en 1704bg. Aussi l'activité toilière paraît-elle sous-encadrée, en comparaison de la draperie. Pourtant, on file et tisse lins et chanvres sur un territoire aussi étendu que celui de la laine. Certes, une bonne part de la production, de médiocre qualité, est destinée à l'usage domestique ou au seul commerce local, et échappe à tout contrôle. Mais ces phénomènes d'autoconsommation villageoise concernent tout autant les lainages, et ne constituent pas une explication. Force est de constater en revanche que les toiles passent en second dans l'ordre des préoccupations de Colbert. Le dispositif de 1669 a été conçu pour la relance des manufactures de draps, conformément au programme exposé dès 1663 : on y voyait un objet d'exportation à forte valeur ajoutée, propre à redresser rapidement la balance commercialebh. Tandis qu'il n'existe aucun règlement d'une ampleur analogue pour les toileriesbi.