© Éditions Robert Laffont, S.A.S., Paris, 2020

ISBN 978-2-221-24909-3

Ce livre éléctronique a été produit par Graphic Hainaut S.A.S.

Éditions Robert Laffont – 92, avenue de France 75013 Paris

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Table of Contents

Couverture

Titre

Copyright

Actualité des Éditions Robert Laffont

Dédicace

Introduction

Les juges et le Président

« Jacques a dit » ou le mystère de l’hélicoptère

Urba, quand la justice marchait au pas

La commission d’Outreau et la tragédie du juge Burgaud

La revanche des petits pois

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À Françoise D., pour m’avoir si bien encouragé

Introduction

Us et coutumes judiciaires

Tous les gouvernements de la Ve République ont tenté d’instrumentaliser la justice. Aucun n’a résisté à la tentation. Chacun, a pesé à sa manière sur l’institution judiciaire, et les affaires de ces quarante dernières années témoignent de l’intervention quasi permanente du politique dans l’espace judiciaire.

On pourrait même parler de tradition historique.

Pour comprendre l’origine de cette relation entre juge et politique il n’est pas inutile de rappeler le poids de la Constitution, qui a permis au politique d’« inventer » les juges.

Depuis 1958, la séparation des pouvoirs, ou plus exactement la répartition des rôles entre l’exécutif, le législatif et le judiciaire, a été fixée par le chef de l’État.

Le général de Gaulle s’est chargé lui-même de la distribution et la justice a hérité d’une légitimité au rabais. Magnanime, le président de la République, de qui tout procède, a accepté de lui déléguer une part de son autorité mais il en garde le contrôle. La justice sera une autorité sous tutelle.

Et pour couper court aux éventuelles discussions sur l’indépendance des juges, c’est le président de la République en personne qui en sera le garant.

On le voit, la place de la justice, comme le rôle du juge dans la République, ne sont pas vraiment des sujets pour les constituants de 1958. Le rapport juge-politique est resté le même depuis cette date.

Fort du pouvoir qu’il tient de la Constitution et de sa légitimité issue du suffrage universel1, l’homme politique se pense donc supérieur au juge à qui il dit : « Vous êtes moins que nous, c’est nous qui fixons la politique de la nation, ne venez pas… nous perturber », pour être poli. Ou alors : « Allez vous faire élire. » Mais c’est un autre débat.

Pendant longtemps, les responsables politiques ont considéré qu’ils n’avaient aucun compte à rendre à cette autorité de

« deuxième zone » à qui ils déniaient le droit de juger un élu comme un citoyen lambda.

C’est d’ailleurs pour éviter de se retrouver devant ce juge « ordinaire » que François Mitterrand crée en 1993 la Cour de justice de la République2. Cela n’empêchera pas la condamnation de nombreux politiques pour corruption, trafic d’influence et blanchiment dans des affaires liées au financement des partis et des campagnes électorales.

Car avec le temps la justice finit par passer, et cela se sait. D’autant qu’une règle non écrite qui s’applique depuis une trentaine d’années veut que tout titulaire d’une charge publique démissionne quand il est mis en examen bien que cette « coutume » soit de moins en moins respectée.

Au fil des années et des scandales politicio-judiciaires, des juges d’instruction vont réussir à « s’autonomiser3 » de la tutelle politique écrite en 1958. Ils osent s’attaquer aux puissants, enquêter sur le parti au pouvoir, et parfois sur le chef de l’État en personne, en provoquant la fureur des politiques qui s’aperçoivent que leur carrière peut être anéantie par l’action d’un seul petit robin.

L’ire des politiques est d’autant plus forte que ces juges sanctionnent en droit, puisqu’ils font du droit, et non pas en politique, ce que les politiques ont beaucoup de mal à comprendre. Sauf quand les juges font de la politique, ce qui peut arriver aussi.

Pendant la présidentielle de 2017, François Fillon avait posé la question : « Imagine-t-on le général de Gaulle mis en examen ? » Mais dans son souci d’en découdre avec Nicolas Sarkozy, l’ancien Premier ministre avait oublié la suite de la question qui lui est revenue dans la figure comme un boomerang : « Imagine-t-on le général de Gaulle mis en examen, par un juge d’instruction, en pleine campagne présidentielle ? »

La réponse est oui. Aujourd’hui un juge d’instruction peut mettre en examen un éventuel futur président de la République.

On se souvient que l’annonce de cette mise en examen a été suivie d’une attaque en règle de François Fillon qui a accusé publiquement les juges de participer à des « coups tordus » et d’être manipulés pour empêcher son élection.

L’ancien Premier ministre avait appelé les Français à descendre dans la rue pour le soutenir contre le « gouvernement des juges » et s’était dit victime, comme Marine Le Pen, d’un système judiciaire à la solde de ses adversaires politiques.

Cette réaction est un grand classique chez les responsables politiques, qu’ils soient français ou étrangers. Après son inculpation pour corruption, fraude et abus de confiance, en novembre 2019, le Premier ministre israélien Benyamin Netanyahou4 avait dénoncé lui aussi « une tentative de coup d’État sur la base de fausses accusations » et exigé la création d’une commission d’enquête indépendante contre les procureurs et contre les officiers de police accusés d’avoir échafaudé un dossier pour l’abattre. Comme son homologue français, le Premier ministre israélien a appelé ses partisans à descendre dans la rue5.

On peut comprendre l’ancien leader LR. Ses supporters pensent que le choix du juge d’instruction qui a été désigné pour s’occuper de son affaire n’est pas neutre. François Fillon aurait hérité du juge le plus allant sur le marché. Ce serait sa réputation. Ils pensent qu’un autre juge d’instruction aurait peut-être attendu la fin de la séquence électorale avant d’« épingler » le favori des sondages. D’autant que l’ancien chef du parquet national financier chargé de l’enquête, Éliane Houlette, affirme, trois ans plus tard qu’elle aurait subi des pressions pour accélérer la procédure relançant ainsi le débat sur l’indépendance de la justice.

Les politiques ont, semble-t-il, une inclinaison naturelle, presque culturelle à vouloir instrumentaliser la justice. On touche là aux fondamentaux, aux tréfonds du cerveau de l’homme politique. Les plus hautes autorités de l’État ont du mal à comprendre que leur pouvoir bute sur un « troisième pouvoir ». Globalement cela ne va pas de soi. La classe politique n’est pas prête, encore aujourd’hui, à admettre qu’elle doit attendre le résultat d’une enquête et ne pas la piloter ou l’influencer.

Comme disait le directeur de cabinet d’un ministre de la République que j’ai bien connu : « Un président de la République, quand un de ses ministres est attaqué, comme Ferrand sous Macron, tu peux faire tout ce que tu veux, lui faire faire quinze ans d’études de droit, tu ne pourras pas lui faire admettre de ne pas tout savoir sur les accusations qui sont portées contre son ministre. »

Pour bien comprendre les histoires qui vont suivre, il est utile de connaître les enjeux et les conflits qui agitent cette arène judiciaire et qui en sont les différents acteurs.

La nomination des magistrats du siège

Il y a deux catégories de magistrats : les magistrats du siège et les magistrats du parquet.

Ceux du siège sont assis, comme leur nom l’indique. Ce sont les juges qui rendent la justice.

Au tribunal, ce sont eux qui décident in fine en prononçant la culpabilité ou la relaxe d’un prévenu et la peine qu’ils pensent être la mieux adaptée. Devant la cour d’assises, ils condamnent ou acquittent un accusé.

Parmi les magistrats du siège, les plus connus sont les présidents. Le président du tribunal, de la cour d’assises, de la cour d’appel et de la cour de cassation6. Mais il existe aussi d’autres magistrats du siège : le juge des enfants, le juge aux affaires familiales, le juge correctionnel et bien sûr le célèbre juge d’instruction.

Ils sont nommés à leurs postes par le président de la République, comme tous les cadres de l’État, mais après un avis ou une proposition du Conseil supérieur de la magistrature.

Le CSM est composé de magistrats et de non-magistrats. Selon la coutume interne à la magistrature, ces derniers sont appelés les « laïcs ».

Les magistrats membres du CSM sont élus par tous les magistrats, sur la base de listes présentées par leurs organisations professionnelles.

Les autres membres, les laïcs, sont des personnalités extérieures nommées par les présidents de la République, du Sénat et de l’Assemblée nationale.

La France est le seul pays d’Europe où cet organe est majoritairement composé de non-magistrats. C’est dire si le politique français est frileux.

D’autres considèrent au contraire que cette imparité favorable aux laïcs serait plutôt un gage démocratique au motif que le CSM serait contrôlé par des syndicalistes claniques et corporatistes.

Mais il n’y a qu’une voix de différence entre les magistrats et les laïcs. Ça peut toujours se négocier…

Le Conseil supérieur de la magistrature s’occupe des nominations et des sanctions disciplinaires. Jusqu’en 2008 le président de la République et le garde des Sceaux étaient président et vice-président du CSM. C’est dire si on part de loin…

Le rôle du Conseil supérieur de la magistrature

Pour les postes du siège, les plus stratégiques, disons pour les « postes de chefs » comme celui du président du tribunal judiciaire de Paris7 ou du premier président de la cour d’appel, ou encore pour les membres de la Cour de cassation et pour son premier président, seul le CSM propose et dispose. Il n’est pas d’autre choix.

Le président de la République, qui signe le décret, nommera celui ou celle qui est proposé par le CSM.

Pour tous les autres magistrats du siège « de base », juges, conseillers, juges des enfants, juges d’instruction, c’est le garde des Sceaux qui propose mais sous le contrôle du CSM.

Car pour qu’ils soient nommés et que leur décret soit ensuite signé par le président de la République – le chef de l’État signe le décret de nomination de tous les magistrats – il faut que le Conseil supérieur de la magistrature donne un avis conforme.

Ainsi, la carrière des magistrats du siège dépend du garde des Sceaux, donc du politique, mais comme on vient de le dire sous le contrôle du CSM. Ce qui reste une garantie.

Les magistrats du siège sont notés. S’ils veulent grimper dans la haute magistrature, ils ont plutôt intérêt à ne pas déplaire à leur hiérarchie, et à la majorité politique du moment, ni d’ailleurs à la prochaine. Exercice difficile et subtil. Certains magistrats sont de grands virtuoses.

Les magistrats du siège sont inamovibles. C’est-à-dire qu’ils ne peuvent pas être déplacés ou mutés sans leur consentement même s’il s’agit d’un avancement. C’est une règle absolue qui garantit leur indépendance en les préservant des pressions de toute nature et de l’arbitraire qui pourraient s’exercer sur la magistrature. C’est bien qu’il y a des risques.

En principe, aucun juge du siège ne peut être déplacé ou rétrogradé sauf décision disciplinaire. Mais un juge du siège spécialisé, comme le juge d’instruction ou le juge des enfants, ne peut rester plus de dix ans dans la même fonction. Un chef de cour d’appel ou de tribunal, lui, ne peut occuper le même poste pendant plus de sept ans8.

Enfin le Conseil supérieur de la Magistrature joue un rôle important en cas de menaces sur le judiciaire.

Il peut être saisi à tout moment par le chef de l’État, qui selon la constitution est « garant de l’indépendance de l’autorité judiciaire », pour vérifier qu’aucune pression n’est exercée sur la justice dans le déroulement d’une enquête. C’est ce qu’a fait Emmanuel Macron en juin 2020 avec l’affaire Fillon à la suite des déclarations de la procureure nationale financier Eliane Houlette. Le CSM rend ensuite un avis consultatif qui a un poids purement symbolique.

Le geste du président Macron n’est pas sans précédent. François Mitterrand avait lui aussi sollicité l’avis du CSM en 1994 dans l’affaire des fausses factures des HLM de Paris, après que le juge Halphen chargé de l’enquête ait été victime d’une provocation policière pour le dessaisir du dossier. En 1979, Valéry Giscard d’Estaing s’était lui aussi adressé au CSM après la mort du ministre du travail Robert Boulin qui dénonçait dans une lettre le « dévoiement » de l’instruction qui le mettait en cause.

L’arme du disciplinaire : l’Inspection générale !

C’est ici que le politique reprend la main pour peser sur la carrière d’un magistrat. Le ministre de la Justice peut à tout instant saisir l’Inspection générale de la justice, qui s’appelait encore récemment l’Inspection générale des services judiciaires. Il s’agit d’une sorte de police des polices de la magistrature. Le rapport qu’elle fait au nom du ministre, donc d’un politique, peut envoyer un magistrat rendre des comptes devant la formation disciplinaire du Conseil supérieur de la magistrature du jour au lendemain.

Le garde des Sceaux peut saisir l’Inspection générale de la justice pour toutes sortes de raisons, même les plus mauvaises. Comme dans l’affaire Clearstream où un juge opiniâtre qui voulait enquêter sur les énormes commissions liées aux ventes d’armes a fait l’objet d’une enquête de l’IGSJ à charge avant d’être blanchi9.

En juillet 2020, quelques jours avant son départ du ministère, la garde des Sceaux Nicole Belloubet a, par exemple, demandé l’ouverture d’une inspection générale sur les investigations menées par le parquet national financier dans l’affaire des écoutes « Bismuth-Sarkozy ».

Depuis 2016 cette nouvelle IGS semble plus libre qu’avant. Désormais, après qu’une inspection a été diligentée par le garde des Sceaux, les magistrats de l’Inspection générale de la justice ne peuvent plus recevoir d’instruction du ministre sur la manière de conduire leurs enquêtes et de rédiger leur rapport.

Les magistrats du parquet

Un mot tout d’abord sur ces noms de « parquet », « parquetiers » et « magistrature debout ». Le parquet indique tout bêtement le sol de la salle d’audience du tribunal. C’est là que les magistrats du ministère public sous l’Ancien Régime se tenaient debout, à l’intérieur d’un petit enclos pour les distinguer du public. Cette dénomination est l’héritage de l’époque d’avant la Révolution française. Comme quoi les habitudes ont la vie dure, surtout dans la justice.

Les magistrats du parquet constituent le ministère public, qui est chargé de requérir l’application de la loi pénale et de veiller aux intérêts généraux de la société. Ce sont les procureurs et leurs substituts. Quand ils accusent et demandent des condamnations au cours d’un procès, avec des mois voire des années de prison à la clé, on parle alors des « réquisitions du parquet » et l’on dit que « le parquet requiert ».

Aujourd’hui les procureurs sont sur l’estrade assis à la même hauteur que les magistrats du siège dans la salle d’audience mais ils doivent se mettre debout comme sous l’Ancien Régime pour prendre la parole.

Comme elle peut être proche, parfois très proche du pouvoir, les mauvais esprits disent que cette « magistrature debout » serait en fait « couchée ». Mais ce ne sont que jalousies et billevesées et c’est surtout inexact pour l’immense majorité des procureurs qui n’intéresse pas le pouvoir. L’enjeu politique, en revanche, est différent pour un tout petit nombre d’entre eux. Nous allons voir pourquoi.

La nomination des magistrats du parquet

Elle est différente de celle des magistrats du siège.

Quand il s’agit de nommer les procureurs, le Conseil supérieur de la magistrature donne un avis simple à la proposition du garde des Sceaux. Cet avis est suivi ou non par le ministre qui décide au final.

L’avis simple peut être favorable ou défavorable.

Quand il est défavorable, cela signifie que le CSM explique poliment au garde des Sceaux que son candidat s’apparente davantage à un copain qu’à un magistrat.

Mais il arrive parfois que le CSM rechigne pour d’autres raisons. Des raisons plus « corpo » pour tenter de placer, lui aussi, ses propres amis.

Dans tous les cas, c’est le début des problèmes car le ministre insiste pour que son candidat soit nommé. On dit alors que le garde des Sceaux « passe outre », c’est-à-dire qu’il ignore l’avis du CSM. Les majorités de droite l’ont fait souvent.

Ce n’est plus arrivé depuis une dizaine d’années.

Le dernier exemple est celui du juge d’instruction Philippe Courroye que Nicolas Sarkozy, qui était encore le ministre de l’Intérieur de Jacques Chirac en 2007, voulait nommer procureur à Nanterre. C’est ce qui s’est passé. On connaît la suite.

À l’époque tout le monde pensait que Philippe Courroye était un juge exemplaire. Devenu procureur, le grand magistrat disjoncte, se croit indispensable au pouvoir politique et en oublie les règles jusqu’au désaveu radical et public10.

Là encore on part de loin. Jusqu’en 2016, les procureurs généraux, qui chapeautent les procureurs, étaient directement nommés en Conseil des ministres par le politique.

L’enjeu des nominations

La nomination des procureurs est un enjeu pour le pouvoir.

L’État considère que les hauts magistrats du parquet doivent avoir une tonalité « de compréhension » à l’égard des orientations du gouvernement.

Cela paraît normal a priori puisque c’est justement le gouvernement qui conduit la politique de la Nation et le garde des Sceaux qui est chargé de définir la politique pénale qui devra s’appliquer partout de la même manière par l’intermédiaire des magistrats du parquet.

Pour les dix postes du parquet les plus importants (le procureur de la République de Paris, celui de Nanterre, le procureur à la tête du parquet national financier et celui qui dirige le parquet national antiterroriste,) les candidats ne sont pas choisis par le seul garde des Sceaux.

À ce niveau-là, il faut être proposé par l’un des barons du pouvoir. Cela peut être le président de l’Assemblée nationale, le président de la République, le Premier ministre, le garde des Sceaux peut aussi, à la limite, mais il vaut mieux avoir une accroche présidentielle ou primo-ministérielle pour avoir une chance de succès.

Une fois la « short list » établie, le conseiller justice de Matignon et celui de l’Élysée se réunissent dans le bureau du ministre de la justice pour choisir le magistrat qui sera officiellement celui que le garde des Sceaux propose au président de la République.

Mais il arrive parfois qu’un conseiller « officieux » du président de la République sur ces questions-là intervienne après coup et mette son veto ou que le premier ministre en personne se pique d’auditionner lui-même les impétrants. Dans ce cas, le candidat choisi par le ministre de la Justice est brutalement retoqué. On a pu s’en apercevoir à l’occasion de la nomination du procureur de la République de Paris en 2018.

Ce « casting » ne se déroule pas toujours de façon aussi heurtée. Nécessité fait loi. L’Élysée est parfois très heureux quand le garde des Sceaux et son cabinet lui proposent dans l’urgence un candidat présentable pour assumer des fonctions importantes. C’est ce qui s’est passé avec la création du nouveau procureur national financier11 dont la mise en route s’est faite dans la précipitation de l’affaire Cahuzac en décembre 2013 pour montrer au bon peuple que l’exécutif avait bien pris la mesure de la lutte contre la corruption et la dissimulation fiscale12.

Le siège et le parquet : un corps à deux têtes

La grande différence entre les deux est celle du lien qui soumet les procureurs au pouvoir hiérarchique du garde des Sceaux, donc du politique, ce qui n’est pas le cas pour les magistrats du siège. On parle alors du « lien Chancellerie-parquet ». Un lien que Jacques Chirac a voulu couper un jour, mais c’était pour amuser la galerie et son premier ministre de cohabitation13.

Cela fait plus de vingt ans, depuis rien n’a changé. Le statut du parquet est resté en l’état.

Les procureurs et tous les autres magistrats du parquet sont hiérarchisés. Ils ont au-dessus d’eux le tout-puissant procureur général qui est en lien direct avec le gouvernement par l’intermédiaire du garde des Sceaux.

Ce lien hiérarchique est une sorte de cordon ombilical qui pendant longtemps a permis à l’exécutif de peser directement sur le cours des affaires individuelles, dites sensibles.

Officiellement et objectivement, ce lien est nécessaire pour permettre au gouvernement de donner des instructions de politique pénale générale afin que les procureurs appliquent partout les mêmes directives. Par exemple en matière de lutte contre l’usage et le trafic de stupéfiants, de violences intra familiales ou de racisme.

Cela se fait au grand jour à l’aide de circulaires ministérielles que les procureurs généraux relaient auprès des procureurs placés sous leur autorité.

Les procureurs ont alors pour mission de définir des priorités pour appliquer la politique publique du gouvernement dans leur territoire. Recherche des infractions commises, poursuite et condamnation des auteurs, coordination avec les services de police et de gendarmerie etc.

Ils doivent en retour rendre des comptes et faire des rapports. Rappelons que leur carrière dépend du politique et qu’ils ne bénéficient pas de l’inamovibilité comme leurs collègues du siège.

Les procureurs de la République ne sont pas des préfets mais leur histoire remonte à la même période, celle de Napoléon.

L’enquête du procureur et les possibilités d’intervention
du politique

Le procureur de la République est le seul magistrat français doté du pouvoir magique d’engager des poursuites. Il a le monopole de ce qu’on appelle l’« engagement de l’action publique ».

En clair, c’est lui qui décide d’ouvrir une enquête si des infractions sont supposées avoir été commises ou qui décide de ne pas l’ouvrir… même si les infractions en question sont tout autant supposées avoir été commises. C’est comme ça. Cela s’appelle aussi l’« opportunité des poursuites »14.

Cette enquête est dite alors « préliminaire ». Elle est diligentée par le procureur et sans limite de durée. Elle est secrète. Elle n’a pas vocation à aboutir forcément à des poursuites, elle est faite pour « débroussailler » et montrer que la justice agit.

Ce débroussaillage peut durer des années, le temps parfois d’atteindre la prescription des faits, soit trois ans pour la plupart des infractions politico-financières. C’est commode pour étouffer les affaires. L’une de ses principales vertus est de laisser l’enquête à la main du procureur de la République qui entretient parfois des rapports « particuliers » avec l’exécutif, notamment quand l’enquête concerne une personnalité politique.

Ce fut le cas par exemple avec le procureur de la République de Nanterre Philippe Courroye dans l’affaire dite « Woerth-Bettencourt ». Encore lui ? me direz-vous. Oui, mais c’est un bon exemple. Au surplus il s’est attaqué au secret des sources des journalistes, ce qui est au moins aussi grave que de vouloir protéger ses amis politiques.

Éric Woerth était ministre du Budget et surtout trésorier de la campagne de Nicolas Sarkozy. Liliane Bettencourt, l’héritière du groupe L’Oréal, était soupçonnée de distribuer au candidat de la droite des enveloppes15. Chargé de l’affaire, le procureur Courroye a conservé la direction de l’enquête contre vents et marées et a refusé d’ouvrir une information judiciaire pour la confier à un juge d’instruction comme la loi le prévoit, afin de garder le dossier sous le contrôle du parquet, c’est-à-dire sous le sien16.

Le procureur de la République peut réussir à « asphyxier » des affaires par la seule force d’inertie de celui qui ne veut pas agir ou veut agir dans un sens contraire à la manifestation de la vérité. Cela peut arriver.

Enfin, c’est le procureur qui apprécie les suites à donner au dossier : rester en enquête préliminaire, classer la procédure sans suite, renvoyer directement au tribunal pour faire juger l’affaire, ou confier l’enquête à un juge d’instruction.

La prise de position du parquet dans un sens ou dans l’autre est toujours interprétée comme un acte politique. D’où le soupçon d’intervention du pouvoir dans le traitement du dossier. C’est ce qui s’est passé en juin 2020 après les déclarations du procureur national financier Éliane Houlette dénonçant les pressions de sa hiérarchie dans l’affaire Fillon.

La remontée d’informations au ministre de la Justice

Le soupçon se nourrit aussi des rapports que le garde des Sceaux demande aux procureurs. C’est ce qu’on appelle la « remontée d’informations ». Officiellement, il s’agit d’informer le ministre des résultats de la mise en œuvre de sa politique pénale sur le terrain. C’est l’une des conséquences du lien hiérarchique qui relie les magistrats du parquet à l’exécutif.

Mais le ministre de la Justice a également la possibilité de demander aux procureurs de le renseigner sur une affaire individuelle en cours.

Pendant des décennies le pouvoir politique a usé de ces remontées d’informations pour peser sur le cours de la justice via la Direction des affaires criminelles et des grâces en faisant redescendre ensuite ses instructions dans les dossiers particuliers pour orienter les enquêtes au gré de ses intérêts.

Depuis la loi Taubira de 2013 qui supprime la faculté pour le garde des Sceaux de donner des instructions dans les affaires judiciaires individuelles, ce n’est théoriquement plus possible17.

Désormais les rapports dits « particuliers » qui sont autorisés à remonter à la Chancellerie doivent être indiscutablement utiles à l’intérêt général et au ministre de la Justice pour qu’il puisse répondre aux éventuelles questions de la presse et de l’opposition. Mais là encore tout est fragile. Nous y reviendrons avec l’affaire du ministre Urvoas qui s’est servi de sa fonction de garde des Sceaux pour faire remonter des infos pour son usage strictement personnel… Cette remontée d’information a également nourri une violente polémique dans le dossier des écoutes Bismuth-Sarkozy dont nous parlerons plus loin. Affaire dans laquelle l’ancien président de la République doit être jugé pour corruption.

Les magistrats du siège et l’enquête du juge d’instruction

Parmi les juges du siège, on l’a vu, il existe des juges spécialisés. La star de ces derniers est sans conteste le juge d’instruction qui traite les affaires pénales sensibles et complexes, notamment « politico-financières ». Sa principale fonction est d’enquêter. On lui confie alors une « information judiciaire » qu’il est chargé d’instruire. Logique, puisqu’il est juge d’instruction. Nous allons voir dans quelles conditions on lui confie cette enquête et comment il doit la faire…

Mais il faut savoir qu’un autre juge a un rôle important dans le déroulement de l’enquête. Il s’agit du JLD. Le juge des libertés et de la détention, qui est lui aussi un juge spécialisé. Depuis la loi Guigou de 2000 sur la présomption d’innocence, le JLD a pris une partie des pouvoirs du juge d’instruction qui paraît-il en avait trop.

Le L de JLD signifie que c’est lui qui statue sur les libertés. Il le fait à la place du juge d’instruction pour les demandes de mise en liberté ou de permission de sortir. Mais c’est d’abord le juge de la détention : le D signifie que son rôle est de statuer sur les mesures de coercition, comme la détention provisoire et le contrôle judiciaire, demandés par le juge d’instruction au cours de l’enquête.

Ce JLD, que ses collègues surnomment parfois « Jamais Libre à Dîner » a accès au dossier en temps réel, quelle que soit l’heure du jour ou de la nuit. Toutes les conditions sont réunies en principe pour qu’il puisse peser le pour et le contre en toute indépendance et sans pression.

Ce juge des libertés et de la détention a fait son entrée au moment de l’affaire d’Outreau et ce fut là aussi un fiasco.

Comme l’explique le professeur de droit Mireille Delmas- Marty :

« On a découvert dans l’affaire d’Outreau que le JLD restait extérieur au dossier sans véritable pouvoir pour infléchir l’enquête18. »

Revenons au juge d’instruction. Quand ce juge enquête, cela s’appelle donc une « instruction judiciaire ».

C’est la forme la plus connue de l’enquête de police judiciaire et c’est la moins fréquente. Aujourd’hui, les juges d’instruction ne sont plus chargés que de 4 % à 5 % des enquêtes et sont régulièrement menacés de disparition.

Il faut savoir que seul le procureur de la République peut décider d’ouvrir une information judiciaire. Il fut une époque où le ministre de la Justice ordonnait directement au procureur d’ouvrir ou de fermer une enquête. Nous verrons comment avec l’affaire URBA.

Un juge d’instruction ne peut pas s’autosaisir tout seul en se levant le matin. Il ne décide pas non plus du périmètre de son enquête. C’est encore une fois le procureur de la République qui a la main.

L’information judiciaire confiée au juge d’instruction19 est délimitée par un réquisitoire dit « introductif » préparé par le procureur qui donne au juge le cadre précis de ses investigations.

Si des faits nouveaux qui ne sont pas prévus par ce réquisitoire introductif apparaissent en cours de route, le juge d’instruction doit alors demander un réquisitoire dit « supplétif » pour élargir le périmètre de son enquête. Là encore, cet « avenant » au réquisitoire de départ lui est accordé, ou pas, par le procureur de la République. C’est bien là le problème, notamment dans les affaires politiques où le juge découvre parfois en cours d’enquête d’autres infractions que celles qui ont justifié l’ouverture de son information judiciaire.

Dans l’affaire des HLM de Paris sur le financement occulte du RPR qui a mis en cause Jacques Chirac dans les années 1990, le juge en charge du dossier s’est vu refuser systématiquement tout réquisitoire supplétif par des procureurs aux ordres.

Le parquet ouvrait à la place une autre enquête préliminaire qu’il gardait sous le coude en saucissonnant le dossier. La loi le permet. Aujourd’hui ce ne serait plus possible, nous comprendrons pourquoi dans les chapitres suivants.

Une fois saisi, le juge d’instruction reste seul responsable de son enquête. Il ne reçoit aucune instruction, ni de sa hiérarchie (en l’occurrence le président du tribunal), ni du parquet. Comme ils sont inamovibles et sont présumés indépendants, ils ont le « beau rôle » a priori.

Le juge d’instruction instruit à charge et à décharge, c’est- à-dire qu’il recherche aussi bien les éléments qui accusent un suspect que ceux qui l’innocentent. On dit souvent que ce n’est pas possible, que c’est de la pure schizophrénie et que le juge d’instruction ne peut être à la fois Maigret, le policier qui enquête pour confondre un coupable, et Salomon, le roi capable de distinguer le vrai du faux, quitte à ordonner de découper un bébé dans le sens de la longueur.

C’est pour l’instant ce que l’on a trouvé de mieux pour éviter les pressions politiques. Mais il n’y a pas de système parfait et rien n’empêche un juge d’être instrumentalisé.

Enfin, un juge d’instruction ne choisit pas ses dossiers. C’est la hiérarchie qui les lui attribue et qui désigne le juge d’instruction selon l’importance et la sensibilité de l’affaire. Ce choix incombe au président du TJ qui n’a pas à rendre compte des motifs de sa décision…Cela s’est vérifié au moment de l’affaire Fillon quand le président du Tribunal de Paris, Jean-Michel Hayat20 a confié l’enquête au juge Serge Tournaire réputé inflexible. Pour être complet, il convient enfin de rappeler que le juge d’instruction est celui qui met en examen et que c’est le seul juge à pouvoir le faire.

Sans la police le juge n’est rien

Dans l’espace frictionnel entre le politique et le judiciaire apparaissent parfois des signaux très voyants. Comme la nomination d’un procureur réputé proche du pouvoir, une loi d’amnistie, la réforme du délai de prescription des abus de biens sociaux qui permet de torpiller les enquêtes économiques et financières. Ou encore l’envoi d’un hélicoptère dans l’Himalaya. Tout cela se voit comme le nez au milieu de la figure.

Mais il y a aussi ce qui est en dessous de l’iceberg comme l’affectation des moyens de police pour faire les enquêtes. Cela se voit moins et c’est beaucoup plus efficace.

Le juge d’instruction comme le procureur de la République a besoin de policiers pour mener son enquête. Or la police judiciaire n’est pas rattachée au ministère de la Justice mais au ministère de l’Intérieur et le nombre d’OPJ (officiers de police judiciaire) mis à disposition de la justice est décidé par le seul ministre de l’Intérieur.

L’intervention du politique pour empêcher les juges de travailler peut donc passer aussi par les moyens mis à la disposition de la justice.

Si le ministre de l’Intérieur, donc le politique, souhaite qu’une enquête particulière soit « boostée », il va affecter des moyens d’enquête conséquents.

Si au contraire, le pouvoir souhaite « mettre la pédale douce » dans un dossier embarrassant, il peut atrophier le service de police chargé de l’enquête. C’est facile. Le directeur de la PJ décide alors simplement de faire muter deux inspecteurs qui ne seront pas remplacés. Un « soft power » efficace dont personne ne parle, ou rarement21.

L’enquête d’un juge ou d’un procureur peut également ne pas aboutir à cause d’un différend avec le chef de service de police ou de gendarmerie qu’ils ont saisi sur le choix d’un objectif. Cela provoque des couacs retentissants comme, par exemple le refus de la PJ parisienne d’assister le juge Halphen dans la perquisition du domicile du maire de Paris Jean Tiberi en 1996. Ordre donné aux policiers par Olivier Foll, le directeur de la police judiciaire de Paris, avec l’aval du préfet de police de l’époque, Philippe Massoni, et l’accord tacite du ministre de l’Intérieur Jean-Louis Debré.

Bien sûr, c’était il y a vingt-quatre ans. Mais l’ambiguïté de la relation police-justice demeure. La démonstration en a été faite récemment avec l’affaire Kohler.

Dans ce dossier, les policiers de la Brigade de la répression de la délinquance économique chargés d’enquêter sur des soupçons de conflit d’intérêt au sommet de l’État, ont rendu en juin 2019 un premier rapport sévère pour le secrétaire général de l’Élysée. Comme le révèle Médiapart c’était même un rapport « accablant pour Alexis Kohler. Il pointe les faits, les mensonges et les manquements du haut fonctionnaire, qui a totalement ignoré pendant plus de dix ans la notion de conflit d’intérêts22 ».

Selon l’association Anticor ce procès-verbal de synthèse « comportait des éléments précis et concordants qui aurait pu se traduire par une mise en examen. »

Mais quelques jours plus tard, le même commissaire de police rédige un second rapport d’enquête, « amputé d’une dizaine de pages et de tous les éléments qui auraient pu être retenus à l’encontre de M. Kohler », explique l’association anticorruption.

Il faut dire qu’entre-temps le parquet national financier et les enquêteurs avaient reçu une lettre signée de la main du président Macron qui dédouane totalement son ancien chef de cabinet à Bercy.

Les OPJ sont toujours recrutés, payés et gérés administrativement par leur ministère d’origine. La théorie selon laquelle un enquêteur est capable d’être loyal en même temps à son administration et au juge ne va pas de soi.

Enfin, il faut avoir à l’esprit que les commissaires de police font des rapports à leur hiérarchie dont dépendent leur carrière et leur promotion. Les informations sur une enquête en cours, perquisition, audition, remontent directement au ministre de l’Intérieur. Elles sont « de première main » si l’on peut dire, notamment quand elles concernent les affaires de financement des partis politiques et des campagnes électorales.

« Sans la police le juge n’est rien », observation lucide et parfois désabusée des juges d’instruction.

La fin de l’enquête et le réquisitoire de renvoi

Un autre point d’achoppement entre l’exécutif et le judiciaire est le moment où le juge d’instruction qui a terminé son enquête doit décider si les faits sur lesquels il a enquêté sont constitutifs d’une infraction et s’il doit, comme la loi le prévoit, renvoyer les personnes mises en examen devant un tribunal23 pour qu’elles soient jugées.

Moment crucial très attendu par les parties. Si le juge estime que les charges qu’il a rassemblées sont suffisantes et que l’infraction est constituée, il rend une ordonnance de renvoi. Si au contraire les charges se sont envolées au cours de l’enquête, il rend une ordonnance de non-lieu.

À cette étape de la procédure, le juge d’instruction, qui est seul décisionnaire, peut subir de grandes pressions surtout quand il s’agit d’un dossier politique.

Dans l’affaire Chirac concernant les emplois fictifs de la mairie de Paris que nous allons revisiter, la juge d’instruction Xavière Simeoni raconte comment elle s’est battue seule contre tous pour renvoyer le président de la République devant le tribunal. Elle l’a fait contre l’avis du redoutable procureur de Paris Jean-Claude Marin, qui en fin juriste et en fin politique estimait que l’infraction reprochée à Jacques Chirac était « insuffisamment caractérisée ».

La juge a tenu bon. Considérant que les charges étaient largement suffisantes, elle a renvoyé le président de la République devant le tribunal.

État des lieux

Tous les personnages de cette arène judiciaire ont alimenté la chronique de la Vème République pendant plus de quarante ans.

C’est la période de l’affaire Urba où la justice marche au pas sous François Mitterrand, celle de l’hélicoptère de l’Himalaya où le politique se croit tout permis, celle des emplois fictifs du RPR et des HLM de Paris où Jacques Chirac ridiculise les juges.

Pendant toutes ces années les hommes politiques se sont retrouvés face à une magistrature qui s’est battue pour obtenir progressivement son indépendance.

Des juges d’instruction n’ont pas hésité à se heurter au pouvoir et certains procureurs ont rué eux-aussi dans les brancards pour dénoncer leur « statut déconnant » selon la formule actuelle d’un très haut magistrat du parquet.

Mis à l’épreuve du jugement judiciaire, les responsables politiques ont tout fait pour empêcher les juges de mordre et garder la justice sous contrôle, comme la constitution le prévoit.

De leur côté, les juges ont tout fait, de haute lutte, pour que la loi s’applique à tout le monde, y compris aux candidats à l’élection présidentielle.

Les affaires judiciaires que je raconte dans ce livre se déroulent pendant le mandat des derniers Présidents : François Mitterrand, Jacques Chirac, Nicolas Sarkozy, François Hollande, et depuis peu, Emmanuel Macron.

Elles sont nourries d’entretiens exclusifs réalisés aujourd’hui avec ceux qui en sont, ou qui en ont été, les acteurs directs.

Qu’ils soient ministres, juges d’instruction, procureurs, directeurs de cabinet, conseillers justice à Matignon ou à l’Élysée, tous ceux que j’ai interrogés ont accepté de revenir sur les choix qui ont été les leurs.

Leurs récits permettent de comprendre comment l’appareil d’État a fonctionné et dysfonctionné.

Avec le recul du temps, ils disent ce qui a motivé leurs décisions, comment s’est construite cette relation ambivalente entre magistrats et politiques, et ce ressentiment qu’ils nourrissent les uns par rapport aux autres.

Si leurs témoignages permettent de saisir l’histoire des conflits entre les juges et le pouvoir, ils éclairent aussi l’actualité de la justice sous la présidence d’Emmanuel Macron et posent question.

Le temps où l’opposition entre juges et politiques est frontale, où chacun joue avec les réactions de l’autre pour asseoir sa légitimité est-il toujours d’actualité ?

Les affaires Karachi et Fillon, ou l’affaire Bismuth dite « des écoutes de Nicolas Sarkozy » qui verra pour la première fois un ancien président de la République jugé pour corruption sont-elles les ultimes scories de ces années de plomb ?

Après toutes ces guerres, le pouvoir a-t-il fait le constat qu’il est désormais inutile, voire contreproductif, de s’affronter au juge. A-t-il décidé d’emprunter d’autres voies ?

Si c’est le cas, le face-à-face entre juge et politique n’est pas éternel.

Mais pour l’avènement de quelle justice ?

1. Bien que cette légitimité soit actuellement en baisse.

2. Voir plus loin le chapitre consacré à Jean-Jacques Urvoas.

3. Voir Philippe Garraud et Jean-Louis Briquet (dir.), Juger la politique, Presses universitaires de Rennes, 2002.