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Un métier en pleine révolution

Chapitre 1. En Belgique francophone, le jeu s’anime en milieu de terrain : directions et cadres intermédiaires dans la mise en œuvre du Pacte pour un Enseignement d’excellence

Chapitre 2. Premières réactions à leurs nouvelles missions chez les directeurs d’établissement secondaire en Fédération Wallonie-Bruxelles dans le cadre du Pacte pour un Enseignement d’excellence

Chapitre 3. La double loyauté du Principal de collège en France. Préparer et piloter la réforme des collèges imposée par le Ministère aux équipes d’établissement

Chapitre 4. Dynamiques de l’encadrement pédagogique : pratiques déclarées de chefs d’établissement en Suisse romande

Chapitre 5. Mise en œuvre d’une réforme qui implante la gestion axée sur les résultats au Québec : effets sur les tâches des directions d’école, leurs stratégies de gestion et leurs besoins de formation

Les dirigeants scolaires ont vu leurs rôles évoluer de manière significative ces dernières décennies. Pour le dire simplement, les contours de ces rôles dépassent aujourd’hui la gestion purement administrative d’une institution de formation. On attend des cadres qu’ils incarnent de réels agents du changement en exerçant le leadership nécessaire pour améliorer les résultats des élèves et contribuer ainsi à la qualité du système dans son ensemble. Pour reprendre la formule – désormais consacrée – de Barrère (2006a), il est exigé que les dirigeants ne fassent pas uniquement tourner l’établissement, mais qu’ils le fassent également bouger.

Dans la première partie de cet ouvrage, nous interrogeons plus précisément la manière dont les politiques éducatives font évoluer les rôles et le travail réel des dirigeants scolaires dans l’espace francophone. « Rien n’est plus politique que l’éducation » écrivait Hutmacher (2007). Mais cela se manifeste-t-il de la même façon dans tous les contextes concernés par notre ouvrage ? Et quelles en sont les conséquences dans le travail de ces dirigeants ?

Tout comme Derouet et Normand (2007), nous nous demandons si la présence, dans la plupart des régions du monde, des mêmes termes (comme leadership, autonomie, formation tout au long de la vie, etc.) est le signe d’une convergence des fonctionnements ou s’il s’agit, au contraire, d’une « rhétorique qui habille des réalités très différentes liées à l’histoire et à la socialisation politique de chaque pays ? » (p. 11). Quelles que soient les réponses à ces questions, il est certain que le métier de dirigeant a évolué et nous allons observer plus finement ses évolutions, voire ses transformations, en Belgique, en France, en Suisse et au Québec.

Les rôles et le travail de cadre scolaire : quelles évolutions ?

Les deux premiers chapitres de cette partie sont consacrés au contexte belge francophone dont l’enseignement a fait l’objet d’une vaste réformée intitulée « Pacte pour un Enseignement d’excellence ». Cette dernière a abouti à un ensemble d’orientations et de mesures pour l’enseignement obligatoire. Le premier chapitre signé par Caroline Letor et Michèle Garant étudie l’évolution du rôle et des missions des cadres intermédiaires de l’enseignement à travers l’analyse des textes de la réforme avant sa mise en œuvre. Partant de l’idée que tant la forme que le fond de cette réforme comprennent des enjeux pour les cadres de l’enseignement, les auteures les ont appréhendés à partir d’une lecture institutionnelle et organisationnelle. Le second chapitre signé par les mêmes auteures que le premier – Michèle Garant et Caroline Letor – s’intéresse à la manière dont les cadres de l’enseignement se positionnent au sujet des textes officiels du Pacte pour un Enseignement d’excellence. Plus précisément, les auteures analysent entre autres l’avis global des dirigeants sur la réforme, les nouvelles missions qui leur sont assignées ainsi que les nouveaux dispositifs de pilotage et de gouvernance.

Le troisième chapitre, rédigé par Richard Étienne, est consacré au contexte français dans lequel, en septembre 2016, chaque collège (secondaire inférieur) était tenu d’appliquer une réforme pensée et voulue par le ministère de l’Éducation nationale. La double loyauté des personnels de direction (représentants de l’État et présidents du conseil d’administration, instance d’inspiration démocratique) est mise à l’épreuve entre les injonctions descendantes du ministère et les résistances, divergences ou implications plus ou moins fortes d’une partie des enseignants. Cette recherche porte sur l’activité réelle de quatre principales et quatre principaux de collège (chefs d’établissement) éprouvés par ces empêchements.

Le quatrième chapitre, signé par Olivier Perrenoud, porte sur le contexte de la Suisse francophone marqué par d’importantes évolutions dont, notamment, une attention accordée aux « performances » des établissements scolaires, ainsi qu’un mouvement de décentralisation et d’autonomie des établissements. Les nouveaux modes de gouvernance mis en place ne sont pas sans conséquence sur les injonctions à l’amélioration de l’école et sur le rôle des chefs d’établissement, qui consiste alors à développer et à soutenir la qualité des prestations qui sont dispensées dans l’institution dont ils assurent la direction. Au sein de ce contexte particulier, la contribution aborde la question du leadership pédagogique des chefs d’établissement au service de la réussite des élèves.

Le cinquième et dernier chapitre de cette partie est signé par Catherine Larouche, Denis Savard et Reine Victoire Kamyap. Les auteurs analysent les effets d’une réforme québécoise qui implante la Gestion axée sur les résultats (GAR) dans les écoles du Québec. Ils s’intéressent plus particulièrement à l’impact de cette réforme sur les tâches des directions d’école, les stratégies qu’elles utilisent pour définir et négocier les cibles de réussite avec les enseignants et les besoins de formation qu’elles jugent nécessaires pour améliorer leur pratique.

Laetitia Progin, Richard Étienne et Guy Pelletier

Chapitre 1

En Belgique francophone, le jeu s’anime en milieu de terrain : directions et cadres intermédiaires dans la mise en œuvre du Pacte pour un Enseignement d’excellence

Caroline LETOR et Michèle GARANT

Université catholique de Louvain Groupe interdisciplinaire de recherche sur la socialisation, l’éducation et la formation Belgique

L’enseignement belge francophone fait l’objet d’une vaste réforme, appelée Pacte1 pour un Enseignement d’excellence qui a abouti à un ensemble d’orientations et de mesures pour l’enseignement obligatoire. La gouvernance du système éducatif constitue un des axes principaux de cette réforme systémique dans la volonté qu’elle incarne d’embrasser et d’articuler les différentes composantes du système éducatif, dont le curriculum d’enseignement, les structures de parcours scolaire des élèves, le métier d’enseignant – les pratiques, la charge, la carrière – et la vie scolaire. Les orientations retenues concernant la gouvernance comprennent, d’une part, le renforcement de l’évaluation des actions éducatives aux différents niveaux du système éducatif et, d’autre part, l’introduction d’une régulation intermédiaire de ces actions impliquant les équipes éducatives, les pouvoirs organisateurs2, les réseaux d’enseignement et le pouvoir central. Dans ce contexte, le rôle de la direction3, tant dans les fonctions d’encadrement et de leadership pédagogique de l’équipe éducative que dans les fonctions d’interface avec les instances intermédiaires, est mis en exergue.

Au-delà de la présentation du système de gouvernance implémentée par la réforme, l’objectif de cette contribution4 est d’analyser l’évolution du rôle et des missions traditionnelles des cadres de l’enseignement, en particulier de la direction d’établissement scolaire à travers les textes dans le cadre du Pacte pour un Enseignement d’excellence.

Au moment où nous écrivons, le troisième avis du Pacte a été récemment adopté par le gouvernement. À ce stade, le modèle proposé consiste en un modèle de gouvernance qui, a priori, recompose les rapports entre les différentes parties prenantes ainsi que le rôle et les missions des directions d’école. Nous analysons les mesures prises concernant la régulation du système éducatif, tant dans son contenu au regard des évolutions des politiques éducatives récentes que de la forme, c’est-à-dire de la manière dont cette réforme est menée. Partant de l’idée que tant la forme que le fond de cette réforme comprennent des enjeux pour les cadres de l’enseignement, et en particulier pour les directions d’établissements scolaires, nous avons choisi de les appréhender à partir d’une lecture institutionnelle et organisationnelle.

1. Pluralité des manières de mener une réforme

La recherche en éducation montre que transformer les pratiques pédagogiques à large échelle est une opération particulièrement complexe, et le plus souvent très lente. Selon Dupriez (2014), plusieurs types de facteurs peuvent être mis en cause dont la structure cellulaire du système éducatif et l’isolement relatif qui caractérise le travail de chaque enseignant. Il invoque également la fragilité des savoirs pédagogiques, la singularité des situations rencontrées en classe, la difficulté de traduire les actes d’enseignement dans des actes techniques et le fait que les pratiques d’enseignement sont peu réductibles à des mesures structurelles, notamment en raison des dimensions morales, émotionnelles et culturelles qui se prêtent peu à la modélisation et à l’injonction. Ces éléments permettent de comprendre pourquoi les réformes visant le changement des pratiques pédagogiques sont complexes et requièrent divers leviers. Dans ce sens, la manière de mener une réforme a un impact sur les changements attendus, en particulier lorsqu’il s’agit d’atteindre les pratiques de classe.

S’appuyant sur la catégorisation de Berman (1980) qui distingue deux manières de mener des réformes éducatives, l’une « programmée », basée sur un pilotage prescriptif depuis le sommet du système éducatif, et l’autre « adaptative », favorisant les innovations pédagogiques locales, Rowan et Miller (2007) distinguent trois approches du changement pédagogique qui se différencient quant à leur caractère prescriptif. L’approche procédurale, rappelant le mode « programmé », se base sur un ensemble d’instructions dans le but de décrire explicitement et en détail les rôles, les procédures et les séquences de travail à réaliser en classe, complétées par un système d’évaluation augmentant la pression à la conformité des standards prédéfinis. Proche du mode « adaptatif », l’approche culturelle consiste à orienter les pratiques enseignantes à travers la promotion d’un idéal, de valeurs et de normes liées au projet éducatif et à la qualité de l’enseignement. Encourageant l’autonomie des équipes enseignantes, les actions visent à soutenir les communautés professionnelles de manière à ce qu’elles développent des pratiques plus efficaces, qu’elles adaptent des propositions générales aux situations particulières de leurs classes et prennent des décisions adaptées à la singularité du contexte de leur établissement scolaire. La troisième approche, professionnelle, combine les caractéristiques des deux premières. Elle passe par la diffusion et l’appropriation de standards professionnels par des experts qui ont autorité dans la promotion de programmes, et de plans pédagogiques. Elle repose sur une orientation forte des pratiques enseignantes (à travers notamment la promotion d’outils didactiques et de standards), mais aussi, et simultanément, sur l’autonomie des équipes locales invitées à s’approprier des outils et à les adapter au contexte local. Cette approche attend également des directions qu’elles développent un leadership pédagogique intense avec les enseignants de manière à favoriser une dynamique d’échanges professionnels. La comparaison de réformes implantées aux États-Unis (Rowan, Correnti, Miller et Camburn, 2009) met en évidence l’efficacité des réformes menées sur des modes procéduraux et professionnels dans l’inflexion des pratiques pédagogiques.

Dans une revue des courants de recherche sur les réformes du système éducatif, Dupriez (2014) montre que les réformes pensées selon un mode hiérarchique, vertical et linéaire de type « recherche – développement – diffusion » ont peu de probabilité de se voir appropriées par le corps enseignant. Cette approche risque plutôt de les démotiver et de susciter de la résistance. S’appuyant sur une perspective interactionniste considérant les organisations éducatives comme des « systèmes faiblement articulés » composés de parties relativement autonomes et peu soumises au contrôle de leur hiérarchie (Weick, 1976), et sur une perspective néo-institutionnelle montrant que l’adoption d’une réforme est une question davantage de conventions culturelles et d’idéologies implicites que de choix rationnels, et donc de légitimation (Scott, 1995 ; Draelants, 2009), il montre que l’établissement constitue un lieu de promotion et de relais du changement, et que les enseignants sont des agents actifs d’appropriation de ces changements. Au terme de la revue d’un ensemble de recherches sur l’application des réformes, il préconise des réformes systémiques impliquant divers niveaux du système éducatif et différents acteurs, en particulier des réformes « professionnelles » au sens où celles-ci promeuvent l’autonomie des enseignants et renforcent leur pouvoir d’agir sur l’institution scolaire.

2. Tendances des réformes éducatives

En Europe, l’analyse comparée des politiques éducatives converge sur la prégnance d’un modèle de régulation dont l’imputabilité5 des actes éducatifs et la professionnalisation des acteurs de l’enseignement constituent le leitmotiv (Maroy et Cattonar, 2002 ; Mons et Dupriez, 2010). Ce modèle repose sur le postulat selon lequel l’action éducative gagne en qualité si l’on octroie davantage d’autonomie aux acteurs tout en renforçant leur responsabilité par rapport à l’impact de leurs actions dont ils doivent rendre compte. Incarnant un « nouveau modèle de gestion publique » (New Public Management), il combine trois types d’actions et d’injonctions, à savoir : la décentralisation, la concurrence et la reddition des comptes. Cette dernière injonction s’appuie principalement sur l’évaluation des résultats des actions éducatives et s’accompagne d’une tendance à rationaliser ces actions en donnant une importance prépondérante aux procédures et aux chiffres, et en introduisant, par là, un caractère managérial. Cette évolution se traduit par un renforcement de l’autonomie des acteurs et des entités locales, ainsi que par un renforcement du rôle régulateur de l’État qui agit essentiellement à travers l’évaluation, telle que la mise en place d’évaluations externes (Maroy, 2006). Relayé par les recommandations des organisations internationales telles que la Banque mondiale, l’OCDE ou Eurydice6 (Maroy et Demailly, 2004), ce modèle s’est constitué progressivement en paradigme depuis les années 1980 au nom de la recherche d’efficacité, d’équité et d’efficience des systèmes scolaires (Mons et Dupriez, 2010).

Cependant, la mise en œuvre de ce mode de régulation varie d’un système à l’autre, entre autres selon la force du contrôle exercé par le pouvoir régulateur et le degré de centralisation-décentralisation du système. Certains systèmes ont adopté un modèle de contrôle intrusif ou hard, pressant les acteurs à se conformer à des standards stricts au risque d’encourir des sanctions ; c’est plutôt le cas des pays anglo-saxons précurseurs du modèle. D’autres systèmes ont développé un modèle plus indirect et soft passant par l’information des acteurs sur les résultats de leurs actions en comparaison à des standards établis (Maroy, 2013). Dans la plupart des pays francophones, la régulation par l’évaluation des résultats est moins intrusive, agissant sous la forme d’orientations et d’injonctions générales, renvoyant une information sur les résultats (Dupriez et Malet, 2013). Dans notre système éducatif belge francophone, la régulation par les résultats se manifeste sous une forme hybride, par l’instauration d’épreuves externes certificatives et l’envoi d’une analyse de ces résultats à chaque établissement scolaire, complétée d’indices sur le fonctionnement de l’établissement. Par ailleurs, l’inspection rédige des recommandations et des pistes d’actions générales destinées à l’ensemble du système. Cette manière de procéder – sans conséquence directe pour les établissements et les personnels – agirait indirectement sur les actions éducatives et en améliorerait la qualité, car il suppose que l’information renvoyée aux acteurs éducatifs suscite chez eux une réflexion sur leurs propres actions et sur leurs impacts, et par là, favorise un ajustement de leurs actions de manière à se conformer aux orientations prescrites. Dans le quasi-marché qui caractérise, de fait, le système éducatif belge francophone, cette information susciterait également des mécanismes propres au marché scolaire auprès des équipes qui agiraient alors par comparaison. La régulation par les résultats combine alors les effets de la reddition des comptes introduite par le gouvernement, la government accountability, et celle fonctionnant essentiellement via le marché, la market accountability (Dupriez et Malet, 2013). Dans le système éducatif belge francophone, à la base particulièrement décentralisée, ces politiques s’accompagnent d’un mouvement de recentralisation, dans le sens contraire aux systèmes à la base particulièrement centralisés.

Quels que soient les processus de régulation par lesquels les politiques de reddition des comptes agissent, ceux-ci sont mal connus et leur étude est en cours d’approfondissement (Rozenwajn et Dumay, 2014). Filons une métaphore pour saisir l’ampleur de l’inconnue que comporte le postulat sur lequel elles reposent : l’effet miroir auquel chacun se confronte au quotidien produit au mieux l’énoncé de bonnes résolutions, rarement des comportements adéquats à long terme. Pourtant, renvoyer des résultats comme incitant au changement ne présuppose pas autre chose qu’une association stimulus-réponse propre à un mécanisme automatique dont la boîte noire mériterait d’être ouverte.

Tout est fait comme si le retour d’information allait donner lieu à la mise en œuvre d’actions concertées et coordonnées au sein de l’établissement scolaire, reposant sur une analyse critique et, de préférence, collective de la part de l’équipe éducative afin d’en saisir les facteurs et les enjeux. Il est supposé que ces résultats soient attribués au moins en partie aux actions éducatives et non uniquement à des facteurs externes, et qu’ils mobilisent l’équipe éducative à agir. Par ailleurs, tout est présenté comme si le travail en équipe au sein des établissements scolaires et l’exercice d’un leadership pédagogique de la part de la direction allaient de soi.

Investiguant ces mécanismes, Dulude (dans Dupriez et Malet, 2013) relate un ensemble de situations où l’analyse fait défaut, soit parce que les équipes enseignantes n’ont pas identifié (ou ont mal identifié) les facteurs en jeu dans les résultats obtenus, à défaut d’information, soit parce qu’elles n’ont pas le temps, les ressources ou les compétences pour mettre en œuvre des actions d’ajustement pertinentes, soit parce qu’elles préfèrent faire l’impasse sur la réflexion critique et collective, et appliquer, sans appropriation, quelques « bonnes pratiques » recommandées. Quant aux effets sur la propension des équipes à saisir ces évaluations, plusieurs auteurs rendent compte d’une démobilisation (Barrère, 2010 ; André, 2013). La responsabilisation des acteurs concernant des résultats dont ils ne maîtrisent pas tous les ressorts agirait plutôt comme une source de démotivation. Spillane, Diamond, Burch, Hallet, Jita et Zoltners (2002) montrent le rôle délicat de la direction dans la construction de sens au sein des établissements dans la réception des évaluations par le corps enseignant.

Quant aux effets de ces politiques, le recul sur les pratiques montre que, si un impact positif sur les performances des élèves a été mis en évidence, celui-ci semble peu persistant dans le temps, variable selon les contextes, et peu convaincant en ce qui concerne la diminution des inégalités scolaires (Dupriez et Malet, 2013). Des effets non attendus sur le curriculum effectif ont été constatés, les enseignants orientant leurs pratiques essentiellement vers les apprentissages qui font l’objet d’évaluation ou de manière privilégiée vers les élèves qui permettent d’améliorer les résultats. Ces études montrent essentiellement que les résultats de ces politiques restent dépendants d’une combinaison subtile de facteurs tant globaux que locaux.

3. Le cas de la Belgique francophone

3.1. Évolution des rôles et missions des directions des établissements scolaires

Le décret « Missions » de 1997 introduit un changement significatif dans les missions des directions des établissements scolaires de l’enseignement obligatoire. Si leur mission de responsable pédagogique est déjà inscrite en 19287, ce décret met en avant leur responsabilité dans l’animation pédagogique de l’équipe éducative et dans la mise en œuvre des conditions d’acquisition de compétences par les élèves. Ces missions rompent avec un rôle traditionnel de relais administratif, qui a essentiellement pour mission de faire régner la discipline dans l’école et d’assurer le bon fonctionnement de celle-ci. Par ailleurs, le décret « Directions » de 2007 définit de nouvelles conditions et modalités d’accès à la fonction de direction, dont un dispositif de formation initiale et une procédure de sélection transparente. Il précise les compétences administratives, matérielles, financières, relationnelles et pédagogiques de la direction, son rôle de représentant du pouvoir organisateur8, et d’interlocuteur privilégié de l’inspection.

Ces tendances s’inscrivent dans une volonté de professionnalisation de la direction rencontrée dans la plupart des pays occidentaux, dans une fonction de leadership et de management des établissements scolaires (Garant et Letor, 2014). Nonobstant ces dispositions légales, ces changements ne se confirment pas dans les pratiques effectives des directions, confinées ou débordées par les tâches administratives et la gestion du quotidien. La littérature relève davantage les difficultés qu’ont les directions à exercer un leadership pédagogique auprès de leur équipe enseignante, et, plus encore, des dynamiques d’apprentissage organisationnel. Par exemple, si la visite des classes est déjà inscrite en 1928 dans la loi, ces pratiques sont exceptionnelles et réservées à des situations marginales (Garant et Letor, 2014).

3.2. Le Pacte pour un Enseignement d’excellence

La Déclaration de politique communautaire (DPC)9 adoptée par le gouvernement de la Fédération Wallonie-Bruxelles (FWB) à l’aube de la nouvelle législature de 2014 précise que celle-ci « s’ouvrira sur un pacte pour un enseignement d’excellence »10 dont l’objectif principal est « d’identifier les moyens d’atteindre les objectifs d’amélioration des performances de notre système éducatif et de réduction des inégalités qui impactent la réussite »11. La DPC en définit la méthode et les objectifs et insiste à plusieurs reprises sur le caractère participatif de cette réforme. Ce pacte « sera précédé par une large consultation et une réflexion participative initiée dès le début de la législature » de manière à ce que « le monde éducatif tout entier soit partie prenante de ce pacte. Cette participation est primordiale dans le succès de notre entreprise commune12. » Dans ce cadre, notons que « le rôle des directeurs d’établissement est, à cet égard, déterminant »13.

Le pilotage du système est remis en question puisqu’il est prévu qu’« un cadre de régulation clair sera défini avec des objectifs spécifiques et mesurables, des procédures d’évaluation, laissant aux équipes pédagogiques l’autonomie pour établir les stratégies qu’elles souhaitent utiliser pour y parvenir. Le renforcement de l’autonomie des établissements et des chefs d’établissement s’accompagnera d’une responsabilisation, en fonction d’objectifs à atteindre, et dans une logique de pilotage14. »

3.2.1. Méthodologie et orientations du Pacte

En janvier 2015, un processus de réforme a été mis en place selon une méthodologie inédite. Celle-ci est coordonnée par un groupe central réunissant les principaux acteurs (fédérations des pouvoirs organisateurs, syndicats, représentants des parents, administration, cabinets ministériels en charge de l’enfance, de la jeunesse et de l’enseignement), d’un comité d’accompagnement composé des acteurs de l’enseignement et des partenaires de l’enseignement, d’un comité scientifique mobilisant les Universités et les Hautes Écoles, et de groupes de travail composés de représentants du système éducatif, d’experts, de chercheurs, avec la présence ponctuelle d’acteurs de terrain. Un consultant externe assiste le processus. Au terme d’une première phase de travaux, un premier avis (Avis no 1) adopté par le gouvernement (juin 2015) établit un état des lieux et définit les valeurs du système éducatif. Treize groupes de travail ont alors pour cahier des charges de produire des orientations (Avis no 2 adopté en mai 2016) et un ensemble d’initiatives et de mesures (Avis no 3 adopté en mars 2017). Ces travaux s’articulent autour de quatre axes : la réforme des curricula en un tronc commun polytechnique allongé jusqu’à 15 ans, le parcours des élèves avec une approche éducative à l’orientation, l’instauration de principes d’une école inclusive, la promotion de la démocratie scolaire et d’une meilleure qualité de vie à l’école, la revalorisation de l’enseignement qualifiant, ainsi qu’une réforme de la gouvernance comprenant les carrières des personnels de l’enseignement et le pilotage du système éducatif. Sans perdre de vue l’ensemble des mesures concernant de près ou de loin l’organisation des établissements scolaires, et donc les missions et rôles des directions, nous développons l’axe de gouvernance impliquant un nouvel environnement institutionnel et de nouveaux rapports entre les directions, les pouvoirs organisateurs et le pouvoir central ainsi que de nouvelles dynamiques internes à l’établissement scolaire, entre la direction et les membres de l’équipe éducative.

3.2.2. Un nouveau système de gouvernance

Le titre de l’axe consacré à la gouvernance contient l’essentiel des orientations à cet égard : « Mobiliser les acteurs de l’éducation dans un cadre d’autonomie et de responsabilisation accrues en renforçant et en contractualisant le pilotage du système éducatif et des écoles, en augmentant le leadership du directeur et en valorisant le rôle des enseignants au sein de la dynamique collective de l’établissement » (Avis no 3, p. 111).

Ce modèle de gouvernance redéfinit les rapports entre le pouvoir régulateur, les Fédérations de pouvoirs organisateurs, les pouvoirs organisateurs et/ou les établissements autour de quatre fonctions : la fixation des règles qui organisent le système éducatif ; la contractualisation et coordination des établissements scolaires ; la conception et la mise en œuvre de plan de pilotage par les équipes éducatives ; et, enfin, le soutien et l’accompagnement des établissements scolaires.

La mise en œuvre de ce modèle de gouvernance commence par une réorganisation de l’administration pour répondre à ses missions redéfinissant la composition et les missions de la commission de pilotage, l’administration générale et instaurant des services de production des données et d’indicateurs et de promotion de l’innovation pédagogique.

Dans ce cadre, le pouvoir régulateur définit des objectifs généraux et la stratégie globale du système, de son pilotage général, de son financement, la définition des responsabilités des différents acteurs, les normes et réglementations, la définition des parcours scolaires et les filières d’enseignement. L’intention est de maintenir la structure participative des représentants du système éducatif que constitue la Commission de pilotage tout en assurant au régulateur (Parlement, Gouvernement ou ministres compétents) le pouvoir de décision finale. Par exemple, les objectifs généraux du système scolaire seront définis par le Gouvernement, sur proposition du service de l’analyse et de la prospective après avis de la Commission de pilotage. La Commission de pilotage est dès lors composée des principaux acteurs du système scolaire (pouvoirs organisateurs, syndicats, représentants des parents, administration et le cabinet en charge de l’éducation) – à l’image du groupe central qui a coordonné les travaux du Pacte –, réservant aux Universités des missions d’expertise et de promotion de l’innovation.

Quant à l’administration générale, elle est composée de quatre Directions générales (DG) responsables respectivement de l’enseignement obligatoire, des personnels, de l’enseignement non obligatoire et de la recherche scientifique, ainsi que la Direction générale du pilotage. Celle-ci comporte le service des standards éducatifs et des évaluations (production et diffusion de référentiels, de pistes didactiques, des évaluations externes, d’outils d’évaluation), le service de l’analyse et de la prospective (dont l’élaboration des objectifs généraux, l’analyse de la performance du système, l’évaluation des politiques, etc.), le service de l’Inspection et le service du Pilotage des établissements auquel sont rattachés les « directeurs de zone » et les délégués aux contrats d’objectifs (DCO15). Nous reviendrons ultérieurement sur cette figure inédite et cruciale dans les nouveaux modes de gouvernance.

3.2.3. Une gouvernance basée sur un système de contractualisation

Le système de contractualisation est particulièrement intéressant pour saisir les rôles et missions des directions d’établissement scolaire. Ce système s’articule autour du plan de pilotage pour l’établissement scolaire, assorti d’un contrat d’objectifs quantitatifs et qualitatifs en termes d’efficacité, d’équité et d’efficience, élaboré par la direction, avec la participation de l’équipe éducative, et négocié avec la nouvelle figure de la régulation que sera le délégué au contrat d’objectifs (DCO).

Le plan de pilotage constitue une pièce centrale du système de gouvernance. Il comporte l’ensemble des stratégies élaborées par l’équipe éducative, de manière à atteindre des objectifs spécifiques que celle-ci a définis et négociés dans le cadre des objectifs généraux fixés par le pouvoir régulateur, ainsi que dans le cadre d’objectifs propres à la zone géographique auquel appartient l’établissement. Au cours de la négociation avec le DCO, des objectifs peuvent être assignés par celui-ci avec la précaution de les adapter au contexte et aux conditions de l’établissement scolaire. Quant à la mise en œuvre du plan, l’autonomie des équipes éducatives est renforcée, particulièrement pour les établissements du réseau WBE16, pouvoir organisateur caractérisé actuellement par une centralisation forte des décisions. Ce plan est décliné en quatre volets relatifs aux orientations et aux actions pédagogiques, à la gestion des équipes pédagogiques (dont notamment le leadership pédagogique distribué, l’évaluation formative, l’organisation du travail, la formation continuée) et à la gestion administrative (dont la gestion des ressources). Par décret17, quatorze types d’objectifs sont définis, pour lesquels les établissements sont amenés à définir des objectifs spécifiques et/ou à répondre aux objectifs généraux définis par le gouvernement. Les stratégies à définir par les équipes éducatives concernent, entre autres, des actions d’acquisition de savoirs et de compétences, de lutte contre le redoublement, d’inclusion scolaire, d’approche pédagogique de l’orientation, de mixité sociale, d’éducation à la santé et à l’environnement, des objectifs de climat d’école et de bien-être ou encore de démocratie scolaire, etc.

Le plan d’action fait l’objet d’une évaluation auprès du DCO, après trois années, en vue de réguler la mise en œuvre de ces stratégies, et d’en rendre compte après six ans. Il est important de noter que, par ailleurs, le plan de formation collectif élaboré par la direction et l’équipe éducative, ainsi que le plan de formation individuel que les personnels éducatifs sont invités à produire annuellement sont dès lors mis en relation avec le plan de pilotage. C’est également sur la base de ce plan que sont réalisées l’évaluation des actions collectives et, en partie, l’évaluation individuelle des personnels enseignants par la direction.

L’évaluation du plan de pilotage est envisagée dans une « optique constructive et compréhensive », basée sur une auto-évaluation collective, associant les parties prenantes (dont les élèves), visant « la reconnaissance et la valorisation des pratiques » et « l’amélioration des difficultés ». En cas d’évaluation non satisfaisante, le texte présente d’abord la possibilité d’un réajustement des objectifs et du plan des stratégies à développer. En cas « d’incapacité ou de mauvaise volonté manifeste », un processus de « suivi rapproché » est prévu, comprenant un audit externe de la part du Service d’inspection et « en dernier ressort, des sanctions en termes de réduction, voire de suppression des moyens de fonctionnement et d’encadrement ». Une troisième possibilité est proposée sous la forme de mise sous tutelle à travers un dispositif de « rattrapage » spécifique de contractualisation pour les « établissements en difficulté » comprenant un diagnostic de la part de l’administration et un dispositif d’accompagnement et de formation.

Les Fédérations des pouvoirs organisateurs (PO) – ou les PO de grande taille – ont pour mission le soutien rapproché des équipes pédagogiques. À cet effet, un renforcement des services de conseillers pédagogiques est prévu afin de mettre en œuvre des dispositifs d’accompagnement comprenant de l’intervision, de la formation ou du compagnonnage, etc. De plus, les Fédérations de PO ont pour missions de réaliser le suivi de la mise en œuvre des stratégies des établissements, de faciliter les relations des établissements scolaires avec les DCO et l’administration centrale, et de favoriser la collaboration entre écoles d’un même réseau.

Le texte présente un ensemble de principes de précaution tels qu’adapter les objectifs assumés/assignés aux réalités et contraintes locales des établissements ou de respecter l’autonomie des établissements et le caractère collectif de l’élaboration du plan. Sur ce point, des recommandations sont émises afin d’éviter notamment une dérive bureaucratique de l’usage du plan en instaurant une relation de dialogue avec le DCO, en organisant des réunions régulières avec l’équipe éducative, en diffusant la partie stratégique du plan de pilotage à l’ensemble des parties prenantes, avec toutefois un devoir de réserve sur le contrat d’objectifs chiffrés, etc.

Notons qu’en parallèle, un ensemble de mesures de simplification administrative est prévu, ce plan de pilotage remplaçant ou supprimant un ensemble de documents et rapports actuellement exigés, prévoyant un renforcement de l’aide administrative de la direction et de la formation des directions à cet exercice délicat. Par ailleurs, un ensemble de mesures clarifie la procédure de recrutement, de sélection et d’évaluation des directions, harmonise la question des barèmes, donne des possibilités d’évolution et de mobilité dans la carrière ou encore d’aménagement des fins de carrière.

3.2.4. Une gestion pédagogique participative de l’établissement scolaire

Soulignant l’impact de la direction sur la dynamique pédagogique de l’établissement scolaire, le nouveau cadre de gouvernance prévoit de renforcer le leadership pédagogique de la direction à travers le plan de pilotage et le pouvoir plus important qui lui est octroyé dans la gestion des ressources humaines, notamment sur les primorecrutements18, et donc sur la composition de l’équipe enseignante. De plus, la direction coordonne le plan de formation collectif, en lien avec le plan de pilotage, et a un droit de regard sur les plans individuels de formation. Enfin, elle conduit les évaluations collectives et individuelles des membres du personnel, à visée principalement formatrice, mais le cas échéant sanctionnante.

La perspective du leadership de la direction est distribuée, voire partagée19, au sens où il est intentionnellement partagé à travers la promotion d’enseignants expérimentés afin de « mettre en place une structure collégiale de coordination et de concertation au niveau de la direction » et, de la sorte, constituer une « équipe de direction ». Tout en gardant la responsabilité de la stratégie éducative et pédagogique, la direction, selon des modalités déterminées, peut déléguer des missions au service de l’établissement. Parmi celles-ci, il y a la coordination pédagogique et la possibilité de suppléer la direction dans l’évaluation des enseignants, prévue dans le cadre du Pacte.

Par ailleurs, le métier d’enseignant est redéfini sous le titre de « valoriser et responsabiliser les enseignants dans le cadre d’une dynamique collective d’organisation apprenante et d’une évolution substantielle de leur métier liée aux enjeux actuels de l’école ». Parmi les dimensions qui redéfinissent le métier, la dimension collective se traduit par la participation de l’équipe éducative à l’élaboration, la réalisation et l’évaluation du plan de pilotage, par la définition d’un plan de formation individuel en relation avec le plan de pilotage, et par la participation des enseignants à l’évaluation des actions mises en œuvre dans le cadre du plan de formation au regard du plan de pilotage.

4. Analyse

L’analyse des organisations scolaires a défini celles-ci comme des bureaucraties professionnelles (Bonami, 1998 se basant sur Mintzberg, 1982) combinant une dimension bureaucratique, caractérisée par une ligne hiérarchique importante, bien qu’assez lacunaire, et par une coordination des actions basée sur la formalisation des actions entre les agents (programmes, horaires, décrets, circulaires, etc.) et une dimension professionnelle, caractérisée par une division horizontale importante du travail entre enseignants reposant sur des relations de collégialité et d’égalité. La combinaison de ces logiques donne un « système faiblement articulé » caractérisé par une autonomie importante laissée aux enseignants dans leur travail de classe et une coordination faible entre les unités du système. L’analyse de ce type d’organisation montre qu’il est favorable à l’innovation locale, mais peu à des réformes d’envergure, par définition, initiées par l’autorité centrale.

Les changements les plus notables à la lecture du Pacte concernent sans doute la montée en légitimité des acteurs intermédiaires, acteurs de statuts privés ou publics (pouvoirs publics locaux, privés, syndicats, etc.) qui se sont avérés avoir un pouvoir décisif sur la détermination des actions au sein des établissements scolaires. En les associant au pouvoir central et en leur imposant plus de prescriptions, ils sont devenus incontournables depuis les années 1990 (Maroy et Demailly, 2004 ; Delvaux, Giraldo et Maroy, 2005). Avec le Pacte, leur pouvoir d’action se voit, d’une part renforcé au niveau central – notamment en constituant l’essentiel des membres de la commission de pilotage – et d’autre part davantage régulé dans leurs actions auprès des établissements par le DCO. Ces changements dessinent de nouveaux rapports entre le pouvoir central et la direction de l’établissement et entre la direction et l’équipe pédagogique, par la constitution d’un « middle management ». Le système présente dès lors, tant en externe qu’en interne à l’établissement scolaire, une ligne hiérarchique plus étoffée et resserrée autour de celui-ci. En externe, la nouvelle gouvernance redéfinit les relations entre le pouvoir central, les pouvoirs organisateurs et les établissements sous la forme d’une triangulation des rapports, dans lesquels le plan de pilotage/contrat d’objectifs constitue une pièce centrale. La triangulation des relations s’accompagne d’un contrôle plus direct et rapproché qui serait exercé sur un mode négocié. Par là, ces mesures rompent avec le formalisme des rapports bureaucratiques et distants entre l’établissement et le pouvoir central d’une part, et d’autre part, entre les équipes enseignantes et l’inspection. Elles bousculent les configurations des régulations intermédiaires installées, et notamment celles des pouvoirs organisateurs, rendant leurs actions moins directes et plus transparentes et les obligeant à faire un pas de côté. Par ailleurs, elles laissent des zones d’ambiguïté entre des rôles d’accompagnement et de contrôle des DCO dans leur rapport avec les écoles et les PO, dont ceux-ci, acteurs traditionnels de régulation intermédiaire, se saisiront sans doute.

Ce mouvement s’accompagne d’une prépondérance plus importante des pouvoirs organisateurs et des réseaux tant d’un point de vue décisionnel au niveau central que de celui des ressources au niveau intermédiaire, puisque ceux-ci sont parties prenantes du pouvoir central à travers la Commission de pilotage, et disposent de ressources considérables pour l’accompagnement des directions. Si l’on peut voir dans ces politiques un mouvement de centralisation supplémentaire, celui-ci reste partiel dans un système de taille réduite et aux distances géographiques ténues, qui laisse aux acteurs locaux des zones d’ajustement mutuel importantes. Celles-ci se manifestent dans la négociation des plans de pilotage, mais aussi dans la régulation d’autres mesures actuelles et futures pour lesquelles est prévue une régulation concertée entre établissements scolaires d’une même zone géographique. Dans ce contexte, les directions des établissements scolaires auront pour interlocuteurs un DCO dans une relation de négociation-contrôle, leur fédération dans une relation d’accompagnement-ingérence, et les directions paires dans des relations de concurrence-coopération.

Au sein des établissements, cet enrichissement de la ligne hiérarchique se manifeste essentiellement à travers la promotion d’un ensemble de missions de coordination confié à des enseignants expérimentés, la diversification des fonctions au sein de l’établissement et la constitution d’une équipe de direction. Des cadres intermédiaires internes aux établissements scolaires, communément désignés comme middle management, apparaissent. Dans ce contexte, les relations de collégialité faites de travail collectif et d’égalité, qu’entretiennent traditionnellement les enseignants, se voient, d’une part, renforcées à travers l’intensification du travail collaboratif et de la participation des équipes enseignantes aux décisions, et d’autre part affaiblies dans la constitution d’une équipe de direction impliquant un système de délégation du pouvoir de la direction et des relations hiérarchiques entre collègues.

En insistant sur l’autonomie des établissements quant aux moyens à mettre en œuvre pour atteindre les objectifs, partiellement autodéterminés, ainsi que sur l’évaluation des actions au regard des résultats, fût-elle formatrice et bienveillante, nous assistons, semble-t-il, à un renforcement du New Public Management (NPM) passant d’un modèle soft (doux) à un modèle hard (fort). La réorganisation de l’administration autour de la production de standards et de la mesure des performances répond à cette vision.

La pression des outils et des régulations propres au New Public Management sur le middle management fait l’objet d’analyse dans des secteurs proches des écoles d’un point de vue organisationnel et institutionnel : celui des services publics. Au-delà de l’effet déstabilisant et du malaise identitaire, l’appropriation et le renforcement de la dimension managériale mettent particulièrement en tension les cadres intermédiaires entre une logique descendante de « performance technico-économique » et une logique de « qualité socio-organisationnelle », entre une pression à la performance et à la mobilisation des équipes, d’une part et, d’autre part, le maintien des routines et des équilibres installés au sein de l’organisation (Pichault et Schoenaers, 2011). Ces auteurs montrent que si plusieurs voies d’appropriation classiques de loyalisme, de contestation ou d’accommodement émergent, les caractéristiques des outils managériaux mis en place (dont le degré de formalisation et le degré de contrôle/sanction) et leur congruence modulent la réception et l’appropriation des orientations par ces cadres intermédiaires.

Quant au mode d’instauration des réformes, la participation en équipe pédagogique apparaît comme une condition de l’adoption par les acteurs des changements envisagés tant au niveau global qu’au niveau local. En effet, la réforme prévoit un ensemble de changements impressionnants et articulés qui touchent les curricula, les parcours des élèves, les carrières des personnels et la gouvernance. Par ailleurs, les réformes décrites de l’administration témoignent de l’ampleur des ressources consacrées à l’évaluation des actions éducatives. Lorsque les réformes passent par l’appropriation des mesures par les équipes éducatives dans des actions adaptées à leur environnement et par un contrôle important de ces actions par le pouvoir régulateur, celles-ci correspondent davantage à un modèle professionnel qui, selon les différents auteurs, est propice à l’adoption des réformes par les acteurs. La dérive bureaucratique n’est pourtant pas loin (Maroy, Brassard, Mathou, Vaillancourt et Voisin, 2017).

Enfin, en ce qui concerne les missions et les rôles des directions, l’ensemble de ces constats permet de mesurer l’ampleur des attentes pesant sur les directions tant dans les relations avec les professionnels pour la gestion des dossiers de l’établissement scolaire que dans les relations avec les acteurs externes à l’établissement scolaire. De plus, en temps de mise en œuvre du Pacte, la direction est définie comme un acteur accompagnateur du changement auprès de son équipe et leader dans l’appropriation par l’équipe éducative des mesures mises en œuvre. Ces nouvelles missions, nouvelles relations et nouveaux outils reconfigurent les rôles et les missions des directions.

5. Conclusion et perspectives

On ne change pas les institutions par décret (Crozier, 1979). La dimension participative intentionnellement mise en place tant dans le processus de réforme que dans les modalités de pilotage du système éducatif et dans la gestion locale des établissements scolaires, répond a priori à cette conviction, prenant acte de la nécessaire et inévitable appropriation par les acteurs des règles, quelles qu’elles soient.

Le Pacte donne lieu à des glissements et reconfigurations dans la gouvernance du système et la gestion des écoles. Un mouvement de centralisation et de renforcement de la régulation du système est perceptible, passant à un modèle hard basé sur des outils et modalités de planification, contrôle et sanction propres au New Public Management. La figure des délégués aux contrats d’objectifs (DCO) mandatés par le pouvoir central incarne les nouvelles modalités de régulation intermédiaire. Leur travail consisterait à établir des relations de médiation, d’accompagnement et de contrôle, ce que les pouvoirs organisateurs (PO) assumaient de fait traditionnellement, et en partie informellement. Ces derniers, avec les syndicats et les représentants des parents, occupent dès lors pleinement le pouvoir central tout en s’enrichissant de ressources de régulation intermédiaire à travers l’accompagnement des établissements scolaires par les services de conseil pédagogique.

Si la régulation « s’enhardit »20, sa vigueur serait contrebalancée par des modalités de contractualisation, négociation, concertation et participation qui « réchauffent » et humanisent les rapports froids et distants qu’invoquent les outils et procédures du New Public Management. Les rapports hiérarchiques sont dès lors triangulaires : en interne entre la direction, l’équipe de direction et les enseignants, dont les enseignants expérimentés responsables de coordinations ; en externe entre la direction et leur PO, les DCO et les Fédérations de PO et leurs conseillers pédagogiques. Les rapports s’étoffent tant au sein de l’établissement, entre la direction et l’équipe enseignante, qu’en dehors, entre la direction et le pouvoir central. Les cadres intermédiaires se multiplient et devront inventer de nouveaux modes de relation. Parmi ceux-ci, relevons la discrétion de l’inspection dans les textes.

Ces rapports s’organisent et se resserrent également autour de l’établissement scolaire, et donc de sa direction. Au regard de ces changements, le métier de direction s’intensifierait et se complexifierait à travers un travail à la fois de management, avec les compétences et tâches qu’il implique, et de leadership, avec le travail de mobilisation et de confiance qu’il comporte (Letor, 2011), et ce tant dans les rapports internes qu’externes à l’établissement scolaire. Par ailleurs, le cadre et le soutien octroyés à travers ces changements pourraient asseoir la légitimité et le pouvoir d’action des directions d’école, qui aujourd’hui se sentent démunies et isolées dans leur tâche (Letor, Enthoven et Dupriez, 2016).

Au-delà des contradictions et des ambiguïtés qui accompagnent de fait tout changement de système complexe aux composantes psychosociales et organisationnelles importantes, les cartes vont être effectivement redistribuées – et les acteurs vont s’en saisir – en fonction du sens qu’ils vont donner, des zones qu’ils vont investir, des ressources qu’ils vont saisir, des actions qu’ils vont déployer dans un jeu qu’ils ne maîtrisent que partiellement. Il reste à investiguer comment les acteurs intermédiaires internes et externes à l’établissement scolaire, et en particulier les directions21 – en tant que vecteurs de changement – traduiront et s’approprieront ces orientations. Dans ce jeu du milieu, notre analyse attire l’attention, entre autres, sur la congruence entre le discours et les modalités d’opérationnalisation de la réforme, entre les dimensions professionnelles et adhocratiques que les principes de contractualisation induisent et les dimensions bureaucratiques et entrepreneuriales renforcées par les outils et procédures du New Public Management mis en place, enfin, entre des modes adaptatifs laissant place à l’interprétation et des modes programmés poussant à la conformité.

Notes

1. Suivant la formulation adoptée par les acteurs de l’enseignement, nous parlerons du « Pacte », du « Pacte d’excellence » ou nous utiliserons la formulation officielle « Pacte pour un Enseignement d’excellence ».

2. Le Pouvoir Organisateur (PO) d’un établissement d’enseignement est l’autorité, publique ou privée, qui en assume la responsabilité.

3. Le terme « direction » désigne le directeur ou la directrice, le ou la chef. fe d’établissement, le ou la proviseur. e, à titre épicène, termes utilisés pour la même fonction dans différents contextes administratifs (niveaux d’enseignement, type de pouvoir organisateur).

4. Une des auteures, Caroline Letor a été conseillère de la ministre et référente pour le Pacte pour un Enseignement d’excellence, entre 2014 et 2017. Michèle Garant a été active dans un groupe de travail de la phase III du Pacte. En tant que chercheures au Girsef, elles ont veillé à prendre distance et à analyser des données recueillies par des tiers, en mobilisant les cadres théoriques et en confrontant les points de vue.

5. Le terme accountability est généralement traduit par « imputabilité », « reddition des comptes » ou « rendu des comptes ».

6. « Nouveau rapport Eurydice. Nouvelles approches en matière d’évaluation en Europe », 23 janvier 2015, https://www.csee-etuce.org/fr/actualites/archive/588-new-eurydice-report-new-approaches-to-the-education-evaluation-in-europe-2.

7. Le Moniteur belge du 3 février 1929 (Journal officiel des publications des décrets, lois, etc.).

8. Le pouvoir organisateur d’un établissement d’enseignement est l’autorité, la ou les personne(s) physique(s) ou morale(s), publique(s) ou privée(s), qui en assume(nt) la responsabilité. Le système est composé de quatre types de pouvoirs organisateurs publics et libres : l’« enseignement officiel organisé par la FWB », pouvoir organisateur des établissements scolaires de la Fédération Wallonie-Bruxelles (anciennement écoles de l’État) dont la ministre est le chef ; les pouvoirs organisateurs de l’enseignement subventionné officiel organisé par les villes et communes (« l’enseignement communal ») ainsi que les provinces (« l’enseignement provincial ») ; l’enseignement subventionné libre non confessionnel dont la Fédération des établissements libres subventionnés indépendants (Felsi) et l’enseignement subventionné libre confessionnel, dont l’« enseignement catholique » (le « SEGEC ») fédérant la plupart des établissements de l’enseignement libre catholique.

9. La Déclaration de politique communautaire définit les orientations et accords du gouvernement de la Fédération Wallonie-Bruxelles constitué au terme des élections et donnant missions aux ministres nommés.

10. Déclaration de politique communautaire, juillet 2014, p. 3.

11. Ibid., p. 7.

12. Ibid., p. 3.

13. Ibid., p. 4.

14. Ibid., p. 23.

15. Les délégués aux contrats d’objectifs seront vraisemblablement recrutés au sein du service de l’inspection, moyennant une formation spécifique.

16. Les établissements dont le pouvoir organisateur est la Fédération Wallonie-Bruxelles (WBE) et que la ministre de l’Éducation préside.

17. Décret « Dispositions diverses », juillet 2016.

18. Le Pacte prévoit que la direction ait une autonomie accrue dans l’évaluation et le recrutement des enseignants lors de leur premier recrutement.

19. L’Avis no 3 fait état d’un leadership distribué. Si nous nous référons à la définition (Garant et Letor, 2014), le leadership distribué correspond à une conception paradigmatique du leadership davantage qu’à une forme de leadership. C’est une manière de « voir » a priori (concevoir, observer) le leadership et non une manière d’agir de la direction. Le leadership distribué suppose que le leadership n’est pas de fait concentré sur la personne formellement désignée comme telle (la direction), mais qu’il est distribué auprès des acteurs et des artefacts qui contribuent de manière formelle ou informelle à influencer les actions au sein de l’organisation. Un leadership partagé correspond à un style de leadership de la direction qui le distribue de manière intentionnelle et formelle ; c’est une forme de leadership distribué.

20. Le choix de ce verbe se veut quelque peu provocateur convoquant à la fois le sens aventureux, en français, et fort, en anglais, qui lui sont associés.

21. Nous faisons référence au chapitre de Michèle Garant et de Caroline Letor qui analyse la réception du Pacte par les directions d’établissements scolaires.

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