Franck Petiteville

Les organisations internationales

Copyright

© Éditions La Découverte, 2021.

ISBN papier : 9782348055409
ISBN numérique : 9782348055485

Ce livre a été converti en ebook le 25/03/2021 par Cairn à partir de l'édition papier du même ouvrage.
Ouvrage numérisé avec le soutien du Centre national du livre.

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Présentation

Depuis 1945, les États ont multiplié les organisations internationales (ONU, Banque mondiale, OMS, OMC, etc.). Aucun enjeu des relations internationales n’échappe désormais à la compétence de ces organisations.

Comment interpréter leur prolifération avec le temps ? Comment s’adaptent-elles aux changements du système international ? Quelles fonctions exercent-elles ? De quel pouvoir disposent-elles face aux États ? Comment se construit leur légitimité ? Quelle est leur contribution aux grands enjeux des relations internationales (paix et sécurité, droits humains, globalisation, environnement) ?

Alors que le multilatéralisme est aujourd’hui mis à l’épreuve par le « retour » de l’État souverain et les rivalités entre grandes puissances, ce livre donne les clefs d’une mise en perspective historique, sociologique et théorique de la centralité des organisations internationales dans le monde globalisé.

Introduction

Pour gouverner le monde, « les êtres humains ont besoin d’institutions » professent les théoriciens libéraux des relations internationales [Keohane, 1989, p. 166] [*] . Ce à quoi les théoriciens réalistes, plus sceptiques, répondent que les institutions internationales, « façonnées et limitées par les États », ont « peu d’effet » sur les relations internationales [Waltz, 2000, p. 18]. Les termes du débat ainsi posés — sur le rôle central ou marginal des organisations internationales — sont assez intangibles.

La fin de la guerre froide a ouvert une séquence favorable au multilatéralisme et aux organisations internationales. Les rivalités stratégiques entre les États-Unis et l’URSS, qui avaient longtemps grippé le Conseil de sécurité de l’Organisation des Nations unies (ONU), s’étaient dissipées. Malgré des échecs graves de l’ONU dans les années 1990 au Rwanda et en ex-Yougoslavie, l’Organisation était appelée à jouer un rôle plus systématique dans le règlement des conflits et la promotion de la paix. De nouvelles organisations voyaient le jour (l’Organisation mondiale du commerce — OMC — en 1995, la Cour pénale internationale — CPI — en 2002), venant s’ajouter aux organisations multilatérales historiques créées à la fin de la Seconde Guerre mondiale. Dans presque toutes les régions du monde, des processus de coopération, voire d’intégration étaient initiés ou relancés. Les institutions internationales semblaient ainsi investies d’une « autorité » croissante [Zürn et al., 2012].

Cette séquence de développement du multilatéralisme et des organisations internationales s’est refermée au début du XXIe siècle. L’unilatéralisme tendanciel des États-Unis, qui s’était déjà manifesté lors de l’invasion de l’Irak sans soutien du Conseil de sécurité de l’ONU en 2003, s’est amplifié avec l’élection de Donald Trump à la présidence du pays en 2016. Celui-ci a fait de la critique permanente des organisations internationales et du retrait des États-Unis les marques distinctives de sa relation au multilatéralisme (retrait de l’accord de Paris sur le climat, de l’accord de Vienne sur le programme nucléaire iranien, du Conseil des droits de l’homme de l’ONU, de l’UNESCO, de l’Organisation mondiale de la santé — OMS). Cette posture antimultilatérale de Donald Trump a suscité des échos dans la diplomatie « néosouverainiste » de bien d’autres puissances dans le monde [Badie et Foucher, 2017]. La Russie et la Chine, en particulier, ont pesé de tout leur poids pour paralyser le Conseil de sécurité de l’ONU sur la guerre en Syrie, rendant ainsi l’Organisation impuissante face aux crimes de masse commis dans ce pays à partir de 2011. Sur bien des enjeux globaux (crise financière de 2008, migrants, climat), les organisations internationales ont été critiquées pour la faiblesse de leurs réponses. En 2020, les États ont encore réagi à la pandémie mondiale de covid-19 de manière unilatérale et dispersée, et en critiquant l’OMS.

Les organisations internationales sont donc aujourd’hui sur la défensive, sommées de rendre des comptes et presque contraintes de justifier leur existence. Il faut adopter une perspective historique plus longue pour évaluer leur apport au système international. Plus que jamais, celui-ci paraît en effet « saturé d’institutions » [Fioretos, 2017, p. 3]. On peut, pour s’en convaincre, consulter les statistiques publiées par l’Union des associations internationales dans son Yearbook of International Organizations, qui attestent une lente augmentation du nombre des organisations internationales tout au long du XXe siècle, puis leur croissance exponentielle à partir des années 1980 (les chiffres bruts étant néanmoins à prendre avec précaution du fait de la comptabilisation des traités multilatéraux — associés ou non à une organisation — ainsi que des organisations dissoutes et inactives, etc.). De manière plus impressionniste, il suffit de constater qu’aucun enjeu de relations internationales (paix, sécurité, droits humains, développement, environnement, migrations, finance, commerce, etc.) n’échappe aujourd’hui à la compétence d’au moins une organisation internationale et, souvent, de plusieurs.

Les organisations internationales considérées ici sont les organisations créées par les États par voie de traité, qui agissent dans un champ de compétences spécifique, et qui sont fondées sur des institutions et des ressources permanentes (agents, budget). L’essor également remarquable des organisations non gouvernementales (ONG) internationales [Ryfman, 2014], même s’il offre de nombreuses similitudes avec celui des organisations intergouvernementales, relève plutôt de dynamiques de mobilisation sociale transnationale ; les ONG ne sont donc pas l’objet prioritaire de ce livre.

Les organisations internationales sont extrêmement diverses. Elles diffèrent les unes des autres par leur histoire plus ou moins longue, par leur vocation universelle, régionale ou thématique, par leur mandat large ou sectoriel, par leur dynamique de coopération ou d’intégration, par leurs modes d’action opérationnels ou normatifs. La démarche consistant alors à traiter, dans une même analyse, d’institutions aussi différentes que le Conseil de sécurité de l’ONU, la Banque mondiale, l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord (OTAN), l’OMS ou le Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR) est en soi un défi. On postule néanmoins que ce qui rapproche ces institutions — leur vocation à assurer une forme de régulation internationale dans leur champ de compétences respectif — l’emporte sur leurs différences et justifie une analyse transversale. Au-delà, on considérera que toutes les organisations internationales sont à la fois :

des acteurs collectifs internationaux, dotés d’une identité institutionnelle propre, dont l’activité ne se réduit pas à la somme des décisions des États qui les ont créées ;

des forums multilatéraux, au sens d’espaces de transaction entre de multiples acteurs individuels (diplomates, fonctionnaires, juristes, experts, représentants d’ONG, etc.) dont les échanges orientent l’activité générale de chaque organisation ;

des ressources de légitimation collective mobilisées par les acteurs internationaux (États, ONG, etc.) à des fins stratégiques.

Nous utiliserons de manière équivalente les notions d’organisations et d’institutions internationales. Dans une perspective sociologique, les institutions internationales constituent un « ensemble stable de pratiques et de règles » qui contribuent à la formation d’« ordres politiques internationaux » [March et Olsen, 1998, p. 948]. À cet égard, les organisations internationales sont des formes particulières d’institutions internationales parmi d’autres [Bull, 1977]. En droit international, à l’inverse [Lagrange et Sorel, 2013], la notion d’institution désigne plutôt les organes internes à une organisation internationale (l’ONU est une organisation internationale, son Assemblée générale est une « institution » de l’ONU). De leur côté, la Banque mondiale et le Fonds monétaire international (FMI) sont couramment reconnus comme des organisations internationales, tout en ayant le statut officiel d’« institution spécialisée » de l’ONU. Dans tous les cas, on considère que l’accroissement du nombre et du pouvoir des organisations internationales est un facteur d’institutionnalisation des relations internationales. Dans ce contexte, il est compréhensible que la littérature académique en langue anglaise, dominante dans ce champ d’études, utilise de manière assez indifférenciée les notions d’organisation et d’institution internationales [Simmons et Martin, 2013].

Les ouvrages sur les organisations internationales sont nombreux. À l’exception du manuel de sociologie politique des organisations internationales de Guillaume Devin [2016], la plupart des ouvrages de référence sont en langue anglaise et abordent les organisations internationales selon des perspectives variées : histoire [Reinalda, 2009], analyse institutionnelle [Hurd, 2020], fonctionnaliste [Archer, 2015], approche des organisations internationales par les enjeux de politiques multilatérales [Park, 2018 ; Pease, 2018], par les débats théoriques de relations internationales [Barkin, 2013], par la « gouvernance mondiale » [Karns et Mingst, 2015 ; Zürn, 2018 ; Tallberg et al., 2018]. Il faut y ajouter une série de volumineux handbooks, ouvrages (très) collectifs à vocation quasi encyclopédique [Reinalda, 2013 ; Cogan et al., 2016 ; Weiss et Daws, 2018].

Ce livre propose une lecture historique du développement des organisations internationales mais aussi une analyse transversale des grandes questions qu’elles posent : comment interpréter leur prolifération depuis le milieu du XXe siècle, ainsi que leurs dynamiques de changement et de mise en réseau ? Quelles fonctions exercent-elles dans le système international ? De quel pouvoir disposent-elles face aux États ? Comment se construit leur légitimité ? Et quelle est en définitive leur contribution à la paix, à la protection internationale des droits humains et à la régulation de la globalisation ?

Notes du chapitre

[*] ↑ Les références entre crochets renvoient à la bibliographie en fin d’ouvrage.