Droit général
de l'Union européenne

Marc Blanquet

Professeur à l'Université Toulouse 1 Capitole

Directeur de l'Institut de recherche en droit européen,
international et comparé (IRDEIC)
Chaire Jean Monnet ad personam

Droit général
de l'Union européenne

11e édition

2018

Mentions Légales

31-35 rue Froidevaux, 75685 Paris cedex 14

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© Éditions Dalloz, 1983, 2018

ISBN numérique : 978-2-247-18520-7

ISBN papier : 978-2-247-18003-5

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www.editions-dalloz.fr

Table des matières

Principaux sigles et abréviations

Modes de citation des sources juridiques

Bibliographie générale

I.

Traités ou manuels

II.

Répertoires et commentaires

III.

Mélanges

IV.

Revues spécialisées

A.

Langue française

B.

Autres langues

IV.

Documentation émanant de l'Union européenne

V.

Autres ressources internet

Avertissement

Chapitre préliminaire

Communautés européennes et Union européenne

§ 1.

Création des Communautés

A.

Le plan Schuman et la CECA

1°

Le plan Schuman

2°

La CECA

B.

La CEE et l'Euratom

§ 2.

Évolution des Communautés

A.

Achèvement des Communautés

1°

Achèvement du modèle communautaire

2°

Achèvement du marché commun : l'Acte unique

B.

Dépassement des Communautés

1°

La coopération en marge des traités communautaires

2°

La restructuration autour des traités communautaires : la création de l'Union européenne

C.

Élargissements des Communautés et de l'Union

1°

Le premier élargissement

2°

L'élargissement méridional

3°

L'élargissement septentrional

4°

L'élargissement historique

5°

L'élargissement, quelles limites ?

D.

Réaménagements des Communautés et de l'Union

1°

Le traité d'Amsterdam

2°

Le traité de Nice

§ 3.

La refondation de l'Union européenne : la fin de la Communauté européenne

A.

La tentative constitutionnelle : un nouveau traité de Rome

1°

La méthode et l'originalité juridique

2°

Le contenu

B.

La solution du traité modificatif de Lisbonne

Première partie

Système institutionnel de l'Union européenne

Chapitre 1

Statut et compétences

Section 1

Statut

§ 1.

L'« institution » de l'Union européenne

§ 2.

L'appartenance à l'Union européenne

I.

L'adhésion à l'Union européenne

A.

Conditions de forme et de procédure

1°

Les procédures originaires d'adhésion aux Communautés

2°

La procédure unique d'adhésion à l'Union européenne

B.

Conditions de fond de l'adhésion

II.

La question du caractère définitif de l'appartenance à l'Union européenne

A.

La prévision de la durée

1°

Le principe de la durée illimitée

2°

Les conséquences du principe

B.

L'affectation de la durée

1°

Le retrait partiel indirect

2°

La suspension temporaire, succédané d'exclusion

3°

Le droit de retrait volontaire

III.

La question du caractère uniforme de l'appartenance à l'Union européenne

A.

Problématique générale

1°

La différenciation/dérogation à la règle commune

2°

La différenciation/renoncement à la règle commune

B.

Les coopérations renforcées

1°

Évolution

2°

Régime juridique

3°

Premières applications

4°

Premiers contentieux

§ 3.

La personnalité juridique

1°

Le principe

2°

Le contenu

Section 2

Compétences

§ 1.

Nature des compétences attribuées à l'Union

I.

Compétences de contrôle et compétences d'action

A.

Les compétences de contrôle

B.

Les compétences d'action

II.

Compétences de type international et de type étatique

A.

Les compétences de type international

1°

Information et consultation

2°

Coordination

3°

Contrôle

B.

Les compétences de type interne

§ 2.

Le système de détermination des compétences

I.

Le principe d'attribution des compétences

A.

Consécration du principe

B.

Traductions du principe

1°

Les compétences explicites

2°

L'exigence de base juridique appropriée

C.

Signification du principe

II.

La nature des attributions de compétences

A.

Irréversibilité ou péremption des compétences ?

1°

Irréversibilité

2°

Invulnérabilité

B.

Attribution de compétence ou transfert de compétence ?

1°

Diversité des approches constitutionnelles

2°

Identification de l'approche de la Cour de justice

III.

Les méthodes d'ajustement des compétences

A.

La méthode de complément des compétences (compétences « subsidiaires »)

1°

Cadre juridique initial

2°

Cadre juridique issu du traité de Lisbonne

B.

La méthode de prolongement des compétences (compétences « implicites »)

IV.

La répartition des compétences entre l'Union et les États membres

A.

Le partage des compétences

1°

L'identification des compétences partagées

2°

L'organisation du partage des compétences

B.

L'exclusivité des compétences

1°

Les compétences exclusives de l'Union

2°

Les compétences retenues des États membres

C.

Le concours des compétences

D.

Les compétences atypiques

§ 3.

Le système d'exercice des compétences

I.

Le principe de subsidiarité

A.

Fondement et nature

B.

Contenu

C.

Champ d'application

D.

Mise en œuvre

E.

Contrôle

II.

Le principe de proportionnalité

III.

Le principe de fidélité ou coopération loyale

A.

La régulation imposant l'exercice de la compétence

B.

La régulation interdisant l'exercice de la compétence

1°

Il y a d'abord une loyauté fonctionnelle

2°

Il existe ensuite une loyauté structurelle

Chapitre 2

Structure institutionnelle

Section 1

Les structures politiques

§ 1.

L'instance de direction : le Conseil européen

I.

Statut organique

A.

Composition

B.

Présidence

C.

Siège

II.

Statut fonctionnel

A.

Attributions

1°

Déclinaisons particulières du rôle général

2°

Implication dans les grandes procédures de l'Union

3°

Rôle de « chef de l'Union »

4°

Rôle d'évocation

B.

Fonctionnement

C.

Insertion dans le système institutionnel de l'Union

1°

Problème de cohérence institutionnelle

2°

Promotion institutionnelle par le traité de Lisbonne

§ 2.

Le Conseil

I.

Organisation et fonctionnement

A.

Composition

B.

Fonctionnement

1°

Présidence du Conseil

2°

Le secrétariat général du Conseil

3°

Le COREPER

4°

Sessions du Conseil

C.

Règles et modes de votation

1°

Le vote à la majorité simple

2°

Le vote à la majorité qualifiée

3°

Le vote à l'unanimité

4°

Le « compromis de Luxembourg » : le consensus sans vote

II.

Attributions

§ 3.

La Commission

I.

Organisation et fonctionnement

A.

Composition et statut des membres

1°

La répartition et le nombre des membres

2°

La désignation des membres

3°

Le statut des membres

B.

Organisation

1°

Le président

2°

La spécialisation des commissaires

C.

Fonctionnement et gouvernance

1°

Le principe du fonctionnement collégial

2°

La gouvernance institutionnelle et administrative

II.

Attributions

A.

La Commission, organe d'initiative

1°

La mission générale d'initiative

2°

Le pouvoir de proposition législative

B.

La Commission « gardienne des traités »

1°

Contrôle du respect des traités

2°

Contrôle des dérogations aux traités

C.

La Commission, organe d'exécution des traités et des actes du Conseil

1°

Le caractère général de la fonction d'exécution

2°

La compétence d'exécution des actes normatifs

§ 4.

Le Parlement européen

I.

Composition

A.

Désignation

1°

S'agissant de l'électorat

2°

S'agissant de la procédure électorale

B.

Nombre de sièges et répartition

C.

Le statut des membres

1°

Durée et nature du mandat

2°

Incompatibilités

3°

Immunités

4°

Régime indemnitaire

II.

Organisation et fonctionnement

A.

Organisation interne

1°

Structures de direction

2°

Structures de travail parlementaire

3°

Structures politiques

B.

Organisation des travaux

1°

Lieu de travail

2°

Calendrier des travaux

3°

Déroulement des travaux

III.

Attributions

A.

Contrôle politique

1°

Contrôle organique

2°

Contrôle fonctionnel

B.

Pouvoir budgétaire

1°

Adoption du budget

2°

Exécution du budget

C.

Pouvoir législatif

1°

Les procédures législatives spéciales : l'association du Parlement au pouvoir législatif

2°

La procédure législative ordinaire : l'exercice par le Parlement du pouvoir législatif

D.

Rôle en matière de relations extérieures

§ 5.

Les organes politiques consultatifs

I.

Le Comité économique et social (européen)

A.

Composition et fonctionnement

B.

Attributions

II.

Le Comité (europeen) des régions

A.

Statut

B.

Attributions

§ 6.

Le rôle des parlements des États membres

I.

La timidité de la reconnaissance communautaire

II.

L'apport du traité de Lisbonne

III.

L'organisation du rôle du Parlement français

Section 2

Les structures de contrôle

§ 1.

Le contrôle juridictionnel : la Cour de justice de l'Union européenne

I.

Structure

II.

Attributions

§ 2.

Le contrôle financier : la Cour des comptes

I.

Composition et fonctionnement

II.

Attributions

§ 3.

Le contrôle citoyen

I.

Structures spécifiques

A.

Le médiateur

1°

Statut

2°

Attributions

B.

Le contrôleur de la protection des données

II.

Structuration générale du contrôle citoyen

A.

La consécration du principe d'ouverture/transparence

1°

La recherche d'un principe général

2°

La combinaison de principes généraux

B.

L'accès aux documents des institutions et organes

C.

L'accès aux travaux du Conseil

D.

La transparence du lobbying

Section 3

Les structures administratives

§ 1.

Les comités consultatifs techniques

I.

Les comités « des traités »

II.

Les groupes et comités auxiliaires

§ 2.

Le complexe de la comitologie

I.

La configuration classique de la « comitologie »

A.

La procédure des comités de gestion

B.

La procédure des comités de réglementation

C.

La procédure des comités consultatifs

D.

La procédure de sauvegarde

II.

L'adaptation de la « comitologie »

A.

L'intégration du Parlement européen dans la comitologie

B.

La rationalisation de la comitologie

III.

La renovation de la « comitologie »

A.

La suppression de la comitologie pour les actes délégués

B.

La réforme de la comitologie pour les actes d'exécution

§ 3.

Les agences : la décentralisation fonctionnelle

I.

Le cas particulier de l'Agence d'approvisionnement d'Euratom

II.

Le phénomène général de la multiplication des agences

Section 4

Les structures bancaires et monétaires

§ 1.

La Banque européenne d'investissement (BEI)

§ 2.

La Banque centrale européenne (BCE)

§ 3.

Le Système européen de banques centrales et l'eurosystème

§ 4.

La question des institutions de la zone euro

§ 5.

Les structures de stabilisation financière

Chapitre 3

Les moyens d'action

Section 1

Le siège et le régime linguistique

§ 1.

Le siège

§ 2.

Le régime linguistique

Section 2

Le personnel

§ 1.

Généralités

I.

Textes applicables

II.

Conception générale

§ 2.

Régimes juridiques

I.

Les fonctionnaires

II.

Les autres agents

A.

Les agents non permanents relevant du droit de l'Union

B.

Les agents non permanents de droit privé local

§ 3.

Contentieux

§ 4.

Effectifs et caractéristiques

I.

Effectifs

II.

Administratifs et chercheurs

III.

Catégories d'emplois

IV.

Nationalités

Section 3

Le financement de l'Union

§ 1.

Les besoins de financement

I.

La nature des dépenses

II.

L'encadrement des dépenses

A.

Les anciens dispositifs particuliers

1°

Le taux maximal d'augmentation des DNO

2°

La ligne directrice agricole

B.

L'actuel système général de discipline budgétaire

1°

Les cadres financiers pluriannuels

2°

Les plafonnements de dépenses

§ 2.

Les sources de financement

I.

Les contributions financières

A.

Financement initial du budget général

B.

Financement actuel du FED

II.

Les ressources propres

A.

Les catégories

1°

Première ressource

2°

Deuxième ressource

3°

Troisième ressource

4°

Quatrième ressource

B.

L'évolution

1°

Diversification relative

2°

Plafonnement et relativisation de l'autonomie

3°

Corrections et réductions

4°

Maintien d'une logique de contribution des États

C.

L'avenir

III.

Les instruments d'emprunt/prêt

A.

Emprunts Communauté européenne – Union européenne

B.

Emprunts Euratom

C.

Emprunts BEI

Chapitre 4

Les relations extérieures

Section 1

La représentation internationale de l'Union

§ 1.

Évolution

§ 2.

Structuration

Section 2

Les relations avec les États tiers

§ 1.

Le droit de traiter

I.

La détermination des compétences externes

A.

Compétences externes de l'Union

1°

Compétences expresses

2°

Compétences implicites

3°

Compétences subsidiaires

B.

Compétences externes d'Euratom

II.

La conclusion des accords externes

A.

Procédure de droit commun

B.

Procédures spéciales

1°

Cas particuliers dans la procédure de droit commun

2°

Dispositions spéciales pour les accords commerciaux

3°

Procédure dérogatoire pour les accords de change et monétaires

III.

Le croisement des compétences externes : les accords mixtes

1°

Pratique des accords mixtes

2°

Attitude de la Cour de justice

3°

Accords mixtes et Union européenne

4°

Accords mixtes et répartition des compétences et des obligations

§ 2.

Le droit de légation

I.

Droit de légation passif

II.

Droit de légation actif

§ 3.

Le droit d'imposer des sanctions internationales

Section 3

Les rapports avec les organisations internationales

§ 1.

Les relations entre l'Union et les organisations internationales

I.

Le droit de traiter et le droit de légation

II.

Le droit d'établir des liaisons et coopérations

§ 2.

La participation organique de l'Union aux organisations internationales

I.

Le statut de membre

II.

Les autres statuts

III.

Les modalités de la représentation de l'Union dans les organisations internationales

A.

Modalités pratiques

B.

Exigence d'unité

1°

Obligation générale

2°

Traductions particulières dans les traités

3°

Autres matérialisations

Deuxième partie

Système juridique de l'Union européenne

Chapitre 1

Les sources du droit de l'Union

Section 1

Les sources primaires

§ 1.

La composition du droit primaire

I.

Inventaire du droit primaire

A.

Vision d'ensemble

1°

Les actes originaires

2°

Les actes structurels

3°

Les actes institutionnels

B.

Situation actuelle

II.

Coherence du droit primaire

A.

Question initiale des relations entre les traités communautaires

B.

Le traité de Maastricht et la question des rapports entre le traité sur l'Union européenne et le traité CE

C.

La situation actuelle

§ 2.

Le contenu des traités

I.

Le preambule et les dispositions liminaires

II.

Les clauses institutionnelles

III.

Les clauses materielles

IV.

Les clauses finales

§ 3.

Le statut du droit primaire

I.

Nature du droit primaire

II.

Autorité du droit primaire

A.

Prééminence du droit primaire

B.

Révision du droit primaire

1°

Dispositif classique de la procédure ordinaire

2°

Évolution et procédure ordinaire actuelle

3°

Les procédures particulières

Section 2

Les sources dérivées

§ 1.

Approche génerale

I. droit dérivé et législation

A.

Identification organique d'un pouvoir législatif

B.

Hiérarchisation du dispositif

1°

La délégation

2°

L'exécution

II.

Unicité ou pluralité de nomenclature

A.

Actes de l'ancien deuxième pilier (PESC)

1°

L'action commune

2°

La position commune

3°

La stratégie commune

B.

Actes de l'ancien troisième pilier (JAI-Coopération policière et judiciaire en matière pénale)

1°

La position commune

2°

La décision-cadre

3°

La décision

§ 2.

La nomenclature officielle des sources du droit dérivé

I.

Le règlement

A.

Le règlement « a une portée générale »

B.

Le règlement « est obligatoire dans tous ses éléments »

C.

Le règlement « est directement applicable dans tout État membre »

II.

La directive

A.

La directive n'a pas en principe de portée générale

B.

La directive impose une obligation absolue de résultat aux États membres

1°

Obligation de résultat et délai

2°

Déclinaisons logiques de l'obligation de résultat

C.

La directive offre une liberté relative quant à la forme et aux moyens

D.

La directive n'est pas en principe directement applicable

III.

La décision

IV.

Les recommandations et les avis

§ 3.

Le régime d'édiction du droit dérivé

I.

La compétence

A.

Le principe de la compétence d'attribution

B.

Le « principe de légalité »

C.

Le principe de non-interversion des instruments normatifs

D.

Le principe de la hiérarchisation du droit dérivé

II.

Les formes

III.

L'entrée en vigueur

A.

La publicité préalable

1°

Notification ou publication ?

2°

Formes de la notification et de la publication

B.

Les délais d'entrée en vigueur

IV.

L'application dans le temps

A.

L'« effet immédiat » des réglementations nouvelles

B.

Le problème de la rétroactivité

1°

Application rétroactive

2°

Le retrait rétroactif

V.

La codification et la qualité rédactionnelle du droit dérivé

A.

La qualité rédactionnelle de la législation

B.

La codification de la législation communautaire

VI.

La codification de la procédure administrative non contentieuse de l'Union

§ 4.

Les sources du droit dérivé « hors nomenclature »

I.

Les actes atypiques

A.

Règlements intérieurs

B.

Directives, recommandations et avis à effet interne

C.

Décisions sans destinataire

II.

Les actes des institutions non prévus par les traités

A.

Actes du Conseil

B.

Actes de la Commission

C.

Actes interinstitutionnels

Section 3

Le droit issu des engagements extérieurs de l'Union et le droit international général

§ 1.

Les accords conclus par l'Union avec des États tiers ou des organisations internationales

§ 2.

Les actes unilatéraux pris par les organes de certains accords externes de l'union

§ 3.

Certains traités conclus par les États membres avec des États tiers

§ 4.

Le rang des engagements externes dans l'ordre juridique de l'Union

§ 5.

Le droit international général

I.

Le rang des règles générales du droit international et de la coutume internationale

II.

Le positionnement de l'ordre juridique de l'Union vis-à-vis de l'ordre international

Section 4

Les sources « complémentaires » du droit de l'Union

§ 1.

La composition du droit complémentaire

I.

Conventions communautaires et europeennes

A.

Anciennes conventions communautaires

B.

Conventions européennes liées à l'Union « multipiliers »

II.

Les décisions et accords convenus par les représentants des gouvernements des États membres réunis au sein du Conseil

III.

Les déclarations, résolutions et prises de position relatives a l'union européenne qui sont adoptées d'un commun accord par les États membres

IV.

Le renouveau des accords entre États membres prévus par les traités

§ 2.

Le droit complémentaire et l'ordre juridique de l'Union

Section 5

Les sources non-écrites du droit de l'Union européenne

§ 1.

Les méthodes d'interprétation de la Cour de justice

I.

La prédilection pour les méthodes systématique et téléologique

A.

Méthode systématique

B.

Méthode téléologique

C.

Interprétation du droit primaire

II.

Le dépassement des méthodes d'interprétation du juge international

A.

Le principe de souveraineté des États

B.

La règle de l'effet utile

C.

Méthode déductive

§ 2.

Les principes non-ecrits

I.

Les principes généraux du droit

A.

Nature et origine des principes généraux du droit

1°

L'inspiration internationale : les principes généraux du droit international public

2°

L'inspiration nationale : les principes généraux communs aux droits des États membres

3°

L'inspiration « communautaire »

B.

Reconnaissance des principes généraux du droit

C.

Les principes appliqués par la Cour et leur autorité juridique

1°

Les principes d'utilité supplétive

2°

Les principes de rang constitutionnel

D.

Des principes généraux aux droits fondamentaux

1°

Le développement d'une protection des droits fondamentaux dans l'Union européenne

2°

Le renouvellement de la protection des droits fondamentaux dans l'Union européenne

II.

L'identification de principes fondamentaux

Chapitre 2

La portée du droit de l'Union

Section 1

La portée vis-à-vis de l'ordre juridique des États membres

§ 1.

L'autonomie de l'ordre juridique de l'Union

§ 2.

L'integration immediate du droit de l'Union dans l'ordre juridique des États membres

I.

Le principe de l'integration immédiate

A.

Les relations entre le droit international et le droit interne des États

B.

Les relations entre le droit de l'Union et le droit interne des États membres

II.

L'intégration immédiate des différentes sources du droit de l'Union

A.

Les « traités », le droit primaire

1°

Les États fondateurs

2°

Les États adhérents

B.

Le droit dérivé et le droit issu des relations externes de l'Union

1°

Règlements

2°

Décisions et directives

3°

Accords externes

§ 3.

La primauté du droit de l'Union

I.

Le principe de la primauté du droit de l'Union

A.

Le fondement de la primauté

1°

La démonstration

2°

La conclusion

B.

La portée de la primauté

1°

Une portée générale

2°

Une portée interne

3°

Une portée raisonnée

II.

La primauté du droit de l'Union en France

A.

Le droit de l'Union et la loi

1°Position du Conseil constitutionnel

2°

Position des juridictions judiciaires

3°

Position du juge administratif

4°

Reconnaissance transversale du « cas particulier » du droit de l'Union européenne

B.

Le droit de l'Union et la Constitution

1°

L'évitement de la confrontation par le contrôle a priori

2°

L'acceptation et la gestion de la confrontation par un contrôle a posteriori

III.

La primauté du droit de l'Union dans les autres états membres

A.

Les États fondateurs

1°

Les États du Benelux

2°

Les grands États de tradition dualiste

B.

Les adhérents intermédiaires

1°

Le premier élargissement

2°

L'élargissement méridional

3°

L'élargissement septentrional

C.

Les adhérents récents

1°

Une primauté générale admise

2°

Une primauté générale douteuse

3°

Une primauté générale conditionnée

Section 2

La portée vis-à-vis des particuliers

§ 1.

La portée directe : l'invocabilité de mise en application

I.

Une approche spécifique de l'effet direct en droit de l'Union

A.

Le fondement de l'effet direct

1°

Effet direct et droit international

2°

Effet direct et droit de l'Union

B.

Le critère de l'effet direct

1°

Perspective générale

2°

Formalisation du critère substantiel principal

II.

Une reconnaissance différenciée de l'effet direct du droit de l'Union

A.

Prise en compte de la substance de l'acte

1°

Le droit primaire

2°

Les directives et les décisions adressées aux États

B.

Prise en compte de la fonction ou de la nature de l'acte

1°

Substitution au critère substantiel : règlements et décisions adressés aux particuliers

2°

Correction du critère substantiel : les sources externes du droit de l'Union

§ 2.

La portée indirecte : les invocabilités de prise en considération

I.

L'invocabilité de régularisation du droit national

A.

L'invocabilité d'interprétation et d'application conforme

B.

L'invocabilité d'exclusion

II.

L'invocabilité de réparation

A.

Le fondement de la responsabilité des États membres pour violation du droit de l'Union

B.

L'engagement de la responsabilité des États membres pour violation du droit de l'Union

C.

Le régime de la responsabilité des États membres pour violation du droit de l'Union

Chapitre 3

La mise en œuvre du droit de l'Union

Section 1

Principes régissant la mise en œuvre du droit de l'Union

§ 1.

La participation des autorités nationales à la mise en œuvre du droit de l'Union

§ 2.

Le devoir de coopération des États membres

§ 3.

L'autonomie institutionnelle et procédurale des États

§ 4.

Le problème de la nature des mesures nationales de mise en œuvre du droit de l'Union

Section 2

L'exécution normative du droit de l'Union

§ 1.

Différentes hypothèses d'exécution normative

I.

Dispositions non directement applicables des traités

II.

Directives et décisions adressées à des États

III.

Règlements

A.

Compléments communautaires des règlements

B.

Compléments nationaux des règlements

§ 2.

Les autorités nationales compétentes pour pourvoir à l'exécution du droit de l'Union

I.

La voie législative

II.

La voie de l'habilitation législative au gouvernement

III.

La voie réglementaire directe

§ 3.

Les problèmes techniques rencontrés par les autorités nationales

Section 3

L'exécution administrative du droit de l'Union

§ 1.

L'administration directe

I.

La CECA (pour mémoire) et l'Euratom

II.

L'Union européenne (et la Communauté européenne pour mémoire)

§ 2.

L'administration indirecte

I.

Le principe de la compétence des États membres

II.

Le rôle complémentaire de la Commission

Section 4

La sanction du droit de l'Union

§ 1.

Sanctions des infractions au droit de l'Union

I.

Sanctions administratives de l'Union

A.

L'institution des sanctions

B.

La mise en œuvre des sanctions

II.

Sanctions administratives nationales

III.

Sanctions pénales

A.

La phase « communautaire » : la compétence pénale réservée aux États membres

B.

La phase d'une Union à plusieurs piliers

1°

Structuration de la coopération pénale

2°

Admission de mesures communautaires « en relation avec le droit pénal »

C.

Le traité de Lisbonne et l'intervention pénale de l'Union

§ 2.

La sanction (protection) des droits issus du droit de l'Union

A.

Renvoi au juge national

1°

Fondement du renvoi

2°

Portée du renvoi

3°

Conséquences du renvoi

B.

Encadrement par l'Union des modalités procédurales nationales

1°

L'encadrement législatif

2°

L'encadrement jurisprudentiel

C.

Définition par la Cour de justice des pouvoirs du juge national

1°

Le « droit au juge »

2°

Le droit à réparation

Troisième partie

Système judiciaire de l'Union européenne

Chapitre 1

Les traits généraux et les juridictions de l'Union

Section 1

Généralités

§ 1.

Nature de la justice de l'Union

I.

La justice internationale dépassée

II.

Une conjonction inédite de fonctions judiciaires

A.

Fonction de justice administrative

B.

Fonction de justice constitutionnelle

C.

Fonction de justice internationale

D.

Fonction de justice régulatrice

E.

Fonction de « haute justice »

III.

L'existence d'un véritable pouvoir judiciaire

§ 2.

La structure du contentieux de l'Union européenne

I.

Partage des compétences matérielles

II.

Articulation des compétences fonctionnelles

Section 2

La Cour de justice de l'Union européenne

§ 1.

Évolution

I.

Unité et unicite de la juridiction de l'Union

II.

Spécialisation : le projet avorté de création d'un tribunal administratif des Communautés

III.

Diversification : la création du tribunal de première instance (TPI)

IV.

Fragmentation : la création de juridictions spécialisées

V.

Mise en cohérence : la Cour de justice de l'Union européenne

VI.

Rationalisation : la « réforme Skouris »

§ 2.

Cadre juridique

§ 3.

Structure

I.

La Cour de justice

A.

Composition et statut des membres

1°

Composition de la Cour

2°

Statut des membres

B.

Organisation

1°

Organisation administrative

2°

Organisation juridictionnelle

C.

Fonctionnement

II.

Le Tribunal

III.

Les tribunaux spécialisés : le Tribunal de la fonction publique (2004-2016)

§ 4.

Cohérence

I.

La répartition des compétences

A.

Compétences de la Cour de justice

B.

Compétences du Tribunal

II.

La prevention des erreurs et conflits de compétences

III.

Les voies de recours

A.

Les pourvois

1°

L'objet

2°

L'initiative

3°

Les délais

4°

Les effets

5°

Les moyens invocables

6°

Le déroulement de l'instance

7°

L'aboutissement

B.

Le réexamen

Section 3

La procédure devant le juge de l'Union européenne

§ 1.

Caractères généraux

I.

Traits caracteristiques

II.

Déroulement général de l'instance

A.

L'ouverture de l'instance

1°

La présentation de la requête

2°

La représentation des parties

B.

La structure de l'instance

1°

La phase écrite

2°

L'éventuelle phase d'instruction

3°

La phase orale

C.

La fermeture de l'instance

1°

Le délibéré et l'issue de l'instance

2°

La forme des décisions

3°

Signification et publication

§ 2.

Dispositifs particuliers

I.

Référé

II.

Intervention

III.

Règlement amiable

IV.

Voie de rétractation

V.

Procédures accélérées ou simplifiées

Chapitre 2

Les voies directes et incidentes de droit

Section 1

Le système de voies de droit

§ 1.

Diversité des voies de droit

I.

Classification en fonction des types de saisine de la Cour

A.

Attributions contentieuses

B.

Attributions préjudicielles

C.

Attributions consultatives

II.

Classification en fonction des pouvoirs de la Cour

A.

Voies de pleine juridiction

B.

Voies d'annulation

C.

Voies de déclaration

III.

Classification en fonction de l'objet des recours

§ 2.

Articulation des differentes voies de droit

I.

Autonomie des voies de droit

II.

Chevauchement des voies de droit

§ 3.

Complétude du système des voies de droit

Section 2

Le contentieux objectif de l'annulation et de la déclaration

§ 1.

Recours en annulation

I.

Mécanisme général

A.

Actes susceptibles de recours

1°

Auteur de l'acte attaquable

2°

Nature de l'acte attaqué

B.

Cas d'annulation

1°

Incompétence

2°

Violation des formes substantielles

3°

Violation du traité ou de toute règle de droit relative à son application

4°

Détournement de pouvoir

C.

Étendue du contrôle du juge

D.

Arrêt d'annulation

1°

Contenu de l'arrêt

2°

Effets de l'annulation

3°

Autorité de la chose jugée

II.

Les titulaires du recours en annulation

A.

Recours des opérateurs constitutionnels

B.

Recours des requérants ordinaires dans la CECA (pour mémoire)

1°

Les requérants ordinaires au sens du traité CECA

2°

Recours contre les décisions et recommandations individuelles

3°

Recours contre les décisions et recommandations générales

C.

Recours des requérants ordinaires dans le cadre de l'Union et d'Euratom

1°

Problématique générale et initiale

2°

Évolutions et situation actuelle

§ 2.

Le contentieux de la déclaration

I.

L'exception d'illégalité

A.

Conception générale

B.

Conditions d'utilisation

1°

La nature d'exception : les contraintes d'une voie incidente

2°

La logique générale : le cas de forclusion

C.

Objet de l'exception

D.

Titulaires du droit de soulever l'exception

II.

Le recours en carence

A.

Cadre général

B.

Objet

1°

L'auteur de la carence

2°

La substance de la carence

C.

Titulaires du recours

1°

Les requérants institutionnels

2°

Les requérants particuliers

D.

Aspects procéduraux

1°

Déroulement initial de la procédure

2°

Les suites du constat de carence

III.

Recours en manquement

A.

Notion de manquement

1°

Conception large de la notion de manquement

2°

Conception restrictive des circonstances exonératoires

B.

Constatation de manquement

1°

Engagement de la procédure : la phase administrative préalable

2°

Conclusion de la procédure : la phase juridictionnelle

C.

Sanction du manquement

1°

Evolution du dispositif

2°

Pratique du dispositif

Section 3

Le contentieux de pleine juridiction

§ 1.

Recours en responsabilité extra-contractuelle

I.

Conditions de recevabilité

A.

Parties

B.

Délais

C.

Autonomie du recours en indemnité

1°

Recours en indemnité et recours de légalité

2°

Recours en indemnité et contentieux de la déclaration

D.

Champ de compétence de la Cour

II.

Difficultés d'imputabilité du préjudice

A.

Responsabilité de l'Union et responsabilité des agents

B.

Responsabilité de l'Union et responsabilité des États membres

1°

Exécution nationale irrégulière d'actes valables de l'Union

2°

Exécution nationale régulière d'actes non valables de l'Union

3°

Concours de fautes de l'État membre et de l'Union

III.

Conditions d'engagement de la responsabilité

A.

Problématique générale

1°

Dommage réparable et lien de causalité

2°

Fait générateur : responsabilité et faute

3°

Fait générateur : illégalité et faute

B.

Évolution du régime de responsabilité pour action illicite de l'Union

1°

Régime classique de la réparation des dommages causés par l'activité normative de l'Union

2°

Régime actuel de la responsabilité selon le pouvoir d'appréciation de l'Union

C.

Question du régime de responsabilité pour action licite de l'Union

§ 2.

Contentieux de la fonction publique

I.

Exigence de la réclamation administrative préalable

A.

Portée

1)

Caractère général

2)

Portée au-delà de la recevabilité

B.

Procédure

II.

Intérêt à agir

III.

Acte faisant grief

IV.

Respect des délais

§ 3.

Autres contentieux de pleine juridiction

I.

Recours en responsabilité contractuelle

II.

Contentieux de la répression

III.

Contentieux des droits de propriété intellectuelle

Chapitre 3

La coopération judiciaire dans l'Union européenne

Section 1

Coopération entre la Cour de justice et les juridictions nationales

§ 1.

Objet du renvoi préjudiciel

I.

Normes susceptibles de renvoi préjudiciel

A.

Le droit primaire

B.

Le droit communautaire dérivé

1°

Quant à l'auteur de l'acte

2°

Quant au type d'acte

3°

Quant au domaine de l'acte

C.

Le droit issu des engagements extérieurs

D.

Les sources « complémentaires » du droit de l'Union

E.

Les renvois nationaux au droit de l'Union

II.

Fonctions du renvoi préjudiciel

A.

L'interprétation

1°

Interpréter…

2°

… sans appliquer

B.

L'appréciation de validité

1°

Contrôler la légalité...

2°

… sans en tirer les conséquences

§ 2.

Conditions du renvoi préjudiciel

I.

Conditions tenant à l'auteur de la question

A.

Le droit de renvoyer : la limitation aux juridictions

B.

L'obligation de renvoyer : la distinction selon les juridictions

1°

Détermination de l'obligation de renvoyer

2°

Sanction de l'omission de renvoyer

II.

Conditions tenant au cadre procédural de la question

A.

Choix du moment opportun du renvoi

B.

Respect de la liberté de renvoi

1°

Contraintes liées à l'autorité d'une juridiction supérieure

2°

Contraintes liées à la compétence d'une juridiction spécialisée

§ 3.

Traitement des questions préjudicielles par la Cour

I.

Réception des questions préjudicielles

A.

Recevabilité de la question

1°

Conditions de recevabilité déduites de la logique de la coopération juridictionnelle

2°

Condition de recevabilité déduite de la cohérence du système juridictionnel

3°

L'appréciation des conditions de recevabilité

B.

Prise en compte du libellé de la question

II.

Réponse aux questions préjudicielles : procédure applicable

A.

Particularités de la procédure

B.

Aménagements de la procédure

§ 4.

Autorite des arrêts préjudiciels

I.

Force obligatoire

II.

Portée générale

III.

Portee retroactive

A.

Interprétation

B.

Appréciation de validité

Section 2

Coopération entre les juridictions des États membres

§ 1.

La coopération judiciaire en matière civile

I.

La compétence judiciaire et l'exécution des décisions

A.

La compétence judiciaire et l'exécution des décisions en matière civile ou commerciale (Bruxelles I)

1°

Phase 1 : la Convention de Bruxelles

2°

Phase 2 : le Règlement Bruxelles I

3°

Phase 3 : le Règlement Bruxelles I bis

B.

Le domaine du droit de la famille

1°

La reconnaissance et l'exécution des décisions en matière matrimoniale et de responsabilité parentale

2°

Le règlement sur les obligations alimentaires

3°

Le règlement sur les successions

C.

Les procédures d'insolvabilité

D.

La reconnaissance mutuelle des mesures de protection

E.

La médiation en matière civile et commerciale

II.

La coopération judiciaire

A.

Le réseau judiciaire en matière civile et commerciale

B.

L'obtention des preuves en matière civile et commerciale

C.

La signification et la notification des actes judiciaires et extrajudiciaires en matière civile et commerciale

D.

L'Identifiant européen de la législation (ELI) et de la jurisprudence (ECLI)

E.

La coopération en matière d'indemnisation des victimes de la criminalité

F.

Règles minimales en matière d'aide judiciaire

III.

L'amorce d'une harmonisation

A.

Le titre exécutoire européen pour les créances incontestées

B.

La procédure européenne d'injonction de payer

C.

La procédure européenne de règlement des petits litiges

D.

L'ordonnance européenne de saisie conservatoire des comptes bancaires

IV.

La détermination de la loi applicable

A.

La loi applicable aux obligations contractuelles (Rome I)

B.

La loi applicable aux obligations non contractuelles (Rome II)

C.

La loi applicable au divorce (Rome III)

D.

La loi applicable en matière de successions

E.

Les accords d'élection de for entre parties à des opérations internationales

§ 2.

La coopération judiciaire en matière pénale

I.

La reconnaissance mutuelle des décisions de justice en matière pénale

A.

Le mandat d'arrêt européen

B.

La reconnaissance mutuelle des peines et mesures privatives de liberté

C.

La reconnaissance mutuelle des peines et mesures non privatives de liberté

D.

La reconnaissance mutuelle des mesures de contrôle judiciaire

E.

La prise en compte des condamnations antérieures

F.

La reconnaissance mutuelle des mesures de confiscation

G.

La reconnaissance mutuelle des sanctions pécuniaires

H.

Le gel de biens ou d'éléments de preuve et le mandat européen d'obtention de preuves

II.

Les structures et procédures de coopération en matière pénale

A.

Le réseau judiciaire européen

B.

Eurojust

C.

Le Parquet européen

D.

Les dispositifs facilitant la coopération

III.

Les droits des justiciables et des victimes

A.

Le statut des victimes

B.

Les droits procéduraux des personnes suspectées ou poursuivies

Conclusion générale

Nature de l'Union européenne

I.

Caractère irréductiblement atypique

A.

Des modèles fédéraux inadaptés

B.

Un modèle international inapproprié

C.

Un modèle supranational abandonné

II.

Autonomie et nouveauté vs Identite

III.

Recherches d'identité

A.

Identité et pouvoir public commun

B.

Identité et caractéristiques essentielles

C.

Identité constitutionnelle

D.

Définition d'une Union d'États

Table des décisions de jurisprudence citées

Cour de justice des Communautés européennes (Cour de justice à partir du 1er décembre 2009)

Tribunal de première instance (Tribunal à partir du 1er décembre 2009)

Tribunal de la fonction publique de l'Union européenne

Juridictions nationales (sélection)

Jurisprudences nationales (autres)

Juridictions internationales

Index alphabétique

À mon père.

Principaux sigles et abréviations

ACP |  | Afrique. Caraïbes. Pacifique
ADE |  | Annuaire de droit européen
ADUE |  | Annuaire de droit de l'Union européenne
AELE |  | Association européenne de libre-échange
AFDI |  | Annuaire français de droit international (Paris)
aff. (aff. jtes) |  | Affaire (affaires jointes)
AII |  | Accord interinstitutionnel
AIPN |  | Autorité investie du pouvoir de nomination
AJDA |  | Actualité juridique – droit administratif
AUE |  | Acte unique européen
BCE |  | Banque centrale européenne
BEI |  | Banque européenne d'investissement
Bull. CE/UE |  | Bulletin des Communautés européennes/de l'Union européenne
CAEU |  | Commission chargée des affaires européennes
Cons. const |  | Conseil constitutionnel
CDE |  | Cahiers de droit européen
C.E. |  | Conseil d'État
CE |  | Communauté européenne
CECA |  | Communauté européenne du charbon et de l'acier
CEDH |  | Cour européenne des droits de l'Homme
CEE |  | Communauté économique européenne
CEEA |  | Communauté européenne de l'énergie atomique
cf. |  | Confer
CIG |  | Conférence intergouvernementale
CIJ |  | Cour internationale de justice
CJ |  | Cour de justice (à partir du 1er décembre 2009)
CJCE |  | Cour de justice des Communautés européennes (jusqu'au 1er décembre 2009)
CJUE |  | Cour de justice de l'Union européenne
CMLR |  | Common Market Law Review
CNUCED |  | Conférence des Nations unies pour la coopération et le développement
COM |  | Documents de travail de la Commission
Conv. EDH |  | Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme
COREPER |  | Comité des représentants permanents
COSAC |  | Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires
CPJI |  | Cour permanente de justice internationale
D. |  | Recueil Dalloz-Sirey, Dalloz
DO |  | Dépenses obligatoires
DNO |  | Dépenses non obligatoires
ECLI |  | European Case Law Identifier : identifiant européen de la jurisprudence
EDCE |  | Études et documents du Conseil d'État
EEE |  | Espace économique européen
EL J. |  | European Law Journal
EL Rev. |  | European Law Review
ELSJ |  | Espace de liberté, de sécurité et de justice
FED |  | Fonds européen de développement
FEADER |  | Fonds européen agricole pour le développement rural
FEAGA |  | Fonds européen agricole de garantie
FEDER |  | Fonds européen de développement économique régional
FEOGA |  | Fonds européen d'orientation et de garantie agricole
GATS |  | Accord général sur le commerce et les services
GATT |  | Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce
GP |  | La Gazette du Palais
JAI |  | Coopération dans le domaine de la justice et des affaires intérieures
J.-Cl. Europe |  | Jurisclasseur Europe
JCP |  | Jurisclasseur périodique. La Semaine juridique
JDE |  | Journal de droit européen (succède au Journal des Tribunaux. Droit européen en 2008)
JDI |  | Journal de droit international
JORF |  | Journal officiel de la République française
JOCE |  | Journal officiel des Communautés européennes
JOUE |  | Journal officiel de l'Union européenne
JTDE |  | Journal des tribunaux. Droit européen (devient Journal de droit européen en 2008)
L |  | Loi
LO |  | Loi organique
Leb. |  | Recueil Lebon (décisions du Conseil d'État)
LGDJ |  | Librairie générale de droit et de jurisprudence
LPA |  | Les Petites Affiches
MAE |  | Mandat d'arrêt européen
NB |  | Nota bene
NEI |  | Nouveaux États indépendants
np |  | Non publié
OIT |  | Organisation internationale du travail
OLAF |  | Office de lutte anti-fraude
OMC |  | Organisation mondiale du commerce
OPOCE |  | Office des publications officielles des Communautés européennes
Ord. |  | Ordonnance
PAC |  | Politique agricole commune
P.E. |  | Parlement européen
P.E. Doc. séance |  | Documents de séance du Parlement européen
PECO |  | Pays d'Europe centrale et orientale
PESC |  | Politique étrangère et de sécurité commune
PPU |  | Procédure préjudicielle d'urgence
PTOM |  | Pays et territoires d'Outre-mer
PUAM |  | Presses universitaires d'Aix-Marseille
PUF |  | Presses universitaires de France
PUG |  | Presses universitaires de Grenoble
Q.E. |  | Question écrite
QPC |  | Question prioritaire de constitutionnalité
Rec. |  | Recueil de la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne
RCADI |  | Recueil des cours de l'Académie de droit international de La Haye
Rép. communautaire |  | Encyclopédie juridique, Dalloz, Répertoire de droit communautaire
RAE |  | Revue des affaires européennes
RDP |  | Revue du droit public
RDR |  | Revue de droit rural
RDUE |  | Revue du droit de l'Union européenne (a succédé en 2000 à la Revue du marché unique européen)
RFAP |  | Revue française d'administration publique
RFDA |  | Revue française de droit administratif
RFDC |  | Revue française de droit constitutionnel
RGDIP |  | Revue générale de droit international public
RIDC |  | Revue internationale de droit comparé
RIE |  | Revue d'intégration européenne
RMCUE |  | Revue du Marché commun et de l'Union européenne
RMUE |  | Revue du Marché unique européen (devient la Revue du droit de l'Union européenne en 2000)
RTDE |  | Revue trimestrielle de droit européen
RUDH |  | Revue universelle des droits de l'homme
RUE |  | Revue de l'Union européenne (succède à la Revue du Marché commun et de l'Union européenne)
SEAE |  | Service européen pour l'action extérieure
SEBC |  | Système européen de Banques centrales
SGAE |  | Secrétariat général des affaires européennes
SGCI |  | Secrétariat général du comité interministériel pour les questions de coopération économique et européenne
SME |  | Système monétaire européen
Ss |  | sous (renvoi à un paragraphe du texte)
T |  | Tribunal (ex TPI) (à partir du 1er décembre 2009)
TCE |  | Traité instituant la CE
TDC |  | Tarif douanier commun
TDP |  | Tribune du droit public
TFP |  | Tribunal de la fonction publique
TFUE |  | Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne
TPI |  | Tribunal de première instance (jusqu'au 1er décembre 2009)
TRIPS |  | Accords (cadre OMC) sur la propriété intellectuelle
TUE |  | Traité sur l'Union européenne
UE |  | Union européenne
UEM |  | Union économique et monétaire
UEO |  | Union de l'Europe occidentale
ULB |  | Université libre de Bruxelles

Modes de citation des sources juridiques

Mode de citation de la jurisprudence

Sigle de la juridiction, date de l'arrêt, noms des parties, numéro de l'affaire, et selon que la date soit antérieure ou postérieure à 2012, Recueil de la jurisprudence, page, ou référence ECLI (European Case Law Identifier).

Exemples :

CJCE 25 juill. 1991, Emmot, aff. C-208/90, Rec. I-4269.

TPI 3 mars 1998, Carlsen, aff. T-610/97, Rec. II-485.

CJ 8 juin 2017, Vinyls Italia, aff. C-54/16, ECLI:EU:C:2017:433.

Nota bene :

1. À partir du 1er décembre 2009, les trois juridictions composant la Cour de justice de l'Union européenne sont la Cour de justice (CJ), le Tribunal (T.) et le Tribunal de la fonction publique (TFP), ce dernier disparaissant le 1er septembre 2016.

2. En cas de publication sommaire au Recueil (avant 2012), la page indiquée est affectée du signe *.

3. Pour des décisions antérieures à 2012 et non publiées, la référence ECLI sera indiquée.

4. À partir du 1er juillet 2018, afin de mieux assurer la protection des données personnelles des personnes physiques impliquées dans une procédure préjudicielle, le nom de ces personnes est remplacé par des initiales (fictives), avec éventuellement un élément distinctif entre parenthèses ; exemple : aff. C-451/16, MB (Changement de sexe et pension de retraite).

Mode de citation des articles des traités

Numéro de l'article, abréviation de l'intitulé du traité concerné (Communauté concernée), ou Union européenne (UE) ou FUE pour le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne.

Exemples :

14 CEEA

55 UE

Mode de citation des actes publiés au Journal officiel de l'Union européenne

Sigle du Journal officiel, série, numéro et page, enfin, date de publication.

Exemple :

JOUE n° L 7/1 du 10 janv. 2009.

Nota bene :

1. Le Journal officiel des communautés européennes (JOCE) est devenu le Journal officiel de l'Union européenne (JOUE) à compter du 1er janvier 2003.

2. Les deux séries principales du JOUE sont la série L (Législation) et la série C (communications et informations) ; il existe des sous-séries : sous-série « CA » contenant les appels à manifestation d'intérêt, ou avis de vacance ; et depuis le 1er janvier 2016, la sous-série « I » (LI et CI) donnant plus de souplesse en cas de changement dans le contenu prévu du journal officiel.

Bibliographie générale

On signalera, à propos des diverses questions, les principaux ouvrages ou articles qui leur sont consacrés.

On se bornera à indiquer ici les livres qui traitent du droit de l'Union dans son ensemble et les revues, recueils, ou sites Internet qui constituent les instruments de base de tout travail en ce domaine.

I. Traités ou manuels

Adam (R.) et Tizzano (A.), Lineamenti di diritto dell'Unione europea, 3e éd., Torino, Giappichelli, 2014.

Alonso Garcia (R.), Sistema juridico de la Union europea, 3e éd., Pamplona, Civitas ediciones, 2012.

Arnull (A.), Dashwood (A.), Dougan (M.), Ross (M.), Spaventa (E.) et Wyatt (D.), European Union Law, 5e éd., London, Sweet & Maxwell, 2006.

Barnard (C.) et Peers (S.), European Union Law, Oxford, Oxford University Press, 2014.

Berger (J.-S.) et Robin-Olivier (S.), Droit européen, 2e éd., Paris, PUF, « Thémis droit », 2011.

Berramdane (A.) et Rossetto (J.), Droit de l'Union européenne, institutions et ordre juridique, coll. « Cours », 3e éd., Paris, LGDJ, 2017.

Bieber (R.), Epiney (A.), Haag (M.), et Kotzur (M.), Europarecht, Buch, Lehrbuch, Nomos, 2018.

Bleckmann (A.) et Coen (M.), Europarecht, 6e éd., Cologne, Heymans, 1997.

Blumann (C.) et Dubouis (L.), Droit institutionnel de l'Union européenne, 6e éd., Paris, LexisNexis, 2016.

Bonnet (B.) (dir.), Traité des rapports entre ordres juridiques, Paris, LGDJ, 2016.

Boulouis (J.), Droit institutionnel de l'Union européenne, 6e éd., Paris, Montchrestien, 1997.

Cannizaro (E.), Il diritto dell'integrazione europea. L'ordinamento dell'Unione, Torino, Giappichelli, 2014

Catalano (N.), Manuel de droit des Communautés européennes, 2e éd., Dalloz-Sirey, 1964.

Cerexhe (E.), Le droit européen : les institutions, 3e éd., Louvain, Nauwelaerts, 1989.

Chalmers (D.) et a., European Union Law, 3e éd., Cambridge, Cambridge University Press, 2014.

Clergerie (J.-L.), Gruber (A.) et Rambaud (P.), L'Union européenne, coll. « Précis », 11e éd., Paris, Dalloz, 2016.

Coutron (L.), Droit de l'Union européenne, coll. « Mémentos », 3e éd., Paris, Dalloz, 2015.

Cuthbert (M.), European Union Law, 8e éd., London, Sweet & Maxwell, 2011.

Dashwood (A.), Dougan (M.), Rodger (B.), Spaventa (E.) et Wyatt (D.), European Union Law, 6th ed., Oxford, Hart Publishing, 2011.

Dony (M.), Droit de l'Union européenne, 6e éd., Bruxelles, Éd. de l'Université de Bruxelles, 2015.

Dutheil de La Rochère (J.), Introduction au droit de l'Union européenne, « Les fondamentaux », 6e éd., Paris, Hachette Supérieur, 2010.

Fairhurst (J.), Law of the European Union, coll “The foundations studies in law series”, 11th ed., Harlow, 2016.

Ganshof Van Der Meersch (W.J.) (dir.), Traité de droit des Communautés européennes, Bruxelles, Larcier, 1969.

Gautier (M.), Droit institutionnel de l'Union européenne, Licence Droit, Paris, PUF, 2010.

Gautron (J.-C.), Droit européen, « Mémentos », 14e éd., Paris, Dalloz, 2012.

Hargreaves (S.), EU Law, Oxford, Oxford University Press, 2009

Herdegen (M.), Europarecht, 19e éd., Munchen, Verlag C.-H. Beck, 2017.

Horspool (M.) et Humphreys, European Union Law, coll. “Core Text Series”, 8th ed. Oxford, Oxford University Press, 2014.

Jacqué (J. P.), Cours général de droit communautaire, Académie de droit européen, Recueil des cours, vol. 1, 1991, p. 237.

Jacqué (J. P.), Droit institutionnel de l'Union européenne, « Mémentos », 9e éd., Paris, Dalloz, 2018.

Kapteyn (P.J.P.), Mc Donnel (A.M.), Mortelmans (K.J.M.) et Timmermans (C.W.A.), The Law of the European Union and the European Communities, 4e éd., Waterloo, Kluwer, 2008.

Labouz (M.-F.), Droit communautaire européen général, Bruxelles, Bruylant, 2003.

Lasok (D.), Law and Institutions of the European Union, 7e éd., Londres, Butterworths, 2001.

Lenaerts (K.) et Van Nuffel (P.), Bray (R.), European Union Law, 5e éd., London, Sweet & Maxwell, 2011.

Louis (J.-V.) et Ronse (T.), L'ordre juridique de l'Union européenne, « Dossiers de droit européen », Bâle-Bruxelles-Paris, Helbing et Lichtenhahn, Bruylant, LGDJ, 2005.

Manin (P.), Union européenne. Institutions. Ordre juridique. Contentieux, Paris, Pedone, 2005.

Mathijsen (P.S.R.F.), A guide to European Community Law, 10e éd., London, Sweet & Maxwell, 2010.

Mehdi (R.), Institutions européennes, Hachette supérieur, 2007.

Molina del Pozzo (C.-F.), Derecho de la Union europea, 2e éd., Madrid, Reus, 2015.

Monjal (P.-Y.), Droit de l'Union européenne, « Connaissance du droit », Paris, Dalloz, 2007.

Oberdorff (H.), L'Union européenne, coll. « Europa », 2e éd., Grenoble, PUG, 2010.

Oppermann (T.), Classen (C.-D.), et Nettesheim (M.), Europarecht, 7e éd., Munchen, Verlag C.-H. Beck, 2016.

Pertek (J.), Droit des institutions de l'Union européenne, « Thémis », 5e éd., Paris, PUF, 2016.

Pescatore (P.), Le droit de l'intégration, Leyde, Sijthoff, 1972 ; rééd. coll. « Droit de l'Union européenne. Grands écrits », n° 1, Bruxelles, Bruylant, 2005.

Pescatore (P.), L'ordre juridique communautaire, coll. « Droit de l'Union européenne. Grands écrits », n° 3, Bruxelles, Bruylant, 2006.

Quermonne (J.-L.), Le système politique de l'Union européenne, coll. « Clefs », 9e éd. Paris, LGDJ, 2015.

Rideau (J.), Droit institutionnel de l'Union européenne, 6e éd., Paris, LGDJ, 2010.

Roux (J.), Droit général de l'Union européenne, coll. « Objectif Droit », 5e éd., Paris, LexisNexis, 2016.

Shütze (R.), European Union Law, 2e éd., Cambridge, Cambridge University Press, 2015.

Simon (D.), Le système juridique communautaire, 3e éd., Paris, PUF, 2001.

Teitgen (P.H.), Droit institutionnel communautaire, Paris, « Les Cours de droit », 1977-1978.

Tesauro (G.), Diritto dell'Unione europea, 7e éd., Padoue, CEDAM, 2012

Thiele (A.), Europarecht, 15e éd., Niederle Media, 2018.

Trente ans de droit communautaire, Communautés européennes, Commission, collection « Perspectives européennes », Luxembourg, OPOCE, 1982.

Van Raepenbusch (S.), Droit institutionnel de l'Union européenne, 2e éd., Bruxelles, Larcier, 2016.

Verhoeven (J.), Droit de la Communauté européenne, 2e éd., Bruxelles, Larcier, 2001.

II. Répertoires et commentaires

Andriantsimbazovina (J.), Blanquet (M.), Fines (F.) et Gaudin (H.), Les grands arrêts de la Cour de justice de l'Union européenne, coll. « Grands arrêts », tome 1 Droit constitutionnel et institutionnel de l'Union européenne, Paris, Dalloz, 2014.

Barav (A.) et Philip (C.), Dictionnaire juridique des Communautés européennes, Paris, PUF, 1993.

Bertoncini (Y.), Chopin (T.), Dulphy (A.), Kahn (S.) et Manigaud (C.), Dictionnaire critique de l'Union européenne, Paris, Armand Colin, 2008.

Burgorgue-Larsen (L.), Levade (A.) et Picod (F.) (dir.), Traité établissant une Constitution pour l'Europe. Partie II, La Charte des droits fondamentaux de l'Union. Commentaire article par article, t. 2, Bruxelles, Bruylant, 2005.

Burgorgue-Larsen (L.), Levade (A.) et Picod (F.) (dir.), Traité établissant une Constitution pour l'Europe, commentaire article par article, Parties I et IV, t. 1, Bruxelles, Bruylant, 2007.

Constantinesco (V.) et al. (dir.), Traité instituant la CEE. Commentaire article par article, Economica, 1992 et Traité sur l'Union européenne. Commentaire article par article, Paris, Economica, 1995.

Craig (P.), et De Burca (G.), EU law : text, cases, and materials, 6th ed., Oxford, New York, Oxford University Press, 2015.

Degryse (C.), Dictionnaire de l'Union européenne, Bruxelles, De Boeck, 2007.

Dictionnaire permanent, Droit européen des affaires, éd. législatives et administratives.

Dubouis (L.) et Gueydan (C.), Grands textes du droit de l'Union européenne, tome 1, 8e éd., Paris, Dalloz, 2010.

Encyclopédie juridique, Dalloz, Répertoire de droit communautaire, 4 volumes.

Joly communautaire (faisant suite au Dictionnaire du Marché commun) ; cessation des mises à jour à partir du 1er janvier 2011.

Jurisclasseur Europe, Éditions techniques, 7 volumes.

Kaddous (C.) et Picod (F.), Traité sur l'Union européenne. Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne. Charte des droits fondamentaux. Traités MES et SCG, 8e éd., Berne-Bruxelles-Paris, Stämpfli-Bruylant-LexisNexis, 2017.

Karpenschif (M.) et Nourissat (C.) (dir.), Les grands arrêts de la jurisprudence de l'Union européenne, 2e éd., Paris, PUF, coll. « Thémis », 2014.

Leger (P.) et al. (dir.), Commentaire article par article des traités UE et CE, Dalloz, 2000.

Lenaerts (K.) et Tizzano (A.), Code de l'Union européenne, coll. « Codes en poche », Bruxelles, Bruylant, 2014.

Masclet (J.-C.), Les grands arrêts de droit communautaire, coll. « Que sais-je ? », 2e éd., Paris, PUF, 2007.

Megret (J.) et al., Commentaire. Droit de l'Union européenne, Bruxelles, Éd. Université de Bruxelles, depuis 1970 (3e éd. en cours).

Nascimbene (B.), Unione europea, 3e éd., Turino, Giappichelli, 2016.

Picod (F.) (dir.), Jurisprudence de la CJUE. Décisions et commentaires, Bruxelles, Bruylant, annuel depuis 2014

Pingel (I.) (dir.), Commentaire article par article des traités UE et CE, 2e éd., Bâle, Paris, Bruxelles, Helbing Lichtenhahn, Dalloz, Bruylant, 2010.

Priollaud (F.-X.) et Siritzky (D.), La Constitution européenne. Texte et commentaires, Paris, La documentation française, 2005.

Priollaud (F.-X.) et Siritzky (D.), Le traité de Lisbonne. Texte et commentaire article par article des nouveaux traités européens (TUE – TFUE), Paris, La documentation française, 2008.

Priollaud (F.-X.) et Siritzky (D.), Les traités européens après le traité de Lisbonne, Paris, La documentation française, 2016.

Rambaud (P.), Les grandes décisions de la jurisprudence communautaire, 3e éd., Paris, Hachette supérieur, 2007.

Rideau (J.) (dir.), Union européenne. Commentaire des traités modifiés par le traité de Nice du 26 février 2001, LGDJ, 2001.

Rideau (J.) et Picod (F.), Code des procédures juridictionnelles de l'Union européenne, 2e éd., Paris, Litec, 2002.

Tizzano (A.), Trattati dell'Unione Europea et della Communita europea, Milano, Giuffre, 2004.

III. Mélanges

Mélanges Blumann : L'identité du droit de l'Union européenne. Mélanges en l'honneur de Claude Blumann, Bruxelles, Bruylant, 2015.

Mélanges Constantinesco : Europe(s), Droit(s) européen(s). Une passion d'universitaire. Liber amicorum en l'honneur du professeur Vlad Constantinesco, Bruxelles, Bruylant, 2015.

Mélanges Dubouis : Au carrefour des droits. Mélanges en l'honneur de Louis Dubouis, Paris, Dalloz, 2002.

Melanges Flaesch-Mougin : Abécédaire de droit de l'Union européenne, en l'honneur de Catherine Flaesch-Mougin, coll. « Droits européens », Rennes, Presses universitaires de Rennes, 2017.

Mélanges Gautron : Les dynamiques du droit européen en début de siècle. Études en l'honneur de Jean-Claude Gautron, Paris, Pedone, 2004.

Mélanges Isaac : Mélanges en hommage à Guy Isaac : Cinquante ans de droit communautaire, Toulouse, Presses de l'Université des sciences sociales de Toulouse, 2004.

Mélanges Jacqué : Chemins d'Europe. Mélanges en l'honneur de Jean-Paul Jacqué, Paris, Dalloz, 2010.

Mélanges Louis : Mélanges en hommage à Jean-Victor Louis, Bruxelles, Éditions de l'Université libre de Bruxelles, 2003.

Mélanges Manin : L'Union européenne : Union de droit, Union des droits. Mélanges en l'honneur de Philippe Manin, Paris, Pedone, 2010.

Mélanges Masclet : La constitution, l'Europe et le droit. Mélanges en l'honneur de Jean-Claude Masclet, Paris, Publications de la Sorbonne, 2013.

Mélanges Molinier : Mélanges en l'honneur du Professeur Joël Molinier, Paris, LGDJ, 2012.

Mélanges Raux : Le droit de l'Union européenne en principes. Liber amicorum en l'honneur de Jean Raux, Rennes, Éditions Apogée, 2005.

Mélanges Skouris : La Cour de justice de l'Union européenne sous la présidence de Vassilios Skouris (2003-2015). Liber amicorum Vassilios Skouris, Bruxelles, Bruylant, 2015.

Mélanges Teitgen : Études de droit des Communautés européennes. Mélanges offerts à Pierre-Henri Teitgen, Paris, Pédone, 1984.

Mélanges Vandersanden : Promenades au sein du droit européen. Mélanges en hommage à Georges Vandersanden, Bruxelles, Bruylant, 2008.

IV. Revues spécialisées

A. Langue française

Annuaire de droit européen, depuis 2003. Devenu en 2011 Annuaire de droit de l'Union européenne.

Cahiers de droit européen, trois numéros par an, Bruxelles, depuis 1965.

Europe, onze numéros par an, depuis 1991.

Journal des tribunaux. Droit européen, dix numéros par an, Bruxelles, depuis 1992 ; devenu en 2008 Journal de droit européen.

Revue de l'Union européenne, dix numéros par an (remplace la Revue du Marché Commun et de l'Union européenne, depuis 1958).

Revue des affaires européennes, quatre numéros par an, depuis 1991.

Revue du droit de l'Union européenne, revue trimestrielle, depuis 2000 (remplace la Revue du Marché unique européen, depuis 1991).

Revue trimestrielle de droit européen, depuis 1965.

B. Autres langues

Common Market Law Review (quatre numéros par an).

Europarecht.

European Law Journal (six numéros par an).

European Law Review (six numéros par an).

Il Diritto dell'Unione Europea.

Journal of Common Market Studies.

Noticias de la Union europea.

Revista de instituciones europeas.

Revista de Derecho comunitario Europeo.

Rivista de diritto europeo.

Yearbook of European Law.

IV. Documentation émanant de l'Union européenne

Site EUR-Lex, ayant fusionné depuis 2004 avec le système CELEX (système interinstitutionnel de documentation automatisée pour le droit communautaire), Commission des Communautés (ce système informatique est gratuit et accessible sur Internet, via le serveur interinstitutionnel Europa ; adresse : http://europa. eu. int).

Journal officiel de l'Union européenne

– série L (Législation),

– série C (Communications),

– annexe : Débats du Parlement européen.

Les JO L & C sont disponibles notamment sur :

Eur-Lex : http://eur-lex.europa.eu/RECH_legislation.do?ihmlang=fr

V. Autres ressources internet

Journal officiel de l'Union européenne

http://eur-lex.europa.eu/JOIndex.do

Base de données des procédures interinstitutionnelles (Prélex)

http://ec.europa.eu/prelex/apcnet.cfm?CL=fr

Observatoire législatif

http://www.europarl.europa.eu/oeil/index.jsp?language=fr

Code de rédaction interinstitutionnel

http://publications.europa.eu/code/fr/fr-000500.htm

Accès numérique à la jurisprudence de la Cour

http://curia.europa.eu/jcms/jcms/Jo2_7045/

« Reflets » ; informations rapides sur les développements juridiques présentant un intérêt pour l'Union européenne

http://curia.europa.eu/jcms/jcms/Jo2_7063/

Notes de doctrine sur les arrêts de la Cour

http://curia.europa.eu/jcms/jcms/Jo2_7083/

Glossaire

http://europa.eu/legislation_summaries/glossary/index_fr.htm

Catalogue des bibliothèques de la Commission européenne ECLAS

http://ec.europa.eu/eclas/F

Portail d'informations sur les questions européennes

http://www.touteleurope.fr/

Quelques « laboratoires d'idées » européens

http://www.ceps.eu/

http://www.epc.eu/

http://www.friendsofeurope.org/

http://www.ose.be/

http://www.notre-europe.eu/

Moteur de recherche vers les « working papers » en droit de l'Union européenne

http://eiop.or.at/erpa/

Working papers du Centre Jean Monnet

http://centers.law.nyu.edu/jeanmonnet/papers/

Avertissement

Distinct du droit européen créé par ou à l'intérieur du Conseil de l'Europe (Europe des « 47 » depuis l'adhésion du Monténégro), le droit de l'Union européenne est celui de l'organisation d'intégration de l'Europe, correspondant au « modèle communautaire » (Europe des « 28 », des « 27 » après le Brexit). Ce fut longtemps, dès lors, le droit communautaire puis la création, en 1992, de l'Union européenne conduisit à distinguer, en son sein, le droit communautaire au sens strict, c'est-à-dire celui qui exprimait la spécificité du « premier pilier » de l'Union (pilier communautaire), et plus largement un droit de l'Union européenne composite, couvrant aussi les 2e et 3e piliers de l'Union, dans lesquels la logique juridique était davantage d'essence intergouvernementale que spécifiquement représentative du projet d'intégration. L'intérêt de l'étude du droit de l'Union européenne consistait cependant toujours à mettre en évidence, en son sein, la spécificité du droit et du modèle communautaire.

Le traité de Lisbonne, entré en vigueur le 1er décembre 2009, clarifie à certains égards les choses en supprimant la Communauté européenne (mais pas la Communauté européenne de l'énergie atomique), de sorte qu'il convient désormais de ne plus évoquer le droit communautaire (l'expression conserve cependant une pertinence pour exprimer le rattachement au modèle communautaire et elle sera toujours utilisée comme synonyme de droit de l'Union européenne dans le présent ouvrage par souci de cohérence, puisque c'est en ces termes que s'exprime l'ensemble de la jurisprudence classique), mais le droit de l'Union européenne couvrant principalement l'Union et accessoirement la Communauté européenne de l'énergie atomique.

Le droit de l'Union européenne constitue désormais un imposant corps de règles qui s'insèrent dans les branches les plus diverses de notre droit. Le droit commercial ne peut pas ne pas intégrer les apports du droit commercial de l'Union, le droit social ou pénal ceux du droit social ou pénal de l'Union… Il existe un droit de l'Union agricole, financier et fiscal, des transports, des brevets, mais aussi de l'environnement, de la santé publique etc., dont l'enseignement et l'étude ne peuvent généralement être réalisés qu'en étroite symbiose avec le droit national régissant la matière. De même pour le droit de l'Union se développant en matière de visas, d'immigration, de coopération policière, judiciaire ou douanière. Ce sont là autant de rameaux particuliers du droit spécial de l'Union européenne.

Le droit général de l'Union européenne, un peu à l'image du droit administratif général ou du droit pénal général, regroupe les règles communes, valables indifféremment pour chacune des branches du droit matériel ou spécial. Les auteurs s'accordent habituellement à reconnaître que les grands titres en sont : la structure institutionnelle de l'Union, les sources du droit de l'Union, le contentieux et les rapports entre le droit de l'Union et les droits nationaux. Son contenu a donc une dominante institutionnelle même s'il dépasse clairement cette dimension, alors que le droit spécial est davantage un droit substantiel, matériel. Par-delà son intérêt propre, le droit général constitue un point de passage obligé et préalable : on ne peut aborder l'étude utile de quelque branche du droit spécial sans connaître les principes et les règles du droit général de l'Union européenne qui en constitue en quelque sorte la « grammaire commune ».

Depuis 1962, les programmes nationaux des études dans les Facultés de droit comportaient un cours d'Organisations européennes, en quatrième année, pour les étudiants de droit public. L'autonomie pédagogique consécutive à la loi d'orientation sur les universités de 1968 favorisa la création, dans plusieurs universités, de cours de Droit communautaire, institutionnel, commercial, social, fiscal… Mais c'est en 1977 (arrêté du 7 juillet, par la suite arrêté du 30 avril 1997), vingt ans après la signature du traité de Rome instituant la Communauté économique européenne, que le droit communautaire a fait son apparition officielle parmi les matières qui devaient être obligatoirement enseignées aux étudiants en droit pendant leur troisième année d'études (licence), où il rejoignait le droit international public. Le programme de cet enseignement, laissé à la libre détermination des universités, coïncidait généralement avec le droit communautaire général (souvent sous l'intitulé droit communautaire institutionnel).

Le nouveau cadre de l'autonomie pédagogique des Universités voit désormais souvent les enseignements de droit de l'Union européenne distinguer une première approche strictement institutionnelle (Institutions européennes) et un deuxième cours de droit de l'Union européenne consacré à l'ordre juridique de l'Union. C'est souvent en Master qu'est abordé le contentieux de l'Union européenne. Cet ouvrage couvre ces trois types d'enseignements.

Après un chapitre préliminaire proposant une indispensable présentation de l'intégration européenne (Communautés européennes et Union européenne), la matière sera traitée ici en trois parties, consacrées aux trois systèmes formant le droit général de l'Union européenne :

Première partie Le système institutionnel

Deuxième partie Le système juridique

Troisième partie Le système judiciaire

Chapitre préliminaire

Communautés européennes et Union européenne

§ 1. |  | Création des Communautés
A. |  | Le plan Schuman et la CECA
B. |  | La CEE et l'Euratom
§ 2. |  | Évolution des Communautés
A. |  | Achèvement des Communautés
B. |  | Dépassement des Communautés
C. |  | Élargissements des Communautés et de l'Union
D. |  | Réaménagements des Communautés et de l'Union
§ 3. |  | La refondation de l'Union européenne : la fin de la Communauté européenne
A. |  | La tentative constitutionnelle : un nouveau traité de Rome
B. |  | La solution du traité modificatif de Lisbonne

Bitsch (M.-T.), Histoire de la construction européenne, Bruxelles, Éditions Complexe, 1999.

Christophe Tchakaloff (M.-F.), Les grandes étapes de l'organisation de l'Europe, 2e éd., Paris, PUF, coll. « Que sais-je ? », 1999.

Gillingham (J.), European Integration 1950-2003: Superstate or New Market Economy, Cambridge, Cambridge University Press, 2003.

Le Goff (J.), The birth of Europe, Oxford, Blackwell, 2005.

Soulier (G.), « Histoire de la construction européenne », J.-Cl. Europe, fasc. 100.

Teyssier (de) (F.) et Baudier (G.), La construction de l'Europe, Paris, PUF, coll. « Que sais-je ? », n° 3535, 2000.

Toulemon (R.), La construction européenne, Paris, de Fallois, Le Livre de poche, 1994.

Zorgbibe (C.), Histoire de l'Union européenne, Paris, Albin Michel, 2005.

1. L'intégration européenne a connu plusieurs phases et plusieurs supports structurels. La phase historique et novatrice de création de trois Communautés a été suivie d'évolutions qui ont notamment conduit, entre 1993 et 2009, à la mise en place d'une Union européenne dont ces Communautés (réduites à deux depuis l'expiration du traité CECA le 23 juillet 2002) constituaient le fondement et le noyau véritablement inspiré par la logique originale de l'intégration, le concept d'Union permettant de façon pragmatique d'accompagner ce cœur intégré par des secteurs de coopération intergouvernementale plus classique. Depuis le traité de Lisbonne, entré en vigueur le 1er décembre 2009, l'Union européenne a été refondée et la Communauté européenne a disparu.

§ 1. Création des Communautés

Bailleux (J.), Penser l'Europe par le droit. L'invention du droit communautaire en France, Nouvelle bibliothèque de thèses, science politique, Paris, Dalloz, 2014.

Constantinesco (L.-J.), « Fédéralisme-constitutionnalisme ou fonctionnalisme ? », in Mélanges F. Dehousse, Paris, Bruxelles, Nathan, Éditions Labor, 1979, vol. 2, p. 19.

Deniau (J.-F.), L'Europe interdite, Paris, Seuil, 1977.

divers, La relance européenne et les traités de Rome, Bruxelles / Paris, Bruylant / LGDJ, 1989.

Kusters (H. J.), Fondements de la CEE, Luxembourg, OPOCE, coll. « Europe », 1990.

Poidevin (R.), Histoire des débuts de la construction européenne, 1948-1950, Bruxelles, Bruylant, 1986.

Sainte Lorette (L.) (de), Le Marché commun, Paris, Armand Colin, 1958.

Teitgen (P.-H.), « Les étapes de l'idée européenne », EDCE 1963. 13.

Wilkens (A.) (dir.), Le plan Schuman dans l'histoire. Intérêts nationaux et projet européen, Bruxelles, Bruylant, 2004.

A. Le plan Schuman et la CECA

1° Le plan Schuman

2. Le projet contenu dans la déclaration faite le 9 mai 1950 à Paris par le ministre des Affaires étrangères Robert Schuman – et qui a reçu son nom, même si c'est Jean Monnet qui en fut le père spirituel – a renouvelé la manière d'aborder le problème de la construction européenne et a définitivement engagé celle-ci dans la voie communautaire.

Certes, la tentation première, aussi ancienne que l'expression des « États-Unis d'Europe », avait été de construire l'Europe sur le modèle américain, c'est-à-dire fédéral, mais elle s'était, par deux fois, révélée une voie sans issue : le projet Briand, présenté par le ministre français le 7 septembre 1929 à l'Assemblée générale de la SDN et formalisé ensuite dans le « mémorandum sur l'organisation d'un régime d'union fédérale européenne » n'avait connu aucune suite et le « message aux Européens » par lequel les représentants des mouvements fédéralistes de dix-neuf pays avaient conclu leur congrès de La Haye (8-10 mai 1948) avait été totalement dénaturé avec la création, le 5 mai 1949, du Conseil de l'Europe, simple organisation de coopération, démunie de pouvoirs et de réelles perspectives. Il faut dire que ce congrès de La Haye avait surtout été marqué par une division entre les fédéralistes purs (tels Denis de Rougemont qui rédigera le « Message » final) et les « unionistes » qui, comme Winston Churchill, ne donnaient pas forcément une forme fédérale aux « États-Unis d'Europe » qu'ils souhaitaient.

Tirant la leçon de cette impossibilité de mettre en place une intégration politique, qui heurtait de front les souverainetés nationales, le plan Schuman vise à refaire démarrer la construction de l'Europe selon une méthode s'inspirant d'un pragmatisme prudent : « L'Europe ne se fera pas d'un coup, ni dans une construction d'ensemble ; elle se fera par des réalisations concrètes créant d'abord une solidarité de fait. » On reconnaît là l'approche fonctionnaliste proposée par David Mitrany (notamment dans A working peace system. An argument for the functional development of international organization, Oxford University Press, 1944) comme alternative à un fédéralisme inaccessible directement : le « fonctionnalisme » écarte ainsi à la fois l'intégration globale au profit d'une intégration par secteurs et l'intégration politique au profit de l'intégration d'abord économique, la dimension politique s'imposant progressivement dans un second temps, du fait de la mécanique inexorable de la solidarité de fait, et de la fusion des intérêts. Par une sorte de postulat (où la part de pari est inévitable), Jean Monnet et Robert Schuman considéraient qu'en construisant l'Europe économique on construirait à terme l'Europe politique, les nations qui se seraient engagées dans le processus d'unification économique se trouvant entraînées, bon gré mal gré, par un « système d'engrenage » dans la voie de la construction politique. « Par la mise en commun de productions de base et l'institution d'une Haute Autorité nouvelle, dont les décisions lieront la France, l'Allemagne et les pays qui y adhéreront, cette proposition réalisera les premières assises concrètes d'une fédération européenne indispensable à la préservation de la paix » précisait la Déclaration du 9 mai, en suggérant de commencer par le secteur du charbon et de l'acier, la mise en commun de ces ressources nécessaires à la préparation de la guerre apparaissant en outre comme le meilleur moyen de la rendre impossible entre des nations qui s'étaient si souvent affrontées. Pour se manifester sur le terrain économique, le projet, on le voit, dépassait à l'évidence cette dimension, au moins à deux titres. D'une part l'objectif central était de garantir une paix durable entre les nations européennes (on retrouve « la paix qui marche » de David Mitrany), ce qui était sans doute plus signifiant en 1950 qu'en 2018, le citoyen européen du xxie siècle ayant tendance à considérer cette réussite majeure de l'intégration comme étant quelque chose de naturel, alors que l'Europe n'avait jamais connu soixante ans de paix depuis des siècles. En second lieu, la mise en place d'une autorité supranationale liant les États révèle que l'objectif n'est plus une simple coopération intergouvernementale, internationale, mais une intégration pour laquelle la souveraineté étatique n'est plus un tabou intangible et absolu. Objectif d'intégration et méthode fonctionnaliste caractérisent ainsi le « modèle communautaire ».

2° La CECA

3. L'acceptation de cette proposition française par l'Allemagne, à qui elle était adressée, et par quatre autres États (Belgique, Italie, Luxembourg et Pays-Bas) – la Grande-Bretagne en revanche s'était rapidement déclarée non intéressée – devait être formalisée après une négociation rapide, par la signature à Paris, le 18 avril 1951, d'un traité instituant la Communauté européenne du charbon et de l'acier (CECA). L'objectif était de créer, aux dimensions des six États, un vaste marché commun du charbon et de l'acier où règnent la libre circulation et la libre concurrence, et d'en confier la gestion à une « communauté », nouvelle forme d'institution politique, bientôt qualifiée de « supranationale ».

Certains traits essentiels des structures communautaires datent de cette première expérience et notamment les quatre institutions essentielles. C'est une Haute Autorité composée de personnalités indépendantes des États, qui a la responsabilité de gérer le marché commun et reçoit à cet effet des pouvoirs de décision obligatoire, tant réglementaires qu'administratifs, s'exerçant non seulement sur les États membres, mais encore directement sur les entreprises du secteur. Le contrôle politique de la Haute Autorité est confié à l'Assemblée. Un conseil spécial de ministres, où siègent les représentants des États membres, garantit que la Haute Autorité agit en liaison étroite avec les gouvernements nationaux. Une Cour de justice assure le règne du droit à l'intérieur du système. Enfin, gage de sa liberté d'action, la Haute Autorité dispose de ressources propres pour financer ses interventions : elle est autorisée à établir un prélèvement – véritable impôt européen – sur les entreprises du secteur.

B. La CEE et l'Euratom

4. Le double échec du traité instituant une Communauté européenne de défense (signé le 27 mai 1952 mais dont l'Assemblée nationale française devait refuser le 30 août 1954 d'autoriser la ratification), et de l'avant-projet de traité créant une Communauté politique européenne (élaboré par l'Assemblée de la CECA et mettant en place une véritable puissance diplomatique européenne, transmis le 9 mars 1953 et auquel les gouvernements ne donnèrent aucune suite), a confirmé qu'il ne fallait pas « brûler les étapes », l'euphorie de la réussite de la CECA ne devant pas faire oublier le pragmatisme et la prudence du fonctionnalisme reposant d'abord sur l'intégration économique. Après une période de doute vis-à-vis du modèle communautaire lui-même, les ministres des Affaires étrangères des « Six », à la Conférence de Messine (1er et 2 juin 1955), reconnurent que la logique interne de l'entreprise commencée en 1950 commandait de dépasser la CECA en étendant l'intégration européenne à toute l'économie. Ils acceptèrent en outre l'idée d'une nouvelle intégration sectorielle dans le domaine spécifique de l'énergie nucléaire (à laquelle la France était attachée et dont on pouvait penser à l'époque qu'elle représentait l'énergie du futur) et chargèrent en conséquence un comité intergouvernemental, sous la présidence de P.H. Spaak, homme d'État belge, d'élaborer un rapport sur les « possibilités d'une Union économique générale, ainsi que sur une union dans le domaine nucléaire ».

5. Le rapport Spaak (remis le 21 avril 1956) ouvrit rapidement la voie à une négociation qui conduisit, le 25 mars 1957, au Capitole de Rome, à la signature de deux traités.

L'un instituait une Communauté européenne de l'énergie atomique (CEEA, « Euratom »), visant à promouvoir l'utilisation de l'énergie nucléaire à des fins pacifiques et le développement d'une puissante industrie nucléaire.

L'autre, de portée plus considérable, instituait une Communauté économique européenne (CEE, « Marché commun »). Comme dans le traité CECA, on y retrouve la distinction entre les objectifs ultimes et les engagements immédiats. Les buts politiques sont inscrits dans le Préambule, où les signataires se déclarent « déterminés à établir les fondements d'une Union sans cesse plus étroite entre les peuples européens ». Les engagements concrets, consignés dans les articles du traité et étalés dans le temps visent à créer, selon la formule du rapport Spaak : « une vaste zone de politique commune, constituant une puissante unité de production et permettant une expansion continue, une stabilité accrue, un relèvement accéléré du niveau de vie ». À cette fin, le traité prévoit d'abord la création d'un marché commun, c'est-à-dire un marché unique, étendu à l'ensemble des territoires des « Six » et devant présenter les mêmes caractéristiques qu'un marché national : ce qui implique la création d'une union douanière (libre circulation interne des marchandises et protection externe par un tarif douanier commun) mais aussi la libre circulation des facteurs de production (personnes, entreprises, services, capitaux) et une protection de la libre concurrence. Mais le traité CEE prévoit également l'harmonisation des politiques économiques générales et la mise en œuvre de politiques sectorielles communes, notamment dans les domaines de l'agriculture, des transports, et des relations commerciales avec les États tiers.

6. Sur le plan institutionnel, les traités de Rome reprennent le modèle CECA mais dans une formule moins ouvertement supranationale. La mission des institutions de la CEE n'étant pas seulement de gestion mais encore de législation, le centre de gravité n'est plus, comme dans la CECA, l'organe indépendant – qui, au surplus, perd son titre de Haute Autorité pour celui plus neutre de Commission – mais l'organe intergouvernemental (le Conseil composé de ministres), même si la dominante reste celle de l'intégration et non de la coopération intergouvernementale classique grâce au principe selon lequel le Conseil vote à la majorité (principe essentiel pour un système d'intégration caractérisé par une gestion nouvelle des souverainetés étatiques qui n'en sont plus l'alpha et l'omega), par le maintien d'un quasi-monopole de l'initiative au profit de la Commission et par l'octroi d'un pouvoir de délibération à l'Assemblée. En outre, si l'autonomie financière leur est promise, les deux nouvelles Communautés dépendent, dans l'immédiat, pour leur financement, de contributions étatiques, à l'image de conventionnelles organisations internationales.

§ 2. Évolution des Communautés

7. Cette évolution peut être présentée sous quatre angles. Dans le cadre même des Communautés d'origine, des ajustements sont venus confirmer et conforter la logique du modèle, réalisant un achèvement de celui-ci, qu'il s'agisse de franchir les étapes programmées par les traités initiaux ou de relancer le processus. Ce cadre communautaire a ensuite fait l'objet d'un dépassement et a été créée l'Union européenne, système complexe et composite mêlant subtilement la logique d'intégration et celle de coopération intergouvernementale. Les élargissements ont représenté une évolution quantitative tout à fait spectaculaire, au point d'en être qualitative, le nombre d'États membres passant en soixante ans de six à vingt-huit. Enfin, l'évolution des Communautés a été marquée par des tentatives peu concluantes de réaménagement, par les traités d'Amsterdam, en 1997, et de Nice, en 2001.

A. Achèvement des Communautés

Andriantsimbazovina (J.) et Geslot (C.), Les Communautés et l'Union européenne face aux défis de l'élargissement, Travaux de la CEDECE, Paris, La documentation française, 2005.

Carreau (D.), « Vers une zone de stabilité monétaire : la création du Système monétaire européen au sein de la CEE », RMC 1979. 399.

Doersh (H.), Michiels (M.) et Louis (J. V.), L'Union économique et monétaire, 1970-1973, Bruxelles, Éd. de l'Université de Bruxelles, 1977.

Joly (G.), Le processus d'élargissement de l'Union européenne, RMCUE n° 457, 2002. 239.

Newhousse (J.), 30 juin 1965 à Bruxelles, Paris, Fondation nationale des sciences politiques, 1969.

Puissochet (J.-P.), L'élargissement des Communautés européennes, Paris, Éd. techniques et économiques, 1974.

Serre de La (F.), « La CEE et la crise de 1965 », Revue française de science politique 1971. 402.

Serre de La (F.), L'adhésion de la Grande-Bretagne aux Communautés européennes, Paris, La documentation française, Notes et études documentaires, no 3882-83 et no 3984-86.

Sohier (J.), « Observations comparatives sur les conditions d'adhésion de l'Espagne et du Portugal », CDE 1985. 584.

8. Outre l'unification des institutions, parachevée par le traité de Bruxelles du 8 avril 1965, qui institue « un Conseil unique et une Commission unique des Communautés européennes », ces ajustements ne portant pas atteinte à la structure même des Communautés ont consisté à achever la mise en place du modèle communautaire, dans sa logique d'intégration, et à achever, par une relance du processus, l'entreprise centrale de construction d'un marché commun ou unique.

1° Achèvement du modèle communautaire

Hervouet (F.) (dir.), Démarche communautaire et construction européenne, colloque CEDECE de Poitiers, Paris, La documentation française, 2001.

9. Soucieux de ménager les transitions, notamment pour les innovations institutionnelles les plus sensibles, les auteurs des traités en avaient prévu la mise en œuvre progressive, voire hypothétique. Il s'agissait donc ici, soit de franchir des étapes programmées, soit de concrétiser un potentiel politiquement majeur et dès lors inscrit dans les traités mais au titre d'évolution possible.

10. • Le vote à la majorité qualifiée au sein du Conseil des ministres, par lequel la CEE devait se distinguer radicalement d'une simple organisation internationale de coopération où règne l'unanimité, c'est-à-dire le droit de veto, devait faire l'objet d'une généralisation progressive. À la veille de la date décisive du 1er janvier 1966, qui constituait l'étape programmée dans le traité de Rome, il fut remis en cause par le gouvernement français qui considérait l'unanimité comme le rempart ultime contre une « dérive supranationale » que traduisaient notamment les propositions institutionnelles de la Commission, au printemps 1965 en matière de ressources propres et de pouvoirs de l'Assemblée. Refusant de siéger au sein du Conseil à partir du 30 juin 1965, la France ouvrit la « crise de la chaise vide » à laquelle il n'a été mis fin que par le « compromis de Luxembourg » du 30 janvier 1966, qui a gravement et durablement faussé l'équilibre institutionnel voulu par les traités. La France y obtenait, en effet, outre la marginalisation de la Commission, dont la liberté d'allure était rognée, l'abandon de fait du vote majoritaire au profit de la recherche du consensus, c'est-à-dire la pérennisation d'une sorte de droit de veto. Il devait en résulter une inflexion significative de la pratique communautaire vers l'intergouvernemental qui, pendant une quinzaine d'années au moins (le compromis de Luxembourg, sans jamais avoir été abrogé, n'a plus été invoqué à partir de 1982), en neutralisant ce que l'approche intégrée garantissait en termes d'efficacité de prise de décision, aurait pu condamner cette démarche en la faisant rentrer dans le rang des organisations de coopération.

11. • Les traités CEE et Euratom, cette fois en tant qu'évolution possible, prévoyaient que les contributions financières des États membres, alimentant leurs budgets, pourraient être remplacées par des ressources propres et notamment par les recettes provenant du tarif douanier commun lorsque celui-ci aurait été définitivement mis en place. À cette fin, ils organisaient une procédure complexe : proposition de la Commission, décision du Conseil statuant à l'unanimité après consultation de l'Assemblée et adoption par les États membres conformément à leurs règles constitutionnelles respectives, ce double verrou gouvernemental étant à la hauteur des enjeux d'une telle évolution, symboliquement et concrètement essentielle pour donner une autonomie financière aux Communautés et les distinguer encore plus du modèle des organisations internationales. Malgré une première tentative malheureuse en 1965, les deux nouvelles Communautés ont pu, comme la CECA, commencer à accéder à l'autonomie financière à partir du 1er janvier 1971, conformément à la décision du 21 avril 1970, remplaçant les contributions financières par des ressources propres aux Communautés européennes. Parallèlement, l'Assemblée voyait croître ses pouvoirs budgétaires en vertu du traité de Luxembourg du 22 avril 1970 et du traité de Bruxelles du 22 juillet 1975.

12. • Le traité CECA dès 1951, puis les deux traités de Rome prévoyaient que les membres de l'Assemblée des Communautés, temporairement désignés en leur sein par les parlements nationaux, devraient être élus au suffrage universel direct et selon une procédure uniforme dans tous les États membres, et il s'agissait là d'une autre évolution simplement envisagée par les traités tellement elle était révolutionnaire. Comme pour les ressources propres, le passage à l'élection directe exigeait donc, cependant, le double accord unanime des États membres (décision à l'unanimité du Conseil et ratifications nationales). L'opposition persistante de certains gouvernements, où l'hostilité gaulliste à une clause jugée symbolique de la supranationalité tint la place essentielle, laissa longtemps sans suite le projet élaboré dès le 17 mai 1960 par l'Assemblée. Le veto français ayant été levé à la conférence au sommet des chefs d'État et de gouvernement d'octobre 1972, il fallut encore attendre que le « Sommet » de Paris de décembre 1974 donne l'impulsion politique décisive. La décision unanime du Conseil fut acquise le 20 septembre 1976 et les premières élections directes purent se dérouler le 12 juin 1979, conférant à l'Assemblée une légitimité accrue et aux Communautés une singularité institutionnelle inédite dans l'histoire de l'humanité.

2° Achèvement du marché commun : l'Acte unique

De Ruyt (J.), L'Acte Unique européen, Éd. de l'Université de Bruxelles, 1987.

Jacqué (J. P.), « L'Acte unique européen », RTDE 1986. 575.

13. L'AUE, signé les 17 et 28 février 1986, marque la volonté politique des États membres de mettre fin à la stagnation de la construction communautaire, enlisée depuis dix ans du fait des désordres économiques mondiaux et des désaccords internes.

L'AUE regroupe formellement (d'où son intitulé peu explicite) deux catégories de dispositions : d'une part, des amendements au Traité de Rome, d'autre part, indépendantes des traités communautaires, des « dispositions sur la coopération européenne en matière de politique étrangère », envisagées plus loin.

Première révision substantielle du traité CEE depuis 1957, l'AUE vise à la relance de la construction communautaire par la réalisation d'un grand marché intérieur à l'échéance fin 1992, qui accomplirait les promesses non tenues du Marché commun (dont l'achèvement, selon le traité de Rome devait intervenir en 1970), et par l'extension de la compétence communautaire à la recherche et au développement technologique ainsi que, plus timidement, à l'environnement, la politique sociale et la politique régionale. Ce faisant, les États se ralliaient à la stratégie de relance, à la fois mobilisatrice et sans risques, proposée par Jacques Delors. Mobilisatrice, parce que la suppression de toutes les entraves physiques, techniques et fiscales qui perturbaient encore la libre circulation améliorerait le taux de croissance de l'économie communautaire, sa capacité à créer des emplois et sa compétitivité. Sans risques, parce que les trois cents mesures nécessaires à cet effet étaient déjà identifiées dans le Livre blanc de la Commission sur l'achèvement du marché intérieur (juin 1985).

À travers une définition renouvelée du marché intérieur (« espace sans frontières intérieures dans lequel est assurée la libre circulation des marchandises, des personnes, des services et des capitaux »), assortie du principe de solidarité financière (« cohésion économique et sociale ») à défaut duquel les objectifs du marché intérieur n'auraient été ni acceptables ni supportables par les pays moins favorisés de la Communauté (Espagne, Portugal, Irlande, Grèce), les Douze, réconciliés, procèdent à une véritable novation des objectifs du traité de Rome : réaliser par-delà le marché commun un véritable espace économique intégré et solidaire. En acceptant les améliorations institutionnelles indispensables à la réalisation du marché intérieur (extension des pouvoirs d'exécution de la Commission, plus grande implication du Parlement au processus normatif à travers la procédure de coopération et, spécialement, passage au vote à la majorité qualifiée au sein du Conseil pour le rapprochement des législations), ils confirment le principe du vote majoritaire, et le rejet d'une pratique qui avait profondément affecté le fonctionnement de la Communauté.

B. Dépassement des Communautés

Bloes (R.), Le plan Fouchet et le problème de l'Europe politique, Bruges, Éd. du Collège d'Europe, 1971.

Burner (J.), « Rapport Tindemans : une tentative mort-née de l'union politique de l'Europe », RMC 1976. 548.

Capotorti (F.) et autres, Le traité d'Union européenne, Bruxelles, Éd. de l'Université de Bruxelles, 1985.

Covillers (C.), Y a-t-il une politique extérieure des Communautés européennes ?, Paris, PUF, 1987.

Schoutheete de (Ph.), La coopération politique européenne, 2e éd., Bruxelles, Labor, 1986.

1° La coopération en marge des traités communautaires

14. La question du prolongement de l'unification européenne en dehors du cadre économique et social couvert par les traités communautaires est aussi ancienne que les traités eux-mêmes. Mais elle a été marquée, dans un premier temps, par une véritable « guerre de religion » entre la France et ses partenaires, ceux-ci considérant que le modèle des institutions communautaires intégrées s'imposait naturellement et le général de Gaulle ne faisant confiance qu'à une coopération entre États de type intergouvernemental ou confédéral. C'est ainsi, notamment, qu'échoua en 1961-1962, le « plan Fouchet » tendant à la création d'une Union qui aurait eu une politique étrangère commune, une politique de défense et qui aurait assuré la coopération des États en matière de science, de culture et de défense des droits de l'Homme, mais pour laquelle la France n'acceptait qu'une structure institutionnelle intergouvernementale reposant sur un Conseil réunissant les chefs de gouvernement trois fois par an et dans l'intervalle, les ministres des Affaires étrangères, et dont, au surplus, elle entendait absolument écarter la Grande-Bretagne.

Au « Sommet » de La Haye, en 1969, les partenaires de la France, s'ils n'abandonnent pas leurs conceptions institutionnelles fédérales ou supranationales, renoncent à en faire un thème de discussion et d'action dans la Communauté. Il est désormais tacitement admis que l'extension des activités communes au-delà du domaine couvert par les traités sera recherchée par la coopération intergouvernementale. Et la Coopération politique, que les six chefs d'État et de gouvernement s'engagent à mettre en place, pour « coordonner leurs positions à l'égard des problèmes de politique étrangère les plus importants », en est la première application.

15. Le rapport Davignon, adopté par les ministres des Affaires étrangères à Luxembourg le 27 octobre 1970, réaffirme que « les développements actuels des Communautés européennes imposent aux États membres de se doter des moyens d'harmoniser leurs points de vue en matière de politique internationale » et définit les méthodes et les instances de la coopération politique européenne. Il ne s'agit pas d'une politique étrangère commune mais d'un effort sincère de parvenir, par une information et des consultations régulières, notamment au cours de réunion des ministres des Affaires étrangères, à des attitudes partagées par tous les pays membres vis-à-vis des pays tiers et, le cas échéant, à des actions communes. Les rapports de Copenhague (1973) et de Londres (1981) ainsi que la déclaration solennelle sur l'Union européenne (1983) viendront, ensuite, renforcer les obligations des États (obligation de consulter leurs partenaires non seulement avant de fixer définitivement leur propre position, mais encore avant de lancer des initiatives nationales sur toute question importante de politique étrangère qui touchent les « Dix »), préciser les conditions de fonctionnement des organes de la coopération politique ainsi que les liens entre la coopération politique et les institutions communautaires.

16. La politique étrangère, si elle est le principal, n'est pas le seul domaine couvert par le mécanisme de coopération politique. Une coopération technique policière en matière de lutte contre les actes de terrorisme, qui s'appuie depuis 1976 sur des réunions des ministres de l'Intérieur, témoigne de la volonté politique des États de lutter ensemble contre les actes qui portent atteinte au fonctionnement démocratique de leurs sociétés (« groupe Trevi »). Une coopération visant à instaurer graduellement un espace judiciaire européen, en commençant par le domaine pénal et notamment la répression des actes de terrorisme, réunit régulièrement les ministres de la Justice.

La coopération politique, c'est-à-dire tout ce qui se fait entre États membres en dehors du cadre des traités mais dans la même volonté de créer une Europe forte et unie, est « fondée sur l'appartenance à la Communauté européenne » et s'étend automatiquement aux pays adhérents. Si elle se distingue des Communautés, elle fait cependant partie intégrante de l'Europe communautaire.

17. La décision des chefs d'État et de gouvernement, prise au « Sommet » de Paris en décembre 1974, de se réunir trois fois par an en Conseil européen pour traiter à la fois des problèmes communautaires et des questions de coopération politique manifeste que les plus hauts responsables politiques sont désormais engagés en première ligne et en permanence dans l'œuvre de construction européenne, mais aussi souligne la nécessaire cohérence entre les deux branches de l'Europe communautaire. Le risque existait alors que les affaires communautaires soient traitées comme des affaires relevant de la simple coopération intergouvernementale et que la Communauté soit subordonnée à une organisation inter-étatique.

18. Le second volet de l'AUE (v. ss 13) a consisté à institutionnaliser et codifier, sans pour autant les communautariser, les pratiques intergouvernementales antérieures de la coopération politique et il se substitue aux Déclarations de Luxembourg, de Copenhague et de Londres. La coopération est étendue aux aspects politiques et économiques de la sécurité. Si timide qu'elle soit, cette mention des questions de défense dans un traité européen est prometteuse. La réforme ne touche pas aux objectifs de la coopération politique, qui restent toujours aussi limités, mais leur insertion dans un engagement juridique contribue à conforter le mécanisme institué.

Enfin, l'AUE consacre l'existence du Conseil européen, dont il fixe la composition et qui se trouve ainsi institutionnalisé plus de dix ans après sa création.

Si bien que l'AUE constitue à la fois un retour à l'idéologie des fondateurs, avec l'élargissement du vote majoritaire et la relance du processus économique d'unification du marché, et la réconciliation officielle des deux approches, naguère opposées, qui ont marqué la construction européenne, la coopération interétatique et la logique supranationale, préfigurant ainsi la future Union européenne.

2° La restructuration autour des traités communautaires : la création de l'Union européenne

Boulouis (J.), « À propos des dispositions institutionnelles du Traité sur l'Union européenne », Rev. aff. eur. 4, 1992. 5.

Curtin (D.), « The constitutionnal structure of the Union : a Europe of bits and pieces », Common Market Law Review 1993. 17.

Douriaux (Y.), Le traité sur l'Union européenne, A. Colin, 1992.

Everling (U.), « Reflections on the structure of the European Union », Common Market Law Review 1992. 1053.

Pliakos (A.D.), « La nature juridique de l'Union européenne », RTDE 1993. 187.

Serre de La (F.), Raux (J.) et Boissieu (C.) (de), spécial Maastricht, Regards sur l'actualité no 180, La documentation française, avr. 1992.

Sorasio (D.), v° Union européenne, Rép. communautaire, Dalloz.

19. Si l'AUE avait surtout permis de rattraper l'objectif initial – réaliser un marché unique –, le traité de Maastricht, lui, franchit « une nouvelle étape dans le processus d'intégration européenne engagé par la création des Communautés européennes » (Préambule). Dépassant l'objectif économique de la Communauté et affirmant explicitement la vocation politique de l'Union européenne, il constitue véritablement l'étape la plus importante depuis le traité de Rome.

a) Le concept d'Union européenne

20. Ce concept fut d'abord celui des gouvernements. Les chefs d'État et de gouvernement réunis en sommet à Paris en octobre 1972 expriment ainsi leur intention de parvenir à l'Union européenne avant la fin de la décennie. C'est l'objet du rapport Tindemans (Bull. CE, suppl. 1/76), qui ne constitue pas une nouvelle charte européenne, ni un schéma de constitution européenne (comme la Commission et le Parlement en avaient proposé dans leurs propres rapports : Bull. CE, suppl. 5/75 et 9/75) mais renferme une série de propositions tendant à renforcer la cohésion interne et externe de l'Europe communautaire. Dans cette perspective, il prend pour base les institutions existantes avec comme objectif essentiel de les renforcer (élection directe du Parlement, et octroi à celui-ci de l'initiative législative) et de combattre la dérive intergourvernementale (retour au vote majoritaire au sein du Conseil). S'il recommande l'intégration dans les compétences communautaires des matières de coopération politique, en faisant du Conseil « un centre de décision unique », il ne propose pas d'appliquer les procédures communautaires à celles-ci. Plus ambitieux, il propose aussi que les États membres transforment progressivement leur coopération politique en une « politique extérieure commune », expliquant que la différence essentielle consiste en ceci que, dans une politique extérieure commune, il y a obligation d'aboutir à un point de vue commun, ce qui voudrait dire que les tendances minoritaires devraient se rallier aux tendances de la majorité à l'issue du débat. Enfin, il constate également que l'Union européenne restera incomplète aussi longtemps qu'elle n'aura pas une politique de défense commune et propose que les participants à la coopération politique procèdent régulièrement à des échanges de vues sur les problèmes spécifiques de l'Europe en matière de défense et qu'ils organisent leur coopération dans la production des armements. Malgré le réalisme de certaines de ses propositions, le rapport, plusieurs fois à l'ordre du jour du Conseil européen, n'a pratiquement pas eu de suites directes.

Certes, l'objectif d'une Union européenne, envisagé comme un processus qui ne retrancherait rien aux traités communautaires, mais au contraire renforcerait les pouvoirs et les compétences des institutions, unifierait l'action communautaire et la coopération politique et, enfin, ouvrirait à l'action commune des secteurs nouveaux, fut réaffirmé à plusieurs reprises par les États (spécialement dans la Déclaration solennelle sur l'Union européenne adoptée par le Conseil européen de Stuttgart en 1983 : Bull. CE no 6/83, point 1.6.1.). Mais c'est plutôt le Parlement européen qui, au lendemain de sa première élection directe en juin 1979, s'empara de cette idée d'Union européenne et s'engagea formellement dans la voie de la transmutation des Communautés en Union européenne. Sous l'impulsion d'une figure historique de la construction européenne, Altiero Spinelli, le Parlement adopta le 14 février 1984 un projet de traité d'Union européenne et le transmit aux États aux fins de ratification directe sans signature préalable. Il s'agissait d'un véritable projet de constitution européenne en quatre-vingt-sept articles ; il substituait aux trois Communautés une entité unique – l'Union – dont les compétences étaient élargies notamment à la politique étrangère, avec possibilité d'extension à la politique de défense et dont les institutions étaient réformées : le Parlement recevait un pouvoir de codécision et le Conseil européen devenait une institution (cf. Capotorti et autres, Le traité d'Union européenne, Éd. de l'Université de Bruxelles, 1985).

Cette démarche quasi constituante n'eut pas l'écho que le Parlement espérait lors des élections européennes de 1984, et ne fut pas soutenue par les gouvernements qui lui préférèrent la méthode révisionniste en signant l'Acte unique européen : celui-ci affirme que « les Communautés européennes et la coopération politique européenne ont pour objectif de contribuer ensemble à faire progresser concrètement l'Union européenne » (art. 1), mais il ne crée pas l'Union européenne. Le Parlement tenta de réactiver ce lien entre la création d'une Union européenne et la constitutionnalisation à l'occasion des élections européennes de 1989, sa « nouvelle stratégie » consistant à organiser, en même temps que ces élections un référendum portant sur un mandat constituant qui serait donné au futur Parlement pour qu'il élabore une constitution de l'Union européenne. Seule l'Italie suivit cette voie, et ce sont les gouvernements qui reprirent alors l'initiative pour créer l'Union européenne avec le traité de Maastricht.

b) La conclusion du traité de Maastricht

21. La cause déterminante de la création de l'Union européenne tient à des défis extérieurs. L'effondrement de l'empire soviétique, la démocratisation de l'Europe orientale, l'unification allemande, les nouvelles candidatures à l'adhésion, les craintes de mouvements migratoires massifs en provenance de l'Est ou du Sud, imposèrent en effet à la Communauté l'obligation d'accroître sa capacité d'action extérieure.

Lorsque s'écroule le mur de Berlin, en novembre 1989, la Communauté est certes engagée, sur la base du Rapport Delors produit le 12 mai, dans la voie de l'Union économique et monétaire, au motif principal que les avantages du marché unique ne seraient pas complets sans l'élimination définitive de l'incertitude des taux de change et des coûts de transaction. Mais ce n'est que dans le contexte d'un soutien apporté à son unification que la République fédérale d'Allemagne accepte le principe et le calendrier d'une Conférence intergouvernementale sur l'Union économique et monétaire. C'est dans la perspective d'une unification devenue imminente qu'elle suscite bientôt une initiative franco-allemande afin de prouver que la construction européenne restait une priorité pour l'Allemagne unifiée comme elle l'avait été depuis le Plan Schuman. Dans leur message du 19 avril 1990, MM. Kohl et Mitterrand soulignent la nécessité d'accélérer la construction politique de l'Europe des Douze et de donner une suite concrète à la volonté exprimée par les signataires de l'AUE de « transformer l'ensemble des relations entre les États membres en une Union européenne » et de doter celle-ci « des moyens nécessaires » (Préambule). Ils invitent le prochain Conseil européen à lancer les travaux préparatoires à une Conférence intergouvernementale sur l'Union politique, qui serait chargée notamment « de renforcer la légitimité démocratique de l'Union, de rendre plus efficaces les institutions, d'assurer l'unité et la cohérence de l'action de l'Union dans les domaines économique, monétaire et politique, de définir et de mettre en œuvre une politique étrangère et de sécurité commune ». Accepté à l'issue du Conseil européen le 27 avril, le principe de cette deuxième conférence intergouvernementale sur l'Union politique a été définitivement acquis au Conseil européen de Dublin le 26 juin, et son ordre du jour établi lors du Conseil européen de Rome le 28 octobre.

Ouvertes à l'issue du Conseil européen réuni à Rome les 14 et 15 décembre 1990, les deux conférences intergouvernementales ont poursuivi leurs travaux en parallèle tout au long de l'année 1991. Ceux-ci se sont conclus à l'issue du Conseil européen réuni à Maastricht les 9 et 10 décembre 1991, par un accord des chefs d'États ou de gouvernement sur le projet de traité sur l'Union européenne, qui allait être signé par les ministres des Affaires étrangères et des Finances, après mise au point juridique des textes, le 7 février 1992.

Le résultat est un texte de cent douze pages au JOCE (n° C 191 du 29 juill. 1992), incluant, à côté du traité lui-même, dix-sept protocoles et trente-quatre déclarations, dont la structure et la rédaction se ressentent des contraintes inhérentes à une négociation diplomatique à douze et à la mise au point de laborieux compromis. Quant au fond, en effet, l'accord final n'a été acquis que par la disparition de toute référence à la vocation fédérale de l'Union, qui avait cependant la faveur de la majorité des États, par l'acceptation d'une « différenciation » (accord social à onze, sans le Royaume-Uni ; clause d'exemption concernant le passage à la monnaie unique consentie au Royaume-Uni et au Danemark) et par le renvoi des questions non résolues à une révision du traité dès 1996 (clause de « rendez-vous »).

À la suite des difficultés de ratification rencontrées, notamment au Danemark, et qui n'ont pu être surmontées que par la Décision des chefs d'État et de gouvernement réunis au sein du Conseil européen du 12 décembre 1992 (JOCE n° C 348/2 du 31 déc. 1992) explicitant la portée des exemptions consenties au profit de cet État, l'entrée en vigueur du traité sur l'Union européenne, escomptée pour le 1er janvier, a été retardée au 1er novembre 1993.

c) L'architecture générale de l'Union « fondée sur les Communautés »

De Witte (B.), « The pillar structure and the nature of the European Union : greek temple or french cathedral ? », in Heukels (T.), Blokker (N.), Brus (M.) (éd.), The European Union after Amsterdam, Kluwer Law International, 1998.

Gautier (M.), L'influence du modèle communautaire sur la coopération en matière de justice et d'affaires intérieures. Étude des actes de l'Union européenne du point de vue de l'État membre (l'exemple français), thèse, Bordeaux, 2001.

Isaac (G.), « Le « pilier » communautaire de l'Union européenne, un « pilier » pas comme les autres », CDE no 1-2, 2001. 45.

Terpan (F.), La politique étrangère et de sécurité commune de l'Union européenne, Bruxelles, Bruylant, 2003.

22. L'apport fondamental du traité de Maastricht est l'institutionnalisation de l'Union européenne, dans un compromis qui se situe entre les orientations du rapport Tindemans et le projet du Parlement européen. Le traité se qualifie lui-même comme « une nouvelle étape dans le processus créant une union sans cesse plus étroite entre les peuples de l'Europe », dans la droite ligne du traité de Rome qui en avait établi « les fondements ». D'où il résulte que l'Union européenne n'est qu'une étape intermédiaire dans un processus dont l'aboutissement ne fait pas l'objet de précision nouvelle, toute référence à sa « vocation fédérale », longtemps présente dans les versions successives du projet de traité, ayant finalement été écartée.

Cependant, le traité ne transforme pas les Communautés en Union, comme le prévoyait le projet de traité d'Union européenne du Parlement, en 1984. De même, aucune nouvelle entité juridique n'est créée à côté des Communautés, contrairement à ce que pourrait laisser penser la formule : « Les Hautes Parties Contractantes instituent entre elles une Union européenne ». En effet, dépourvue de personnalité juridique, et notamment de capacité d'engagement international, ce qui représente un handicap majeur pour affirmer son identité sur la scène internationale, ainsi que de budget et de moyens financiers propres, l'Union n'a pas, à ce moment, d'existence autre que politique. Elle permet de réaliser l'unité d'un triptyque composite : « L'Union est fondée sur les Communautés européennes complétées par les politiques et formes de coopération instaurées par le présent traité. Elle a pour mission d'organiser de façon cohérente et solidaire les relations entre les États membres et entre leurs peuples ».

Le panneau central du triptyque est constitué par les Communautés (l'acquis communautaire étant complété par la création de l'Union économique et monétaire) et demeure dans la logique du modèle d'intégration, tandis que les deux volets latéraux sont la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) et la coopération dans les domaines de la justice et des affaires intérieures (JAI), le prix à payer pour que les États membres acceptent cette « européanisation » dans des secteurs sensibles étant que cela ne se fasse pas par une « communautarisation » mais par la voie intergouvernementale. Ce faisant, l'Union européenne s'écarte à certains égards de la méthode fonctionnaliste de Jean Monnet et Robert Schuman puisque, poursuivant dans la voie esquissée par l'AUE, elle institutionnalise le recours simultané aux procédures communautaires intégrées et à celles de la coopération intergouvernementale en s'efforçant de les réconcilier et de les faire converger ; d'un autre côté, le traité de Maastricht, en octroyant à la Communauté européenne de nouvelles compétences non strictement économiques, constitue une preuve spectaculaire de réussite du pari fonctionnaliste.

Le caractère unitaire du triptyque, bien sûr, résulte de son indissociabilité : l'Union forme un tout et, en particulier, il ne peut être envisagé de devenir membre d'une de ses composantes à l'exclusion des autres. Mais c'est le recours aux mêmes institutions qui est le principal moyen d'assurer l'unité de l'ensemble : « L'Union dispose d'un cadre institutionnel unique qui assure la cohérence et la continuité des actions menées en vue d'atteindre ses objectifs ». Cela signifie que l'Union comportant trois composantes emprunte à l'une d'entre elles son cadre institutionnel, d'autant plus nécessairement que les autres n'en ont pas. Ce cadre institutionnel unique est donc essentiellement communautaire, même si le Conseil choisira de s'intituler « Conseil de l'Union européenne » (JOCE n° L 281/18 du 16 nov. 1993) et la Commission « Commission européenne » : le Parlement, le Conseil et la Commission exercent des attributions, dans le cadre d'un détriplement fonctionnel et dans des conditions différentes au titre des trois composantes de l'Union. Le seul organe spécifique de l'Union est le Conseil européen, chargé, au titre de ses trois composantes, de lui donner « les impulsions nécessaires à son développement » et de définir ses « orientations politiques générales ».

d) Les composantes de l'Union européenne initiale

• La composante communautaire (« 1er pilier »)

23. La création de l'Union est l'occasion de la plus importante réforme du traité CEE depuis 1957.

– Le changement de dénomination – la Communauté économique européenne devenant la Communauté européenne (CE) – tire les conséquences de l'évolution déjà accomplie ainsi que de l'attribution de nouvelles compétences non économiques (santé, culture…).

– C'est l'apparition de la notion de citoyenneté de l'Union dans le traité CE qui marque, de la façon la plus claire, que la Communauté a franchi les limites des domaines économique et social. Il semblait, en effet, difficile de bâtir une union politique réelle sans donner de véritables droits et devoirs aux citoyens qui la composent. Notion dynamique, la citoyenneté de l'Union est appelée à évoluer à mesure que progressera l'Union. Outre la liberté de circulation et de séjour dans l'espace communautaire, indépendamment de l'exercice d'une activité économique, la citoyenneté européenne comporte d'ores et déjà un certain nombre de droits civiques nouveaux.

Tout citoyen de l'Union, résidant dans un autre État membre dont il ne possède pas la nationalité, a, dans les mêmes conditions que les ressortissants de cet État, le droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales (Direct. du 19 déc. 1994, JOCE n° L 368/38 du 31 déc. 1994 ; loi organique no 98-404 du 25 mai 1998, déterminant les conditions d'application de l'article 88-3 de la Constitution, relatif à l'exercice par les citoyens de l'Union européenne résidant en France du droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales, JO 26 mai 1998, p. 7975 ; cf. M.-F. Verdier, « Le droit de vote et d'éligibilité des citoyens de l'Union européenne aux élections municipales », RTDE 1999. 59) et aux élections européennes (Direct. du 6 déc. 1993, JOCE no L 329/34 du 30 déc. 1993). En outre, sur le territoire d'un État tiers où son État d'origine n'est pas représenté, tout citoyen de l'Union pourra bénéficier de la protection des autorités diplomatiques et consulaires de tout autre État membre dans les mêmes conditions que les nationaux de cet État (décision des représentants des gouvernements des États membres réunis au sein du Conseil le 19 décembre 1995, concernant la protection des citoyens de l'Union européenne par les représentations diplomatiques et consulaires, JOCE n° L 314/73 du 28 déc. 1995). Enfin, pour défendre les droits qu'il tire des traités, le citoyen de l'Union a le droit de pétition devant le Parlement européen et peut adresser des plaintes relatives à des cas de mauvaise administration dans l'action des institutions ou organes communautaires au médiateur parallèlement institué (R. Kovar et D. Simon, « La citoyenneté européenne », CDE 1993. 285).

– Le traité CE est complété par des dispositions qui aménagent la mise en place de l'Union économique et monétaire. Réalisant un véritable saut qualitatif et parachevant la construction économique de l'Europe, celle-ci devient désormais une des missions de la Communauté, à côté du marché unique et des politiques communes. L'Union économique est fondée sur une coordination des politiques économiques des États membres (lesquelles demeurent cependant largement des compétences nationales), sur le marché intérieur et sur la définition d'objectifs communs, et conduite conformément au respect du principe d'une économie de marché ouverte où la concurrence est libre. Parallèlement, mais de façon beaucoup plus ambitieuse, concrètement autant que symboliquement, l'Union monétaire comporte la fixation irrévocable des taux de change, conduisant à l'instauration d'une monnaie unique, ainsi que la définition et la conduite d'une politique monétaire et d'une politique de change uniques dont l'objectif principal est de maintenir la stabilité des prix et de soutenir les politiques économiques générales dans la Communauté. La procédure et le calendrier de la mise en place par étapes de l'Union monétaire se révéleront efficaces, le passage effectif à l'euro, le 1er janvier 1999, constituant une étape historique dans la construction de l'Europe.

– Indépendamment du domaine économique et monétaire, les compétences de la Communauté sont soit renforcées soit complétées de manière très substantielle. La consolidation concerne les compétences introduites par l'AUE (cohésion économique et sociale, recherche et développement et environnement), ainsi que les relations extérieures (coopération au développement). De nouveaux champs d'action, largement étrangers à sa sphère d'activité économique traditionnelle, font leur entrée officiellement dans la compétence de la Communauté. Il s'agit de l'éducation et de la formation professionnelle (déjà discrètement évoquées dans le traité de Rome), ainsi que des politiques de la jeunesse, de la culture, de la santé publique (même si, pour tous ces domaines, il s'agit d'actions d'encouragement excluant en principe toute harmonisation des législations et réglementations nationales). Il s'agit ensuite de la politique industrielle, des réseaux transeuropéens (transports, télécommunications, énergie…), de la protection des consommateurs, du régime des visas pour les ressortissants de pays tiers ainsi que de la politique sociale (sur la base d'un accord à onze, à l'exception du Royaume-Uni).

– Le volet institutionnel de la réforme du traité de Rome renforce de manière significative la légitimité démocratique du système communautaire. Poursuivant le mouvement inauguré par l'AUE, il s'agit d'abord d'un élargissement du champ d'application de la procédure de coopération entre le Conseil et le Parlement, de l'avis conforme du Parlement et du vote à la majorité qualifié au sein du Conseil. Véritables innovations, il s'agit ensuite de l'association du Parlement à la désignation des membres de la Commission, sous forme d'un droit d'investiture et surtout d'un accès véritable du Parlement au pouvoir législatif, sous forme d'un droit de codécision, qui lui permet d'arrêter certains actes conjointement avec le Conseil.

– Il est enfin à rappeler que figurent dans ce premier pilier, sans changement comparable à ceux ayant affecté l'ex CEE, les deux autres Communautés européennes, Euratom et la CECA ; celle-ci disparaîtra lors de l'expiration du traité de Paris le 23 juillet 2002.

• La composante PESC (« 2e pilier »)

24. Deuxième composante de l'Union européenne, la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) fait disparaître un tabou vivace depuis l'épisode malheureux de la Communauté européenne de défense et de la Communauté politique. En effet, c'est une politique commune qui se substitue désormais à la coopération politique, en la renforçant et en l'élargissant. Le renforcement, il est vrai, demeure limité, dans la mesure où la procédure d'adoption des positions et des actions communes requiert bien sûr toujours l'unanimité. La véritable nouveauté est que la PESC inclut désormais l'ensemble des questions relatives à la sécurité de l'Union, « y compris la définition à terme d'une politique de défense commune qui pourrait conduire le moment venu à une défense commune ». À quoi s'ajoute le fait que l'Union de l'Europe occidentale (UEO), seule véritable alliance ouest-européenne, est enfin considérée comme le bras militaire de l'Union, ainsi que l'idée en avait déjà été émise à l'époque du Rapport Tindemans. C'est à l'UEO, en effet, « qui fait partie intégrante du développement de l'Union européenne », qu'il appartiendrait d'élaborer et de mettre en œuvre les décisions et les actions de l'Union européenne qui ont des implications dans le domaine de la défense. Comment ne pas souligner, cependant, que l'ensemble de ce dispositif n'exprime alors qu'une volonté politique pour un avenir encore largement indéterminé ?

• La composante justice et affaires intérieures (« 3e pilier »)

25. Troisième composante de l'Union européenne, la coopération dans les domaines de la justice et des affaires intérieures est à la fois le corollaire inéluctable de la totale liberté de circulation des personnes dans la Communauté (y compris les ressortissants des pays tiers) et la conséquence du refus de la majorité des États membres d'accepter, au moins dans un premier temps, la « communautarisation » d'une matière aussi sensible. À cet effet, la politique d'asile, les règles régissant le franchissement des frontières extérieures, les politiques d'immigration et la politique à l'égard des ressortissants des pays tiers, la lutte contre la toxicomanie, contre la fraude de dimension internationale, la coopération judiciaire en matière civile et pénale, la coopération douanière et policière sont considérées par les États membres comme des questions d'intérêt commun. La coopération intergouvernementale dont elles font l'objet repose sur l'exigence d'unanimité et prend la forme de positions communes et d'actions communes, comme dans le domaine de la PESC, ainsi que de conventions entre les États membres. Même s'il ne s'agit que d'un premier pas, le mouvement amorcé ici confirme la volonté des États européens de dépasser l'« Europe marchande » des premiers temps communautaires.

C. Élargissements des Communautés et de l'Union

1° Le premier élargissement

26. Soucieux d'éviter toute organisation contraignante de nature à limiter sa liberté d'action, le Royaume-Uni s'est systématiquement tenu à l'écart de la construction communautaire originelle. Bien plus, à défaut d'avoir réussi à en éviter la mise en place, il s'efforça, dans un premier temps, de limiter le contrecoup du marché commun en rassemblant autour de lui l'Autriche, le Danemark, la Norvège, le Portugal, la Suède et la Suisse au sein de l'Association européenne de libre-échange (AELE, traité de Stockholm du 20 novembre 1959).

Lorsque, « rompant avec mille ans d'histoire », il se ravisa et entreprit avec persévérance, à partir de 1961, d'adhérer aux Communautés, il se heurta au refus obstiné de la France : en janvier 1963, le général de Gaulle, qui refuse l'adhésion aux conditions et dans l'esprit envisagé par les Britanniques, interrompt unilatéralement les négociations qui s'étaient ouvertes, considérant le Royaume-Uni comme plus atlantique qu'européen ; en 1967, le veto français empêche l'ouverture même des négociations. L'obstacle français ayant finalement été levé par le président Pompidou à la Conférence au sommet de La Haye (1er et 2 déc. 1969), la négociation qui se déroula en 1970 et 1971 aboutit, le 22 janvier 1972, à la signature de l'acte d'adhésion du Royaume-Uni mais aussi du Danemark, de l'Irlande et de la Norvège. Les Norvégiens ayant décidé en dernière minute, par référendum, de rester au-dehors, c'est une Communauté élargie à « neuf » qui s'ouvrit le 1er janvier 1973.

Soucieuse de se protéger contre les risques de dénaturation, la Communauté avait fait accepter, à l'occasion de ce premier élargissement, le principe que l'adhésion se réalise sans remise en cause du système (principe de l'« acquis communautaire »). Malgré cela, il est apparu rapidement que, en dehors même des difficultés opérationnelles causées par le simple accroissement numérique, l'augmentation des facteurs d'hétérogénéité compliquait considérablement l'entreprise d'intégration : les intérêts particuliers des nouveaux venus ont, par exemple, rendu beaucoup plus difficile les accords sur les questions-clés comme les prix agricoles, la pêche ou l'énergie, sans parler du lancinant problème de la contribution britannique au budget communautaire.

2° L'élargissement méridional

27. La perspective d'un deuxième élargissement des Communautés vers le sud devait être abordée avec prudence. Certes, la Grèce (qui bénéficiait depuis 1961 d'un régime d'association à finalité d'adhésion) puis le Portugal et l'Espagne ayant retrouvé des régimes politiques de démocratie pluraliste et fait acte officiel de candidature (respectivement les 12 juin 1975, 28 mars 1977 et 28 juillet 1977), leur adhésion apparaissait politiquement souhaitable, sinon inévitable. Mais des difficultés considérables tenant au niveau de développement économique des candidats et aux répercussions d'une nouvelle augmentation du nombre des pays membres sur le fonctionnement des Communautés ainsi que les craintes spécifiques éprouvées par certains États membres devant le potentiel agricole de l'Espagne expliquent que l'élargissement méridional se soit réalisé en deux temps : 1er janvier 1981 pour la Grèce (acte d'adhésion du 28 mai 1979) et 1er janvier 1986 pour l'Espagne et le Portugal (acte d'adhésion du 12 juin 1985) et que la Communauté ait opposé un refus courtois à la demande d'adhésion turque.

3° L'élargissement septentrional

28. Les années quatre-vingt-dix s'ouvrent avec les perspectives offertes par la chute du mur de Berlin (perspectives d'élargissement de grande ampleur) et par le traité de Maastricht mettant en place l'Union européenne et renforçant la dimension politique de l'intégration européenne (entreprise d'approfondissement de l'intégration). La priorité donnée au renforcement préalable de la construction existante ne fut que partiellement respectée à l'occasion de l'élargissement aux pays de l'AELE. Alors qu'elles n'auraient dû commencer qu'après l'entrée en vigueur du TUE, les négociations d'adhésion s'ouvrirent dès février 1993 et trois nouveaux États (République de Finlande, République d'Autriche, Royaume de Suède) sont devenus membres de l'Union européenne le 1er janvier 1995 (Traité d'adhésion du 24 juin 1994), la Norvège ayant une fois encore renoncé à ratifier le traité après l'avoir signé. Cet élargissement, il est vrai, ne posait guère de difficultés en raison du niveau économique élevé des candidats et parce que, membres de l'AELE, ils participaient à l'Espace économique européen mis en place par le Traité de Porto de mai 1992 entre l'AELE et les Communautés, de sorte que des liens importants existaient déjà avec le marché communautaire.

4° L'élargissement historique

29. Les années quatre-vingt-dix ont vu se multiplier les candidatures : Chypre, Bulgarie, Hongrie, Pologne, République tchèque, Slovaquie, Roumanie, Slovénie, Estonie, Lettonie, Lituanie, Malte (douze).

Ce sont pour l'essentiel des États (PECO ou NEI) (pays de l'Europe centrale et orientale ou nouveaux États indépendants) de l'ex-bloc de l'Est, et leur candidature revêtait une forte signification symbolique et politique. Si cet élargissement peut être qualifié d'historique, c'est donc pour deux raisons : l'importance du nombre d'entrants d'abord (dix d'un coup en 2004 ; soit 36 % de surface et 20 % de population en plus) et la taille atteinte (vingt-cinq États en 2004, puis vingt-sept en 2007 ; plus de 500 millions d'habitants depuis 2010) ; le symbole de la réunification du continent, idéologiquement partagé depuis quarante ans, ensuite.

Cet élargissement pose deux types de problèmes.

D'abord des problèmes institutionnels auxquels les traités d'Amsterdam et de Nice tenteront de répondre, le système institutionnel communautaire, conçu pour six, ne pouvant certainement pas fonctionner efficacement à vingt-sept.

Ensuite, ces adhésions posent brutalement le problème de l'hétérogénéité : le PIB moyen des dix pays adhérant en 2004 est plus bas de 40 % que la moyenne des PIB des quinze qu'ils rejoignent. Le dilemme entre l'élargissement ou l'approfondissement est donc particulièrement difficile.

D'où une démarche progressive et sélective : le Conseil européen de Copenhague, en juin 1993, avait fixé des critères objectifs :

– disposer d'institutions stables garantissant démocratie, primauté du droit, droits de l'Homme, respect des minorités ;

– avoir une économie de marché viable et pouvant supporter la concurrence intra-communautaire ;

– pouvoir reprendre l'acquis communautaire et avoir mis en place une structure administrative et juridictionnelle permettant de l'appliquer correctement.

Il faut ajouter à cela un critère passé inaperçu à l'époque relatif à la capacité d'assimilation de l'Union européenne.

Pour Chypre, où le problème était politique, la décision de commencer les négociations en janvier 1998 avait déjà été prise en 1994. Pour les autres, la Commission, le 16 juillet 1997, a rendu un avis sur les candidatures et a « présélectionné » cinq autres pays : Pologne, Hongrie, République tchèque, Estonie et Slovénie pour lesquels les négociations ont commencé en mars 1998. Le Conseil européen d'Helsinki, en décembre 1999, a ouvert aux six autres candidats (Slovaquie, Lettonie, Lituanie, Roumanie, Bulgarie et Malte) l'accès aux négociations, à partir de février 2000.

Une autre innovation de cet élargissement a consisté à organiser une véritable stratégie de préadhésion, avec la mise en place d'un substantiel « partenariat pour l'adhésion », à trois volets : adoption progressive de l'acquis communautaire (soit quelque 1 400 textes normatifs) ; familiarisation avec les programmes et les méthodes communautaires ; enfin, des aides financières de préadhésion. Le programme d'aide communautaire aux pays d'Europe centrale et orientale (Phare) a d'abord constitué le principal instrument financier de cette stratégie à partir de 1994, le budget Phare s'élevant à plus de 10 milliards d'euros pour la période 2000-2006. Cette aide a ensuite pris la forme d'un Instrument d'aide de préadhésion (IAP), mobilisant 11,5 milliards d'euros pour la période 2007-2013, et 11,7 milliards pour 2014-2020.

Le traité d'Athènes a été signé le 16 avril 2003 et dix États (tous les candidats qui négociaient sauf la Roumanie et la Bulgarie) sont entrés dans l'Union le 1er mai 2004 (actes relatifs à l'adhésion des dix nouveaux États membres, JOUE n° L 236/1 du 23 sept. 2003), après une campagne de ratifications dans laquelle tous les candidats sauf Chypre ont organisé un référendum. Au total, en moyenne, l'adhésion a recueilli 78 % des suffrages.

Comme lors des élargissements précédents, des mécanismes de sauvegarde ont été mis en place pour faire face à toute conséquence imprévue. D'autres questions ont été résolues par la mise en œuvre de mesures transitoires, qui étalent sur plusieurs années l'impact de questions sensibles, telles que la libre circulation des travailleurs (une préoccupation des anciens États membres) ou l'achat de biens (une préoccupation des nouveaux États membres).

Au regard des progrès accomplis dans la mise en œuvre des critères de Copenhague, l'adhésion de la Bulgarie et de la Roumanie s'est effectuée le 1er janvier 2007, le traité d'adhésion ayant été signé à Luxembourg le 25 avril 2005 (JOUE no L 157/11 du 21 juin 2005).

Le différentiel de développements exigeait de la part de l'Union de maintenir au-delà des adhésions une aide, une solidarité vis-à-vis des nouveaux membres dont l'appréciation était délicate. Des experts ont estimé que sur six ans, le coût de l'élargissement pour l'Union était de 67 milliards d'euros, ce qui peut apparaître considérable mais doit être comparé aux 600 milliards d'euros que la réunification avait coûté à l'Allemagne sur une période de neuf ans (de 1990 à 1999).

5° L'élargissement, quelles limites ?

Petit (Y.), « Quelques réflexions sur la capacité d'intégration de l'Union européenne », RMCUE mars 2007, n° 506, p. 153.

30. Il ne faut pas perdre de vue la problématique même de l'élargissement. Si l'on considère l'Union comme un grand marché, l'objectif sera, sans doute ni problème, de l'élargir toujours plus, la seule limite étant que les mécanismes décisionnels puissent fonctionner. En revanche, si l'on considère qu'il faut partager plus que l'intérêt commercial et économique pour appartenir à cette Union, si l'on insiste donc sur la dimension politique de celle-ci, il faut alors veiller à ce que des communautés de valeurs et de principes existent vraiment. À trop s'élargir, l'Union risque donc de devenir de plus en plus puissante économiquement mais de moins en moins efficace et même de moins en moins visible d'un point de vue politique. C'est déjà le cas : l'Europe est un géant économique et commercial. C'est la première puissance commerciale du monde, la deuxième puissance économique (voire la première si l'on prend la méthode de cumul des PIB) (du moins avant le Brexit) ; elle est, dans un secteur essentiel pour l'avenir, le premier exportateur mondial de services, loin devant les États-Unis, mais il est clair qu'elle n'est pas la première puissance du monde…

31. Si l'on met à part les candidatures atypiques de l'Islande et de la Turquie, la problématique des élargissements concerne essentiellement les Balkans occidentaux. L'Union considère, de manière stratégique, que les États de cette région ont vocation à se rapprocher d'elle. Le Conseil européen de Thessalonique, en juin 2003, a donc entériné la perspective d'une adhésion future à l'Union européenne pour l'ensemble des États des Balkans occidentaux, le processus passant par l'étape essentielle de la conclusion d'accords de stabilisation et d'association poursuivant trois objectifs : la stabilisation et la transition rapide vers une économie de marché ; la promotion d'une coopération régionale ; la préparation de l'adhésion. Globalement, ces pays posent des problèmes pour satisfaire aux critères de Copenhague, ajoutant souvent à l'instabilité de la région des insuffisances structurelles de leur économie, et des efforts à faire en matière de lutte contre la corruption ou la criminalité organisée. Le 6 février 2018, la Commission a adopté une stratégie (« Une perspective d'élargissement crédible ainsi qu'un engagement de l'Union européenne renforcé pour les Balkans occidentaux ») confirmant cette perspective générale d'élargissement à la région, tout en soulignant que le processus en cours est à la fois objectif et fondé sur le mérite, c'est-à-dire dépendant des résultats concrets atteints par les candidats. Chaque année, la Commission fait le point sur les différentes candidatures, en novembre jusqu'en 2016, le point de 2017 ayant été décalé jusqu'au printemps 2018 (Note de la Commission du 17 avril 2018 ; conclusions du Conseil du 26 juin 2018 et du Conseil européen du 28 juin 2018).

L'avenir des élargissements peut être présenté en cinq temps.

a) Premier aboutissement : la Croatie

32. La Croatie a fait acte de candidature le 21 février 2003 et a obtenu le statut de candidat le 18 juin 2004. Le Conseil européen de décembre 2004 a demandé au Conseil de parvenir à un accord en vue de l'ouverture des négociations d'adhésion le 17 mars 2005, pour autant que la Croatie coopère pleinement avec le Tribunal pénal international pour la Yougoslavie (TPIY). En attendant, un accord d'association et de stabilisation avec l'Union européenne est entré en vigueur le 1er février 2005. Le manque de coopération avec le TPIY a finalement entraîné un report de l'ouverture des négociations au 3 octobre 2005. En juin 2011, la Commission a recommandé que l'adhésion de la Croatie se fasse en juillet 2013, et le traité a été signé le 9 décembre 2011. Un référendum ayant approuvé l'adhésion à 66 %, la Croatie est donc le 28e État membre de l'Union.

b) La bulle islandaise

33. Véritable surprise, la candidature de l'Islande a été annoncée en septembre 2008, dans un contexte de crise économique soudaine et dramatique pour cette île, le parapluie de l'euro était sans doute alors la motivation essentielle. Le processus a suivi son cours, la demande officielle d'adhésion étant formulée le 23 juillet 2009 et les négociations ont été ouvertes le 27 juillet 2010. Ces négociations ont rapidement progressé du fait de l'appartenance de l'Islande à l'Espace économique européen, ce qui implique une large convergence avec les normes de l'Union, malgré des discussions plus difficiles pour les secteurs de la pêche et de l'agriculture (syndrome « norvégien ») et un contentieux bancaire avec le Royaume-Uni et les Pays-Bas. Mais c'est surtout l'évolution de l'état d'esprit du candidat qui a condamné l'entreprise. En avril 2013, une coalition de centre droit eurosceptique a remporté les élections législatives avec la promesse de mettre fin à ce processus d'adhésion. Les négociations sont suspendues depuis mai 2013 et la candidature a été retirée le 12 mars 2015.

c) Demain

34. Les négociations d'adhésion avec la Turquie ont été ouvertes en 2005 mais ne progressent que lentement. Des négociations d'adhésion avec le Monténégro et la Serbie sont en cours depuis, respectivement, 2012 et 2014.

– La candidature de la Turquie est la plus ancienne de toutes. Dès 1963, un accord d'association est conclu entre la Communauté économique européenne et la Turquie, dans lequel il est fait référence à une perspective d'adhésion. La candidature date du 14 avril 1987. En 1995, une union douanière est constituée et, en décembre 1999 à Helsinki, le Conseil européen décide d'accorder à la Turquie le statut officiel de pays candidat à l'adhésion. Il estime alors que ce pays possède les fondements d'un système démocratique, mais présente des lacunes graves en termes de droits de l'Homme et de protection des minorités. Le 6 octobre 2004, la Commission a publié une communication sur l'adhésion de la Turquie : au regard des changements survenus ces dernières années, la Commission considère que le pays satisfait suffisamment aux critères politiques de Copenhague et elle suggère une ouverture des négociations d'adhésion mais sous conditions. Elle propose également, et c'est une innovation, d'encadrer les négociations de façon étroite en appliquant une stratégie très contraignante, reposant sur trois piliers. La Commission souligne aussi que l'adhésion ne pourra avoir lieu avant 2014. C'est sur ces bases que le Conseil européen de Bruxelles des 16 et 17 décembre 2004 a décidé que les négociations d'adhésion de la Turquie s'ouvriraient le 3 octobre 2005. À peu près la moitié des chapitres de négociation ont été ouverts, encore deux en novembre 2015 et juin 2016. Ces négociations se sont avérées chaotiques, d'indiscutables progrès de la Turquie dans le domaine politique pouvant les favoriser, mais la question chypriote, par exemple, demeurant problématique. La réserve de l'Union, s'exprimant notamment par la déclaration du nouveau président de la Commission en 2014 annonçant qu'il n'y aurait aucune adhésion avant 2019 au moins, a pu provoquer une réaction d'amertume turque rendant plus difficile les négociations. En 2016, des événements particuliers ont influé sur celles-ci. Les difficultés de l'Union face à la crise des migrants l'ont conduite, notamment par une déclaration Union européenne/Turquie du 18 mars 2016, à solliciter la coopération de ce pays, de manière à éviter que nombre de migrants affrontent la traversée en mer si meurtrière à destination des côtes grecques. En revanche, la vigueur de la réaction de l'exécutif turc après la tentative de coup d'État du 15 juillet 2016 a obligé l'Union à faire le constat de reculs sensibles quant au respect des droits fondamentaux, notamment la liberté d'expression, et le droit à un procès équitable. Le rapport d'avril 2018 de la Commission est très critique et le Conseil de juin 2018 en a tiré les conséquences : le processus est au point mort.

– Un accord de stabilisation et d'association (ASA) a été signé avec le Monténégro le 15 octobre 2007 et est finalement entré en vigueur le 1er mai 2010, le délai ayant conduit à conclure un accord intérimaire sur le commerce et les mesures d'accompagnement, entré en vigueur le 1er janvier 2008. Le Monténégro a posé sa candidature à l'adhésion à l'Union en décembre 2008 et a obtenu le statut de candidat en décembre 2010. La Commission, le 12 octobre 2011, a établi un constat positif et recommandé l'ouverture des négociations. L'obligation de visa pour les ressortissants du Monténégro a été levée à compter du 19 décembre 2009, et les négociations ont été lancées en 2012. En juin 2018, trente-et-un des trente-cinq chapitres ont été ouverts et trois clôturés.

– Depuis 2001, la Serbie entretenait des relations avec l'Union dans le cadre de la task force consultative UE-RFY (TFC), ensuite été remplacée par un dialogue permanent renforcé (DPR) dont la mission était d'encourager et de contrôler les réformes sur la base du partenariat européen adopté par le Conseil de l'Union en juin 2004 et mis à jour en janvier 2006. Après la dissolution de l'Union étatique, le dialogue permanent renforcé s'est poursuivi séparément avec la Serbie et avec le Monténégro. La conclusion d'un Accord de stabilisation et d'association (ASA) a été particulièrement chaotique ; la négociation en a été lancée dès 2005, mais ont été suspendues le 3 mai 2006, avant que le processus de paraphage et de conclusion de l'accord, commencé en novembre 2007, soit gelé en janvier 2008, la raison de ces troubles étant toujours le manque de coopération de la Serbie avec le Tribunal pénal international pour l'ex-Yougoslavie (TPIY). L'Union avait également proposé à la Serbie un accord intérimaire sur le commerce et les mesures d'accompagnement. Accord intérimaire et ASA ont été finalement signés le 29 avril 2008 mais le Conseil a décidé que la mise en œuvre de l'Accord intérimaire et la ratification de l'ASA seraient subordonnés à la pleine coopération de la Serbie avec le TPIY. L'obligation de visa pour les ressortissants serbes (non-résidents du Kosovo) a été levée le 19 décembre 2009. En juin 2010, les progrès de cette coopération ont été jugés suffisants pour lancer le processus de ratification de l'ASA par les 27, et l'ouverture de négociations a été recommandée en octobre 2011, et elles ont été lancées en 2014. En 2016, à la suite d'élections nationales anticipées en avril, le programme du nouveau gouvernement serbe a fait de l'adhésion de la Serbie à l'Union un objectif prioritaire. La Serbie a pris d'importantes mesures pour atteindre cet objectif, ce qui a permis l'ouverture des quatre premiers chapitres des négociations d'adhésion, y compris sur l'état de droit et la normalisation de ses relations avec le Kosovo. Le rythme général des négociations d'adhésion à l'Union dépendra tout particulièrement de l'existence de progrès durables dans ces deux domaines. À cet égard, un accord de 2017 a garanti un bon fonctionnement des services judiciaires au Kosovo, pour toutes les communautés. En juin 2018, quatorze chapitres avaient été ouverts et deux clôturés.

d) Après-demain

35. C'est là que se ressent la volonté stratégique de l'Union, convaincue que l'adhésion des États concernés est indispensable pour stabiliser cette partie du continent européen.

– L'Albanie a conclu un accord de stabilisation et d'association le 12 juin 2006, qui est entré en vigueur en 2009. Elle a posé sa candidature à l'adhésion en avril 2009. En juin 2010, a été confirmée l'intention de lever en automne de la même année l'exigence européenne de visa pour les citoyens albanais. Le bon déroulement des élections en 2013 a fait avancer cette candidature de même qu'un effort important dans la lutte contre la corruption et la criminalité. La première réunion du Dialogue de haut niveau s'est tenue le 12 novembre 2013. En mai 2014, l'Albanie a adopté une feuille de route présentant et structurant les réformes prévues au titre des priorités clés et le statut d'État candidat a été accordé à l'Albanie le 27 juin 2014. Les années suivantes, des progrès notables ont été enregistrés, notamment des réformes du système judiciaire et de l'administration publique, et les droits fondamentaux sont apparus comme largement respectés. La Commission a donc recommandé en novembre 2016 l'ouverture de négociations d'adhésion. Le rapport d'avril 2018 confirmant les progrès dans les secteurs critiques, le Conseil du 26 juin 2018 a admis que la consolidation de ces progrès pourrait permettre de lancer ces négociations en juin 2019.

– La Bosnie-Herzégovine, pendant longtemps, ne disposait pas d'un cadre contractuel la reliant à l'Union européenne. Pour qu'il y ait quand même un contact a été créée en 1998 une task-force consultative (TFC) rebaptisée « Surveillance du processus de réforme » en janvier 2006 afin de marquer le début d'une nouvelle phase, à savoir l'ouverture des négociations sur un accord de stabilisation et d'association (ASA) en novembre 2005. L'ASA a été signé le 16 juin 2008 et l'obligation de visa a été levée à l'automne 2010. La situation a longtemps été bloquée par un manque de consensus national, par des problèmes de non-exécution d'un arrêt de la CEDH, et par le refus du pays de régler un conflit commercial avec la Croatie. 2015 a été une année de reprise de l'élan et de la dynamique d'adhésion. Un programme de réformes a été adopté en juillet dans le cadre d'un consensus politique mais ceci restait fragile. La Commission, fin 2015 « attendait de voir » la mise en œuvre. En 2016, la Bosnie-Herzégovine a répondu aux priorités découlant de son processus de réforme. La demande formelle d'adhésion a été présentée le 15 février 2016 et le statut de candidat a été envisagé par le Conseil le 20 septembre 2016. Dans son rapport d'avril 2018, la Commission reste assez floue, évoquant des progrès « encore nécessaires », et le Conseil, en juin 2018, a recommandé de traduire la demande formelle d'adhésion en progrès concrets sur le terrain.

– L'ancienne République yougoslave de Macédoine a signé un accord de stabilisation et d'association (ASA) avec les Communautés européennes et leurs États membres à Luxembourg le 9 avril 2001, et il est entré en vigueur le 1er avril 2004. En mars 2004 la Macédoine a présenté une demande d'adhésion et elle a obtenu le statut de candidat en décembre 2005. La Commission a considéré que les progrès accomplis étaient satisfaisants en octobre 2009 et a recommandé l'ouverture des négociations d'adhésion. Depuis le 19 décembre 2009, il n'y a plus d'obligation de visa pour les ressortissants de Macédoine. Même conclusion favorable aux négociations en novembre 2010 puis en octobre 2011, octobre 2012 et octobre 2013, le souhait étant exprimé que le problème du nom du pays (nom d'une province grecque) soit réglé. Cette accumulation sans lendemain de recommandations d'ouverture des négociations est problématique, la constance de la Commission découlant de sa conviction que les problèmes qui se posent trouveraient plus facilement une réponse dans le cadre de véritables négociations d'adhésion. Le 29 mars 2012 s'est d'ailleurs ouvert un "dialogue de haut niveau sur l'adhésion", mais fin 2014, la Commission a conclu que le processus d'adhésion était dans l'impasse. Même Bilan fin 2015. Fin 2016, la Commission a constaté la poursuite de la crise politique dans le pays, conditionnant sa recommandation d'ouverture des négociations par l'accomplissement de progrès dans l'application de l'accord de Pržino, notamment en ce qui concerne la tenue d'élections parlementaires crédibles et la réalisation d'avancées substantielles sur le plan de la mise en œuvre des réformes prioritaires à opérer d'urgence. Le nouveau gouvernement, en juin 2017 a fait de ces négociations une absolue priorité. En avril 2018, la Commission a encore proposé d'ouvrir les négociations, saluant notamment un accord avec la Grèce sur la question du nom. Le Conseil de juin 2018 a décidé que si les progrès se confirmaient, l'ouverture des négociations pourrait se faire en juin 2019.

– Le 20 avril 2005, la Commission européenne a adopté la communication au Conseil sur le Kosovo « un avenir européen pour le Kosovo » qui renforce l'engagement de la Commission à l'égard du Kosovo et, le 20 janvier 2006, le Conseil a adopté un partenariat européen pour la Serbie et le Monténégro, y compris le Kosovo traçant le cadre d'un accompagnement par l'Union des évolutions de la situation sensible de cette province serbe, ce cadre se plaçant dans la ligne de la résolution n° 1244/1999 du Conseil de sécurité des Nations unies. Le Kosovo a déclaré son indépendance en février 2008 et adopté une constitution entrée en vigueur le 15 juin. L'Union, dont vingt-trois États membres sur vingt-huit ont reconnu cette indépendance, a mis sur pied une mission « État de droit » dans le cadre de la Politique européenne de sécurité et de défense (PESD), baptisée « EULEX », opérationnelle depuis avril 2009, et a nommé un représentant spécial. Les Conseils européens de décembre 2007 et de février 2008 ont confirmé que l'Union était disposée à apporter son concours au développement économique et politique du Kosovo en offrant une perspective européenne claire, conformément à la perspective européenne générale de la région. Dans sa communication du 17 décembre 2009, intitulée « Kosovo. Vers la concrétisation de la perspective européenne », la Commission rappelle cette perspective et propose d'entamer un processus qui devrait conduire les citoyens kosovars à pouvoir voyager dans l'Union sans visa et de commencer les préparatifs d'un accord commercial global dès que le Kosovo satisfera aux conditions requises à cet effet. L'accord de stabilisation et d'association est entré en vigueur le 1er avril 2016, et une feuille de route sur la libéralisation du régime des visas a conduit la Commission à présenter officiellement en mai 2016 une proposition visant à supprimer l'obligation de visa, à la double condition que soit l'accord sur la délimitation de la frontière avec le Monténégro et que soit renforcée la lutte contre la criminalité organisée et la corruption. Un programme de réformes européen a été élaboré pour faciliter la mise en œuvre nécessaire de l'ASA. Le Kosovo a rempli ses dernières obligations internationales portant sur la mise en place des chambres spécialisées et d'un ministère public spécialisé chargés d'enquêter sur les allégations de crimes internationaux commis dans le cadre du conflit au Kosovo. Le mandat d'EULEX (mission civile « État de droit » dans le cadre de la PESD) (police, justice, douanes) a été prolongé jusqu'en juin 2018, puis jusqu'en juin 2020. Le Kosovo doit approfondir sa participation au dialogue avec la Serbie, notamment en ce qui concerne la mise en œuvre de l'ensemble des accords, mais la situation politique reste très compliquée.

e) Remarques finales

36. Trois évolutions notables sont à souligner. D'abord une évolution de la problématique même de l'élargissement, ensuite des évolutions stratégiques vis-à-vis des Balkans occidentaux, enfin l'inversion du processus d'élargissement avec la première décision d'un État membre de quitter l'Union.

– Évolution de la problématique de l'élargissement : on peut se demander si, depuis quelques années, ne se dégagent pas d'autres critères que les stricts critères de Copenhague, par exemple liés à la coopération régionale imposée aux candidats, ou tenant à la coopération avec le Tribunal pénal international pour l'ex-Yougoslavie. Cependant, jusqu'à présent, les conditions de fond de l'élargissement, même diversifiées, étaient uniquement à remplir par les États candidats. Les conclusions de Copenhague, en 1993, évoquaient pourtant aussi « la capacité de l'Union européenne à assimiler de nouveaux membres tout en maintenant l'élan de l'intégration européenne ». Un rapport spécial de la Commission (rapport spécial sur la capacité de l'Union européenne à intégrer de nouveaux membres du 8 novembre 2006, COM(2006)649), est revenu sur ce concept, qui semble s'imposer sous la forme de la « capacité d'intégration » de l'Union, et qui a été précisé, cette capacité étant notamment à apprécier en termes institutionnels et financiers. Au total pourrait ici apparaître un nouveau critère rendant plus difficiles les adhésions et qui avait à peine été évoqué en 1993 à Copenhague. La prise en compte de cette capacité d'absorption ou d'intégration correspond en tous cas à une inversion de la perspective jusque-là adoptée pour les élargissements.

– Évolution de la stratégie pour les Balkans occidentaux : la stratégie pour 2016 a connu des évolutions méthodologiques. Appliquant le principe de la « priorité aux fondamentaux », la nouvelle approche pilote se concentre sur les priorités politiques et les faiblesses relevées dans les pays concernés par l'élargissement. La nouvelle présentation s'applique aux domaines suivants :

– état de droit et droits fondamentaux (fonctionnement du système judiciaire, corruption, criminalité organisée, liberté d'expression) ;

– critères économiques ;

– réforme de l'administration publique ;

– trois chapitres étroitement liés à ceux qui précèdent (marchés publics, statistiques, contrôle financier).

Dans chacun de ces domaines, l'état d'avancement ainsi que les progrès accomplis seront évalués en fonction d'une échelle d'évaluation standard à cinq niveaux. Pour l'état d'avancement, phase initiale (un certain degré de préparation) ; modérément préparé ; bien préparé ; bien avancé. Pour mesurer les progrès accomplis, l'appréciation ira du recul aux progrès importants en passant par aucun progrès, progrès modestes et progrès satisfaisants.

Le 6 février 2018 a été présentée la stratégie « Une perspective d'élargissement crédible ainsi qu'un engagement de l'Union européenne renforcé pour les Balkans occidentaux » (COM(2018)65) articulée sur six initiatives phares assorties d'un effort financier et d'actions spécifiques par lesquelles l'Union veut donner une nouvelle impulsion aux réformes menées par les Balkans occidentaux dans des domaines d'intérêt mutuel : consolidation de l'état de droit ; coopération en matière de sécurité et de migration grâce à des équipes communes d'enquête et à l'Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes ; connectivité dans les secteurs des transports et de l'énergie avec une extension de l'union de l'énergie aux Balkans occidentaux ; développement socio-économique, avec un accent particulier sur les domaines de l'éducation et de la santé ; stratégie numérique, avec la réduction des frais d'itinérance et un soutien au déploiement de haut débit dans la région ; réconciliation et relations de bon voisinage, compte tenu de l'histoire troublée de la région, avec notamment un appui à la lutte contre l'impunité et pour la justice transitionnelle. Cette stratégie s'inscrit dans la stratégie plus vaste visant à renforcer l'Union à l'horizon 2025. Sans être une échéance d'ores et déjà fixée, 2025 peut cependant apparaître comme une cible raisonnablement envisageable pour l'adhésion de la Serbie et du Monténégro, dont les négociations sont déjà engagées, la stratégie précisant les conditions de succès : le Monténégro doit obtenir des résultats concrets notamment dans les domaines de l'état de droit et de la lutte contre la corruption et la criminalité organisée ; et pour la Serbie, un consensus politique durable devra permettre d'avancer sur les importantes réformes nécessaires en ce qui concerne l'état de droit et l'économie, et de normaliser complètement les relations avec le Kosovo. Le document indique aussi que la Commission est disposée à élaborer des recommandations relatives à l'ouverture de négociations d'adhésion avec l'Albanie et l'ancienne République yougoslave de Macédoine (2030 serait une échéance à envisager pour ces deux pays), et à se prononcer sur la demande d'adhésion de la Bosnie-Herzégovine quand celle-ci aura répondu à un questionnaire détaillé. Lors du Sommet des Balkans occidentaux organisé à Londres le 10 juillet 2018, la Commission a notamment présenté son projet de Nouvel instrument de garantie qui, devrait être lancé en 2019, avec une enveloppe de 150 millions d'euros pour 2019-2020, cette garantie permettant de mobiliser 1 milliard d'euros pour des investissements dans le domaine socio-économique durable et l'intégration régionale dans la zone des Balkans occidentaux.

– Inversion du processus : le premier retrait : le référendum du 23 juin 2016 a abouti à la décision du Royaume-Uni de quitter l'Union européenne, malgré une décision des Chefs d'État ou de gouvernement réunis au sein du Conseil européen pour un « Nouvel arrangement pour le Royaume-Uni dans l'Union européenne », le 19 février 2016, qui avait dangereusement tangenté les lignes rouges du projet d'intégration pour essayer de donner satisfaction au Premier ministre britannique et éviter ainsi le Brexit. Le manque de préparation flagrant a retardé le début du processus de retrait, la Cour suprême britannique ayant notamment jugé le 24 janvier 2017, par une majorité de huit sur onze membres, que le gouvernement devait consulter le Parlement avant de lancer les négociations de sortie de l'Union européenne. Malgré la faible majorité dont elle disposait, et malgré le retentissement de la question pour un Royaume de moins en moins uni, l'Écosse ayant voté contre le Brexit à 62 % et l'Irlande du Nord à 56 %, Theresa May a obtenu le vote du Parlement et le processus de retrait (article 50 UE) a pu être amorcé le 29 mars 2017. Le 22 septembre 2017, le Royaume-Uni a confirmé l'objectif de retrait pour le 29 mars 2019, trois problèmes particuliers restant à préciser. D'abord la durée des négociations pourrait être prolongée avec l'accord de tous les États membres. Ensuite, le Royaume-Uni a souhaité qu'une fois le retrait acté, une période de transition de deux ans démarre, pendant laquelle les relations le liant à l'Union resteraient en l'état, afin d'assurer une sortie de l'Union « en douceur et ordonnée ». Enfin se posait la question des engagements financiers du Royaume-Uni pour la période de programmation budgétaire en cours se terminant fin 2020, le chiffrage de la part à assumer pour le Royaume-Uni différant entre les estimations de ce dernier (20 milliards) et celles de l'Union (entre 50 et 60 milliards d'euros). Le 8 décembre 2017, la Commission européenne a recommandé au Conseil européen de conclure la première phase des négociations et de passer à la seconde, compte tenu des acquis des négociations sur trois points délicats : les droits des citoyens (les citoyens de l'Union vivant au Royaume-Uni et les citoyens britanniques installés dans l'Union conserveront les mêmes droits une fois que le Royaume-Uni aura quitté l'Union) ; le dialogue sur l'Irlande/Irlande du Nord (le Royaume-Uni reconnaît la singularité de l'île d'Irlande et a pris des engagements importants pour éviter la mise en place d'une frontière physique) ; le règlement financier (le Royaume-Uni a consenti à ce que les engagements pris à 28 soient honorés à 28, donc y compris par lui-même jusqu'à fin 2020, comme s'il était encore membre de l'Union, ce qui correspondra à 45 ou 55 milliards d'euros, l'accord n'étant pas totalement fixé). Sur cette base, le 15 décembre 2017, le Conseil européen (à 27) a décidé que l'on pouvait effectivement passer à la 2° phase des négociations, c'est-à-dire la négociation de l'accord de retrait, le timing prévu étant que ces discussions devraient aboutir à l'automne 2018, l'accord de retrait devant être accompagné d'une déclaration politique définissant clairement les contours de la future relation entre l'Union et le Royaume-Uni. Le 20 décembre 2017, Michel Barnier, négociateur en chef de l'Union, a présenté les directives de négociation à propos de la période de transition permettant un « retrait ordonné ». Cette période (deux ans pour T. May à partir du 29 mars 2019 ; au maximum jusqu'au 31 décembre 2020 (programmation financière en cours) pour M. Barnier) devra respecter quatre principes : l'intégrité du marché intérieur, l'intégrité de l'Union douanière, l'application au Royaume-Uni de toutes les nouvelles règles de l'Union européenne adoptées pendant la transition, et de toutes les politiques de l'Union, et le respect de l'autonomie de décision de l'Union européenne, le Royaume-Uni devenant un pays tiers le 30 mars 2019 et ne participant dès lors plus au processus décisionnel. Le 19 mars 2018, l'accord s'est fait sur une période de transition allant du 30 mars 2019 au 31 décembre 2020. Le Conseil européen a exprimé des orientations le 23 mars 2018 et le 29 juin 2018, s'inquiétant notamment du manque de réalisme des propositions du Royaume-Uni quant aux relations futures. Le livre blanc proposé par le gouvernement britannique en juillet 2018 a surtout suscité des controverses internes et son contenu (zone de libre-échange pour le commerce des biens, arrangement douanier simplifié, fin du « passeport financier » en matière bancaire, maintien de la participation à certaines agences de l'Union, fin de la libre circulation des personnes) ne semble pas correspondre aux axes principaux des négociateurs de l'Union, notamment quant à l'indivisibilité des libertés du marché intérieur, et ne semble pas résoudre le problème particulier de la frontière entre Irlande et Irlande du Nord. Sur le Brexit, cf. le dossier, RTDE 2016, n° 4, pp. 689 à 788.

D. Réaménagements des Communautés et de l'Union

37. Une fois mis en place, en 1993, le nouveau système englobant les Communautés intégrées dans le complexe composite de l'Union, les perspectives d'élargissement massif exigeaient des adaptations que l'on a tenté en deux temps de réaliser sous forme de simples réaménagements dont le manque d'ampleur a signifié l'échec.

1° Le traité d'Amsterdam

Divers, « Le traité d'Amsterdam », RTDE n° spécial 4, 1997. 709 à 1102.

Duff (A.), The treaty of Amsterdam, Londres, Federal Trust, Sweet & Maxwell, 1997.

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38. Conformément à la clause de rendez-vous, inscrite dans le Traité de Maastricht, et après un travail intense de préparation (cf. Centre européen de sciences politiques, La Conférence intergouvernementale, Presses de Sciences Po, 1996), une Conférence intergouvernementale (« CIG 1996 ») s'est ouverte le 29 mars 1996, à l'issue du Conseil européen de Turin, et a été conclue par les chefs d'État ou de gouvernement lors du Conseil européen d'Amsterdam, les 16 et 17 juin 1997.

39. Force est de constater que ces derniers, prioritairement attachés, à cette même date, à lever les derniers obstacles sur la voie de la monnaie unique, n'ont pas saisi l'occasion pour réaliser une nouvelle avancée de la construction européenne. Non seulement ils se sont abstenus de tout ajout concernant les finalités de l'Union (le traité d'Amsterdam sera dépourvu de tout préambule), mais, surtout, n'ont même pas réussi à préparer l'Union aux futurs élargissements en adaptant les mécanismes de décision prévus par et pour six États à une Europe élargie à vingt ou vingt-cinq membres (le nombre des commissaires et la repondération des voix au sein du Conseil étant renvoyés à un accord à intervenir au mieux à l'occasion du prochain élargissement).

40. En revanche, Amsterdam aura permis de donner à l'Union deux objectifs nouveaux, en réponse aux préoccupations des citoyens, la « promotion de l'emploi » et la mise en place d'un « espace de liberté, de sécurité et de justice », et de la faire progresser selon la technique des « petits pas », au titre de chacun de ses trois « piliers » :

– le premier pilier (communautaire) voit l'extension et la simplification de la procédure de codécision législative ainsi que l'élargissement (emploi, politique commerciale commune) et le renforcement (santé publique, environnement, protection des consommateurs) des compétences de la Communauté européenne ;

– le deuxième pilier (PESC) est renforcé à travers des organes et procédures nouvelles et la consolidation des relations avec l'UEO, mais surtout l'affirmation de la vocation du Conseil de l'Union à prendre les décisions politiques concernant les missions dites de « Petersberg », à savoir missions humanitaires et d'évacuation, missions de maintien de la paix et les missions de forces de combat pour la gestion des crises, y compris les missions de rétablissement de la paix (cf. D. Vignes, « Et si Amsterdam avait fait encore autre chose de bien : permettre de réaliser la politique de défense commune ? », RMC 1999. 77) ;

– le troisième pilier (jusque-là paralysé) est désormais réduit aux domaines touchant le droit pénal et la police (« dispositions relatives à la coopération policière et judiciaire en matière pénale »), au bénéfice d'une « communautarisation » (passage dans le premier pilier) massive, qui porte sur les frontières intérieures et extérieures, sur les politiques des visas, d'asile, d'immigration et sur la coopération judiciaire en matière civile.

Si bien qu'il est permis de se demander si l'innovation majeure d'Amsterdam n'aura pas été la rupture avec le dogme unitaire de la construction communautaire où tous les États membres avancent d'un même pas et souscrivent les mêmes engagements. Sacrifiant l'uniformité synonyme d'immobilisme, et afin d'éviter, notamment à la veille de nouveaux élargissements, que le rythme de la construction européenne ne continue d'être conditionné par les États membres les moins rapides, le traité d'Amsterdam accepte pour la première fois d'organiser la différenciation des engagements souscrits par les États membres. La « coopération renforcée », qu'il autorise à l'intérieur et dans le cadre institutionnel de l'Union (y compris à l'intérieur de la Communauté européenne) devrait permettre aux États membres plus ambitieux de progresser entre eux, tout en laissant la porte ouverte aux autres membres susceptibles de les rejoindre ultérieurement (v. ss 69 à 83).

41. Le traité d'Amsterdam modifiant le traité sur l'Union européenne, les traités constituant les Communautés européennes et certains actes connexes, a été signé le 2 octobre 1997 par les ministres des Affaires étrangères ; avec les treize protocoles et les soixante déclarations qui l'accompagnent, il a été publié au JOCE n° C 340 du 10 novembre 1997 (où il représente cent cinquante pages). Ses dispositions, ainsi que la nouvelle numérotation des articles, titres et sections qu'il instaure, sont entrées en vigueur le 1er mai 1999 (JOCE n° C 120/24 du 1er mai 1999), après ratification par les quinze États signataires. Simultanément, le Conseil européen de Cologne (3-4 juin 1999) a ouvert une nouvelle étape de la construction européenne à travers deux initiatives majeures. En matière de PESC, et dans le contexte de l'intervention de l'OTAN au Kosovo, il décidait de doter l'Union, avant la fin de l'an 2000, des moyens de remplir effectivement les missions de prévention des conflits et de gestion des crises (« missions de Petersberg ») qu'elle exerce désormais sur la base du nouveau traité, c'est-à-dire de mettre en place les structures politico-militaires pour que l'Union soit capable de déployer des forces militaires crédibles hors de ses frontières, ce qui revient à programmer l'intégration de l'UEO à l'UE dans les mêmes délais. Dans le domaine institutionnel, il décidait de convoquer, pour le début de l'an 2000, une nouvelle conférence des représentants des gouvernements des États membres (CIG), chargée de résoudre les trois questions institutionnelles qui n'avaient pas été réglées à Amsterdam et qui devaient l'être avant le prochain élargissement.

2° Le traité de Nice

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42. Au-delà des trois « reliquats d'Amsterdam » (envergure de la Commission, pondération des voix et vote à la majorité qualifiée), l'agenda de la CIG, ouverte le 14 février 2000, s'est rempli jusqu'à donner lieu, sous la pression des élargissements à réaliser, à une véritable discussion d'ensemble, oscillant entre les exigences d'adaptation et les dangers de dévoiement, dont l'objet n'était rien moins que de réorganiser le système communautaire et finalement d'influer sur l'avancée du processus communautaire lui-même.

a) La réorganisation du système communautaire

43. Elle s'est avérée difficile en ce qu'elle consistait à modifier les équilibres du système politique, le renforcement de l'efficacité du système juridictionnel posant moins de problèmes.

– Le système politique constitue un mécanisme original de représentation savamment équilibrée d'intérêts, et la discussion a porté à la fois sur la représentation des intérêts nationaux, et celle de l'intérêt général communautaire.

La représentation des intérêts des États membres se matérialisait à cette époque par la pondération des voix qui leur sont affectées au Conseil de l'Union européenne lors des votes à la majorité qualifiée, le système évitant à la fois les dictatures liées à la taille (grands États) ou au nombre (petits États). Le passage programmé à ce moment-là de quinze (cinq grands, dix petits) à vingt-sept (six grands, vingt-et-un petits) exigeait un renforcement du poids des grands États, ce qui fut envisagé selon les dispositifs déjà mentionnés dans le protocole annexé au traité d'Amsterdam : nouvelle pondération ou double majorité (en voix et en population représentée). Le traité de Nice combine les deux, le système de prise de décision à la majorité qualifiée applicable à partir du 1er janvier 2005 comportant alors trois volets. La nouvelle pondération des voix s'étage entre 29 ou 27 voix pour les « grands », et 3 (Malte) ou 4 pour les plus petits États, la majorité qualifiée de ces voix évoluant au rythme des adhésions depuis le taux à quinze (62 sur 87, soit 71,2 %), jusqu'à atteindre 258 sur 345 (74,8 %) (ramenée à 255 pour cet horizon à 27. Plus tard, l'adhésion de la Croatie conduira à une majorité qualifiée de 260 voix sur 352). Le deuxième volet a consisté à exiger, en même temps, que la décision recueille le vote favorable de la majorité des États membres (ou les deux tiers si le Conseil ne se prononce pas sur la base d'une proposition de la Commission). Enfin, troisième volet, le plus novateur, un État peut demander la vérification que la majorité réunie représente au moins 62 % de la population totale de l'Union (« filet démographique ») ; à défaut, la décision ne sera pas adoptée.

Table des décisions de jurisprudence citées

Cour de justice des Communautés européennes (Cour de justice à partir du 1er décembre 2009)

Tribunal de première instance (Tribunal à partir du 1er décembre 2009)

Tribunal de la fonction publique de l'Union européenne

Juridictions nationales (sélection)

Jurisprudences nationales (autres)

Juridictions internationales