ISBN 978-2-13-082560-9

Dépôt légal — 1re édition : 2020, juin

© Presses Universitaires de France / Humensis, 2020

170 bis boulevard du Montparnasse, 75014 Paris

Ce document numérique a été réalisé par Nord Compo.

À Hélène, Danièle
et nos petits-enfants

Nous sommes reconnaissants à tous ceux qui ont bien voulu lire, en tout ou en partie, notre manuscrit, et qui nous ont soutenus pendant ces longs mois d’écriture et de mise au point. Merci en particulier à Charles Canetti et à Bernard Moulin pour la pertinence de leurs observations.

On trouvera sur notre blog « Économie, finance, banque » ainsi que sur le site des Puf (www.puf.com) des annexes techniques venant en complément de certains chapitres. Ces essais de modélisation visent à expliciter la logique des raisonnements sous-jacents. On y accède à l’adresse suivante :

https://sites.google.com/site/economiefinancebanque/home/impots-le-grand-desordre

Présentation

« Le monde n’est pas rationnel, mais le devoir de la science est de le rationaliser. La société n’est pas rationnelle, mais la tâche de “l’ingénierie sociale” est de la rationaliser ; ce qui n’implique pas nécessairement une planification centralisée et collectiviste. »

Karl Popper,
La Société ouverte et ses ennemis.

Ce livre est né d’une frustration. Pas un jour en France sans que le « ras-le-bol » fiscal ne s’exprime, dans la presse ou dans la rue. Mais, pas un jour non plus sans que les défaillances et insuffisances des services publics ne suscitent le mécontentement. Les besoins sont immenses et les moyens toujours insuffisants. Pour les financer, la classe politique et Bercy vont imaginer de nouvelles contributions, taxes ou cotisations. La boucle se referme. La contradiction s’amplifie. Des strates d’impôts se sont ainsi empilées au cours du temps. Leur logique est devenue insaisissable et leur mise en œuvre opaque. La confusion règne. Seule certitude : nous vivons dans un grand désordre fiscal et budgétaire.

Beaucoup de pays industrialisés ont affronté cette situation. D’une part, la demande du public pour les biens et les services collectifs, tels que la sécurité, l’éducation, la santé ou la retraite, est en constante augmentation. Cette exigence d’une société mature, plus riche et plus âgée, est légitime. D’autre part, la base sur laquelle peuvent être assis les financements, c’est-à-dire la richesse produite, progresse lentement, les gains de productivité sont faibles. D’où la situation de crise latente que doivent gérer les États.

La France est, de tous les pays membres de l’OCDE, celui qui s’en est le moins bien sorti : la dépense des administrations publiques y est la plus élevée (56 % du PIB en 2018), et les prélèvements obligatoires ont battu tous les records (46,5 % du PIB). Comme le déficit n’est pas une option durable, pas plus que l’augmentation indéfinie de la pression fiscale, c’est la qualité des services rendus au public qui a servi de variable d’ajustement. Et elle continue de se dégrader.

D’autres pays, où l’on vit aussi bien qu’en France, ont réussi à mettre un coup d’arrêt à cette spirale infernale. L’enjeu n’est pas mince : un retour à la moyenne des prélèvements obligatoires dans la zone OCDE dégagerait quelque 280 milliards d’euros de pouvoir d’achat supplémentaire par an et « seulement » 190 milliards d’euros si l’on se contente de la norme européenne (chapitre 1) !

Notre livre a pour ambition de débrouiller les causes de cette situation calamiteuse.

Les gouvernements successifs, de droite comme de gauche, ont évité soigneusement de procéder aux réformes consenties par nos voisins. Tony Blair et Gerhard Schroeder n’ont pas fait d’émules. Ces gouvernements avaient deux alibis commodes. Le premier s’enracine dans une conception de l’action publique qui plonge ses racines dans l’histoire. L’État central a fédéré autour de lui ce qui allait devenir la Nation française (1790). C’est un État omnipotent, omniscient, qui veut le bien de ses sujets – aujourd’hui des citoyens – et pour y parvenir s’arroge le droit de les guider, de dicter leur conduite, de redresser les injustices qu’ils subissent, hier par la contrainte, aujourd’hui en maniant la carotte des subventions et le bâton de l’impôt.

Le second alibi à l’absence de réforme tient à la complexité du système fiscal. Complexité héritée de la sédimentation d’aménagements successifs, sans jamais que les compteurs ne soient remis à zéro. Complexité construite par le souci de bien faire, ou de faire plaisir aux clientèles électorales et à la multitude des lobbys, groupes d’influence, relais d’opinion, qui caractérisent le monde actuel. Complexité épanouie par l’abandon des principes simplificateurs naguère en vigueur : pas de double imposition, fongibilité et non affectation de l’impôt à des dépenses particulières. Complexité pérennisée par l’incapacité politique de remettre à plat la fiscalité prise comme un tout, car les mécontents se liguent inévitablement pour faire échouer toute tentative en ce sens. Complexité voulue sans doute dans un jeu de bonneteau cynique, où les mesures catégorielles, sectorielles, souvent insignifiantes, servent à calmer des colères avant de passer à autre chose.

Le conundrum de l’exception fiscale française n’en est pas résolu pour autant. Pourquoi les gouvernants, désignés aujourd’hui par le suffrage universel, persistent-ils dans l’erreur ? Est-ce donc que le peuple lui-même se trompe ? Il faut pour y répondre analyser le processus politique qui conduit à cette impasse. On ne peut se contenter d’interprétations économiques, il faut s’intéresser à la politique.

En maniant l’arme fiscale, l’État joue à l’apprenti sorcier. Les économistes ont depuis longtemps reconnu que celui qui paie l’impôt n’est pas toujours celui qui le supporte. Ils parlent d’incidence fiscale. L’entreprise peut refiler le « mistigri » de l’impôt à ses clients, en majorant son prix de vente. Elle peut peser sur les salaires nets, si les cotisations patronales augmentent. Tout dépend des élasticités relatives de l’offre et de la demande, indicateurs du rapport des forces sur le marché. On se souvient que le taux de la TVA s’appliquant à la restauration a été abaissé, en 2009, de 20 % à 5,5 %. C’était une promesse électorale de Jacques Chirac. Les résultats de cette mesure, en termes d’emplois créés, de baisse de prix ou d’investissement, ont été très en deçà des espérances. Ce cas d’école aurait dû être médité (chapitre 2).

Plus généralement, l’État ignore superbement le fait que l’impôt est rarement « neutre », qu’il déplace l’équilibre économique, le plus souvent dans un sens défavorable (chapitre 3).

Ainsi, la taxation du capital entrave son accumulation. Dans la longue période, la quantité de capital mis à la disposition des salariés sera d’autant plus faible qu’il est frappé fortement. En France, en 2017 plus d’un tiers des revenus qu’il procure a été ponctionné par le fisc, bien plus qu’en Allemagne et aux États-Unis. Si l’on avait à choisir la bonne façon de taxer le capital, notre préférence irait certainement à un impôt universel assis sur sa valeur au premier euro, sur le modèle de celui proposé par Maurice Allais. Au taux de 1,25 %, il pourrait se substituer à plusieurs impôts désincitatifs (l’impôt sur le revenu des valeurs mobilières, l’impôt sur les sociétés, la taxe foncière, les droits de succession). Il permettrait de sortir des situations d’excès d’épargne, donc de surinvestissement ou de « mal-investissement ».

La taxation introduit un biais encore plus spectaculaire sur le marché du travail. Le « coin fiscal et social » mesure l’écart entre le coût total d’un travailleur pour l’entreprise et le pouvoir d’achat qu’il conserve après prélèvements obligatoires. L’OCDE calcule régulièrement cet indicateur et, surprise, la France fait partie des pays où il est le plus élevé : 49 % (comme l’Allemagne), mais 32 % aux États-Unis, 31 % au Royaume-Uni et 7 % au Chili. La taxation du travail entraîne du chômage, si le taux de salaire ne peut pas s’ajuster à la baisse. Ou alors, une contraction de l’offre de travail (du nombre d’heures ouvrées ou du nombre de personnes disposées à travailler). En France, un prélèvement aussi élevé entraîne l’un et l’autre : du chômage et un « taux de participation » médiocre.

Seuls les impôts sur les produits (du type TVA) ou encore les impôts du type poll tax (capitation) n’ont pas trop d’effets distorsifs.

S’ils semblent méconnaître le phénomène de l’incidence fiscale, nos gouvernants croient au contraire au pouvoir et aux vertus des incitations fiscales. Ils en usent et ils en abusent. Les chapitres 4 à 7 analysent quatre contre-exemples qui montrent les limites de l’instrument. À sous-estimer les capacités de réaction, d’optimisation et d’évitement des contribuables, on se condamne à de sérieux déboires.

Le Crédit d’impôt compétitivité-emploi (CICE) est emblématique à cet égard. De toutes les « niches fiscales », le CICE est sans doute la plus onéreuse. Il aura coûté quelque 112 milliards d’euros en six ans, de 2013 à 2019. Les services de l’État ont calculé que le coût des emplois créés ou conservés grâce à cette mesure se chiffre entre 65 000 et 150 000 euros par tête et par an. Ce qui discrédite ce dispositif (chapitre 4).

Le Crédit d’impôt pour la recherche (CIR) se monte à quelque 6 milliards d’euros par an. Il est distribué très généreusement sur la foi de dossiers, fort techniques, dont l’authenticité est difficilement vérifiable. Les grandes entreprises ont tendance à considérer que c’est là un moyen d’alléger leur feuille d’impôt. Rien cependant ne justifie que la recherche privée soit ainsi subventionnée, alors que l’effort devrait porter sur l’irrigation des entreprises par la recherche fondamentale, donc publique (chapitre 5).

L’action en faveur du logement absorbe 40 milliards d’euros par an. Cette somme considérable est-elle bien utilisée ? On peut avoir des doutes sur le bien-fondé des aides octroyées aux propriétaires bailleurs (le chapelet des dispositifs Méhaignerie, Besson, Périssol, Robien, Duflot, Scellier, Pinel, et depuis peu Denormandie). Plus encore, on doit s’interroger sur l’hypertrophie du logement social, où des rentes de situation se perpétuent, au détriment des populations en grande précarité (chapitre 6).

La protection de l’environnement est le domaine privilégié de la fiscalité incitative. L’État se devait d’infléchir les comportements nocifs. Il agit sur tous les fronts : la gestion des déchets ménagers, la rénovation des logements, la préservation des ressources naturelles, la réduction des émissions de polluants atmosphériques, etc. Mais la fiscalité écologique est d’un maniement délicat. Elle vient souvent contrarier des politiques sectorielles, dans le domaine du transport notamment. Elle n’a pas réussi à orienter les choix des automobilistes avec le système de bonus-malus. Mais son échec le plus retentissant concerne la taxe carbone, qui a déclenché les émeutes que l’on sait. Or cette taxe est nécessaire, car elle concerne la lutte contre le réchauffement climatique, qui est la « mère de toutes les batailles ». Mais elle n’est pas suffisante. Elle ne sera acceptée que si elle est clairement affectée aux équipements favorisant la transition écologique. Elle ne sera acceptée que si tous les pays, y compris ceux de l’Asie en développement et, à un moment ou un autre, les États-Unis, font un effort significatif (chapitre 7).

À l’ère de la mondialisation, la liberté de mouvement des hommes, des biens et des capitaux contraint la politique fiscale des États. Il leur faut se souvenir que les hommes peuvent « voter avec leurs pieds » et fuir les pays où la ponction est jugée confiscatoire, ou seulement excessive. Ces pays connaissent alors une attrition de la matière imposable, c’est-à-dire de leurs bases fiscales. La concurrence entre les nations incite alors à une réduction des taux de prélèvement, dans une sorte de jeu non coopératif. Ceci conduit au trilemme de la fiscalité dans une économie ouverte : entre préservation des bases fiscales, équité de traitement des (contribuables) nomades et sédentaires, et satisfaction des besoins collectifs, il faut choisir, impossible d’avoir les trois à la fois. Enfin la technologie s’en mêle, et la dématérialisation de l’entreprise elle-même qu’implique le monde digital va exacerber ce « trilemme », qui ne peut trouver sa solution que dans une coopération entre les nations (chapitre 8). En dépit de réelles avancées dans la lutte contre les paradis fiscaux et la fraude, la prudence plaide pour que la France ne s’éloigne pas trop de la norme en vigueur dans les pays d’égal développement.

Non content de vouloir orienter les comportements par la fiscalité, l’État lui demande de faire régner la justice sociale, plus précisément de réduire les inégalités. Cette ambition soulève d’importants problèmes économiques, politiques, voire philosophiques. Sur ce sujet nos certitudes sont en petit nombre. D’abord, la justice distributive doit être subordonnée à un idéal de justice commutative. Adopter comme norme une justice commutative, c’est faire en sorte que les échanges soient équilibrés, pas seulement dans la sphère marchande, mais aussi dans les relations entre le citoyen et la puissance publique. Mais c’est aussi, implicitement, refuser la conception selon laquelle la vie sociale serait de façon irrémédiable un lieu de confrontations. Mettre fin aux rapports de domination, d’exploitation et d’extorsion est une intention louable, à condition de ne pas chercher seulement à en inverser le sens. L’idéal de justice fiscale sans limite et les politiques de redistribution agressives participent d’une idéologie dangereuse (chapitre 9).

Les impôts doivent venir en contrepartie des services rendus par l’État central ou les collectivités locales. Le citoyen contribuable appréciera la qualité de la prestation et votera en conséquence. Ce lien est encore plus explicite, s’agissant de la protection sociale, la santé, la retraite ou le chômage, ce qui impose l’équilibre des comptes et la spécialisation des caisses concernées. Malheureusement, ces dernières années, une certaine porosité s’est installée entre ces différentes entités, et l’État a bousculé la logique des flux financiers. La suppression de la taxe d’habitation a été la dernière en date des entorses à ce principe.

A priori, seul l’impôt sur le revenu a vocation à traiter la question de la justice distributive. Mais à multiplier les exonérations, les déductions de charges, à en exempter de nombreux contribuables, il a perdu sa finalité première, pour ne devenir qu’un impôt frappant les classes moyennes supérieures, c’est-à-dire le mérite et la réussite économique.

La justice distributive doit avoir un fondement (philosophique) explicite. L’idéal proposé par John Rawls devrait, à notre avis, servir de guide. C’est la situation des plus défavorisés qui mérite l’attention. On doit renoncer à exiger que tout impôt soit progressif, sauf bien entendu l’impôt sur le revenu. On doit cesser d’être obsédé par la condition des plus riches de nos concitoyens, les fameux « 1 % ». En ce début de XXIe siècle, les inégalités de revenu et de patrimoine sont loin d’avoir retrouvé les niveaux d’avant la Première Guerre mondiale. On ne peut pas se donner désormais comme norme l’étiage des inégalités atteint dans les années 1950 et 1960, après les énormes destructions de capital, humain et matériel, opérées par les révolutions, les guerres et la Grande Dépression.

L’idéal redistributif prôné par John Rawls met en avant « l’égalité des chances ». Ce mot d’ordre ne semble plus très mobilisateur. Pourtant il y aurait moult politiques à mettre en œuvre en matière d’accès à l’éducation et à la culture, de désenclavement des territoires, de lutte contre les discriminations. La contribution de la fiscalité à cet objectif passe sans doute par les droits de succession. Ou bien, s’ils étaient supprimés, par un impôt sur le capital imposant aux héritiers de bien gérer leur patrimoine. D’autres dispositifs doivent limiter l’influence des plus fortunés dans les sphères médiatique et politique. L’impôt n’est pas le seul, et sans doute pas le meilleur moyen d’y parvenir.

Le désir d’égalité est peut-être dicté par un sentiment inavouable : l’envie. Si ce sentiment est ancré dans l’âme humaine, la politique doit en tenir compte. La survie de la démocratie libérale est peut-être à ce prix (chapitres 10 et 11).

Ce constat nous ramène à la question initiale : comment en est-on arrivé là (chapitre 12) ?

L’impôt n’a pas toujours consisté dans cette ponction massive de ressources au profit du pouvoir politique. Les rois de l’Ancien Régime vivaient du produit de leur domaine, ne levant l’impôt que de façon exceptionnelle pour financer leurs guerres. De nos jours, l’État a atteint des proportions sans précédent historique. Il recycle une bonne partie du revenu national en le redistribuant, mais selon ses propres règles. Il pénètre ainsi tous les pores de la vie sociale et réduit l’espace d’autonomie dont disposent les citoyens. Avec les progrès de l’informatique, il est en passe de posséder un pouvoir inquisitorial de nature à inquiéter les amis de la liberté.

Pourtant, dans les régimes démocratiques, l’État n’a pas en principe de volonté propre. De qui est-il le porte-voix ? Dans un système électoral fondé sur une règle majoritaire, les aspirants au pouvoir ont intérêt à s’aligner sur l’opinion de « l’électeur médian ». Cet être abstrait est situé au centre de l’échiquier politique, laissant autant de personnes sur sa droite que sur sa gauche. La politique menée en matière de redistribution doit donc satisfaire ses intérêts. Or, on a des raisons de penser qu’en France, à ce jour, « l’électeur médian » est gagnant à ce jeu : il reçoit plus qu’il ne paie. Il ne veut donc pas sortir du statu quo. Et la classe politique se conforme à ses désirs, pour ne pas risquer sa réélection. On est dans une situation de lock-in, de blocage. Le piège du modèle social se referme, et il s’est refermé sur la France.

Alors, que faire ?

D’abord se persuader, et persuader nos concitoyens, que l’impôt n’est pas toujours la solution. Pour refermer le « ciseau » qui s’ouvre en permanence entre les besoins sociaux et les sources de financements publics, il existe au moins quatre autres moyens.

L’emprunt. Autrefois, l’État y avait recours pour faire face à des situations exceptionnelles. Puis cette pratique est devenue le moyen de repousser les échéances en substituant un transfert volontaire, mais rémunéré, l’emprunt, à un transfert forcé, l’impôt. Cette solution, déjà trop utilisée, obère l’avenir et met le pays, immergé dans la zone euro, à la discrétion de ses créanciers étrangers. Elle doit être écartée. L’heure est plutôt au désendettement.

Les réformes de structure. Afficher des objectifs de réduction de la dépense publique, et surtout de l’emploi public, est souvent un procédé incantatoire à visée purement électorale. Ces objectifs ne sont crédibles que s’ils sont accompagnés de programmes de reengineering des processus de gestion. Depuis une décennie, les tentatives en la matière, la révision générale des politiques publiques (RGPP) notamment, ont gardé un caractère sporadique et velléitaire. La solution alternative, les « coups de rabot » appliqués aux budgets publics, est contre-productive : ils dégradent la qualité du service et sont rarement pérennes.

Les partenariats public-privé. Plutôt que de chercher à réduire la dépense en comprimant les besoins, il est possible de satisfaire ces besoins en déplaçant la frontière entre les deux sphères, publique et privée. De nombreux biens, dits tutélaires, sont précisément éligibles à ce type d’arrangements. Il s’agit d’orienter les choix des consommateurs, dans l’intérêt bien compris de la collectivité, lorsqu’ils génèrent une externalité positive. Le secteur privé (on y inclut le secteur associatif) agit dans le cadre de normes édictées par la puissance publique, et sous sa surveillance. Par exemple, les automobilistes doivent contracter une assurance, commercialisée par des sociétés privées. Secteur public et secteur privé peuvent aussi être mis en concurrence dans la santé, où hôpitaux, cliniques privées et médecins libéraux cohabitent, sous l’autorité des agences régionales de santé (ARS). La retraite n’est pas l’apanage de la Sécurité sociale, puisqu’il existe bien d’autres façons d’épargner pour ses vieux jours. Le chapitre 14 s’est intéressé au secteur de l’éducation et montre que les systèmes public et privé peuvent et doivent coexister, sans doute bien au-delà de ce qui est fait aujourd’hui.

Les dons. Ce mode de financement est très peu utilisé en France. On a vu à l’occasion de l’incendie de Notre-Dame de Paris combien il est décrié. Les donateurs qui bénéficient d’une ristourne (plafonnée) sont suspectés, contre toute logique, de bénéficier d’une niche fiscale ! Il conviendrait au contraire de favoriser ces dons en desserrant l’étau des règles de la transmission intrafamiliale et en allégeant la fiscalité qui les frappe. L’exemple des États-Unis montre qu’il existe des gisements de générosité inexploités, qui viendraient compléter utilement les prélèvements contraints. Les dons y ont représenté 11,5 % du produit des taxes de l’année et 2,1 % du produit intérieur brut (PIB), près de cinquante fois plus que la France, soit dix fois plus en proportion (chapitre 13) !

À l’issue de ce parcours, nous avons dressé la liste des neuf principes d’un bon impôt qui se dégagent de notre analyse et quelques-unes des conséquences qui en découlent :

principe d’optimisation de la collecte ;

principe de justice commutative ;

principe de justice distributive ;

principe de modération ;

principe de simplicité ;

principe de stabilité ;

principe de neutralité ;

principe de précaution ;

principe d’évaluation globale.

C’est sur ces principes et par conséquent sur la méthode, que porte notre message. Nous nous abstenons de proposer de nouveaux impôts ou une réforme fiscale ambitieuse, mais qui serait vite remisée. Sur le marché des idées, l’offre en la matière est pléthorique. L’urgence est plutôt à un retour aux fondamentaux de la science de l’impôt, avant que de céder à la fascination de beaucoup de nos contemporains pour les politiques agressives de manipulation fiscale et de redistribution des revenus et des patrimoines. Les économistes ont la responsabilité de mettre un peu d’ordre là où règne la confusion, et de bon sens là où s’expriment les passions. Ils ne doivent pas outrepasser ce rôle, les hommes politiques étant, en fin de compte, seuls à assumer les risques.

PARTIE I

L’IMPÔT N’EST JAMAIS « NEUTRE »

Un premier état des lieux (chapitre 1) confirme ce que chacun pressent déjà. En France, les prélèvements fiscaux et sociaux, rapportés à la richesse produite annuellement, sont plus élevés que partout ailleurs dans le monde industrialisé. Cette singularité se double d’une étonnante complexité et d’une permanente instabilité de la réglementation. L’image d’un « enfer fiscal » en quelque sorte, fut-il pavé de bonnes intentions.

Avant de décrire cette situation et d’en analyser les causes, une évidence, trop souvent négligée, doit être rappelée (chapitre 2) : l’impôt n’est jamais « neutre ». Il distord les choix individuels, impacte les revenus et les patrimoines, dans un sens difficile à apprécier. Le « mistigri » de l’impôt passe de main en main. Celui qui le paie n’est pas toujours celui qui en supporte finalement la charge.

L’illustration de ce paradoxe sur des exemples concrets – la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), la taxe sur les carburants, les charges sociales – est une invitation à se garder de tout activisme fiscal. Alors l’impôt, un mal nécessaire ? Mais jusqu’à quel point ?

De manière plus théorique, on esquissera (chapitre 3) une réponse à la question controversée de la structure des taxes frappant respectivement le capital, le travail et la consommation et de leur incidence à long terme sur la prospérité de l’économie.

CHAPITRE 1

Un « enfer fiscal » pavé de bonnes intentions

« Je déteste le désordre qui consiste à donner à la queue la conduite de la tête, à la platitude la suprématie sur le mérite. »

Henri-Frédéric Amiel,
Journal intime, 1872.

On s’insurge, et à juste raison, contre les « paradis fiscaux » qui abritent des fortunes souvent mal acquises. Peut-être convient-il aussi de dénoncer les « enfers fiscaux » où il ne fait pas bon vivre. Admettons cependant que, comme l’Enfer, le vrai, les « enfers fiscaux » sont pavés de bonnes intentions. La France en est, hélas, un exemple avéré.

Fiscalité, la marée montante

« Ce qui est bien connu est en général, pour cette raison qu’il est bien connu, non connu. » Cet aphorisme de Friedrich Hegel s’applique parfaitement au rôle de l’impôt dans les sociétés contemporaines. À force de baigner dans un monde où la fiscalité imprègne tous les instants de notre vie quotidienne, nous finissons par la sous-estimer, l’oublier ou l’ignorer. Et tel un poisson, nous ne percevons pas que la marée monte inexorablement.

Un mot de précaution, avant de présenter les faits, qui vaut pour l’ensemble de cet ouvrage : les statistiques relatives à la fiscalité sont difficiles à réconcilier. Nous n’avons pas cherché à élucider toutes les incohérences. Les montants, les pourcentages diffèrent selon les sources, les règles retenues, les périmètres envisagés. Le lecteur avisé ne manquera pas d’en être parfois troublé ou irrité. Mais, pour le propos qui est le nôtre, ces aspérités ont peu d’importance. Elles traduisent une faiblesse statistique de mise en cohérence, mais elles ne modifient pas l’analyse proposée.

Le total des impôts et cotisations en 2017 aura été de 991 milliards d’euros, soit 43 % du PIB. Ils se répartissent entre 619 milliards d’euros d’impôts (62 % du total) et 372 milliards d’euros de cotisations (38 % du total). Les impôts se répartissent eux-mêmes entre impôts locaux et nationaux (447 milliards d’euros répartis entre 138 milliards d’euros pour les budgets décentralisés et 309 milliards d’euros pour le budget national) et affectations à la Sécurité sociale (172 milliards d’euros). Les montants affectés à la Sécurité sociale, combinés aux cotisations sociales (372 milliards d’euros) donnent le budget social de 544 milliards d’euros (372 + 172), qui représente par conséquent 55 % du budget au sens large.

Les impôts ont des supports pouvant varier sans limites : impôt sur les transactions (TVA, taxe sur la production, la taxe intérieure sur la consommation de produits énergétiques : TICPE, etc.), sur les revenus (CSG, IR), sur le patrimoine (IFI, droits de succession, taxe foncière, etc.), sur un service (taxe d’habitation), sur la production (taxe sur les salaires, et autres : 72 milliards d’euros en 2017 quand même).

Les statistiques de l’OCDE permettent de se faire une idée de l’évolution du taux moyen de pression fiscale depuis 1990 et conduisent à distinguer deux groupes, celui des pays émergents et celui des pays « riches ».

Prélèvements obligatoires en % du PIB

Les pays émergents ont un taux de prélèvements obligatoires sensiblement inférieur à celui des pays riches. C’est largement dû au fait que l’État, de création récente, y est plus fragile et que sa capacité de « lever l’impôt » y est plus limitée. Mais dans ce premier groupe, la pression fiscale a augmenté dans le temps, traduisant un phénomène de rattrapage, en phase avec le développement économique. Déjà, dans De l’esprit des lois, Montesquieu corrélait ce phénomène au régime politique :

On peut lever des tributs plus forts, à proportion de la liberté des sujets ; et l’on est forcé de les modérer, à mesure que la servitude augmente… Il y a dans les États modérés un dédommagement pour la pesanteur des tributs, c’est la liberté. Il y a, dans les États despotiques un équivalent pour la liberté ; c’est la modicité des tributs.

Mais niveau de vie et institutions démocratiques ne sont-ils pas liés ?

Dans le second groupe, celui des pays riches, la pression fiscale semble avoir atteint l’asymptote d’une courbe en S. Le niveau de cette asymptote diffère cependant d’un pays à l’autre.

En effet, dès lors que l’on limite la comparaison à des pays entrés dans l’ère de l’État-providence, membres de l’OCDE, le lien statistique entre pression fiscale et niveau de vie se dissipe. Aux États-Unis, le PIB par tête culmine à 60 000 dollars américains environ, soit 30 % au-dessus de la moyenne, mais le taux des prélèvements obligatoires est parmi les plus faibles. Au contraire, la France se situe un peu au-dessous de la moyenne en termes de revenu per capita, mais ce même ratio, à 46,2 %, est le plus élevé de tout l’échantillon, soit 12 points au-dessus de la moyenne de l’OCDE et 8 points au-dessus de celle observée dans l’Union européenne. Nous avons en effet ravi en 2017 la place peu enviée de pays le plus imposé au monde. Un retour à la moyenne de la zone OCDE dégagerait quelque 280 milliards d’euros de pouvoir d’achat supplémentaire, et « seulement » 190 milliards d’euros si l’on se contente de la norme européenne. L’enjeu n’est pas mince.

Prélèvements obligatoires en % du PIB

Il n’y a aucune fatalité à la situation dans laquelle nous sommes. Dans la zone OCDE, onze pays ont réussi à alléger leur fiscalité depuis 1990, à partir de niveaux (mesurés en % du PIB) pourtant inférieurs à celui de la France de 2020.

Trois pays, l’Irlande, la Hongrie et la Slovaquie, ont réalisé une baisse de plus de 5 %. Deux autres ont réduit de plus de 3 % le ratio : la Nouvelle-Zélande et le Canada.

Mais, dans ces pays qui ont fait l’effort de réduire leur taux d’imposition, les baisses constatées sont très progressives et lentes, preuve qu’en ce domaine il faut se montrer patient et persévérant.

A contrario, six pays ont augmenté leur taux d’imposition de plus de 5 %. À l’exception de la France, tous les pays de cette liste (la Grèce, l’Islande, l’Italie, le Portugal et la Turquie) ont affronté de sérieuses difficultés au cours de la crise de 2008.

La complexité, un mal français

S’il est de bon ton de vilipender la lourdeur du Code du travail, personne ne semble se scandaliser de celle du Code des impôts. Pourtant, l’un et l’autre rivalisent quant à leur nombre de pages et à leur poids de papier : dans la même édition Dalloz de 2019, le Code du travail compte 3 762 pages, et le Code général des impôts le talonne, avec 3 748 pages.

Au fil du temps, tandis que le système fiscal et social perdait en lisibilité, son poids dans l’économie atteignait un niveau sans précédent historique et sans équivalent dans le monde développé. Comme si cela ne suffisait pas, la fiscalité s’est aussi complexifiée à un point qui défie l’entendement.

Personne ne sait combien il y a d’impôts différents en France. En 2014, l’inspection générale des Finances en recensait 192, mais Wikipédia en présente 214, la Cour des comptes en comptait 233 (en se limitant à celles collectées par les entreprises) en 2016, le site Contrepoints dresse une liste de 254 rubriques, et c’est moins qu’Atlantico qui en décompte 266. Le Conseil des prélèvements obligatoires a par ailleurs recensé 309 taxes « affectées » en 2011. Qui dit mieux ? Le nombre précis importe peu, mais il y en a beaucoup, beaucoup trop, au point qu’on ne s’y retrouve plus. La distribution des contributions de ces impôts est particulièrement instructive. Six impôts représentent près des deux tiers des montants collectés : la TVA, 156 milliards (25,2 % du total) ; la CSG, 105 milliards (15,2 %), l’IRPP, 72 milliards (10,4 %) ; la taxe foncière, 33 milliards (4,8 %) ; l’IS, 30 milliards (4,3 %), la TICPE 28 milliards (4,1 %). Mais il existe une kyrielle d’autres impôts. Si l’on retient le chiffre de 250, cela signifie que 250 impôts représentent 25 % de la collecte, donc qu’en moyenne, chacun « pèse » 0,1 %. Est-ce bien raisonnable ?

Le coût de recouvrement de l’impôt a été évalué en 2002 à 1,44 % des montants collectés, contre 0,42 % en Suède, 0,52 % aux États-Unis et 1,15 % au Royaume-Uni (d’après le rapport du Sénat : « Le système fiscal français à l’épreuve de la crise »).

En 2009, dernière année pour laquelle des comparaisons existent, le coût de collecte des informations était de 1,31 % de la somme collectée, contre 0,79 % en Allemagne et 0,61 % aux États-Unis. Il est vraisemblable que ce coût a baissé depuis, et baissera avec le prélèvement à la source, mais nos voisins ont dû faire des efforts parallèles durant la même période.

En 2016, la Cour des comptes évaluait à 5,2 milliards d’euros le coût de collecte des 773 milliards d’euros qui transitaient par les entreprises, tandis qu’une estimation à partir d’enquêtes faites par l’IGF évaluait à 7,1 milliards d’euros, soit 0,71 % le coût de gestion pour l’administration de 997 milliards de recettes fiscales en 2012, mobilisant 80 000 personnes.

Le jeu préféré de la classe politique

Quand ils traitent des finances publiques, les candidats à l’élection présidentielle s’alarment de l’importance des déficits et du surplomb de la dette qui menace les générations futures, et dénoncent les excès de la dépense publique. Ils proposent de tailler dans les budgets et les effectifs. La discussion porte sur les grands équilibres macroéconomiques et la compatibilité des programmes avec les traités européens. Au contraire, s’agissant du volet recette, une grande créativité est de mise. On invente de nouveaux impôts, on rectifie les barèmes, on prévoit de nouvelles exonérations, de nouveaux abattements et autres « niches », qui viendront s’ajouter aux dispositifs existants, en accroissant un peu plus leur complexité. À aucun moment, ils ne s’interrogent sur l’embarras dans lequel ils s’apprêtent à plonger leurs concitoyens, tant ils aiment à se livrer à leur jeu favori du « Lego fiscal ». Des sociologues nous aideraient sans doute à comprendre les causes de cette inflation réglementaire, de cette addiction à la fiscalité. Peut-être est-ce dû à la consanguinité entre la classe politique et la haute fonction publique, bien formée au maniement des lois : une fois au pouvoir, elles ont tendance à surestimer leur capacité à changer la société… par décret (Michel Crozier).

Face à un nouveau problème, les gouvernements ont le réflexe de « dégainer » une nouvelle loi, et quelquefois un nouvel impôt. On s’émeut de ce que la majorité des embauches se fait dans le cadre d’un CDD. Ce qui est un facteur de souplesse pour l’entreprise, mais pénalise le salarié. D’où la tentation de taxer ces contrats courts, dans l’espoir d’en voir diminuer le nombre. Mais il n’est pas sûr qu’un nombre équivalent de CDI seront créés en contrepartie.

Au sein de l’appareil d’État, le ministère de l’Économie et des Finances, et les corps de hauts fonctionnaires qui le peuplent, occupent une position éminente, qui se nourrit de notre rapport obsessionnel à la politique fiscale. Le Saint des Saints, la direction de la Législation fiscale elle-même encapsulée dans la puissante Direction générale des finances publiques, en est le bras armé, grâce à la technicité de ses équipes et à la remarquable efficacité des agents chargés de l’assiette et du recouvrement.

La fiscalité exerce sa fascination jusque dans le grand public, si l’on en juge par le succès de l’économiste Thomas Piketty, dont l’une des importantes contributions au débat est de militer ardemment pour une augmentation de la pression fiscale, en France, en Europe, voire dans le monde.

L’impossible réforme

Une loi de l’entropie croissante semble gouverner l’évolution de notre système fiscal. Au cours des dernières décennies, non seulement de nouveaux impôts sont apparus, mais chacun d’eux s’est chargé de nouvelles règles de calcul.

Entre 1976 et aujourd’hui, en l’espace de quarante ans, deux impôts majeurs ont été introduits : l’impôt sur les grandes fortunes (IGF), devenu impôt de solidarité sur la fortune (ISF) par la suite et maintenant impôt sur la fortune immobilière (IFI), et la contribution sociale généralisée (CSG) / contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS). Ces deux impôts ont eux-mêmes été modifiés à plusieurs reprises pour devenir des objets fiscaux au maniement délicat. La CSG est maintenant l’empilement de tranches à taux divers, déductibles ou non du revenu imposable selon la date de leur création. L’ISF et l’IFI ont cette particularité bizarre de frapper le patrimoine au premier euro à partir de 800 000 euros, mais quand sa valeur dépasse 1,3 million d’euros.

Du côté des entreprises, si l’architecture du système n’a pas été bouleversée, on a vu fleurir de nombreuses taxes additionnelles.

En 1975, une tentative de réforme de l’ancienne patente, perçue par les collectivités locales, a abouti à la création de la taxe professionnelle. Après avoir annoncé solennellement sa suppression, le gouvernement a dû se résoudre à la remplacer en 2010 par une « Contribution économique territoriale » (CET).

S’agissant de l’impôt sur le revenu (IR), l’édifice a été couronné en 2018 par le « prélèvement à la source », opération rendue extrêmement délicate précisément du fait de l’existence du quotient familial et du foisonnement des abattements, exonérations et plafonds de toutes sortes.

Cette évolution n’a été possible que grâce à la puissance de l’outil informatique. Combien de fonctionnaires aurait-il fallu embaucher pour traiter les déclarations de revenus ou les liasses fiscales des entreprises, s’ils avaient dû se contenter d’antiques machines à calculer et de fiches en carton ? En ce moment de l’histoire de l’impôt, la technique est venue au secours des gouvernements pour asseoir leur pouvoir d’exploitation de la matière fiscale. Cependant, l’on confond parfois informatisation et simplification. Qu’on en juge, à travers cet extrait du compte rendu d’activité de la DGFiP, où le confort des agents du fisc s’identifie à l’intérêt général.

En 2013 : – harmonisation du nombre des caractères des mots de passe...