Karen Akoka

L’asile et l’exil

Une histoire de la distinction réfugiés/migrants

Illustration
2020

Présentation

La distinction entre réfugiés politiques et migrants économiques s’est aujourd’hui imposée comme une évidence, tout comme la hiérarchie qui légitime l’accueil des réfugiés au détriment des migrants. Ce livre montre que ces définitions en disent plus long sur les États qui les appliquent que sur les individus qu’elles sont censées désigner. Car il n’existe pas de réfugié en soi que les institutions pourraient identifier pour peu qu’elles soient indépendantes ou en aient les moyens. La catégorie de réfugié se reconfigure en réalité sans cesse, au fil du temps, au gré des changements de rapports de force et de priorités politiques.

Plutôt que d’analyser les parcours des exilés pour déterminer s’il s’agit de réfugiés ou de migrants, cet ouvrage dissèque l’institution qui les nomme : l’Office français de protection des réfugiés et des apatrides (Ofpra), depuis sa création en 1952. Il établit que la chute du taux de reconnaissance du statut de réfugié est moins liée à la transformation des profils des requérants, à l’obsolescence de la Convention de Genève ou à une perte d’indépendance de l’Ofpra qu’à un changement de subordination. Alors que, pendant la guerre froide, l’assujettissement du droit d’asile aux politiques diplomatiques et le besoin de main-d’œuvre favorisaient un taux élevé d’accords, son instrumentalisation par les politiques migratoires, dans le contexte de la construction de l’immigration comme problème, entraîne un taux élevé de rejets.

En s’intéressant aux acteurs du droit d’asile, à leurs profils et à leurs pratiques les plus quotidiennes, cette sociohistoire, par le bas, des politiques d’asile en France apporte une contribution nouvelle à l’analyse du pouvoir d’État en actes à l’égard des étrangers.

L’auteure

Karen Akoka est maîtresse de conférences en science politique à l’université Paris Nanterre, chercheuse à l’Institut des sciences sociales du politique (ISP) et fellow de l’Institut Convergence Migration (ICM). Elle a auparavant travaillé plusieurs années au Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR).

Collection

SHS

Copyright

Composition : DV Arts Graphiques, La Rochelle.

Maquette de couverture : Ferdinand Cazalis.

©   Éditions La Découverte, 2020

9 bis, rue Abel-Hovelacque, 75013 Paris.

Composition numérique : Facompo (Lisieux), novembre 2020.

ISBN numérique : 978-2-3480-6038-0

ISBN papier : 978-2-7071-9879-2

En couverture : Forever immigrant © Marco Godinho.

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Introduction

Le 20 août 2015, au cœur d’un été qui resterait dans les mémoires comme celui de la « crise des migrants » et au lendemain d’un énième naufrage, le média qatari Al-Jazeera décrétait qu’il ne parlerait désormais que de « réfugiés » pour désigner celles et ceux qui tentent le passage de la Méditerranée, « migrants » étant devenu un « outil de déshumanisation »1. Si ces déclarations ont rapidement amené de nombreuses rédactions dans le monde à se positionner quant au juste terme à employer, une question est restée dans l’ombre des débats : pourquoi faut-il transformer les migrants en réfugiés afin de les rendre légitimes ?

Cet ouvrage entend interroger la distinction entre ces deux catégories, formulée aujourd’hui sur le mode de l’évidence, mais aussi la hiérarchie qui fait des réfugiés des étrangers plus légitimes que les migrants. Il se propose de le faire en posant la focale sur l’institution chargée en France d’instruire les demandes d’asile, l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (Ofpra), saisi, depuis sa création en 1952, dans le temps long des transformations politiques de son environnement national et international. Il montre, ce faisant, que les définitions du réfugié et leurs applications en disent bien plus long sur les sociétés qui les mettent en œuvre que sur les individus qu’elles sont censées désigner.

Pour mener cette réflexion sur les enjeux politiques, diplomatiques, idéologiques, économiques et sociaux de la distinction entre réfugiés et migrants, je déplacerai le questionnement de la demande d’asile vers l’« offre » d’asile, du droit vers ses usages, des textes vers ceux qui les appliquent, des réfugiés vers ceux qui les désignent.

Le réfugié comme produit d’un étiquetage : l’« offre » d’asile

En opposition à la vision essentialiste qui considère le statut de réfugié comme une qualité (la « qualité de réfugié »), je soutiens dans cet ouvrage que ce statut ne constitue rien de plus qu’une catégorie administrative. Un réfugié est tout simplement une personne à qui le qualificatif a été appliqué. Cette approche s’inscrit dans la lignée de la théorie de l’étiquetage développée par le sociologue Howard S. Becker dans son ouvrage désormais classique, Outsiders2, qui montre que la déviance ne se situe pas dans la qualité d’un acte mais dans son processus de désignation (labelling), pour expliquer pourquoi certains actes sont qualifiés de déviants et d’autres pas.

Considérer le réfugié comme le produit d’une opération de classification ne revient pas à adopter la réponse de l’institution, à croire en la substance de la catégorie et penser qu’elle caractérise l’expérience des personnes qu’elle regroupe. Ce choix permet plutôt de prendre acte de la dimension performative de la nomination3 et de se maintenir à bonne distance de la question polémique du « vrai » et du « faux ». Il fait apparaître le jugement comme une composante de l’état de réfugié (refugeeness) en le reliant à ceux qui l’émettent tout comme au contexte dans lequel il est produit. À rebours des études qui analysent minutieusement les causes des départs, les bifurcations et les parcours des exilés pour comprendre ce qu’ils seraient (des réfugiés ou des migrants), je dissèque dans cet ouvrage l’institution qui les nomme, son histoire et ses transformations. Je me place ce faisant dans le sillage du Ce qui fait une vie, de Judith Butler, qui s’interroge sur les raisons pour lesquelles certaines morts suscitent plus d’indignation et certaines vies sont dotées de plus de valeur que d’autres4. Cet ouvrage, que j’aurais pu intituler Ce qui fait un réfugié, formule en effet des interrogations similaires à celles de la philosophe féministe : pourquoi certains étrangers (les réfugiés) sont-ils plus légitimes que d’autres (les migrants) ? Comment se fabrique un réfugié ? Mon approche, qui n’envisage le réfugié que comme une personne labellisée comme telle, permet de répondre à ces questions, en regardant du côté de ceux qui apposent l’étiquette (les agents, les institutions, les États). C’est pourquoi je n’utilise le terme « réfugié » que pour désigner les personnes reconnues comme telles. Pour les autres, je mobilise principalement les mots « exilé » ou « requérant », plus rarement le terme « demandeur d’asile », qui n’émerge qu’au début des années 1980 et qu’il serait dès lors anachronique d’employer avant cette date.

Se positionner ainsi ne va pas de soi, même en sciences sociales, car la catégorie de réfugié est particulièrement sujette à l’essentialisation. D’abord parce qu’elle a été naturalisée par le droit, puissant instrument de réification, et plus encore par le droit international, qui nourrit la fiction d’énoncés universels. Cette naturalisation a également été favorisée par les institutions nationales et internationales en charge des réfugiés qui ont substitué, le terme reconnaissance à celui d’éligibilité. Les réfugiés sont en effet aujourd’hui « reconnus » par les institutions de l’asile et cette appellation est loin d’être neutre. Elle renvoie à l’idée d’un déjà-là, d’une nature préexistante au processus de désignation. Dans le guide édité par le Haut Commissariat pour les réfugiés (HCR) à l’attention de tous les agents, internationaux et nationaux, chargés de la détermination du statut, il est ainsi stipulé : « La détermination du statut de réfugié n’a pas pour effet de conférer la qualité de réfugié ; elle constate l’existence de cette qualité. Une personne ne devient pas réfugiée parce qu’elle est reconnue comme telle, mais elle est reconnue comme telle parce qu’elle est réfugiée5. »

Le demandeur d’asile, s’il est sincère, serait donc déjà un réfugié au moment où il s’adresserait à l’organisation compétente, dont le rôle ne consisterait qu’à le reconnaître. Cette dimension « recognitive » n’est pas seulement symbolique, elle se traduit de manière concrète et matérielle dans le droit. Les personnes reconnues réfugiées peuvent ainsi bénéficier de certains droits (comme les prestations familiales) de manière rétroactive à compter de leur date d’entrée en France et non de la date d’attribution du statut, pour matérialiser le fait qu’elles étaient déjà réfugiées avant d’être ainsi nommées.

Cette vision du réfugié comme sujet avant la loi6, et d’une procédure qui ne ferait que confirmer un déjà-là a pour effet de renforcer l’illusion d’une expérience propre au réfugié, différente de celles des autres étrangers. Elle permet de faire oublier qu’il n’est que le produit de décisions historiquement et politiquement situées, qui informent davantage sur ceux qui désignent que sur ceux qui sont désignés. Les travaux de recherche ne sont pas épargnés par cette essentialisation, ni par le manque de distance d’avec les catégories institutionnelles et la tentation d’émettre des jugements sur la réalité de l’appartenance à la catégorie de réfugié, comme l’illustrent ces quelques exemples.

– « En fait ils sont vraiment réfugiés [...] même s’ils ne sont pas juridiquement réfugiés, ils le sont dans les faits7. »

– « Le point de départ est d’observer que l’existence sociologique d’un réfugié (qu’il soit un militant, une cible ou une victime) est indépendante de la reconnaissance légale8. »

– « Le HCR a soutenu l’exode du Vietnam, y compris celui de ceux, nombreux, qui n’étaient clairement pas des réfugiés9. »

– « Les quelques personnes qui réussissent à partir peuvent, de bon droit, être considérées comme des réfugiés10. »

Dans la littérature anglo-saxonne, le terme de « réfugié sociologique » est de plus en plus souvent employé, généralement pour désigner celles et ceux qui, bien que n’ayant pas été reconnus par les institutions, seraient, malgré tout, des réfugiés11. Sous des allures scientifiques, cette expression est éminemment problématique : elle vient renforcer l’idée selon laquelle il existerait bien des « vrais » et des « faux », sans que les chercheurs qui l’utilisent n’explicitent jamais par où passe la frontière dont ils suggèrent l’existence. La substitution de jugements sociologiques à ceux de l’institution participe, dès lors, à renforcer la dichotomie réfugiés/migrants, au lieu de la déconstruire.

La catégorie de réfugié résiste également à la déconstruction parce que la fiction de la dichotomie migrants/réfugiés déborde les clivages entre partisans de politiques migratoires fermées ou ouvertes. Tout le monde (ou presque) « aime » l’asile. Pour les tenants d’une politique de fermeture des frontières, l’asile constitue une caution précieuse. C’est précisément au nom de la défense de l’asile qu’en France les gouvernements justifient depuis près de trois décennies leurs politiques d’immigration restrictives. « C’est ainsi que nous pourrons maîtriser l’immigration et accueillir dignement ceux qui relèvent du droit d’asile12 », a déclaré François Hollande, alors président de la République, à l’instar de tous ceux qui l’ont précédé ou lui ont succédé, de manière rituelle. Préserver le droit d’asile est régulièrement présenté comme un devoir moral par les Premiers ministres les plus durs en matière de politiques migratoires et, à l’exception du Rassemblement national, les représentants les plus à droite sur l’échiquier politique, en opposant au caractère inconditionnel de l’asile le caractère conditionnel de l’immigration économique et en affirmant que, pour accueillir les réfugiés, il serait nécessaire de limiter les autres « flux » migratoires13.

Le topos de la différence entre politique d’asile et politique d’immigration, entre réfugiés et migrants, est également mobilisé par une partie des associations de défense des étrangers. Dans un contexte de politiques migratoires restrictives, le statut de réfugié procure en effet des avantages si rares et si précieux à des personnes si vulnérables qu’il est difficile à questionner. La fiction de la spécificité des réfugiés permet de sauver les quelques étrangers encore « légitimes » en les maintenant à distance de l’illégitimité des migrants. C’est donc, paradoxalement, aussi du fait de la charge positive qu’elle charrie que la catégorie de réfugié est si difficile à déconstruire. Armés de bonnes intentions, les chercheurs, experts et militants les plus critiques vis-à-vis des politiques d’asile et d’immigration sont quelquefois les premiers à participer à la naturalisation de la catégorie de réfugié.

Mais, en cédant à la politique de représentation qui voudrait que la condition de réfugié soit bien distincte de celle de migrant, ils n’aident guère à résoudre le problème auquel ils ambitionnent de s’attaquer. Judith Butler a montré qu’en recourant à la catégorie « femmes » à des fins purement stratégiques on ne résout pas le problème de leur représentation car « les stratégies charrient toujours des significations qui excèdent les objectifs prévus14 ». Il en est de même avec la catégorie de réfugié. Au lieu de considérer l’appartenance à la catégorie de réfugié comme préexistante aux individus qui sollicitent ou délivrent le statut, cet ouvrage propose donc, par contraste, d’éclairer la manière dont elle est construite et reconfigurée par les différents usages qui en sont faits.

Une histoire sociale et politique de l’asile

Le choix d’étudier sur le temps long les processus d’étiquetage ne s’est pas imposé d’emblée. L’enquête à l’origine de cet ouvrage a d’abord été centrée sur le présent : il s’agissait de comprendre comment le statut de réfugié était attribué par l’Ofpra au moment de la recherche, c’est-à-dire à la fin des années 2000. Ce projet s’est heurté à deux grandes difficultés. L’accès au terrain : comment analyser des pratiques qu’il n’était pas possible d’observer ? La distanciation : dans un contexte polémique, comment échapper aux taxinomies (vrai/faux, restrictif/généreux, laxiste/sévère) des champs militant et politique ?

C’est l’usage de l’histoire qui m’a permis d’échapper à l’essentialisation de la catégorie de réfugié, à la prise de position pour l’une ou l’autre des parties du face-à-face ou à l’« empirisme irréductible » qui, en accordant trop d’importance à la singularité des situations observées, tend à méconnaître que la vérité de l’interaction ne s’y donne pas entièrement. Mais si l’enquête historique est une condition nécessaire pour penser les catégorisations, elle n’est pas pour autant suffisante. « Tout serait trop simple si l’investigation historique émancipait ipso facto la recherche des attentes et attendus de la pensée officielle15 », rappelle Vincent Dubois. L’histoire peut aider à déconstruire les catégories de perception qui sont celles des institutions et à s’en défaire, à condition d’en user comme instrument de rupture, tel que l’a notamment théorisé Pierre Bourdieu :

Il n’est sans doute pas d’instrument de rupture plus puissant que la reconstruction de la genèse : en faisant resurgir les conflits et les confrontations des premiers commencements et, du même coup, les possibles écartés, elle réactualise la possibilité qu’il en ait été (et qu’il en soit) autrement et, à travers cette utopie pratique, remet en question le possible qui, entre tous les autres, s’est trouvé réalisé16.

L’histoire est ainsi, dans cet ouvrage, moins mobilisée comme outil de reconstitution du passé que comme instrument de dénaturalisation et de rupture avec la « pensée d’État » et les catégories institutionnelles.

Je ne propose pas dans cet ouvrage une histoire de l’asile dans la perspective ontologique d’élucider ce qu’est un réfugié. Je présente au contraire une histoire des étiquetages, à partir de l’idée selon laquelle le réfugié est le résultat d’une désignation. Pour ce faire, je prête une égale attention aux inclus et aux exclus du statut de réfugié. La littérature militante, mais aussi scientifique critique, a en effet tendance à se focaliser sur les rejetés et exclus de la catégorie, qui constituent une entrée efficace pour critiquer les institutions. La littérature historique tend, quant à elle, à proposer une histoire du réfugié implicitement centrée sur les groupes reconnus comme tels, afin d’étudier les transformations de la catégorie dans le temps. Tout se passe comme si l’analyse critique n’était réservée qu’à la période contemporaine et ne se portait que sur les exclus. Or, pour comprendre les enjeux qui se cachent derrière les opérations de (dé)nomination, il convient de tenir ensemble le couple inclus/exclus et de se pencher sur les déplacements des frontières qui le traversent.

Les ouvrages sur l’histoire longue de l’asile – et plus encore les introductions historiques – prennent souvent la forme d’un récit linéaire qui retrace l’évolution de la catégorie de réfugié à partir de l’histoire de ceux reconnus comme tels. Nombre de ces écrits commencent par présenter l’asile comme une tradition, non seulement ancienne mais commune à toutes les civilisations. La longue durée et l’universalité fonctionnent alors comme des instances de légitimation, plus encore lorsque, comme c’est souvent le cas, les origines grecques de l’asile sont mises en avant17. Au fil d’un récit évolutionniste, l’asile serait ainsi passé, avec le temps, de prérogative de l’Église à prérogative de l’État, de la protection de délits de droit commun à la protection de délits politiques, d’un droit concédé à des groupes spécifiques à un droit universel, chacune de ces transformations étant implicitement signe de modernité. J’entends substituer à ces histoires, trop souvent linéaires, une histoire qui tienne ensemble les inclus et les exclus afin de faire ressortir la manière dont s’opèrent, à chaque période, les processus de sélection. La prise en compte des vaincus, ceux qui ne sont pas parvenus à entrer dans la catégorie et que l’histoire linéaire a effacés du récit, fait apparaître plus clairement ce qui relève du politique : les controverses, les rapports de force, les possibles écartés et les utopies.

La période choisie pour cette exploration historique ne relève bien sûr pas du hasard. D’un point de vue historique, il n’existe à ce jour qu’une perspective partielle sur l’administration de l’asile en France. Non seulement aucune histoire des politiques d’asile n’a encore été écrite, à la différence de l’histoire des politiques d’immigration, mais les décennies 1950-1980, considérées comme l’« âge d’or » des réfugiés18, aux taux de rejets si bas qu’ils n’étaient pas calculés, ont fait l’objet de peu de recherches19. Pour plusieurs raisons. Tout d’abord parce que la période est considérée comme « sans problème », voire « sans histoire », pour jouer sur les mots, en raison précisément des taux de reconnaissance élevés. Ensuite, parce que les archives de l’Ofpra ne se sont ouvertes qu’au début de la décennie 2010. Enfin, les recherches sur l’asile sont non seulement apparues tardivement, au début des années 1990, mais la division du travail entre sciences sociales et histoire a laissé dans l’ombre les années 1950-1980 : les sociologues se sont intéressés à la période qui leur était contemporaine, tandis que les historiens ont privilégié celles qui ont précédé l’adoption en 1951 de la Convention de Genève, considérée comme un moment de rupture. Cette absence de travaux sur les décennies 1950-1980 vaut pour les autres espaces nationaux, à quelques exceptions près, et tient au manque d’historicité des Refugee Studies, que déplorent plusieurs auteurs20. Les rares travaux qui abordent les politiques d’asile dans le bloc occidental durant la période de la guerre froide ne traitent par ailleurs presque jamais des pratiques concrètes d’attribution du statut21, encore moins des profils des agents. Ils proposent plutôt une vaste histoire des grands déplacements de réfugiés dans le monde ou de leur traitement par les États, vue « par le haut » et ancrée dans les relations internationales22, souvent normative et plus proche de l’expertise que de l’analyse critique23.

L’absence de travaux sur cette période est d’autant plus frappante que la comparaison entre les taux élevés d’accord des années 1950-1980 et ceux très bas de la période actuelle est au cœur de nombreuses analyses. La chute de ce taux est pour les uns la preuve que le profil des demandeurs d’asile a changé et ne correspond désormais plus à la définition du réfugié donnée par la Convention de Genève ; pour les autres, elle est au contraire la preuve que les institutions de l’asile ont perdu leur indépendance. Pourtant, si l’on observe non pas les statistiques ou les textes législatifs mais les profils, les trajectoires et les pratiques quotidiennes des agents de l’institution, ces débats s’éclairent d’un jour différent.

Je propose dans cet ouvrage une histoire des catégorisations comme réfugié en plaçant au centre de l’analyse l’histoire sociale des agents de l’institution chargée de la délivrance du label, l’Ofpra. Je montre ce faisant que l’application du droit d’asile dépend non seulement des rapports de force politiques au sein de l’État mais aussi des logiques de recrutement à l’intérieur de l’institution. Cet ouvrage veut ainsi contribuer à l’écriture d’une histoire par le bas de la production du statut de réfugié et des rapports de l’État à l’asile. Il s’intéresse aux acteurs du droit d’asile que sont les agents chargés de le mettre en œuvre, à leurs propriétés sociales, à leurs trajectoires et bien évidement à leurs pratiques dans ce qu’elles ont de plus quotidien, au ras du sol de la routine de l’activité. L’ouvrage s’inscrit ainsi dans la lignée des travaux qui, s’intéressant au pouvoir d’État en actes à l’égard des étrangers, à l’intersection de la sociologie du droit et de la sociologie de l’État, ont déplacé l’interrogation des textes juridiques vers leurs usages24 en s’affranchissent des lectures positivistes du droit comme corpus cohérent, possédant une intention, voire un sens, univoque.

Qu’observe-t-on en plaçant la focale non pas sur la structure administrative de l’Ofpra ni sur les textes juridiques du droit d’asile, mais sur les profils, les trajectoires et les pratiques des premières générations d’agents ?

Le statut de réfugié : une ressource symbolique

Se dégage tout d’abord la grande hybridité de cette administration étatique, créée en 1952 pour prendre le relais de l’Organisation internationale pour les réfugiés (OIR). L’accent longtemps mis dans la littérature sur la structure administrative et juridique de l’Ofpra a contribué à occulter la nature très internationale de ce nouvel organisme, qui s’inscrit en fait dans une grande continuité avec les systèmes qui le précèdent. Les premiers officiers de protection de l’Ofpra sont tous des étrangers, réfugiés, écrivant et parlant dans leur langue maternelle. La plupart sont d’anciens diplomates qui représentaient en France les régimes de leurs pays avant les invasions soviétiques des années 1920 (en Ukraine et Géorgie) ou les prises de pouvoir communistes des années 1947-1949 (en Hongrie, Yougoslavie, Tchécoslovaquie, Pologne et Roumanie). Un certain nombre d’entre eux sont même d’anciens dirigeants politiques, tel cet ancien ministre des Affaires étrangères géorgien, cet ex-gouverneur ukrainien ou cet ancien député du Parlement russe. Les agents de la section espagnole sont, pour leur part, des militants anarchistes ou socialistes antifranquistes. Si les agents de la génération suivante sont plus nombreux à être français, ce sont en fait – et jusqu’au début des années 1980 – presque toutes et tous des filles et fils de réfugiés.

Quelles sont leurs pratiques ? À l’Ofpra, durant les décennies 1950-1980, ils délivrent (ou refusent) largement le statut de réfugié sur la base de l’appartenance nationale des requérants. La grande majorité sont reconnus : les uns (soviétiques et ressortissants des démocraties populaires), afin de décrédibiliser l’idéologie communiste ; les autres (Espagnols), du fait de l’obligation juridique de maintenir les statuts de réfugiés attribués avant la Convention de Genève de 1951. Les ressortissants de pays diplomatiquement proches de la France (Portugal, Yougoslavie) sont traités avec plus de rigueur. La ligne de partage entre inclus et exclus se dessine ainsi de part et d’autre du Rideau de fer et selon les proximités diplomatiques. Les nationalités moins « désirables » sont orientées vers les procédures d’immigration, souvent en amont du dépôt d’une demande d’asile, ce qui permet d’éviter de prononcer des refus et de maintenir un faible taux de rejets.

L’Ofpra et le statut de réfugié revêtent ainsi une tout autre signification que celle qu’on leur connaît aujourd’hui. Dans un contexte de politique d’immigration ouverte, ils constituent, à bien des égards, une ressource symbolique. Ils sont mobilisés par les gouvernants comme des instruments de politique étrangère et, pour les agents et leur public, comme un espace de résistance, une manière de faire perdurer l’ancien régime de leur pays. L’Ofpra apparaît comme le consulat de régimes renversés et de pays envahis que font vivre leurs anciens représentants, tels des gouvernements en exil. Ses agents forment ainsi une sorte de « diplomatie parallèle25 » à celle des régimes en vigueur dans leur pays, diplomates de régimes disparus qu’à travers eux la France continue d’implicitement reconnaître.

Entre les différents acteurs en présence (l’État, les agents, les exilés) apparaît, dès lors, une convergence d’intérêts et d’usages de la catégorie de réfugié. L’usage qu’en fait l’État, comme instrument de politique étrangère et de décrédibilisation du communisme, fait écho à celui des agents et de leur « public », comme instrument de délégitimation du régime qui a pris le pouvoir dans leur pays. Jusqu’au début  des années 1970, la moitié des requérants et les quatre cinquièmes des agents ont en effet fui des pays communistes.

Cette adéquation entre dispositions des agents et orientations politiques et diplomatiques des gouvernements invite à repenser à nouveaux frais la dichotomie indépendance/contrôle. Au vu des taux élevés de reconnaissance du statut de réfugié à cette période (entre 80 et 90 %) et de la grande autonomie laissée à des agents aux profils prestigieux par des directeurs généraux relégués, on pourrait penser que le contrôle est absent. Mais, en tant que représentants de régimes renversés par la révolution bolchevique, l’arrivée au pouvoir des communistes et les annexions soviétiques, les dispositions et les intérêts de la majorité des agents convergent suffisamment avec les préférences diplomatiques des pouvoirs publics français du temps de guerre froide pour que l’autonomie qui leur est laissée constitue moins un laisser-faire qu’une « forme très contrôlée de non-contrôle26 ».

Cette analyse permet de dégager l’existence d’une grande porosité entre les catégories de réfugié et de migrant. Cette porosité se saisit d’abord à travers le vocabulaire. Le terme « réfugié » est souvent utilisé de manière floue par les parlementaires et les hauts fonctionnaires qui créent l’Ofpra, tout comme dans les rapports d’activité de l’organisation. Il désigne à la fois celui qui demande l’asile et celui à qui il a été accordé. Les termes « réfugiés », « émigrés » ou « exilés » sont par ailleurs souvent utilisés indifféremment, et des expressions comme « émigration politique » sont courantes. La porosité se saisit également à travers les pratiques d’attribution du statut de réfugié, octroyé, dans le cas de nationalités qui jouissent d’une présomption favorable, en l’absence de craintes de persécutions ou malgré l’évidence d’une migration économique. Si cette souplesse d’usage repose largement sur des considérations géopolitiques, elle n’en témoigne pas moins d’une conception poreuse des catégories de réfugié et de migrant.

Du problème des réfugiés aux demandeurs d’asile comme problème

Au début des années 1980, une transformation lexicale importante s’opère avec l’apparition du terme « demandeur d’asile ». Cet ouvrage retrace en quelque sorte le passage d’une formulation en termes de « problème des réfugiés » à celle de « problème des demandeurs d’asile ». La première renvoie aux difficultés rencontrées par les réfugiés et aux dispositifs d’action publique mis en place pour les résoudre. La seconde au problème que posent les demandeurs d’asile, principalement leur nombre. Cette double transformation, du « public cible » (des réfugiés aux demandeurs d’asile) et du contenu des « problèmes » auxquels il renvoie, constitue l’un des fils directeurs de l’ouvrage.

Cette approche permet de suivre ce que Vincent Dubois nomme à la fois l’« institutionnalisation des formes de l’action publique » et l’« institutionnalisation par l’action publique de classements sociaux et cognitifs constitutifs des visions du monde social »27. L’institutionnalisation des formes de l’action publique est examinée à travers l’analyse des réponses inventées pour répondre au « problème » des réfugiés puis des demandeurs d’asile : élaboration d’un statut de réfugié, signature de la Convention de Genève, création et transformations de l’Ofpra, productions législatives sur les réfugiés et les demandeurs d’asile. L’institutionnalisation par l’action publique de classements sociaux tels que réfugiés, migrants et demandeurs d’asile renvoie à la transformation du contenu et du sens donnés à ces catégories et aux processus de rigidification et de cloisonnement entre elles.

L’ouvrage retrace ainsi le double processus de rigidification et de dualisation de la catégorie de réfugié. La rigidification entraîne la clôture et la séparation stricte de la catégorie de réfugié d’avec les autres étrangers. La dualisation engendre sa division et la naissance de la catégorie de demandeur d’asile. Si l’image contemporaine du réfugié est bien celle d’une personne individuellement persécutée, dont le migrant représente la figure inversée, cette rigidification est non seulement récente mais ne s’opère pas au même moment selon les groupes nationaux : au cours des années 1980 pour les requérants africains, dans les années 1990 pour les Européens et les exilés de l’ex-Indochine. Quant à la nouvelle catégorie de demandeur d’asile, issue de la dualisation de la catégorie de réfugié, elle se développe et se matérialise dans un ensemble d’instruments de l’action publique (lois, circulaires, règlements), mais aussi dans des dispositifs concrets, tels les centres d’hébergement dédiés aux demandeurs d’asile, des espaces d’accueil spécifiques à chaque groupe à l’Ofpra et la mise en place d’une division du travail stricte entre agents, les uns désormais chargés des demandeurs et les autres des réfugiés.

Du régime des réfugiés à celui des demandeurs d’asile

C’est durant la décennie 1980 que le passage d’un régime des réfugiés à un régime des demandeurs d’asile s’opère.

Le régime des réfugiés se caractérise par une subordination forte de l’asile aux questions de politique étrangère ; par des taux d’attribution du statut très élevés ; par des instructions des demandes d’asile fondées sur l’appartenance nationale ; par la prévalence d’agents issus des mêmes groupes nationaux et des mêmes catégories administratives (réfugiés) que les requérants, et dont la légitimité professionnelle repose sur cette proximité ; par une porosité d’usage entre procédures d’asile et d’immigration ; par une activité orientée vers l’intégration des réfugiés plutôt que vers la sélection des demandeurs d’asile qui n’ont, en tant que catégorie, pas encore d’existence, qu’elle soit discursive (le terme n’existe pas) ou statistique (leur nombre n’est pas calculé).

Le régime des demandeurs d’asile se caractérise par une subordination de l’asile aux politiques de réduction des flux migratoires ; par des taux d’attribution du statut très bas ; par des instructions au cas par cas fondées sur la recherche de persécutions individuelles ; par une logique de contrôle déployée autour de critères stricts et l’exigence de preuves ; par la prévalence d’agents français dont la légitimité repose sur la distanciation d’avec leur « public » ; et enfin par une activité orientée vers la sélection des demandeurs d’asile, en lieu et place de l’intégration des réfugiés.

La période de transition des années 1980 voit coexister les logiques de ces deux régimes, ce qu’incarne particulièrement bien le traitement différencié dont sont l’objet, exactement au même moment, les exilés de la péninsule indochinoise et ceux du Zaïre. Alors que les « ex-Indochinois » reçoivent automatiquement le statut de réfugié sur la seule base de leur nationalité, les « Zaïrois » doivent prouver qu’ils craignent d’être individuellement persécutés. Alors que les fraudes commises par les ex-Indochinois sont étouffées, celles commises par les Zaïrois sont médiatisées. Alors que les ex-Indochinois sont qualifiés de « réfugiés » avant même d’en avoir reçu le statut, les Zaïrois sont qualifiés de « demandeurs d’asile », terme qui se diffuse avec la médiatisation de leurs fraudes. Tandis que les agents chargés d’instruire les demandes des ex-Indochinois sont majoritairement cambodgiens, vietnamiens ou laotiens, ceux qui instruisent les demandes zaïroises sont français.

À la fin des années 1980 le régime des demandeurs d’asile est généralisé à tous les groupes. L’ensemble des requérants doivent désormais craindre une persécution individuelle et ciblée mais aussi en apporter des preuves toujours plus précises. Les Kurdes de Turquie, autrefois reconnus comme réfugiés sur la seule base de leur appartenance ethnique, doivent ainsi non seulement montrer, preuves à l’appui, qu’ils sont individuellement menacés, mais également qu’ils n’ont pas pris part à la lutte armée avec le PKK. Ces injonctions, contradictoires à certains égards, s’affermissent à mesure que les relations entre la Turquie et l’Europe se réchauffent et que l’usage de la violence en politique devient de plus en plus illégitime28. Cette surenchère des exigences entraîne la multiplication des fraudes qui justifient, à leur tour, un nouveau cycle d’exigences et de contrôle, dans un cercle vicieux sans fin qui fait s’écrouler les taux d’attribution du statut.

Décloisonner l’asile : des configurations multiples

Le choix de procéder à une histoire des opérations de catégorisation, attentive aux acteurs qui les mettent en œuvre, fait émerger la grande variété des considérations à l’œuvre dans l’attribution du statut de réfugié : politiques, géopolitiques, idéologiques, économiques. Le traitement de chaque groupe national s’inscrit dans un contexte et une configuration bien spécifiques qui voient se conjuguer plusieurs impératifs : politiques de main-d’œuvre, politiques de maintien de l’ordre, politiques électorales, politiques migratoires, politiques étrangères et compétitions partisanes. C’est cette idée de configuration que cet ouvrage voudrait défendre en montrant que, même si chaque période voit une logique prédominer (politique diplomatique jusque dans les années 1980, et politique de réduction des flux migratoires ensuite), les considérations restent multiples et se configurent différemment à chaque période. Il s’agit ainsi de décloisonner l’asile en montrant combien, à chaque période et pour chaque groupe national, les modalités d’attribution du statut renvoient à des enjeux plus larges.

Le passage du régime des réfugiés à celui des demandeurs d’asile s’ancre non seulement sur un temps long mais dans des transformations politiques multiples qui débordent largement la question de l’asile : la fin de la guerre froide ; la construction de l’immigration comme « problème » dans le contexte de la crise économique ; le changement des nationalités des requérants, désormais issus de pays décolonisés ; et enfin la construction d’une crise de l’État social dans le cadre de laquelle le traitement bureaucratique des pauvres (et des étrangers) est judiciarisé, individualisé et marqué par une rigueur juridique et gestionnaire29. Au terme de ces transformations, reconnaître le statut de réfugié apparaît non seulement inutile, mais contre-productif. Produire des réfugiés est désormais considéré comme coûteux économiquement, diplomatiquement et électoralement.

Réfugié : du groupe social à la catégorie

Inspiré par les travaux de Laurent Thévenot et Luc Boltanski sur la construction des cadres comme groupe social, Gérard Noiriel distingue de manière féconde les « groupes sociaux » des « catégories sociales », en montrant que les premiers sont le reflet d’une mobilisation du groupe concerné tandis que les secondes sont l’objet d’assignations venues de l’extérieur :

Dans le premier cas [celui des groupes sociaux] la mobilisation des acteurs aboutit à une « représentation » de l’ensemble social considéré sur la scène politique. L’identification collective résulte de l’identification subjective des membres du groupe aux porte-parole et aux symboles qui lui confèrent une unité. Les catégories sociales se constituent quant à elles grâce à un travail bureaucratique d’assignation identitaire qui nécessite une identification « objective » des individus appartenant à des entités abstraites définies par la loi. Les membres de ces catégories partagent une même identité collective dans la mesure où ils intériorisent la relation de pouvoir dans laquelle ils sont pris, c’est-à-dire la définition d’eux-mêmes donnée par ceux qui sont mandatés par l’autorité souveraine pour faire appliquer la loi30.

Pour Gérard Noiriel, les réfugiés constituent un exemple canonique de catégorie sociale, dans la mesure où ils n’auraient pas contribué au processus au terme duquel ils ont acquis une identité collective :

Si les réfugiés constituent une catégorie sociale, c’est avant tout parce qu’ils n’ont pas contribué directement et collectivement au travail social qui a conduit à leur existence collective [...] étant donné qu’ils n’ont pas la possibilité de défendre eux-mêmes leurs intérêts propres, ils ne sont que des objets de la discussion politique et n’accèdent à la visibilité que dans les moments où leur présence sur le territoire apparaît comme un « problème ». Ce sont les discussions publiques concernant ce « problème » qui construisent la façon dont le « sens commun » perçoit les réfugiés31.

Si l’analyse de l’historien s’applique avec une grande justesse à la situation des réfugiés aujourd’hui, elle a moins de pertinence pour les années d’avant 1970 : jusqu’alors les réfugiés constituent, à bien des égards, un groupe social. Leur existence a en effet été définie par un travail juridico-bureaucratique de catégorisation mis en œuvre par les membres de leur propre groupe. Comme l’ont montré Dzovinar Kévonian et Catherine Gousseff, le statut de réfugié russe est en effet élaboré dans l’entre-deux-guerres au sein de la Société des Nations (SDN), en partie par des apatrides russes souvent juristes32. En France, un statut de réfugié géorgien, non prévu par les conventions internationales, est mis en place notamment grâce à l’action des représentants du gouvernement géorgien en exil auprès des autorités françaises. Durant tout l’entre-deux-guerres et dans l’immédiat après-guerre, ces statuts sont administrés par le biais d’offices de réfugiés (russes, géorgiens, arméniens, espagnols) au sein desquels ce sont des réfugiés qui délivrent le statut à leurs compatriotes. La fermeture de ces offices et la création de l’Ofpra en 1952 ne mettent fin que formellement à ce système. Au sein des sections russe, arménienne, polonaise, géorgienne, espagnole, yougoslave, hongroise, tchécoslovaque et ukrainienne du nouvel organisme, ce sont toujours des réfugiés, souvent agents des anciens offices et anciens diplomates, qui continuent d’attribuer le statut à leurs compatriotes.

Pour ceux qui sollicitent le statut, ces agents jouent le rôle de porte-parole qui font vivre leur pays disparu, leur donnent accès à une existence légale et les assistent face à l’administration française. Durant cette période d’ouverture à l’immigration de travail, l’appartenance à l’entité abstraite de « réfugié » résulte donc encore, d’un choix, et d’une identification subjective avec les porte-parole (les représentants des groupes de réfugiés à l’Ofpra) et les symboles (le statut de réfugié comme rupture) qui façonnent la catégorie.

Bien loin d’une définition universelle, cohérente et stable, la qualification de réfugié résulte, jusqu’au début des années 1980, d’un processus à l’intersection entre les choix subjectifs des exilés et des dispositifs d’action publique visant à les orienter vers les procédures d’asile ou d’immigration, selon les préjugés ethno-raciaux et les intérêts diplomatiques de la période. Trois cas emblématiques illustrent cette porosité d’usage des catégories de réfugié et de migrant, par l’État comme par les exilés.

Au début des années 1960, le représentant du ministère des Affaires étrangères au conseil d’administration de l’Ofpra réclame à plusieurs reprises un examen plus rigoureux des demandes d’asile yougoslaves. Le trop grand nombre de Yougoslaves reconnus comme réfugiés nuit aux bonnes relations avec le régime de Tito. Le pays est certes communiste, mais il n’appartient pas au Pacte de Varsovie, a pris ses distances avec l’URSS et se situe du côté occidental du Rideau de fer. L’Ofpra fait rapidement preuve de plus de sévérité envers les requérants yougoslaves en rejetant plus souvent leurs demandes d’asile. Mais le nombre des demandeurs reste élevé. En 1964, l’idée de faciliter l’accès des Yougoslaves au marché du travail est alors évoquée au conseil d’administration. Deux ans plus tard, en 1966, des accords de main-d’œuvre sont signés entre Paris et Belgrade. Les Yougoslaves qui ont désormais plus aisément accès aux procédures d’immigration ; délaissent dès lors la procédure d’asile, à la satisfaction des pouvoirs publics pour qui leur présence en France est souhaitable en tant que migrants mais pas comme réfugiés33.

Parallèlement et jusqu’au début des années 1970, l’Ofpra refuse systématiquement le statut de réfugié aux Portugais, sur la seule base de leur nationalité et sans même instruire leurs dossiers, afin de préserver les excellentes relations diplomatiques de Paris avec Lisbonne. Les Portugais constituent néanmoins la nationalité la plus favorisée (avec les Espagnols) en termes de régularisation au titre du travail durant cette même période34. C’est donc en tant que migrants et non comme réfugiés que leur présence est souhaitée. Et c’est précisément dans un contexte de dégradation des relations diplomatiques avec Lisbonne que les procédures d’asile sont finalement ouvertes aux Portugais, qui commencent dès lors à être reconnus réfugiés.

La gestion des boat people de l’ex-Indochine dans les années 1980 suit la même logique, mais en sens inverse. Ils sont acheminés en France après avoir été sélectionnés en Thaïlande sur des critères très éloignés de ceux de la Convention de Genève : services rendus à la France, présence d’une famille sur le territoire national, connaissance de la langue française. C’est pourtant vers la procédure d’asile et non vers les procédures d’immigration que le gouvernement français les oriente, en conditionnant les droits exceptionnels qui leur sont ouverts à l’obtention du statut de réfugié. Cette fois, c’est parce que leur présence est souhaitée en tant que réfugiés et non comme migrants. Les accueillir comme réfugiés permet, entre autres considérations, de discréditer les régimes communistes de la péninsule indochinoise. Les accueillir comme migrants aurait, en revanche, risqué de contredire la politique de fermeture de l’immigration de travail amorcée au milieu des années 1970.

En l’absence de différences significatives entre réfugiés et migrants en termes de droits jusqu’à la fin des années 1980, c’est également le choix subjectif des exilés qui participe à leur qualification comme réfugiés ou migrants. Certains s’abstiennent de demander l’asile, vécu comme une rupture symbolique trop forte avec le pays d’origine. « Parce qu’on voulait rester grecs », m’explique tout simplement Théodora, issue d’une famille communiste persécutée, quand je lui demande pourquoi elle s’est tournée vers les procédures d’immigration plutôt que d’asile. D’autres évitent le statut de réfugié à cause de la rupture matérielle trop forte qu’il implique : retrait du passeport, retours interdits, même pour enterrer une mère ou marier un fils. D’autres enfin évitent les procédures d’asile de peur de se faire repérer et dénoncer aux autorités de leur pays par les autorités françaises quand les rapports diplomatiques sont bons. Ils préfèrent « se fondre » dans la masse des migrants pour éviter de se faire repérer. À l’inverse, certains exilés font le choix du statut de réfugié parce qu’ils y voient une manière de faire vivre l’ancien régime de leur pays, ou de manifester leur résistance à celui en place.

Être réfugié ou migrant se construisait ainsi au croisement des dispositifs d’action publique et des décisions subjectives des exilés, selon des critères qui débordaient largement la question de la persécution. Le durcissement des politiques migratoires a mis fin à cette porosité d’usage entre procédures d’asile et d’immigration, entre les catégories de réfugié et de migrant, qui laissait une certaine latitude aux exilés pour s’autodéfinir et aux pouvoirs publics pour gérer les complications que l’attribution d’un statut éminemment politique ne pouvait manquer d’engendrer dans les relations diplomatiques. La porosité d’usage des procédures d’asile et d’immigration (qui ne fonctionnaient pas encore comme des systèmes hermétiques et dichotomiques censés refléter la véritable nature des individus et de leur migration) reflétait la porosité des catégories et la complexité des expériences migratoires, loin du paradigme vrai/faux et de la binarité que l’on connaît aujourd’hui. À partir des années 1980 la rigidification des procédures d’immigration a entraîné celle des procédures d’asile. Les dispositifs nés de trois décennies de politiques d’asile et d’immigration restrictives, comme la surenchère des exigences pour être reconnu réfugié, ont produit des assignations rigides ne correspondant en rien aux trajectoires et aux expériences intimes des exilés, tout en légitimant leur exclusion.

L’archétype rêvé du réfugié

L’étude de la période méconnue des années 1950-1980 permet de porter un nouvel éclairage sur les transformations récentes et la situation d’aujourd’hui. Trois grands types d’analyse coexistent pour expliquer ces transformations et la « crise » dans laquelle serait aujourd’hui plongé l’asile, souvent réduite à des questions numériques, notamment l’augmentation du nombre de demandes et la chute du taux d’accords, passé de 90 % à la fin des années 1970 à 30 % en 2018, après une descente à 15 % en 1990.

Pour les uns, cette chute du taux de reconnaissance serait le signe d’un détournement de la procédure d’asile par les demandeurs. Selon cette analyse, les étrangers qui sollicitaient l’asile jusqu’au milieu des années 1970 étaient de « vrais » réfugiés, contrairement aux demandeurs des années qui suivent la fermeture des frontières à l’immigration de travail. Contre cette idée d’un détournement de la procédure d’asile par les demandeurs, d’autres défendent, au contraire, celle d’un détournement de la Convention de Genève par les institutions. Dans cette optique, ce ne serait pas tant la demande qui serait devenue « mauvaise » que le jugement des institutions, qui auraient perdu leur indépendance, leur confiance ou leur générosité35. D’autres enfin attirent l’attention non pas sur le détournement de la Convention de Genève par les institutions ou par les demandeurs, mais sur la désuétude de cette dernière. Conçue en pleine guerre froide, elle ne serait plus adaptée au nouveau contexte géopolitique contemporain et aux demandeurs d’asile, qui fuiraient davantage des conflits ethniques et généralisés qu’une menace individuelle de persécution36. À partir de ces trois types d’analyse, et selon la perspective adoptée, les réponses varient : dissuader les « faux » réfugiés de demander l’asile, par une procédure plus sévère ; réformer les institutions, de manière à accroître leur indépendance ; réviser la Convention de Genève, pour l’adapter au monde d’aujourd’hui.

Ces différents positionnements, apparemment opposés, se ressemblent par bien des points. Ils considèrent les années 1950 à 1970 comme une période où auraient coexisté « vrais » réfugiés et institutions « indépendantes » délivrant des jugements en adéquation avec la supposée réalité objective du réfugié. À partir de cette vision d’une demande et d’une réponse autrefois « bonnes », ils font l’impasse sur la nature éminemment construite de la qualité de réfugié, ainsi que sur la dimension profondément politique de la Convention de Genève comme de ses applications.

Je défends une analyse à rebours de ces trois perspectives, à partir de l’exploration d’une période sur laquelle l’absence de travaux a contribué à produire une image faussée. Cet ouvrage montre d’abord que la chute du taux d’accords est moins liée à la transformation des profils de demandeurs, à l’obsolescence de la Convention de Genève ou à la fin de l’indépendance des institutions qu’à un changement de subordination : le passage d’un assujettissement de l’asile aux politiques diplomatiques, qui se traduit dans le contexte de la guerre froide par un taux d’accords élevé, à un assujettissement aux politiques migratoires marqué, dans le contexte de la construction de l’immigration comme problème, par un taux de rejets élevé. Il montre ensuite que la Convention de Genève est un texte flou, bien plus qu’obsolète, pouvant s’interpréter avec rigueur ou souplesse selon les priorités politiques de la période.

L’analyse de cette période historique a ainsi permis de montrer que la figure archétypale du réfugié individuellement persécuté, telle qu’elle opère aujourd’hui, est en fait loin de correspondre à la réalité quotidienne de ce que fut la demande d’asile durant les « trente glorieuses » de l’asile, où les taux d’accords atteignaient plus de 80 %. La plupart des personnes reconnues réfugiées étaient moins des dissidents individuellement ciblés que des individus fuyant un système – politique ou économique – dans lequel ils ne se reconnaissaient pas ou n’envisageaient aucun avenir. Ils étaient davantage reconnus sur la base d’une appartenance collective à un groupe que sur celle d’une persécution individuelle. Leurs demandes mêlaient largement motivations politiques et économiques, et leur exil relevait de la migration volontaire tout autant que forcée. Mais, avec le temps, les causes qui les ont conduits à chercher asile ont été oubliées et sont devenues illégitimes. L’archétype du réfugié militant politique individuellement menacé, image revisitée, glorifiée, et largement éloignée de la réalité de ce que fut la demande d’asile jusque dans les années 1980, a peu à peu, en creux, construit et renforcé l’image du faux demandeur d’asile d’aujourd’hui, rejeté pour avoir fui des violences collectives et non individuelles, ou, pire, des violences économiques jamais nommées comme telles mais plutôt appelées misère, pauvreté ou faim et de ce fait dépolitisées.

Qui parle ? Histoire d’enquête

« Il semble que si l’on ne s’étudie pas soi-même, on ne peut pas dire grand-chose sur ce que l’on a vu de l’univers social [...] Je veux dire par là que je ne pouvais pas réfléchir sur l’univers sans réfléchir sur mon rapport à cet univers et qu’il aurait été malhonnête de ne pas restituer ma position, indissociable de mes observations37. »

C’est d’une expérience professionnelle qu’est né mon intérêt pour l’asile. Pendant cinq ans, de 1999 à 2004, j’ai travaillé au Haut Commissariat pour les réfugiés des Nations unies (HCR) en Israël. J’avais tout juste vingt-six ans et je découvrais un monde insoupçonné. Des hommes et des femmes qui avaient fui dans des circonstances souvent extraordinaires des pays qui me semblaient exotiques et lointains. En face d’eux, des jeunes femmes (plus nombreuses que les hommes) comme moi, blanches et inexpérimentées, chargées de vérifier s’ils disaient la vérité et correspondaient bien à la définition du réfugié donnée par la Convention de Genève. Au bureau de Jérusalem, notre tâche était double, un peu comme celle des agents de l’Ofpra des premières décennies : protection et sélection. Après entretien et recherches, nous élaborions une recommandation afin de catégoriser ceux qui se présentaient à nous : réfugié ou migrant. Nous assistions également réfugiés et demandeurs d’asile dans leurs problèmes quotidiens : financiers, sociaux, psychologiques, médicaux. Ce sont largement les interrogations soulevées par cette expérience qui m’ont amenée à entreprendre un travail de recherche sur l’asile, et c’est principalement autour des questions restées sans réponse que mon enquête s’est centrée. C’est pour toutes ces raisons qu’il me semble indispensable de revenir sur ce double parcours, celui de cette recherche, mais aussi celui plus personnel à partir duquel – et parfois contre lequel – elle s’est déployée dans une optique d’auto-socio-analyse38.

Cette expérience professionnelle a été marquée par des sentiments contradictoires. J’avais l’impression d’être utile et d’aider des personnes en grand besoin ; j’éprouvais aussi une certaine excitation, de l’ordre de l’exotisme, à rencontrer des personnes venues de si loin et entendre des bribes de vies si éloignées de la mienne, géographiquement, politiquement ou socialement. Mais je ressentais également une grande gêne à proposer des recommandations aux incidences si lourdes sur la vie d’hommes et de femmes tout simplement moins chanceux et bien souvent plus âgés et expérimentés que moi. Avec des moyens si rudimentaires : quelques rapports sur la situation dans les pays, produits par des organisations internationales, et un Internet encore sommaire.

Au fil des mois et des années, des questions plus profondes sont venues s’ajouter à cette interrogation sur les moyens à disposition pour découvrir la « vérité ». Elles portaient sur le sens de cette « vérité » ainsi que sur le classement et la hiérarchisation entre réfugiés et migrants : quelle pertinence avaient ces catégories face à la complexité des trajectoires dont je recueillais l’écho ? Ces deux catégories suffisaient-elles vraiment à classer ces vies ? Quelle justice dans cette hiérarchie des légitimités qui place le réfugié devant le migrant ? Ces questions sont cependant toujours restées à l’arrière-plan, sourdes, souterraines car illégitimes. Le sens commun, les collègues, mon entourage, les médias, me répondaient que tout était normal, que les réfugiés et les migrants, ce n’était pas du tout pareil et qu’il ne fallait surtout pas mélanger l’asile et l’immigration. Autrement dit, distinguer l’asile pour le protéger, défendre l’asile contre l’immigration. Je me laissais impressionner, je me racontais que l’idéal aurait certes été d’aider tout le monde, mais que c’était impossible, et que les réfugiés avaient davantage besoin d’aide.

Ces questions, et la manière de les hiérarchiser, je les ai retrouvées chez un nombre significatif d’officiers de protection de l’Ofpra. Celle des moyens et des conditions de travail nécessaires pour prendre les « bonnes » décisions, ne pas se tromper, trouver la « vérité », ne pas « rater » des réfugiés en les classant comme migrants, a été la plus fréquemment évoquée dans les entretiens. Car, contrairement à une image répandue, la plupart des officiers de protection de l’Ofpra se voient comme des défenseurs du droit d’asile et considèrent que ce qui donne sens à leur métier, c’est accorder le statut39. Les questionnements autour du sens de la hiérarchisation entre réfugiés et migrants restaient plus rares, sans être inexistants. Mais lorsqu’ils surgissaient, généralement à l’évocation de cas particuliers, et presque jamais comme remise en cause de la dichotomie et de ses hiérarchies, ces derniers étaient vite réaffirmés.

Un retour sur ma propre expérience et celle des agents rencontrés m’a permis de construire une typologie des interrogations et dilemmes moraux qui traversent celles et ceux chargés de « fabriquer » des réfugiés. Trois grands types d’interrogations coexistent, à des degrés variables, chez la plupart des agents. Le premier porte sur les moyens propres au régime de l’asile, autrement dit sur les conditions nécessaires pour évaluer la véracité des récits. Il part du postulat qu’il existe une vérité et que cette dernière est atteignable à certaines conditions. Les interrogations portent dès lors sur les moyens à disposition pour la trouver. Sont-ils suffisants ? Lesquels seraient nécessaires ? Le deuxième type d’interrogations porte sur la vérité du régime de l’asile, c’est-à-dire sur le sens des catégories inventées pour classer les étrangers et fait émerger des questions d’un tout autre ordre : quelle est la pertinence de la différenciation migrants/réfugiés au regard des trajectoires de ceux qui demandent l’asile40 ? Est-il possible de faire rentrer leurs vies dans ces catégories ? Existe-t-il réellement une « vérité » à trouver ? Le troisième type d’interrogations porte sur les hiérarchisations propres au régime de l’asile. Est alors questionnée la hiérarchie qui fait du réfugié un étranger plus légitime que le migrant : pourquoi fuir la misère ou la faim serait-il moins légitime que fuir la persécution ? Pourquoi les violences politiques seraient-elles plus graves que les violences économiques ?

Ces trois types d’interrogations sont inégalement présents chez les agents de l’Ofpra. Le premier est le plus fréquent. Le deuxième est plus sporadique. Le troisième encore plus rare. Aussitôt questionnée, la différence entre réfugiés et migrants est réaffirmée. Aussitôt interrogée, la hiérarchie qui place les réfugiés comme plus légitimes, méritants ou nécessiteux que les migrants est confirmée. Restent alors les questions d’ordre juridique, procédural, et surtout celles relatives aux conditions de travail : manque de moyens, pression au rendement, intériorisation des contraintes hiérarchiques, bref les interrogations sur les facteurs faisant obstacle à ce que la « vérité » des personnes soit révélée : réfugié ou migrant.

C’est autour de ces questions de conditions et de moyens que je me suis moi-même tournée au début de mon enquête. D’abord parce que c’étaient celles qui émergeaient avec le plus de force des entretiens. Ensuite parce qu’elles étaient les plus audibles. Enfin parce qu’elles remettaient moins profondément en cause les croyances incorporées durant mon expérience professionnelle et les catégories naturalisées par la société.

C’est un peu par hasard, à la suite d’une rencontre avec un agent de l’Ofpra recruté au tout début des années 1990, que je suis revenue vers les questions les plus évacuées, celles du sens de la catégorisation et de la hiérarchisation réfugiés/migrants, et que j’ai finalement abandonné celles des moyens nécessaires pour découvrir la « vérité ». J’ai découvert à cette occasion à quel point l’Ofpra, le statut de réfugié et le métier d’officier de protection s’étaient transformés au fil du temps. J’ai approfondi cette investigation du passé en cherchant à rencontrer des agents recrutés à des périodes de plus en plus lointaines, avant de me tourner frontalement vers une enquête historique et les cartons des fonds d’archives. Car ce « détour » par l’histoire, devenu finalement le cœur de ma recherche, me permettait de sortir du « bruit », de suspendre mon jugement et d’échapper aux taxinomies et classifications importées des champs médiatiques, politiques et militants : vrais /faux, généreux/restrictifs, violation de la Convention de Genève par les institutions/détournement de la procédure par les demandeurs. Ce que je voyais des usages de la catégorie de réfugié et des pratiques d’attribution du statut dans l’Ofpra des années 1950-1980 me permettait de revenir sur la catégorie de réfugié et sur le sens même de la division entre asile et immigration. Si les agents de l’Ofpra présentent aujourd’hui leurs pratiques comme relevant d’une technique historiquement, culturellement et politiquement neutre, l’analyse des transformations tant de l’institution depuis sa création en 1952 que des usages de l’asile montre à quel point il ne peut être question de neutralité. Loin de constituer un texte et une catégorie univoques, reflétant une réalité sociale stable, le droit d’asile et la catégorie de réfugié ont toujours fait l’objet de nombreux usages qu’il s’agit de comprendre en les situant historiquement et politiquement. Si la générosité d’hier n’était pas moins politique que la rigueur d’aujourd’hui, les usages du droit d’asile et les configurations dans lesquelles ils ont pris place n’ont cessés de varier.

Quelles sources ?

Pour mener cette enquête sur l’histoire de l’attribution en France du statut de réfugié, j’ai eu recours à des sources d’autant plus variées et hétérogènes que les archives de l’Ofpra n’étaient pas encore accessibles au début de ma recherche. Une remarque, pourtant déjà ancienne, de Janine Ponty m’a considérablement aidée dans ce contexte d’accès difficile aux sources :

La littérature historique récente est riche et renouvelle le sujet [...] mais, quitte à froisser certains d’entre nous, ajoutons qu’à quelques exceptions près, elle reste insuffisamment explicite sur les ambiguïtés de la catégorisation et si peu souvent comparative que le spécialiste d’un groupe donné s’aperçoit rarement que ce qui va de soi chez ceux auxquels il s’intéresse n’a plus la même cohérence ailleurs, à la même date. Alors, que dire des glissements de sens d’une époque à l’autre41 ?

Ce travail doit ainsi autant à l’apport des archives et des témoignages qu’à une démarche qui a consisté à faire dialoguer les recherches sur des groupes nationaux spécifiques de réfugiés. C’est en partie grâce à ce dialogue qu’ont pu être dégagées de grandes tendances et des spécificités dans l’instruction des demandes d’asile selon les appartenances nationales et/ou politiques.

Les fonds d’archives consultés ont été nombreux42. Les plus importants pour cette recherche sont le fonds Daniel Mayer43, les archives du Quai d’Orsay et celles de l’Ofpra. Le fonds Daniel Mayer a permis d’éclairer le contexte de création de l’Ofpra, sujet sur lequel la littérature restait presque muette. Les archives du Quai d’Orsay ont permis de comprendre comment le choix d’ouvrir ou de fermer le statut à certains groupes nationaux s’articule aux priorités diplomatiques. Les archives de l’Ofpra, bien qu’en cours de classement pendant une partie de la période de production de ce travail, ont été précieuses à de nombreux égards. Les dossiers du personnel m’ont permis de reconstituer les profils de nombreux agents. Les dossiers de réfugiés m’ont aidée à comprendre les justifications derrière les décisions, en particulier les rejets dans un contexte (celui des années 1950-1970) où les reconnaissances sont la norme et sont donc peu explicitées. Les comptes rendus du conseil d’administration ont permis de saisir les injonctions des différents ministères à l’égard de l’Ofpra, en particulier les Affaires étrangères. Les rapports d’activité, qui sont jusque dans les années 1980 confidentiels et rédigés par la direction de l’Ofpra à destination des ministères représentés dans son conseil d’administration, m’ont permis de saisir le positionnement, et parfois les résistances, de l’institution vis-à-vis des consignes ministérielles. Les notes de services rédigées par la direction de l’Ofpra à l’attention des agents m’ont permis de rentrer dans le quotidien et le terre à terre de l’activité, mais également de saisir comment certaines injonctions étatiques se traduisaient dans la pratique.

Les archives privées se sont également avérées précieuses, en particulier celles de Gilles Rosset, retrouvé par le biais des Pages blanches. Entré en 1955 et parti en 1993, Gilles Rosset a passé près de quarante ans à l’Ofpra, où il a occupé presque toutes les positions : officier de protection, chef de section, chef de division, secrétaire général et directeur général adjoint. Nos discussions ont été complétées et croisées avec les nombreux documents qu’il avait conservés et qu’il m’a laissé consulter. Elles ont été particulièrement enrichies par un manuscrit de 150 pages, qu’il avait écrit juste avant son départ au début des années 1990, et qu’il m’a remis pour mes recherches, après l’avoir laissé dormir plusieurs décennies au fond de son ordinateur. Dans ce document, il revenait sur son expérience depuis son recrutement en 1955 jusqu’à son départ en 1993. Il décrivait l’Ofpra et ses transformations, son travail au quotidien, les profils et les trajectoires de ses collègues, les grandes « vagues » de demandeurs qui avaient rythmé l’histoire de l’institution, ses rapports, en tant que secrétaire général puis directeur général adjoint, avec le pouvoir politique, en particulier les ministères de l’Intérieur et des Affaires étrangères, et l’Élysée.

Cette recherche s’est enfin appuyée sur des entretiens et des discussions informelles réalisés avec quarante-cinq agents ayant travaillé à l’Ofpra entre 1952 et 2018. La moitié d’entre eux ont été recrutés entre 1952 et 1990. Six de ces témoignages sont issus d’entretiens filmés, enregistrés dans le cadre du projet de collecte d’archives orales mené par l’Ofpra44.

Du point de vue au point de vue

L’étude des usages d’hier permet-elle de tirer des leçons pour aujourd’hui ? La socio-historienne que je suis ne s’y refuse pas. À partir d’une démarche scientifique consistant à définir un objet et un point de vue (au sens de poste d’observation) pour l’étudier, il est possible de développer un point de vue (au sens de position) et de le partager, à la condition d’avoir suspendu son jugement le temps de l’observation et d’être transparent sur l’endroit depuis lequel on parle.

L’exploration de cent ans d’usages de la catégorie de réfugié m’a amenée à la conclusion qu’il ne peut y avoir de politiques d’asile justes sans politique d’immigration ouverte. Ouverte en amont du dépôt de la demande d’asile, pour permettre aux exilés d’atteindre les territoires où ils pourront la déposer ; ouverte en aval, car les expériences de la migration, éminemment multiformes, et les catégories, foncièrement poreuses, ne peuvent être reflétées que par des systèmes et des dispositifs souples. L’observation historique montre qu’il est impossible de penser l’asile sans penser l’immigration, à rebours des exhortations à ne surtout pas mélanger réfugiés et migrants, et des cloisonnements scientifiques qui séparent ces deux objets d’étude. Les politiques d’asile et d’immigration sont structurellement liées, et leur ouverture est l’unique voie pour sortir de l’impasse le droit d’asile et tous ceux chargés de le mettre en œuvre, assignés à l’impossible tâche de protéger l’asile contre ceux-là mêmes qui le demandent. Non seulement la glorification du droit d’asile participe de sa clôture, mais, l’asile sert aujourd’hui de caution à des politiques migratoires restrictives, tout en étant lui-même de plus en plus restreint. Ne pas croire (et laisser croire) en la dichotomie essentialiste et la hiérarchie des légitimités entre réfugiés et migrants constitue dès lors un impératif non seulement intellectuel mais aussi politique.