Attention : les numéros de pages apparaissant dans les renvois internes correspondent à ceux de l’édition papier et ne sont pas applicables à la version électronique.

À la mémoire d’André Manin,
mon père.

Remerciements

Plusieurs réflexions contenues dans ce livre trouvent leur origine dans mes discussions avec Pasquale Pasquino et Adam Przeworski : je tiens à marquer ma dette à leur égard. Les idées se prêtent mal à l’appropriation. Dans ce qui est formulé ici, je ne sais bien discerner la part qui revient à mes interlocuteurs et à mes amis. Ma reconnaissance va également à Philippe Breton, Élie Cohen, Jean-Louis Missika, Élisabeth Sahuc et Bernard Sève : leur amitié, leurs avis et leurs critiques ont apporté une contribution inestimable à l’achèvement de ce travail. J’exprime aussi toute ma gratitude à Laurence Helleu qui a conçu les index.

Une première version de ce livre a été publiée en italien sous le titre La democrazia dei Moderni (Milan, Anabasi, 1993). Certains éléments des chapitres V et VI avaient fait l’objet d’une publication séparée dans le volume intitulé Métamorphoses de la Représentation, sous la direction de D. Pécaut et B. Sorj, Paris, Éditions du C.N.R.S., 1991.

Introduction

Les démocraties contemporaines sont issues d’une forme de gouvernement que ses fondateurs opposaient à la démocratie. L’usage nomme « démocraties représentatives » les régimes démocratiques actuels. Cette expression, qui distingue la démocratie représentative de la démocratie directe, fait apparaître l’une et l’autre comme des formes de la démocratie. Toutefois, ce que l’on désigne aujourd’hui sous le nom de démocratie représentative trouve ses origines dans les institutions qui se sont progressivement établies et imposées en Occident à la suite des trois révolutions modernes, les révolutions anglaise, américaine et française. Or ces institutions n’ont nullement été perçues, à leurs débuts, comme une variété de la démocratie ou une forme du gouvernement par le peuple.

Rousseau condamnait la représentation politique par des formules péremptoires qui sont demeurées célèbres. Il dépeignait le régime anglais du XVIIIe siècle comme une forme de servitude ponctuée par de brefs instants de liberté. Rousseau voyait une immense distance entre un peuple libre se donnant à lui-même sa loi et un peuple élisant des représentants pour faire la loi à sa place. Mais il faut noter que les partisans de la représentation, même s’ils faisaient un choix opposé à celui de Rousseau, apercevaient également une différence fondamentale entre la démocratie et le régime qu’ils défendaient, régime qu’ils nommaient « gouvernement représentatif » ou encore « république ». Deux acteurs dont le rôle a été décisif dans l’établissement de la représentation politique moderne, Madison et Sieyès, soulignaient ainsi en des termes très proches le contraste entre le gouvernement représentatif ou républicain et la démocratie. Cette proximité est d’autant plus saisissante que des différences multiples et profondes séparaient par ailleurs le principal architecte de la constitution américaine et l’auteur de Qu’est-ce que le Tiers-État ? : leur formation, le contexte politique dans lequel ils parlaient et agissaient, leurs conceptions constitutionnelles elles-mêmes.

Madison opposait souvent la « démocratie » des cités antiques où « un petit nombre de citoyens s’assemblent pour conduire en personne le gouvernement » et la république moderne fondée sur la représentation1. Il formulait même cette opposition en des termes particulièrement radicaux. La représentation, faisait-il observer, n’était pas totalement inconnue des républiques antiques. Le peuple assemblé n’y exerçait pas toutes les fonctions gouvernementales, certaines tâches, d’ordre exécutif en particulier, étaient déléguées à des magistrats. Mais à côté de ces magistrats, l’assemblée du peuple constituait un organe du gouvernement. La véritable différence entre les démocraties anciennes et les républiques modernes tenait donc, selon Madison, à « ce que celles-ci n’accordent absolument aucun rôle au peuple en corps [the total exclusion of the people in their collective capacity from any share in the latter], non à ce que celles-là n’accordent aucun rôle aux représentants du peuple2 ».

Madison ne considérait pas la représentation comme une approximation du gouvernement par le peuple rendue techniquement nécessaire par l’impossibilité matérielle de rassembler les citoyens dans de grands États, il y voyait au contraire un système politique substantiellement différent et supérieur. L’effet de la représentation, notait-il, est « d’épurer et d’élargir l’esprit public en le faisant passer par l’intermédiaire d’un corps choisi de citoyens dont la sagesse est le mieux à même de discerner le véritable intérêt du pays et dont le patriotisme et l’amour de la justice seront les moins susceptibles de sacrifier cet intérêt à des considérations éphémères et partiales3 ». « Dans un tel système, poursuivait-il, il peut fort bien se produire que la volonté publique formulée par les représentants du peuple s’accorde mieux avec le bien public que si elle était formulée par le peuple lui-même, rassemblé à cet effet4. »

Sieyès, de son côté, soulignait avec insistance la « différence énorme » entre la démocratie où les citoyens font eux-mêmes la loi et le régime représentatif dans lequel ils commettent l’exercice de leur pouvoir à des représentants élus5. Toutefois, la supériorité du régime représentatif ne tenait pas tant, pour Sieyès, à ce qu’il produisait des décisions moins partiales et passionnelles, mais à ce qu’il constituait la forme de gouvernement la plus adéquate à la condition des « sociétés commerçantes » modernes où les individus sont avant tout occupés à produire et à distribuer des richesses. Dans de telles sociétés, remarquait Sieyès, les citoyens n’ont plus le loisir nécessaire pour s’occuper constamment des affaires publiques, ils doivent donc, par l’élection, confier le gouvernement à des individus consacrant tout leur temps à cette tâche. Sieyès voyait avant tout la représentation comme l’application à l’ordre politique du principe de la division du travail, principe qui constituait, à ses yeux, un facteur essentiel du progrès social. « L’intérêt commun, écrivait-il, l’amélioration de l’état social lui-même nous crient de faire du gouvernement une profession particulière6. » Ainsi, pour Sieyès, comme pour Madison, le gouvernement représentatif n’était pas une modalité de la démocratie, c’était une forme de gouvernement essentiellement différente et, de surcroît, préférable.

Or il faut remarquer que certains choix institutionnels faits par les fondateurs du gouvernement représentatif n’ont pratiquement jamais été remis en cause par la suite. Le gouvernement représentatif s’est assurément transformé au cours des deux derniers siècles. L’élargissement graduel du droit de suffrage et l’établissement du suffrage universel constituent la plus évidente de ces transformations7. Mais d’un autre côté, plusieurs dispositions réglant la désignation des gouvernants et la conduite des affaires publiques sont, elles, demeurées identiques. Elles sont toujours en vigueur dans les régimes que l’on nomme aujourd’hui des démocraties représentatives.

Ce livre a d’abord pour objet d’identifier et d’étudier ces éléments constants. On les nommera principes du gouvernement représentatif. Le terme de principes ne désigne pas ici des idées ou des idéaux abstraits et intemporels, mais des dispositions institutionnelles concrètes inventées à un moment donné de l’histoire et dont on observe toujours et partout, depuis cette date, la présence simultanée dans les gouvernements qualifiés de représentatifs. Dans certains pays, comme l’Angleterre ou les États-Unis, ces dispositions sont simplement toujours restées en vigueur depuis leur apparition. Dans d’autres cas, comme en France ou de multiples autres pays, elles ont parfois été abolies, mais elles ont alors été révoquées toutes ensemble et la forme du gouvernement a complètement changé ; en d’autres termes, le régime a cessé d’être représentatif pendant certaines périodes. Dans de nombreux pays enfin, aucune de ces dispositions n’a jamais été établie. Ce qui, donc, a été inventé aux XVIIe et XVIIIe siècles et n’a pas été durablement remis en cause depuis lors, c’est la combinaison de ces dispositions institutionnelles. Le dispositif est ou n’est pas présent dans un pays à un moment donné, mais il forme, de fait, un bloc.

Un gouvernement organisé selon les principes représentatifs était donc considéré, à la fin du XVIIIe siècle, comme radicalement différent de la démocratie alors qu’il passe aujourd’hui pour une de ses formes. Un dispositif institutionnel qui peut faire l’objet d’interprétations si différentes doit enfermer une énigme. On pourrait observer, sans doute, que la signification du terme « démocratie » a évolué depuis les origines du gouvernement représentatif8. Cela est indubitable, mais ne résout pas pour autant la difficulté. Le sens du mot n’a pas, en effet, changé du tout au tout, sa signification d’alors et celle d’aujourd’hui se recouvrent en partie. Le terme servait à caractériser le régime athénien, il est encore utilisé, à présent, pour désigner le même objet historique. Au-delà de ce référent concret commun, la signification contemporaine et celle du XVIIIe siècle partagent aussi les notions d’égalité politique entre les citoyens et celle de pouvoir du peuple. Ces notions sont de nos jours des composantes de l’idée démocratique, elles l’étaient, de même, autrefois. Ce sont donc, plus précisément, les rapports entre les principes du gouvernement représentatif et ces éléments de l’idée démocratique qui paraissent difficiles à discerner.

Au demeurant, la généalogie ne constitue pas la seule raison de s’interroger sur les relations entre les institutions représentatives et la démocratie. L’usage contemporain, qui range la démocratie représentative parmi les espèces de la démocratie, révèle, à l’examen, une grande incertitude sur ce qui fait le caractère particulier de cette espèce. En distinguant la démocratie représentative de la démocratie directe, on définit implicitement la première comme la forme indirecte du gouvernement par le peuple et on fait de la présence d’intermédiaires le critère séparant les deux variétés de la démocratie. Mais les notions de gouvernement direct et de gouvernement indirect ne tracent qu’une ligne de partage indécise. Il est en effet indubitable, comme l’observait Madison, que dans les démocraties dites directes de l’Antiquité, à Athènes en particulier, le peuple assemblé ne détenait pas tous les pouvoirs. Certaines fonctions importantes étaient exercées par des institutions autres que l’assemblée des citoyens. Doit-on, alors, considérer, comme Madison, que la démocratie athénienne comportait une certaine dimension représentative, ou faut-il conclure que les fonctions des organes autres que l’assemblée étaient néanmoins « directement » exercées par le peuple ? Dans la seconde hypothèse, que signifie au juste l’adverbe « directement » ?

D’autre part, le qualificatif d’indirect, les termes de médiation ou d’intermédiaire peuvent, dans le langage courant, renvoyer à des situations très différentes les unes des autres. Ce sont en réalité des notions confuses. Ainsi, par exemple, un coursier portant un message est considéré comme un intermédiaire et la communication qu’il assure est dite indirecte. Mais un banquier gérant un patrimoine et plaçant des capitaux pour le compte d’un client est aussi appelé un intermédiaire : le client propriétaire des fonds prête indirectement aux entreprises ou aux institutions qui empruntent sur le marché. Or une différence considérable sépare manifestement ces deux formes de médiation et les relations qu’elles créent entre les parties prenantes. Le messager n’a aucun contrôle ni sur le contenu ni sur la destination du message qu’il porte. Le banquier, au contraire, a pour fonction de sélectionner selon son propre jugement le meilleur placement possible et le client ne contrôle que le rendement de ses capitaux. Auquel de ces deux types de médiation, ou à quel autre encore, s’apparentent le rôle des représentants et le pouvoir que le peuple exerce sur eux ? La conception contemporaine de la démocratie représentative comme gouvernement indirect ou médiatisé du peuple n’en dit rien. La distinction usuelle entre démocratie directe et démocratie représentative ne fournit en réalité qu’une information très pauvre.

Les incertitudes et la pauvreté de la terminologie contemporaine, comme son contraste avec la vision du XVIIIe siècle, montrent que nous ne savons pas exactement ce qui rapproche le gouvernement représentatif de la démocratie, ni ce qui l’en distingue. Les institutions représentatives sont sans doute plus étranges que leur appartenance à notre environnement habituel ne nous inclinerait à le croire. Ce livre n’a pas pour ambition de discerner l’essence ou la signification ultimes de la représentation politique, il vise seulement à mettre au jour les propriétés et les effets non évidents d’un ensemble d’institutions inventé il y a deux siècles9. On nomme en général représentatifs les régimes politiques où ces institutions sont présentes. Mais, en dernière analyse, ce n’est pas le terme de représentation qui importe ici. Il s’agira uniquement d’analyser les éléments et les résultats du dispositif, quelque nom qu’on lui donne.

Quatre principes ont toujours été observés dans les régimes représentatifs depuis que cette forme de gouvernement a été inventée :

1 – les gouvernants sont désignés par élection à intervalles réguliers.

2 – Les gouvernants conservent, dans leurs décisions, une certaine indépendance vis-à-vis des volontés des électeurs.

3 – Les gouvernés peuvent exprimer leurs opinions et leurs volontés politiques sans que celles-ci soient soumises au contrôle des gouvernants.

4 – Les décisions publiques sont soumises à l’épreuve de la discussion.

L’élection constitue l’institution centrale du gouvernement représentatif. Une partie importante de ce livre lui sera consacrée. On analysera aussi les principes qui affectent la politique suivie par les gouvernants et le contenu des décisions publiques. Un dernier chapitre étudiera les différentes formes prises par les principes du gouvernement représentatif depuis son invention jusqu’à aujourd’hui.

1 Madison, « Federalist 10 », in A. Hamilton, J. Madison, J. Jay, The Federalist Papers [1787], éd. C. Rossiter, New American Library, 1961, p. 81. Cet ensemble d’articles a été traduit en français sous le titre Le Fédéraliste, Paris, L.G.D.J., 1957. La traduction française comporte, à mon sens, quelques inexactitudes sur des points importants. Je renverrai donc, dans ce qui suit, au texte original. On pourra se référer au volume français en se reportant au numéro des articles cités.

2 Madison, « Federalist 63 », in The Federalist Papers, op. cit., p. 387 ; souligné par Madison.

3 Madison, « Federalist 10 », in The Federalist Papers, op. cit., p. 82.

4 Ibid.

5 Dire de l’Abbé Sieyès sur la question du veto royal [7 septembre 1789], Versailles, Baudoin, Imprimeur de l’Assemblée nationale, 1789, p. 12. Cf. aussi, Siéyès, Quelques idées de constitution applicables à la ville de Paris [juillet 1789], Versailles, Baudouin, Imprimeur de l’Assemblée nationale, 1789, pp. 3-4.

6 Sieyès, Observations sur le rapport du comité de constitution concernant la nouvelle organisation de la France [octobre 1789], Versailles, Baudoin, Imprimeur de l’Assemblée nationale, 1789, p. 35. Sur le lien entre l’éloge de la représentation et celui de la division du travail et de la « société commerçante » moderne, cf. P. Pasquino « Emmanuel Sieyès, Benjamin Constant et le Gouvernement des modernes », Revue française de science politique, vol. 37, 2, avril 1987, pp. 214-228.

7 Une analyse pénétrante et détaillée de cette transformation et, en particulier, de sa signification symbolique en France est fournie par le livre de P. Rosanvallon, Le Sacre du citoyen. Histoire du suffrage universel en France, Paris, Gallimard, 1992.

8 Voir, sur ce point, P. Rosanvallon, « L’histoire du mot démocratie à l’époque moderne », et J. Dunn, « Démocratie : l’état des lieux », in La Pensée politique. Situations de la démocratie, Seuil-Gallimard, mai 1993.

9 Ce livre se différencie par là de deux ouvrages particulièrement remarquables parmi les nombreuses études sur la représentation : G. Leibholz, Das Wesen der Repräsentation (1929), Walter de Gruyter, Berlin, 1966, et H. Pitkin, The Concept of Representation, University of California Press, Berkeley, 1967.

I

Démocratie directe et représentation : la désignation des gouvernants à Athènes

Le gouvernement représentatif n’accorde aucun rôle institutionnel au peuple assemblé. C’est par là qu’il se distingue le plus visiblement de la démocratie des cités antiques. L’analyse du régime athénien, l’exemple le mieux connu de la démocratie antique, montre cependant qu’un autre trait, moins souvent remarqué, sépare aussi le gouvernement représentatif de la démocratie dite directe.

Dans la démocratie athénienne, l’Assemblée du peuple ne détenait pas tous les pouvoirs. Certaines fonctions importantes, on le sait, étaient remplies par des magistrats élus. Mais surtout, la plupart des tâches que n’exerçait pas l’Assemblée étaient confiées à des citoyens sélectionnés par tirage au sort. Jamais, en revanche, aucun des régimes représentatifs établis depuis deux siècles n’a attribué par le sort la moindre parcelle de pouvoir politique, ni souverain ni d’exécution, ni central ni local. La représentation a toujours et partout été liée à la procédure élective, parfois combinée avec l’hérédité (comme dans les monarchies constitutionnelles), mais jamais avec le tirage au sort. Un phénomène aussi constant et universel devrait susciter l’attention et l’interrogation.

Il ne peut pas s’expliquer, comme l’absence de l’Assemblée du peuple, par de pures contraintes matérielles. Pour expliquer que les gouvernements représentatifs ne confèrent aucun rôle à l’Assemblée des citoyens, on invoque en général la taille des États modernes. Dans des unités politiques beaucoup plus vastes et peuplées que les cités antiques, il n’est simplement pas possible de réunir tous les citoyens en un même lieu pour qu’ils délibèrent et décident ensemble. Il faut donc nécessairement que la fonction de gouverner soit exercée par un nombre d’individus plus petit que l’ensemble des citoyens. L’histoire montre, on l’a déjà noté, que l’impossibilité pratique d’assembler le peuple n’était pas la considération essentielle qui motivait certains fondateurs des institutions représentatives, comme Madison ou Sieyès. Mais il reste que la dimension des États modernes rendait, de fait, matériellement impraticable la participation du peuple assemblé au gouvernement. Et ce facteur a probablement pesé d’un certain poids dans l’établissement des systèmes purement représentatifs. La taille des États modernes, en revanche, ne peut pas avoir dicté le rejet du tirage au sort. Même dans de grands États, à la population nombreuse, il est techniquement possible de sélectionner par le sort un petit nombre d’individus dans un ensemble plus vaste. Cet ensemble peut être de taille quelconque, le sort permet toujours de prendre en son sein un nombre d’individus aussi restreint que l’on veut. Ce mode de sélection n’est pas impraticable, il est d’ailleurs régulièrement utilisé, aujourd’hui encore, dans le système judiciaire pour former les jurys. Le recours exclusif à l’élection plutôt qu’au sort relève donc d’une décision, non pas de simples contraintes pratiques.

On ne réfléchit plus guère, à présent, sur l’usage politique du tirage au sort1. Le sort n’appartient plus depuis longtemps à la culture politique des sociétés modernes et il apparaît aujourd’hui avant tout comme une pratique bizarre. On sait, sans doute, qu’il était utilisé à Athènes et on le remarque parfois, mais surtout pour s’en étonner. L’énigme principale semble être que les Athéniens aient pu avoir recours à pareille procédure. La connaissance pourrait cependant gagner à un renversement du point de vue habituel qui tend à faire de la culture présente le centre du monde. Il y aurait peut-être avantage à se demander plutôt : « Comment pouvons-nous ne pas pratiquer le tirage au sort, nous qui nous proclamons démocrates ? »

On pourrait objecter qu’il n’y a pas beaucoup à apprendre d’une telle question et que sa solution est évidente. Le sort, peut-on arguer, sélectionne n’importe qui, y compris des individus n’ayant aucune compétence particulière pour gouverner. C’est donc un mode de désignation manifestement défectueux dont la disparition n’appelle aucune explication supplémentaire. Dans cet argument, cependant, l’évidence de la prémisse devrait jeter un doute sur la solidité de la conclusion. Les Athéniens, qui ne passent pas en général pour avoir été frustes en matière politique, ne pouvaient ignorer que le sort désigne n’importe qui, ils n’en ont pas moins continué à employer le sort pendant deux siècles. Le fait que le tirage au sort risque de porter aux fonctions publiques des citoyens sans qualification n’est pas une découverte des Temps Modernes, et l’incapacité des gouvernants était un danger à Athènes, tout comme dans les sociétés contemporaines. Du reste, si l’on en croit Xénophon, Socrate raillait déjà la désignation des magistrats par le sort, au motif qu’on ne sélectionne pas ainsi un pilote, un architecte ou un joueur de flûte2. Mais il faut alors plutôt se demander si les démocrates athéniens étaient vraiment sans réponse face à cette objection contre la procédure qu’ils défendaient. Peut-être trouvaient-ils au sort des avantages qui, tout bien pesé, l’emportaient à leurs yeux sur son inconvénient majeur. Peut-être aussi avaient-ils trouvé le moyen de se prémunir contre le risque de magistrats incapables par d’autres dispositions institutionnelles. Concernant le tirage au sort, il n’est pas évident que le danger de gouvernants incapables soit l’ultima ratio. On ne peut pas déclarer ce mode de sélection défectueux et voué, par principe, à la disparition avant d’avoir analysé avec quelque soin la façon dont il était mis en œuvre à Athènes et les justifications qu’en donnaient les démocrates.

Enfin, pour quelque raison que le tirage au sort ait disparu, le fait décisif demeure : la démocratie athénienne utilisait le sort pour sélectionner certains gouvernants, tandis que les régimes représentatifs ne lui accordent aucun rôle et emploient exclusivement l’élection. Cette différence peut difficilement être sans conséquences sur la façon d’exercer le pouvoir, sur sa répartition, ou encore sur le caractère du personnel gouvernant. Le problème est d’identifier précisément ces conséquences. Pour éclaircir une des différences majeures entre le gouvernement représentatif et la démocratie dite directe, il faut donc comparer les effets de l’élection à ceux du tirage au sort.

Les analyses du gouvernement représentatif mettent le plus souvent en relief le contraste entre l’élection et la transmission héréditaire du pouvoir. Un tel point de vue se justifie en partie : les gouvernements élus ont directement supplanté les gouvernements héréditaires et il n’est pas douteux qu’en faisant de l’élection la source principale de la légitimité politique, les fondateurs des républiques représentatives modernes rejetaient avant tout le principe héréditaire. Les régimes représentatifs se caractérisent assurément par le fait que le pouvoir n’y est pas hérité (du moins pour l’essentiel). Mais ils se distinguent aussi, même si on le remarque moins, par l’absence complète du tirage au sort dans l’attribution des fonctions politiques exercées par un nombre restreint de citoyens. Le contraste entre l’élection et le tirage au sort révèle peut-être une face du gouvernement représentatif qui demeure cachée tant que le système héréditaire constitue le terme de référence exclusif.

Une étude du tirage au sort à Athènes s’impose à double titre. Non seulement l’emploi du sort est l’un des traits distinctifs de la démocratie dite directe, mais encore, comme les Athéniens utilisaient parallèlement l’élection et le sort, leurs institutions constituent un terrain privilégié pour comparer les deux méthodes de sélection. Il se trouve, en outre, que la publication récente d’une magistrale étude de la démocratie athénienne, remarquable par son ampleur et sa précision, permet d’apporter sur ces points des lumières nouvelles3.

La démocratie athénienne confiait à des citoyens tirés au sort la plupart des fonctions que n’exerçait pas l’Assemblée du peuple (Ekklèsia)4. Ce principe s’appliquait tout d’abord aux magistratures proprement dites (arkhai). Sur les quelque 700 postes de magistrats que comptait l’administration athénienne, 600 environ étaient pourvus par tirage au sort5. Les magistratures attribuées par le sort (klèros) étaient en général collégiales6. Les charges duraient un an. Un citoyen ne pouvait pas exercer plus d’une fois la même magistrature et, même s’il pouvait être nommé à plusieurs magistratures différentes au cours de sa vie, le calendrier de la reddition des comptes (on ne pouvait pas accéder à une nouvelle charge sans avoir rendu des comptes pour la précédente) empêchait de fait qu’un individu fût magistrat deux années de suite. Tous les citoyens âgés de plus de trente ans (c’est-à-dire environ 20 000 personnes au IVe siècle) et qui n’étaient pas sous le coup d’une peine d’atimia (privation des droits civiques) pouvaient accéder à ces magistratures7. Ceux dont les noms avaient été tirés au sort étaient soumis à l’épreuve de la dokimasia avant de pouvoir entrer en fonction. On examinait dans cette épreuve s’ils présentaient les qualifications légales pour devenir magistrats, on vérifiait qu’ils se conduisaient bien envers leurs parents et s’étaient acquittés de leurs obligations fiscales et militaires. L’épreuve comportait aussi une certaine dimension politique : un individu connu pour ses sympathies oligarchiques pouvait être rejeté. Mais la dokimasia ne visait nullement à éliminer les incompétents et ne constituait le plus souvent qu’une simple formalité8.

Le système athénien offrait cependant certaines protections contre des magistrats que le peuple jugeait mauvais ou incompétents. Tout d’abord, les magistrats étaient soumis à la surveillance constante de l’Assemblée et des tribunaux. Non seulement ils devaient rendre des comptes (euthynai) à leur sortie de charge, mais pendant la durée de leur mandat n’importe quel citoyen pouvait à tout moment déposer une accusation contre eux et demander leur suspension. Lors des Assemblées principales (Ekklèsiai kyriai) le vote sur les magistrats constituait même un point obligatoire de l’ordre du jour. Tout citoyen pouvait alors proposer un vote de censure contre un magistrat (qu’il ait été désigné par tirage au sort ou par élection). Si la censure était votée, le magistrat était immédiatement suspendu et son cas déféré aux tribunaux à qui il incombait alors soit de l’acquitter (auquel cas il recouvrait ses fonctions), soit de le condamner9.

Comme ces dispositions étaient connues de tous, chaque citoyen savait par avance que, s’il devenait magistrat, il aurait à rendre des comptes, qu’il serait constamment affronté à la possibilité d’une censure et qu’il aurait à subir des sanctions si ces épreuves tournaient à son désavantage. Or – le fait mérite une attention toute particulière –, seuls les noms de ceux qui le souhaitaient étaient introduits dans les machines à tirer au sort, les klèroteria. On ne tirait pas au sort parmi l’ensemble des citoyens de plus de trente ans, mais seulement parmi ceux qui s’étaient présentés eux-mêmes comme « candidats » au tirage au sort10. Lorsque la sélection des magistrats par le sort est ainsi replacée dans le contexte institutionnel qui l’environnait, elle apparaît beaucoup moins simpliste et rudimentaire qu’on ne l’imagine aujourd’hui. La combinaison du volontariat et de l’anticipation des risques encourus devait en effet entraîner une sélection spontanée des magistrats potentiels. Ceux qui ne se sentaient pas aptes à s’acquitter d’une charge avec succès pouvaient parfaitement éviter d’être sélectionnés, ils avaient même de fortes incitations à le faire. L’ensemble du dispositif avait ainsi pour effet de donner une chance d’accéder aux magistratures à n’importe quel citoyen se jugeant capable de les exercer. Celui qui décidait de tenter ainsi sa chance s’exposait au jugement presque constant des autres, mais ce jugement n’intervenait qu’a posteriori, après que le « candidat » avait commencé d’exercer sa charge. L’accès aux charges n’était déterminé, en plus du hasard, que par l’estimation que chaque volontaire faisait de lui-même et de ses capacités. Dans le cas des magistratures électives, en revanche, c’était le jugement des autres qui ouvrait l’accès aux fonctions publiques et celui-ci s’exerçait donc, non pas seulement a posteriori comme pour les magistratures attribuées par le sort, mais aussi a priori, c’est-à-dire avant que les candidats n’aient eu la possibilité de faire leurs preuves en tant que magistrats (du moins pour les candidats qui n’étaient pas en poste précédemment).

Au demeurant, les charges électives étaient soumises au contrôle constant de l’Assemblée, tout comme les magistratures tirées au sort. Tout citoyen âgé de trente ans ou plus pouvait se porter candidat à un poste électif. Plusieurs différences séparaient cependant les magistratures électives des fonctions attribuées par le sort. Tout d’abord, quoique les charges électives fussent annuelles comme les autres, on pouvait être réélu au même poste plusieurs années de suite et sans limite de temps. Au Ve siècle, Périclès fut réélu général pendant plus de vingt ans de suite (probablement vingt-deux fois). Le plus célèbre des généraux du IVe siècle, Phocion, détint son poste pendant quarante-cinq ans. En outre, les Athéniens réservaient la désignation par élection à des magistratures pour lesquelles la compétence était jugée absolument vitale : les généraux (stratègoi) et les hauts fonctionnaires militaires dès le Ve siècle et, d’autre part, les principales magistratures financières créées ou réformées au ive siècle (en particulier le trésorier de la Caisse militaire, les administrateurs de la Caisse théorique et le contrôleur des Finances)11. Les postes électifs étaient aussi les plus importants : la conduite de la guerre et celle des finances déterminaient plus que toute autre fonction le destin de la cité (au Ve siècle, Athènes était même le plus souvent en guerre, la paix n’étant qu’une exception). C’était, enfin, dans les fonctions électives, beaucoup plus que parmi les magistrats tirés au sort, que se rencontraient les personnalités éminentes.

1 Quelques travaux récents ont cependant contribué à ranimer l’intérêt pour l’usage politique du tirage au sort. Voir, en particulier, J. Elster, Solomonic Judgments. Studies in the Limitations of Rationality, Cambridge, 1989, pp. 78-92. On a aussi proposé qu’un citoyen sélectionné au hasard puisse élire le candidat de son choix comme représentant d’une circonscription (cf. A. Amar, « Choosing representatives by lottery voting », Yale Law Journal, 1984, 1993). Cette proposition, toutefois, ne donne qu’un rôle limité au tirage au sort : le sort est utilisé pour sélectionner un électeur, non pas un gouvernant.

2 Xénophon, Mémorables, I, 2, 9.

3 Il s’agit du livre de M. H. Hansen, The Athenian Democracy in the Age of Demosthenes, Blackwell, Oxford, 1991 (traduction française, La Démocratie athénienne à l’époque de Démosthène, Paris, Les Belles Lettres, 1993). Ce livre est une version condensée, réécrite en anglais par l’auteur, de l’ouvrage beaucoup plus vaste que M. H. Hansen publia initialement en danois (Det Athenske Demokrati i 4 arh. f. Kr., 6 volumes, Copenhague, 1977-1981). L’ouvrage de Hansen porte principalement sur les institutions athéniennes du IVe siècle (depuis la seconde restauration démocratique de 403-402 jusqu’à la chute finale de la démocratie en 322). Hansen souligne, en effet, que les sources sont beaucoup plus abondantes et détaillées pour cette période que pour le Ve siècle et il fait valoir que nous ne connaissons pas bien, en réalité, le fonctionnement de la démocratie athénienne à l’âge de Périclès. Les histoires institutionnelles qui se focalisent sur le Ve siècle (au motif qu’Athènes atteignit à ce moment-là l’apogée de sa puissance et de son éclat artistique), ou encore celles qui traitent d’un bloc la période allant des réformes d’Éphialtès (462) jusqu’à la disparition définitive de la démocratie (322) sont donc conduites à extrapoler sur la base de données concernant en fait le IVe siècle. Par son choix chronologique, Hansen évite cette extrapolation qu’il juge injustifiée (The Athenian Democracy in the Age of Demosthenes, op. cit., pp. 19-23 ; traduction française, pp. 42-46). Cela ne l’empêche pas, toutefois, de décrire plus rapidement certains caractères des institutions du Ve siècle. La traduction française du livre de Hansen ayant été publiée après la rédaction de ce chapitre, j’ai rajouté, en les faisant précéder de l’abréviation « Trad. fr. », les pages de l’édition française auxquelles renvoient les références.

4 Sur le tirage au sort et l’élection à Athènes, voir, en plus du livre de Hansen : J. W. Headlam, Election by Lot at Athens, Cambridge University Press (1891), 1933 ; E. S. Staveley, Greek and Roman Voting, Cornell University Press, 1972 ; M. Finley, Democracy Ancient and Modern, 1973 (Démocratie antique et démocratie moderne, Paris, Maspero, 1976) ; M. Finley, Politics in the Ancient World, Cambridge University Press, 1983 (L’Invention de la politique, Paris, Flammarion, 1985).

5 Ces chiffres ne prennent pas en compte le Conseil, boulè, quoique celui-ci fût en principe une magistrature. Les attributions du Conseil étaient en effet significativement différentes de celles des autres magistrats ; il est donc préférable de le considérer séparément (voir infra).

6 Le terme klèros est un substantif, le verbe correspondant est klèroun (tirer au sort). Le fait d’obtenir une charge par tirage au sort est indiqué par le verbe lankhano, employé à l’aoriste, et parfois précisé par un déterminatif : to kuamo lakhein (avoir obtenu par le sort au moyen de la fève) ou, plus anciennement, palo lakhein (avoir obtenu par le sort en tirant dans un casque).

7 Au IVe siècle, Athènes comptait approximativement 30 000 citoyens majeurs (âgés de plus de vingt ans). Au Ve siècle, le nombre des citoyens majeurs était probablement de 60 000 (cf. M. H. Hansen, The Athenian Democracy in the Age of Demosthenes, op. cit., pp. 55, 93, 232, 313 [trad. fr., pp. 81, 122, 270, 357]). Ces chiffres n’incluent évidemment pas les femmes, les enfants, les métèques ni les esclaves. On s’exagère parfois, aujourd’hui, la petite taille d’Athènes. La cité n’était pas grande, sans doute, en comparaison des États modernes, mais elle n’était pas, non plus, un village.

8 M. H. Hansen, The Athenian Democracy in the Age of Demosthenes, op. cit., pp. 218-220, 239. [Trad. fr., pp. 255-257, 278.]

9 L’Assemblée se réunissait dix fois dans l’année en ekklèsia kyria (une fois par prytanie) sur un total d’une quarantaine de séances par an.

10 M. H. Hansen, The Athenian Democracy in the Age of Demosthenes, op. cit., pp. 97, 230-231, 239 [trad. fr., pp. 127, 269-270, 278]. On notera qu’il existait même un verbe (klèrousthai) pour désigner le fait de « se présenter » au tirage au sort ; cf. Aristote, Constitution d’Athènes, IV, 3 ; VII, 4 ; XXVII, 4.

11 La Caisse théorique avait originellement pour fonction d’allouer aux citoyens des indemnités leur permettant d’acheter leur billet d’entrée au théâtre lors des fêtes publiques. Au cours du IVe siècle, ses attributions s’étendirent graduellement au financement des travaux publics et de la marine.