Ouvrage publié à l’initiative scientifique de Nicolas Duvoux

ISBN 978-2-13-082512-8

Dépôt légal – 1re édition : 2022, janvier

© Presses Universitaires de France / Humensis, 2022

170 bis, boulevard du Montparnasse, 75014 Paris

Ce document numérique a été réalisé par Nord Compo.

À Rose et Lucien

Liste des sigles et abréviations

ACPR : Autorité de contrôle prudentiel

ASF : Association françaises des sociétés financières

CCSF : Comité consultatif du secteur financier

CDC : Caisse des dépôts et consignations

CESF : Conseillère en économie sociale et familiale

CGefi : Contrôle général économique et financier

CLCV : Consommation logement cadre de vie.

CMP : Crédit municipal de Paris

COSEF : Comité d’orientation et de suivi de l’emploi des fonds du fonds de cohésion sociale

DGCS : Direction générale de la cohésion sociale

ESC : Etablissement spécialisé de crédit

FBF : Fédération bancaire française

FCC : Fichier central des chèques

FICP : Fichier des incidents de remboursement de crédit aux particuliers

GPA : Gamme de paiements alternatifs

LOLF : Loi organique relative aux lois de finance

OCF : Offre clientèle fragile

OIB : Observatoire de l’inclusion bancaire

ONPES : Observatoire nationale de la pauvreté et de l’exclusion

PCB : Point conseil budget

PRP : Procédure de rétablissement personnel

RGPP : Révision générale des politiques publiques

RMI : Revenu minimum d’insertion

RSA : Revenu de solidarité active

UNAF : Union nationale des associations familiales

UNCCAS : Union nationale des centres communaux d’action sociale

Introduction

Déclassement, crainte de l’avenir, frustration, inégalités : la société française contemporaine est décrite de toutes parts comme anxieuse et égarée. La stabilité de la vie que le modèle social de l’après-guerre promettait, paraît désormais réservée aux plus favorisés. Avant même la pandémie de Covid-19, l’incertitude était le maître-mot de toutes les analyses, et pas seulement à propos du climat, le mouvement des Gilets jaunes ayant exprimé ces inquiétudes multiformes et la difficulté à définir les identités sociales. Si l’appartenance de classe a été un temps un moyen de se situer socialement, celle-ci est de moins en moins opérante. D’une part parce qu’elle est rendue plus complexe par la prise en compte des enjeux de genre ou d’appartenance éthnique et culturelle qui ne peuvent s’y réduire, d’autre part parce que les mutations de l’économie – notamment le déclin industriel, le développement de métiers du tertiaires peu protégés et le rôle accru de la finance –, le chômage de masse et le creusement des inégalités sociales ont complexifié la lecture des positions individuelles.

L’instabilité du travail et l’effritement des protections collectives mettent en péril la possibilité de planifier et de transmettre. L’une des promesses de l’Etat social1 était d’assurer une situation au moins égale si ce n’est meilleure aux enfants. Qu’elle ne puisse plus être toujours tenue est sans doute l’une des plus grandes sources contemporaines de détresse.

Face à ce sombre tableau, ce livre s’intéresse aux mutations de la protection publique. Comment l’État français protège-t-il les citoyens face aux risques financiers qui les menacent et qui sont décrits par les universitaires comme les hauts fonctionnaires comme gigantesques, imprévisibles, et capables de destructions irréversibles individuelles et collectives ? La structuration de ce que j’ai nommé les politiques de l’argent des ménages est l’une des modalités de protection qui s’est développée ces dernières décennies. Je l’analyse avec les outils de la sociologie et montre en quoi cette modalité est séduisante pour de nombreux acteurs mais aussi les limites de la protection qu’elle offre.

Avant d’expliciter davantage cet objet, il faut énoncer une série de constats : le premier est le recul de l’État social. Les transferts d’argent des plus riches vers les plus pauvres diminuent ; les assurances collectives sont progressivement remplacées par des protections construites individuellement à l’aide de produits financiers, ce que Jacob Hacker a nommé le risk shift ; et l’État n’intervient plus directement : il organise le marché et délègue ses missions de protection au secteur privé associatif ou marchand (Bezès, 2009).

Parallèlement, la vie quotidienne se « financiarise » : les produits financiers pensés pour les ménages se multiplient, mais surtout leur argent subit de façon croissante les soubresauts de la finance. Épargne, crédit et moyens de paiement ne sont plus seulement bancaires, ils deviennent financiers. Quand les banques ont ouvert leurs portes au grand public dans les années 1960 et 1970 en Europe du Nord, les produits proposés étaient peu nombreux et peu risqués, souvent garantis par l’État. Depuis, le rôle d’amortisseur des banques entre les particuliers et la finance s’est amenuisé et les risques financiers se sont accrus pour les ménages.

Enfin, focalisés sur leur désendettement, les États occidentaux ont réduit certaines politiques de redistribution qui soutenaient la consommation. Pour compenser, ils ont encouragé les citoyens à s’endetter, par des incitations fiscales et/ou la libéralisation des marchés bancaires. Les ménages ne s’endettent pas seulement pour consommer : la santé, l’éducation et la retraite ont été progressivement – avec des variations selon les pays – individualisées. Les individus et les familles doivent eux-mêmes prévoir suffisamment d’argent pour y faire face, ce qui passe bien souvent par le recours à l’emprunt. La croissance de l’endettement des États-Uniens pendant les dernières décennies a été avant tout causée par le logement et la santé (Himmelstein et al., 2009 ; Prasad, 2012 ; Sullivan, Warren et Westbrook, 2001). Nombreux sont les ménages qui « refinancent » leur prêt immobilier pour payer des factures médicales, c’est-à-dire qu’ils prennent un nouveau prêt garanti sur la valeur de leur logement.

Ce processus de financiarisation s’est assorti d’une croissance des inégalités entre les ménages, qui a notamment été démontrée aux Etats-Unis. Se constituer un patrimoine n’a pas le même prix selon sa richesse initiale, les plus riches obtenant des ristournes sur les taux d’intérêt, les pénalités de retard ou encore les frais liés aux placements (Weller et Helburn, 2012). Un crédit subprime coûte parfois plusieurs dizaines de milliers de dollars de plus qu’un crédit prime. Les assurances santé ajoutent encore aux inégalités, les plus pauvres étant les moins protégés et risquant de perdre l’ensemble de leurs biens en cas de maladie grave. La protection n’étant plus collective, les plus riches sont les plus protégés. Comme un retour aux premiers temps du capitalisme, la pauvreté ne se traduit pas seulement par le manque d’argent mais aussi par le fait d’être soumis à une incertitude de plus en plus radicale.

Si les trois éléments que je viens d’énoncer sont pris au sérieux – retrait de l’État social, transformation de l’intervention publique qui devient régulatrice et non plus directe, financiarisation de l’argent des ménages, endettés et soumis à des risques financiers très élevés –, alors la protection des citoyens par les gouvernements doit se déplacer vers l’espace financier. Si les citoyens financent eux-mêmes leur protection avec des produits financiers, les États qui, même devenus régulateurs, n’ont pas renoncé à leurs ambitions protectrices, sont conduits à porter une attention nouvelle à l’argent des ménages. Ce livre démontre que l’encadrement de l’argent des ménages est une action publique à part entière, rendue visible par les transformations de l’économie, de la société et de l’État. Ce faisant, il met en lumière l’une des fonctions de protection de l’État, qui est la protection de l’argent des citoyens et de leurs capacités de consommation. Cette fonction n’a rien de récente, mais elle n’a pas toujours fait l’objet d’une attention spécifique, en particulier en France.

Pour aborder ces enjeux, il faut d’abord se départir de la dichotomie entre politiques sociales et politiques économiques. Les politiques sociales sont des politiques économiques et les politiques économiques sont des politiques sociales : avec des outils et des langages qui se sont progressivement éloignés, elles organisent les flux d’argent, l’activité économique et la protection des ménages. L’un des enjeux essentiels de ce livre est d’interroger la frontière entre ces deux domaines, la façon dont elle a été construite et la façon dont elle est mobilisée par les acteurs pour légitimer certains choix.

Monica Prasad, sociologue états-unienne, a montré que l’État américain, confronté depuis le début du XXe siècle à l’abondance de sa production et au besoin de développer la consommation, a développé des politiques fiscales de redistribution par l’impôt sur le revenu progressif plutôt que par la TVA, et a encouragé le crédit. En revanche, à la même période, l’Europe voulait augmenter la production et a édifié des politiques publiques d’incitation à l’épargne restreignant la consommation. Ces racines historiques sont à la source des formes divergentes qu’ont prises la fiscalité et la protection publique aux États-Unis et en Europe. En outre, Prasad montre que les politiques centrées sur les pratiques économiques des ménages ont autant d’effets macroéconomiques que les politiques économiques dirigées vers les entreprises. L’argent des ménages n’est ni moins technique ni moins important que l’argent des activités dites « économiques ». Pour le comprendre, il est indispensable de prendre en compte le paysage institutionnel, c’est-à-dire bancaire, fiscal et réglementaire, dans lequel il s’inscrit. Il ne s’agit pas de le regarder « par le haut » ou « par le bas », mais de tenir ensemble ces différents niveaux, selon une approche qu’avec plusieurs collègues nous avons nommée celle des études sociales de l’oikonomization (Ossandón et al., 2021).

L’ouvrage poursuit trois objectifs : le premier est de décrire le périmètre d’action publique des politiques publiques de l’argent des ménages, peu documenté jusqu’ici et de façon éparse. Le deuxième objectif est de démontrer que ce périmètre fait partie de la protection sociale. Enfin, j’établis que ces politiques naissent et produisent des mécanismes institutionnels de neutralisation politique des inégalités sociales.

I. Les politiques publiques de l’argent des ménages

Quelles sont les frontières des politiques publiques de l’argent des ménages ? Quels acteurs et quels instruments les façonnent ? Quelle est leur genèse ? À quelles questions sont-elles chargées de répondre et quelles réponses proposent-elles ?

Les politiques de l’argent encadrent les pratiques monétaires des ménages français et définissent l’espace du possible de ce que les individus peuvent faire avec leur argent. Dispersées entre plusieurs administrations et non unifiées par une stratégie clairement établie, ces politiques dessinent le paysage financier dans lequel évoluent les « particuliers », selon la terminologie bancaire. Il s’agit donc des réglementations qui concernent les comptes bancaires, le crédit et les placements ainsi que des dispositifs chargés de transformer les comportements financiers : l’éducation financière et l’accompagnement budgétaire. Le pôle réglementaire et le pôle d’accompagnement ont été longtemps séparés. Depuis la fin des années 1990, ils sont progressivement entremêlés avec l’espoir d’apporter des réponses à des problèmes sociaux dépassant le simple périmètre des relations entre les banques et leurs clients.

Pour structurer ces politiques, il a d’abord fallu délimiter un problème qui ne l’était pas en tant que tel : le besoin d’encadrer la rencontre des finances des ménages avec la banque et la finance. Les politiques sociales françaises ont longtemps tenu pour acquis que le soutien à la consommation était assuré par le lissage des revenus garanti par les assurances collectives. Or, en France, le champ de l’argent des ménages s’est récemment solidifié comme un espace d’action publique parce que la façon d’y intervenir a évolué et parce que cet espace a été sollicité pour lutter contre la pauvreté.

Ce champ est composé d’acteurs venus d’horizons différents qui travaillent désormais ensemble : professionnels bancaires, associations de consommateurs, associations caritatives, services sociaux, parlementaires et représentants des pouvoirs publics. Ce sont d’abord les relations entre les banques et leurs clients qui ont été au centre de leur attention. L’accès à l’argent en France nécessite un support bancaire : comment s’assurer de l’effectivité du droit à disposer d’un compte bancaire et d’un accès au crédit qui soutienne la consommation sans menacer l’équilibre budgétaire des ménages ? Au moment de la bancarisation des ménages, dans les années 1960 et 1970, les interventions publiques se concentraient sur les produits financiers à disposition des ménages. Elles s’attachent désormais au comportement des clients, comme en témoigne l’engouement pour l’éducation financière.

Au cours des deux dernières décennies, l’espace bancaire a été sollicité pour lutter contre la pauvreté, l’exclusion et le déclassement des classes moyennes. Les politiques sociales n’ont plus seulement été pensées en fonction de la production, mais également comme des appuis à la participation des citoyens à la consommation, légitimant la participation d’acteurs non étatiques proposant des solutions « différentes » pour un « nouveau public ». L’articulation de ces nouveaux acteurs s’est constituée autour de la figure des « classes moyennes fragiles » qui désigne une catégorie de la population non prise en charge par l’action sociale et se trouve donc « disponible ».

Ces politiques s’appuient sur une description de la stratification sociale structurée autour de l’exclusion et du déclassement. Le terme « exclusion » décrit une société partagée entre les inclus, autonomes et qu’il faut préparer à faire face au marché – masquant les différences de classes sociales parmi ces inclus – et les exclus, pour qui des solutions non marchandes doivent être trouvées.

La description du déclassement des classes moyennes découle de ce découpage : être déclassé, c’est se rapprocher de la frontière qui sépare inclus et exclus. La catégorie même de classe moyenne en étant venue à désigner les salariés, quel que soit leur niveau hiérarchique. Le déclassement dans leur cas signifie à la fois des revenus qui n’autorisent pas un niveau de vie jugé légitime et une déstabilisation des vies individuelles qui met en péril la reproduction – au sens métaphorique comme au sens biologique quand la situation professionnelle est trop précaire pour envisager de fonder une famille – et dès lors une promesse essentielle de l’État social. Faire appel aux acteurs bancaires et aux accompagnateurs budgétaires pour résoudre ce problème, par l’éducation à l’argent et la transformation des comportements, mise sur le fait que le pouvoir d’achat peut être amélioré sans transfert d’argent supplémentaire.

Les politiques de l’argent des ménages procèdent des évolutions que je viens de décrire et produisent en retour un effet cognitif à plusieurs niveaux : centrées sur les comportements individuels, elles tendent à désigner les individus comme responsables de leur situation plutôt que l’industrie financière ou les structures socio-économiques ; louant l’expertise des acteurs bancaires, elles minorent, voire disputent celle des travailleurs sociaux ; enfin, elles participent à accentuer la frontière entre « l’économique » et « le social ».

Les politiques publiques naissent de ce que des acteurs, à l’intérieur ou à l’extérieur de l’État, estiment possible d’organiser la réponse à un problème ponctuel ou la structuration d’un groupe national. L’analyse cognitive des politiques publiques (Muller, 2000) et les travaux sur le cadrage ont montré que la définition du problème délimite l’espace de décision des politiques publiques (Snow et al., 1986). Luc Boltanski décrit la même chose lorsqu’il pose que les institutions disent ce qu’il en est de ce qu’il nomme « la réalité », et tentent de résister à « tout ce qui arrive » : le monde (Boltanski, 2009).

Viviana Zelizer a montré que nous arrivons à utiliser l’argent dans la vie sociale car nous établissons et solidifions sans cesse des frontières entre ses bons et ses mauvais usages. Les politiques publiques résultent de ces frontières et les renforcent par les lois qu’elles établissent. La combinaison de l’approche boltanskienne avec les travaux de Viviana Zelizer me conduit à étudier la façon dont les acteurs établissent des points d’appui normatifs, s’en servent et parfois se disputent à leur sujet. J’ai notamment analysé les débats parlementaires en tant qu’espace d’argumentation où s’expriment les cadres de pensée. Je m’attarde parfois, en particulier dans le premier chapitre, sur des débats touchant à des points très techniques qui peuvent paraître de peu d’importance dans le paysage bancaire et financier général, mais j’y trouve des lieux de durcissement des positions normatives en présence. Ces discussions normatives délimitent l’espace du possible et du pensable des politiques publiques dont l’approche chronologique expose les déplacements.

Si j’observe ces discussions normatives dans des espaces circonscrits, je fais l’hypothèse que ces normes traversent l’ensemble de la société et définissent le répertoire des jugements disponibles sur l’argent, sa répartition et son bon usage.

II. Les politiques bancaires sont des politiques sociales

Cet ouvrage porte sur les politiques sociales. Si j’y décris les politiques bancaires, c’est bien la transformation de l’État social qui m’intéresse, en particulier les réactions face à l’essor du thème de l’exclusion depuis la fin des années 1970. Mes recherches prennent en compte les mutations des politiques sociales (Barbier et Théret, 2009 ; Palier, 2007 ; Palier et Roussel, 2016), celles des politiques de lutte contre la pauvreté (Duvoux, 2012), sur le RMI et le RSA (Gomel, Méda et Serverin, 2017 ; Paugam et Duvoux, 2013) ou encore celles de la lutte contre le chômage (Demazière, 2018). En effet, les politiques que je décris ici partagent le socle théorique de l’activation et de la responsabilisation des plus pauvres qui a présidé aux politiques sociales de ces dernières décennies (Barbier, 2008). Elles partagent aussi la description de la société qui justifie ces politiques : de nouvelles catégories d’analyse issues des années 1970 qui définissent la pauvreté comme une exclusion (Fassin, 1996 ; Lafarge, 2017 ; Viguier, 2008). Ces travaux montrent qu’à côté de la multiplication des « droits à » (Borgetto, 2000), les guichets de l’État social accentuent leurs contrôles et les demandes de « contrepartie » aux plus pauvres (Clouet et Pillon, 2017 ; Dubois, 2021 ; Martin, 2016). Enfin, les travaux sur les politiques « sociofiscales » qui pensent ensemble les transferts sociaux directs et ceux plus cachés car transitant par des exonérations d’impôts sont une façon d’élargir les frontières de ce qui est couramment désigné comme « politiques sociales » et de rappeler qu’elles sont loin de se limiter à l’aide aux plus démunis (Howard, 1999 ; Morel, Touzet et Zemmour, 2018).

Les travaux récents sur les politiques sociales ont documenté les tendances à la réduction de l’État social et à la limitation des droits. Toutefois, ils restent largement dépendants de la définition de l’État-providence par Esping-Andersen comme un outil de « démarchandisation » (Esping-Andersen, 2007). Si cette approche éclaire le marché du travail et de la santé, elle a le tort d’empêcher les recherches qui analyseraient le rôle du marché dans certaines politiques sociales.

Il est intéressant que dans l’ouvrage dirigé par Serge Paugam Repenser la solidarité, qui s’interroge sur le modèle d’État social français à l’aube du XXIe siècle, les questions d’argent des ménages ne soient pas posées (Paugam, 2011). Le regard est pour partie macroéconomique : le modèle d’État social et le marché de l’emploi sont au cœur des analyses. L’éducation, la santé, la solidarité intergénérationnelle, les inégalités urbaines ou l’accompagnement humanitaire sont étudiés. Le surendettement, les inégalités économiques d’accès au logement ou à la santé et plus généralement la déstabilisation économique des ménages issue de l’effritement de l’État social tout autant que de la précarisation de l’emploi ne sont pas analysés. Or, cette déstabilisation économique, qui signifie une baisse du pouvoir d’achat, mais surtout une plus grande difficulté de projection pour soi et sa famille, est un sujet social qui mérite une plus grande attention des chercheurs et chercheuses, et qui attire d’ores et déjà l’attention des politiques publiques, y compris s’il n’est pas formulé en termes théoriques.

De même, l’ouvrage dirigé par Culpepper, Hall et Palier (2006) sur la mutation des politiques économiques et sociales françaises entre 1980 et 2005 n’intègre-t-il pas les questions bancaires et financières. Celles-ci sont évoquées à propos du lien État-marché, mais le lien entre ces questions et la sécurisation économique des ménages n’est pas fait. Or, de multiples acteurs publics et privés s’alarment des périls que court la stabilité socio-économique des ménages et considèrent de façon croissante que les outils financiers pourraient la soutenir. Le système d’assurances collectives construit au XXe siècle pour remplacer les assurances corporatistes devait assurer la stabilité des revenus des ménages pour préserver leur niveau de vie, mais aussi leur insertion économique et leurs capacités de consommation. Les politiques économiques des Trente Glorieuses entendaient développer la prospérité nationale en développant l’industrie, mais aussi en pourvoyant une meilleure éducation, une meilleure santé, de meilleurs logements, de meilleurs loisirs ou de meilleures voitures à la population dans son ensemble. Les assurances contre la maladie, le chômage, le système de retraite et les politiques familiales ont construit une protection devant assurer des revenus de remplacement lorsque le travail est empêché. La protection sociale a été le plus souvent regardée par son lien avec le travail notamment car le statut de travailleur est au cœur de l’ouverture des droits. Dès lors, c’est presque uniquement la dimension de producteurs de ses bénéficiaires qui a été interrogée en laissant de côté leurs pratiques de consommateurs, c’est-à-dire leurs liens avec les marchés autres que celui du travail.

Cet ouvrage vise à réintégrer le marché dans l’analyse des politiques sociales. Je souhaite mettre en lumière une dimension de l’État social peu perçue : la façon dont celui-ci organise la rencontre entre la population et la sphère privée de l’économie en dehors du seul enjeu salarial. Les activités et le statut juridique des banques...