Les finances publiques aux concours

Franck Waserman

Professeur agrégé de droit public
à l’université du Littoral-Côte d’Opale

Sommaire

Introduction

Partie 1 - DROIT ET PRATIQUES BUDGÉTAIRES

Chapitre 1 - Notion de budget et formes budgétaires

Section 1 - Définition

Section 2 - Les grands principes budgétaires

Section 3 - Le pilotage stratégique des finances publiques

Chapitre 2 - Le budget de l’État

Section 1 - Les lois de finances

Section 2 - La préparation et l’adoption des lois de finances

Section 3 - Le pilotage par la performance

Chapitre 3 - Le budget des collectivités territoriales

Section 1 - L’autonomie financière des collectivités territoriales

Section 2 - Les formes budgétaires locales

Chapitre 4 - Les ressources publiques

Section 1 - L’impôt

Section 2 - Les transferts financiers de l’État aux collectivités territoriales

Section 3 - L’emprunt

Section 4 - Les autres ressources patrimoniales ou résiduelles

Partie 2 - ACTION ET RÉTROACTIONS FINANCIÈRES

Chapitre 1 - Les acteurs de la gestion

Section 1 - Les acteurs traditionnels

Section 2 - Les gestionnaires

Chapitre 2 - Le principe de séparation des ordonnateurs et des comptables

Section 1 - Justification et portée du principe

Section 2 - La gestion de fait

Chapitre 3 - Le maniement de l’argent public

Section 1 - Les opérations de dépenses

Section 2 - Le recouvrement des recettes

Chapitre 4 - Les rétroactions financières

Section 1 - Les juridictions financières

Section 2 - Les contrôles

Section 3 - Audit et évaluation

Liste des principales abréviations

Bibliographie

Introduction

Les finances publiques sont en général réputées difficiles d’approche par le public des facultés de droit, et perçues comme peu intéressantes pour la formation juridique. On avouera s’étonner de cette situation – vérifiée, hélas, chaque année en début d’enseignement semestriel – à laquelle on peut trouver toutefois des explications tout à fait recevables. Étonnement d’abord car les finances publiques sont omniprésentes dans le débat politique et dans l’espace public – même si on conviendra qu’une focale peut-être excessive se porte sur la question de la dette publique et sur celle, corrélative, de la recherche de l’équilibre ; étonnement encore car les finances publiques sont indispensables à toute l’action publique, à tous ses échelons, et à travers chacune des politiques publiques mises en œuvre. Ce sont des évidences.

Pourtant, l’image ingrate des finances publiques leur colle à la peau. Entre la crainte d’être submergé de chiffres, à cause de son objet apparenté à l’économie, et la méfiance originelle et historique, au XIXe siècle, face à cette discipline qui sans doute ne pouvait pas se prévaloir de normes juridiques de la même superbe que le Code civil, imprégné d’une majesté qui fut d’abord impériale – comme les facultés de droit d’ailleurs, refondées à cette occasion, en 1804, puis intégrées en 1808 dans le cadre de l’Université impériale, elle-même créée en 1806 – le juriste n’est pas toujours à l’aise avec les finances publiques. C’est pourtant au sein des facultés de droit, au tournant des XIXe et XXe siècles, que la matière financière publique, qui préoccupait alors surtout les promoteurs de l’économie libérale, gagne ses galons académiques. Cette greffe disciplinaire est en grande partie un produit des circonstances historiques – il faut mesurer ce qu’un monde juridique nourri de positivisme juridique pouvait estimer d’une matière dont les règles étaient façonnées à partir des grands préceptes de l’économie politique ¹ ; pourtant l’introduction, puis la pérennisation de la science et de la législation financières dans les programmes des facultés de droit n’est pas insensée ni sans produire d’effets.

Mouvement pas forcément très naturel, mais pas non plus dénué de raison, car les affaires financières publiques ont toujours été au cœur des problématiques du pouvoir politique et, comme on le verra, elles se situent au fondement des dynamiques séculaires de structuration du parlementarisme qui deviendra, avec les Lumières et la Révolution, représentatif et libéral. Autrement dit, il est assez inconséquent de penser qu’on peut se saisir de sujets indiscutablement juridiques, comme le constitutionnalisme, l’organisation des pouvoirs ou encore la garantie des droits individuels ainsi permise en occultant leurs soubassements et leurs implications financières. Les finances publiques sont connectées au droit par le droit constitutionnel ; elles le sont aussi par le droit administratif, car ce sont bien des règles budgétaires et comptables qui rythment la vie des services au fil des engagements financiers utiles à la mise en œuvre de leurs diverses compétences. Disons-le : les finances publiques sont, en dépit peut-être de certaines apparences, une discipline juridique de manière tout aussi indiscutable que le droit constitutionnel, le droit administratif ou même le droit civil.

Leur présence au sein du monde juridique a produit des effets. Dans le contexte intellectuel français du XVIIIe siècle, qui aboutit à la consécration de la conception rousseauiste de la volonté générale, en tant que volonté propre du Souverain et radicalement différente de la volonté de tous – simple somme des volontés individuelles –, l’approche économique des finances publiques bute immanquablement sur la fameuse « main invisible » ², qui ressemble beaucoup à la somme toute simple des égoïsmes individuels. Ainsi, le libéralisme, qui sort de l’opposition au fil du siècle pour s’imposer comme une doctrine de gouvernement, ne peut, pour s’installer durablement dans la culture politique française, se satisfaire d’être porté par des cercles économistes se réclamant plus ou moins fort de l’héritage de Jean-Baptiste Say ³. Or les finances publiques sont, par le poids de l’histoire bien sûr, mais aussi et surtout quand elles sont prises en tant que champ spécifique de connaissances, par conformation intellectuelle, chargées des valeurs politiques du libéralisme. Il faut s’en expliquer.

Les besoins collectifs pris en charge par la puissance publique sont la donnée de départ. Elle peut choisir d’agir pour leur satisfaction de différentes façons : en se reposant sur le bénévolat ; par la contrainte (l’impôt) ; ou par le contrat, c’est-à-dire (pour le dire autrement) par la dépense publique. Pour rendre possible son action, la puissance publique peut mobiliser différents types de ressources : la bénévolence des individus, leur générosité ; des revenus qu’elle tirerait d’activités commerciales et industrielles ; la contrainte c’est-à-dire l’impôt ⁴. On peut résumer cela dans une matrice comme celle-ci :

Il y a deux évidences : la première c’est que tous les doublets n’ont pas la même cohérence ni la même pertinence ; la seconde c’est que la qualité de l’action publique obtenue n’est sans doute pas la même dans tous les cas. La configuration applicable à un moment donné en un lieu donné est intimement liée à un contexte intellectuel et à un système de croyances.

Qu’on pense à l’évergétisme ⁵ romain qui, un temps, a permis de financer par la générosité – mais pas par le désintéressement – des dépenses publiques considérées alors comme répondant à un besoin collectif : un tel doublet serait inenvisageable aujourd’hui. Si on regarde encore derrière nous, on voit que le servage et la contrainte par corps étaient des modes d’action répandus – et ils ne sont évidemment pas compatibles avec l’idée libérale de la liberté individuelle. Or, dans le contexte d’un État libéral et industrialisé – notre contexte sans doute depuis le XIXe siècle –, l’action par la dépense semble être la seule option réellement tenable ; par nécessité, le financement devra s’effectuer de préférence par l’impôt, puisqu’il serait impossible d’envisager de couvrir d’importantes dépenses publiques par des recettes bénévoles ou produites par une implication économique massive de l’État qui serait, par principe dans le système de valeurs libéral, illégitime et liberticide. Pour nous résumer : le doublet impôt-dépenses publiques est parmi toutes la combinaison la plus libérale, la plus respectueuse des droits et libertés individuels ⁶.

Dans une perspective libérale, c’est aussi celle qui permet la meilleure prise en charge des besoins collectifs, car on ne peut pas imaginer que ce que l’on obtient de la bénévolence de quelqu’un soit d’aussi bonne qualité que ce qu’on l’oblige à nous donner contre son gré, chose qui ne saurait elle-même, d’ailleurs, surpasser en qualité ce qu’il nous aurait vendu de bon gré. On connaît bien la célèbre réflexion d’Adam Smith ⁷ selon laquelle « ce n’est pas de la bienveillance du boucher, du brasseur ou du boulanger que nous attendons notre dîner, mais plutôt du soin qu’ils apportent à la recherche de leur propre intérêt. Nous ne nous en remettons pas à leur humanité, mais à leur égoïsme ». Non seulement il ne faut pas compter sur leur générosité mais si on veut bien dîner, encore faut-il que le boucher, le brasseur et le boulanger soient convaincus que c’est leur intérêt de bien nous servir. À cet égard, mieux vaut donc se présenter à leurs échoppes avec de la monnaie à la main plutôt qu’une arme ! On peut dire que la dépense publique financée par l’impôt est certainement, dans une perspective libérale, la meilleure prise en charge possible des besoins collectifs.

Dans un article célèbre, le professeur Amselek se demandait s’il peut y avoir un État sans finances ⁸. Il y envisageait l’hypothèse théorique d’un État sans aucun moyen financier. Cet État ne pourrait avoir qu’un rôle d’autorité et de direction du secteur privé, qui prendrait en charge l’intégralité des besoins sociaux. Il pourrait obliger les citoyens à s’affilier à tel organisme privé en imposant des dépenses – privées – obligatoires ; il pourrait fixer les prix de certains produits ou services par voie d’autorité : un tel État ne serait pas du tout un État libéral garantissant la liberté individuelle. Cette fonction d’organisation générale et de commandement est incroyablement compliquée dans une société complexe ; il y est plus simple que l’État assume directement certaines fonctions, ce qui suppose qu’il dispose de finances publiques. Les citoyens y trouvent un second avantage, puisque le pouvoir n’a pas besoin de solliciter par réquisition ou autre forme de contrainte ce qu’il peut obtenir moyennant finances. L’État prenant en charge lui-même sans devoir organiser la société civile, la contrainte juridique pesant sur les individus s’en trouve allégée.

Ainsi les finances publiques sont bien, nous le disions, un instrument du libéralisme et de l’État de droit, garant des libertés individuelles. Le décentrement des discours financiers publics, à la fin du XIXe siècle, des cercles économistes vers les facultés de droit, a très certainement été un rouage de la prise de conscience de cette réalité et de son inscription dans la réalité politique française. Il suffit pour s’en convaincre de regarder autour de nous : la prévalence actuelle des discours gestionnaires en finances publiques tend à reléguer en arrière-plan l’idée qu’elles servent à satisfaire des besoins collectifs dans un cadre de liberté, pour promouvoir celle qu’elles doivent d’abord être bien gérées – c’est-à-dire que bien gérer les finances devient une finalité de politique publique en soi. Autrement dit, la dimension technique des finances publiques tend alors à occulter leurs finalités politiques de prise en charge de l’intérêt collectif. Aussi, tant qu’ils penseront que le droit a quelque chose à apporter aux individus vivant en société sous la férule de la puissance publique, laquelle doit être limitée par le droit pour qu’elle ne puisse pas attenter aux libertés individuelles, les juristes ont tout intérêt à ne pas abandonner la juridicité des finances publiques et à ne pas laisser les seuls gestionnaires s’intéresser à elles.

La juridicité des finances publiques a une incidence très perceptible sur la façon dont on les présente et celle dont on les découvre. Alors que l’économie politique au XIXe siècle mettait très clairement la focale sur l’impôt et les recettes publiques, sur les missions dévolues légitimement à la personne publique, et que la question des dépenses ne venait qu’ensuite, l’approche juridique se construit, sous la plume notamment de Gaston Jèze ⁹, autour de la centralité de la notion de budget. Dans son sens contemporain, le budget désigne un acte juridique de prévision et d’autorisation financière ; cet usage du mot se construit au XIXe siècle, à partir de la Restauration, c’est-à-dire précisément quand s’enclenchent pour de bon les dynamiques de pérennisation du parlementarisme et que se posent, dans ce cadre, les fondations du droit budgétaire et comptable. C’est justement en ces termes que le baron Louis ¹⁰, nouveau ministre des Finances de la monarchie restaurée, s’exprimait devant la Chambre des députés des départements, lors de la séance du 22 juillet 1814 : « En vous occupant des budgets de l’État votre fonction première sera de reconnaître la nature et l’étendue des besoins et d’en fixer la somme. Votre attention se portera ensuite sur la détermination et la fixation des moyens qui devront être établis et employés pour y faire face. Pour procéder suivant l’ordre de vos délibérations, nous allons d’abord vous présenter l’évaluation la plus exacte de nos besoins, c’est-à-dire des sommes qu’il est nécessaire d’affecter à chacun des départements ministériels entre lesquels ces besoins se partagent. Nous aurons ensuite l’honneur de vous offrir l’aperçu des voies et moyens proposés pour les balancer […]. Chaque ministère est garant de l’emploi régulier des fonds mis à sa disposition […]. Ces éléments partiels dont la réunion forme le montant de chacun des crédits ministériels énoncés dans le budget seront soumis, quand vous le demanderez, à votre vérification et d’ailleurs la responsabilité des ministres est, pour la régularité de l’emploi des fonds dont ils sont les ordonnateurs, une garantie faite pour vous rassurer. » ¹¹ Ce qu’il formulait ainsi, c’est la logique dite « des quatre temps alternés » : l’exécutif prépare le budget pour solliciter l’autorisation de collecter l’impôt et de mettre en œuvre les crédits, le législatif délibère et autorise, l’exécutif exécute et enfin le législatif contrôle ; en somme, les deux premiers temps, préparation puis adoption, sont des moments budgétaires, inscrits dans une chronologie ex ante, tandis que les deux suivants, exécution et contrôle, fonctionnent selon une démarche comptable de mise en œuvre des crédits, dans une perspective ex post.

Les finances publiques sont en effet classiquement scandées par une phase budgétaire, a priori, et une phase comptable, a posteriori. Cela a longtemps structuré la façon dont on a abordé, juridiquement, la matière : d’abord le budgétaire, lois de finances et budgets locaux, puis les opérations comptables pour la mise en œuvre et enfin les contrôles. Ce n’est évidemment pas faux, mais ce cadre général a vieilli. De plus en plus, la volonté est de décloisonner les quatre temps, en associant mieux le Parlement en amont de la préparation budgétaire et en l’informant davantage des mesures d’exécution ; surtout, on essaye désormais de penser la gestion publique comme un processus global et intégré qui commence par une prévision financière et une autorisation, qui se poursuit par des opérations de mise en œuvre et de vérification, et qui s’achève enfin par des contrôles et des analyses afin d’en tirer des enseignements pour des améliorations futures.

Nous avons ici cherché, surtout pour des raisons pédagogiques, à concilier tradition et nouveauté dans notre démarche. On a donc conservé la dichotomie classique entre le temps budgétaire et celui de la gestion opérationnelle. Mais la prévision budgétaire sert aussi aujourd’hui d’anticipation de la soutenabilité financière et de soutènement à une démarche d’évaluation des politiques publiques, de la pertinence de leurs objectifs et de la qualité de leurs résultats. La mise en œuvre opérationnelle des crédits est de nos jours, quant à elle, devenue indissociable d’une démarche d’analyse rétrospective afin d’améliorer davantage les modalités de l’action publique à venir.

1.Voir en particulier Jean-Jacques Bienvenu, « Économie politique et droit naturel dans la doctrine libérale au XIXe siècle », in Revue d’histoire des facultés de droit et de la science juridique, 1987, no 4, p. 161.

2.Expression forgée par Adam Smith, généralement invoquée comme une allégorie de l’organisation optimale du marché, qui résulterait non d’une démarche délibérée mais de la somme des comportements individuels, lesquels seraient motivés, non par la recherche du bien commun, mais par de simples considérations égoïstes. Il reste que Smith a peu utilisé cette formule et qu’on lui prête usuellement un sens qui ne résulte pas directement de ses écrits. Voir Jean Dellemotte, « La “main invisible” d’Adam Smith : pour en finir avec les idées reçues », in L’Économie politique, vol. 44, no 4, 2009, pp. 28-41.

3.Jean-Baptiste Say (1767-1832), économiste et industriel français, premier titulaire d’une chaire d’économie politique en France, est notamment à l’origine de l’idée que l’offre crée sa propre demande.

4.Pour des analyses très stimulantes sur ces questions, voir Adolf Wagner, Traité de la science des finances, Giard et Brière, 1909, trad. Henry Vouters – notamment l’introduction de l’ouvrage.

5.Pratique consistant pour les riches notables à financer par des dons des dépenses publiques destinées à financer, par exemple, des monuments, des statues, l’organisation de jeux du cirque…

6.Voir Montesquieu, De l’esprit des lois, livre XIII, chap. 12 ; André Barilari et Thomas Brand, « Le paradoxe de Montesquieu : de la corrélation entre l’importance des prélèvements obligatoires, le développement économique et social et le niveau de la démocratie », in RFFP, 2009, 108, p. 133 ; voir aussi Gaston Jèze, « Les éléments constitutifs de la notion de dépense publique dans les États modernes », in Revue de science et de législation financières, 1911, p. 365.

7.Adam Smith, économiste et philosophe écossais, 1723-1790.

8.Paul Amselek, « Peut-il y avoir un État sans finances ? », in Revue du droit public et de la science politique, 1983, p. 267.

9.Professeur de droit public, 1869-1953.

10.Baron Louis, 1755-1837.

11.Séance reproduite par J. Mavidal et E. Laurent, Archives parlementaires de 1787-1860. Recueil complet des débats législatifs et politiques des chambres françaises, deuxième série (1800-1860), tome 12 (31 mars 1814-1er octobre 1814), Librairie administrative Paul Dupond, 1868, p. 166-167.