Directrice des éditions : Claire de Gramont

Directeur éditorial : Thierry Kremer

Éditeur : Bertrand Théry

Édition et coordination des illustrations : Alain Bouteveille

Réalisation des illustrations : STDI (Shishu Vilmain)

Conception de la maquette : : Catherine Lattuca

Mise en pages : STDI

Couverture : STDI

Photo de la couverture : STDI

Fabrication : © petr84 – Fotolia.com

© Groupe Moniteur (Éditions du Moniteur), Antony, 2019

ISSN : 2267-0149

ISBN papier : 978-2-281-13368-4

ISBN numérique : 978-2-281-13369-1

Liste des principales abréviations

AFU : association foncière urbaine

C. urb. : Code de l’urbanisme

CAA : cour administrative d’appel

CCP : Code de la commande publique

CE : Conseil d’État

DP : division primaire

EPA : établissement public d’aménagement

EPCI : établissement public de coopération intercommunale

EPF : établissement public foncier

GOU : grande opération d’urbanisme

OIN : opérations d’intérêt national

OPAH : opération programmée d’amélioration de l’habitat

OPH : office public de l’habitat

ORI : opération de restauration immobilière

PA : permis d’aménager

PAE : programme d’aménagement d’ensemble

PCVD  : permis de construire valant division

PIM : projets d’intérêt majeur

PLU : plan local d’urbanisme

PLUi : plan local d’urbanisme intercommunal

PUP : projet urbain partenarial

RHI : résorption de l’habitat insalubre

SEM : société d’économie mixte

SPL : société publique locale

TAM : taxe d’aménagement à taux majoré

ZAC : zone d’aménagement concerté

Chapitre 1

Cadre et acteurs de l’aménagement

L’aménagement recouvre l’ensemble des actes des autorités(1) publiques qui visent à conduire et à autoriser les opérations d’aménagement et à en assurer la cohérence. Ces opérations sont assurées par une pluralité d’acteurs publics et privés.

1.1Définition de la notion d’opération d’aménagement

L’aménagement consiste à transformer ou à recycler un terrain pour lui permettre d’accueillir des constructions et des équipements publics.

1.1.1Créer du foncier constructible

1.1.1.1Transformer le foncier rural ou naturel en foncier constructible de recevoir un équipement ou une construction

L’aménagement consiste à permettre la réalisation ultérieure de construction ou d’équipements. Il s’agit donc d’adapter ou de « transformer » le foncier actuel en foncier constructible. Cela implique parfois une évolution de la règle d’urbanisme permettant la construction (révision ou modification du PLU) et l’obtention des autorisations d’urbanisme (permis de construire, permis de démolir). L’aménagement implique également la réalisation de remembrement et/ou démembrement du foncier (lotissement, etc.). L’aménagement nécessite enfin, la réalisation de travaux matériels (réalisation d’équipements). Cette production de foncier constructible peut s’inscrire dans des montages opérationnels faisant intervenir plus ou moins fortement la collectivité publique. Il est habituel de distinguer les opérations d’aménagement selon l’implication qu’elle requiert de la part de la collectivité. Ainsi, les opérations peuvent être :

des opérations diffuses, le plus souvent privées et réalisées de manière isolées dans un tissu urbain existant ;

des opérations encadrées par des dispositions réglementaires majoritairement d’initiative privée déclenchées au travers de projets inscrits dans le PLU (autorisation d’occupation temporaire, etc.) ;

des opérations négociées qui implique un accord entre une ou plusieurs collectivités et des opérateurs privés ;

des grandes opérations publiques d’envergure le plus souvent nationale.

Tab. 1.1 Types d’opérations

Opérations diffuses

Opérations encadrées règlementairement

Opérations négociées

Grandes opérations publiques

Nature de l’opération

Privée

Privée

Mixte

Publique

Initiative

Privée

Privée après décision de la collectivité

Publique

Publique

Nature des travaux

Constructions

Aménagement

Aménagement

Opération d’aménagement d’envergure

Tissu

Urbain existant

Ouverture à l’urbanisation ou densification

Ouverture à l’urbanisation ou la densification

Nouveaux quartiers

Équipements

Déjà réalisés

À réaliser

À réaliser

À réaliser (dont certains potentiellement prestigieux)

Emprises

Petites/moyennes

Petites/moyennes

Certaine envergure

Portion significative du territoire

Produits immobiliers

Standards

Standards

Produits immobiliers plus complexes

Produits innovants et complexes

Marché immobilier local

Déjà mature

En cours de maturité

Marché local à créer

Hors marché immobilier local

Risque économique

Faible

Faible

Fort

Très fort

Délai de réalisation

Court terme

Court terme

Plusieurs années

Long terme

Coordination

Par le marché

Par le marché (mais encadrement institutionnel)

Contractuelles (concession)

« Hiérarchique » aménageur public

1.1.1.2Étapes d’une opération d’aménagement

L’urbanisme opérationnel s’inscrit dans un processus plus large d’un urbanisme réglementaire et un urbanisme pré-opérationnel. L’urbanisme « réglementaire » ou programmatique pose le cadre du « champ du possible », c’est-à-dire de ce qui est possible et de ce qui ne l’est pas. Il se caractérise par les lois et règlements (au niveau national) et par les documents d’urbanisme infra-étatiques (SCoT, PLH, PDU, PLU et PLUi). L’urbanisme pré-opérationnel vient ensuite définir les orientations d’une politique d’aménagement au travers d’études (études d’opportunités, études de faisabilité et études préalables)(2). L’urbanisme opérationnel stricto sensu se décompose lui-même en plusieurs étapes.

Fig. 1.1 Étapes de l’urbanisme opérationnel

Après s’être assuré que le projet constitue effectivement une action ou une opération d’aménagement au sens du Code de l’urbanisme, l’aménageur devra procéder à une analyse de la faisabilité dudit projet, puis choisir la procédure à mettre en œuvre et assurer, enfin, la réalisation effective de celle-ci.

Compte tenu de leurs portées stratégiques, les actions ou les opérations d’aménagement impliquent systématiquement, à un moment ou à un autre, l’intervention des pouvoirs publics (délivrance des autorisations d’urbanisme, organisation des enquêtes publiques, modifications des documents d’urbanisme, etc.) quand la collectivité publique n’est pas elle-même aménageur (ZAC, lotissements publics, ORIL, etc.).

Chacune de ces étapes est constituée de plusieurs sous-étapes qui varient en fonction, d’une part, la nature et l’importance de l’action ou de l’opération et d’autre part, la nature de l’aménageur.

1.1.1.3Cadre réglementaire d’une opération d’aménagement

1.1.1.3.1Notion large définie par les articles L. 300-1 et R. 300-1 du Code de l’urbanisme

La notion d’opération d’aménagement se caractérise par plusieurs critères.

Une condition préalable : réaliser un des objectifs définis par l’article L. 300-1 du Code de l’urbanisme. Le Code de l’urbanisme énumère de manière limitative les objectifs assignés aux opérations ou actions d’aménagement.

Texte officiel

Code de l’urbanisme

Article L. 300-1

Les actions ou opérations d’aménagement ont pour objets de mettre en œuvre un projet urbain, une politique locale de l’habitat, d’organiser le maintien, l’extension ou l’accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d’enseignement supérieur, de lutter contre l’insalubrité et l’habitat indigne ou dangereux, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels.

L’aménagement, au sens du présent livre, désigne l’ensemble des actes des collectivités locales ou des établissements publics de coopération intercommunale qui visent, dans le cadre de leurs compétences, d’une part, à conduire ou à autoriser des actions ou des opérations définies dans l’alinéa précédent et, d’autre part, à assurer l’harmonisation de ces actions ou de ces opérations.

Toute action ou opération d’aménagement faisant l’objet d’une évaluation environnementale doit faire l’objet d’une étude de faisabilité sur le potentiel de développement en énergies renouvelables de la zone, en particulier sur l’opportunité de la création ou du raccordement à un réseau de chaleur ou de froid ayant recours aux énergies renouvelables et de récupération.

Article L. 103-2

Font l’objet d’une concertation associant, pendant toute la durée de l’élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées :

1° L’élaboration ou la révision du schéma de cohérence territoriale ou du plan local d’urbanisme ;

2° La création d’une zone d’aménagement concerté ;

3° Les projets et opérations d’aménagement ou de construction ayant pour effet de modifier de façon substantielle le cadre de vie, notamment ceux susceptibles d’affecter l’environnement, au sens de l’article L. 122-1 du Code de l’environnement, ou l’activité économique, dont la liste est arrêtée par décret en Conseil d’État ;

4° Les projets de renouvellement urbain.

Article R. 300-1

À l’issue de la concertation préalable prévue par l’article L. 300-2, l’autorité compétente pour statuer sur la demande de permis établit le bilan de la concertation.

Cette autorité transmet le bilan de la concertation au maître d’ouvrage dans un délai maximum de vingt et un jours à compter de la date de clôture de la concertation.

Cette liste est limitative (CE, 3 octobre 1994, SCI du Pardy, n° 146493).

Jurisprudence

CE, 3 octobre 1994, SCI du Pardy, n° 146493

Considérant […] que le programme d’aménagement d’ensemble arrêté par la commune […] n’est pas au nombre des opérations d’aménagement visées au c) de l’article L. 300-2 du Code de l’urbanisme et à l’article R. 300-1 du même Code pris pour l’application de ces dispositions ; que, par suite, le non-respect de la procédure de concertation exigée dans ces hypothèses par l’article L. 300-2 dudit Code est sans incidence sur la légalité de la délibération attaquée.

En conséquence, toute action ou opération qui, bien que visant à « aménager » un terrain, ne rentrerait pas dans la liste limitative précitée, ne serait pas considérée comme une action ou une opération d’aménagement au sens du Code de l’urbanisme. Ceci implique que l’ensemble des dispositions légales et réglementaires applicables à de telles actions ou opérations ne trouveraient pas à s’appliquer au cas d’espèce (que ce soit en termes de procédure à respecter ou en termes de prérogatives de puissance publique qui ne pourraient pas être mobilisées par l’aménageur).

Ainsi, ne constitue pas une action ou une opération d’aménagement le projet de construction d’une section d’autoroute (CE, 27 mars 1992, Comité de défense des riverains du tronc commun A4-A86, n° 109868). Une telle opération n’est donc pas soumise à l’obligation de concertation.

Jurisprudence

CE, 27 mars 1992, Comité de défense des riverains du tronc commun A4-A86, n° 109868

Considérant qu’aux termes des dispositions de l’article L. 300-1 du Code de l’urbanisme, « les actions ou opérations d’aménagement ont pour objets de mettre en œuvre une politique locale de l’habitat, d’organiser le maintien, l’ex-tension ou l’accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs, de lutter contre l’insalubrité, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels » ; que le projet de construction de la section de l’autoroute A86 comprise entre l’échangeur de Saint-Maurice et la bifurcation de Nogent ne constitue pas une action ni une opération d’aménagement au sens des dispositions précitées du Code de l’urbanisme et n’avait donc pas à être soumis à la procédure de concertation prévue à l’article L. 300-2 du même Code.

1.1.1.3.2Conditions supplémentaires posées par la jurisprudence

La jurisprudence a apporté des précisions utiles à la notion d’action ou d’opération d’aménagement(3). Une action ou une opération d’aménagement doit d’une part avoir un objet conforme à l’article L. 300-1 du Code de l’urbanisme, et d’autre part réunir les critères suivants :

s’inscrire dans une action volontariste d’initiative publique ou privée en cohérence avec la politique de développement urbain ;

présenter une dimension significative ;

réaliser des travaux d’aménagement et d’équipement des terrains dans un effort d’organisation et de cohérence de l’espace ;

présenter un degré de complexité des missions nécessaires à sa mise en œuvre.

Pour autant, de simples opérations foncières peuvent constituer des opérations d’aménagement. Ainsi, l’article L. 442-1 du Code de l’urbanisme définit le lotissement d’opération d’aménagement.

1.1.1.3.3Opérations publiques ou privées

Les opérations d’aménagement publiques sont le fait de l’État (dans le cadre des opérations d’intérêt national) ou des collectivités territoriales (opérations d’intérêt communal ou d’intérêt communautaire).

Les opérateurs privés peuvent également être à l’origine d’une opération d’aménagement (lotisseurs).

1.1.2Distinction entre action et opération d’aménagement

La notion d’action se distingue de celle d’opération par sa faible importance. À l’inverse, la notion d’opération d’aménagement, au sens du Code de l’urbanisme, doit présenter une dimension significative.

La jurisprudence a ainsi dégagé, pour caractériser une opération d’aménagement, un faisceau d’indices constitué des éléments suivants :

répondre aux objectifs fixés à l’article L. 300-1 du Code de l’urbanisme (V. supra), faute de quoi il ne s’agit ni d’une action ni d’une opération d’aménagement ;

avoir une incidence urbaine ;

concerner une part significative du territoire urbain ;

avoir un périmètre défini ;

présenter un certain degré de complexité ;

comporter la réalisation de travaux et d’équipements publics ;

comprendre une action foncière.

On distingue traditionnellement entre travaux d’infrastructure et travaux de superstructure.

Tab. 1.2 Distinction entre travaux d’infrastructure et travaux de superstructure

Travaux d’infrastructure

Travaux de voirie, réseaux, espaces verts, espaces publics

De viabilisation primaire

Ouvrages dont la fonction est de desservir l’ensemble de l’opération d’aménagement et qui sont utilisés par d’autres personnes que les usagers ou habitants de l’opération

De viabilisation secondaire

Ouvrages dont la fonction est de découper les différents îlots de propriété de l’opération

De viabilisation tertiaire

Ouvrages dont la fonction est de desservir les différents bâtiments d’une même propriété privée

Travaux de superstructure

Constructions prévues dans le programme des équipements publics de l’opération (équipements culturels, scolaires, sportifs, administratifs, parkings publics)

Dans cette logique, sous un arrêt de principe du Conseil d’État, le commissaire du Gouvernement Serge Lasvignes a proposé de faire primer l’opération d’aménagement elle-même sur la procédure et délimite l’opération d’aménagement de la manière suivante :

« L’aménagement concerté est une forme de cet urbanisme dit “opérationnel” qui se traduit par une action volontariste. On isole une portion du territoire urbain. On se fixe un objectif d’urbanisation. Pour l’atteinte, on “prépare” le terrain, c’est-à-dire qu’on en structure, s’il y a lieu, le parcellaire et qu’on le dote des équipements adaptés au but à atteindre. Enfin, on substitue aux normes du plan d’occupation des sols, une planification positive qui n’est que l’expression sous la forme d’un règlement du choix d’urbanisme initial. C’est l’ensemble de cette démarche qui fait apparaître un “aménagement”, au sens plein de ce terme, c’est-à-dire un effort d’organisation et d’agencement d’une portion du territoire. On est alors dans une logique d’une nature différente de celle qui préside à une opération de construction, même ambitieuse » (Conclusions sous l’arrêt du CE, 28 juillet 1993, Commune de Chamonix Mont-Blanc, n° 124099, Lebon).

Jurisprudence

CE, 28 juillet 1993, Commune de Chamonix Mont-Blanc, n° 124099, Lebon

Considérant que la zone d’aménagement concerté dite « de l’hôtel Frantour » ne se compose que de deux îlots d’une superficie totale de 7 215 m2 que le premier îlot sert de terrain d’assiette à un hôtel existant dont la superficie hors œuvre nette serait accrue de 145 m2 ; que le second îlot, d’une superficie de 2 700 m2 est destiné à l’édification d’une annexe de l’hôtel ; que, compte tenu de ses caractéristiques et de la faible importance des travaux d’équipement qu’elle nécessite, une telle opération ne constitue pas une opération d’aménagement et d’équipement au sens des dispositions précitées de l’article L. 311-1 du Code de l’urbanisme ; que sa réalisation ne pouvait faire l’objet de la création d’une zone d’aménagement concerté ; qu’ainsi, c’est à bon droit que le tribunal administratif s’est fondé, pour annuler la délibération du 5 mai 1988 portant approbation du plan d’aménagement de la zone, sur l’illégalité dont est entachée la délibération du 27 novembre 1987 par laquelle a été décidée la création de la zone et à laquelle l’article 11 du plan d’occupation des sols de Chamonix ne pouvait en tout état de cause donner un fondement légal.

Il ressort de cette définition que l’opération d’aménagement doit présenter une certaine complexité et un caractère d’ensemble (action foncière, travaux, etc.). Les critères de complexité et de globalité sont par ailleurs clairement retenus par la doctrine administrative.

Texte officiel

Rép. min., JO AN du 10 mars 2003

L’article L. 300-4 du Code de l’urbanisme précise que les conventions d’aménagement, publiques ou privées, peuvent porter sur l’ensemble des opérations d’aménagement prévues par le livre III dudit Code.

Il s’agit des opérations réalisées sous forme de zones d’aménagement concerté, de lotissements ou d’associations foncières urbaines autorisées, mais également de toutes autres opérations répondant aux objectifs définis par l’article L. 300-1 du Code de l’urbanisme.

Ces conventions ne peuvent en revanche porter sur des actions ponctuelles qui ne présentent pas le caractère d’une opération d’ensemble.

Illustrant la jurisprudence et la doctrine précitées, le Conseil d’État considère que constitue une opération d’aménagement la réalisation d’une urbanisation dense sur une cinquantaine d’hectares intégrant des espaces naturels dans la mesure où l’intégration de ces espaces naturels est justifiée par leur mise en valeur par le biais d’équipements publics (CE, 7 juillet 2000, SCI Cité Haute-en-Provence, n° 205229).

Jurisprudence

CE, 7 juillet 2000, SCI Cité Haute-en-Provence, n° 205229

Considérant qu’il ressort des pièces du dossier que la zone d’aménagement concerté Cité Haute-en-Provence, initialement destinée à permettre la réalisation d’une urbanisation dense sur une cinquantaine d’hectares, a été modifiée par la délibération attaquée afin de diminuer la superficie consacrée à l’urbanisation et de mettre en valeur les zones naturelles y attenantes notamment par la réalisation d’équipements publics ; que, compte tenu de ses caractéristiques et de l’importance des travaux d’équipement qu’elle nécessite, une telle opération constitue une opération d’aménagement et d’équipement au sens des dispositions sus-rappelées de l’article L. 311-1 du Code de l’urbanisme et peut, dès lors, faire l’objet d’une zone d’aménagement concerté.

La notion d’opération d’aménagement peut varier selon les domaines dans le champ desquels elle intervient. Par ailleurs, les obligations légales et réglementaires applicables à l’aménagement s’imposent parfois de manière différente selon qu’il s’agit d’une action ou d’une opération.

Tab. 1.3 Tableau de synthèse

Outils et notions juridiques

Actions ou opérations d’aménagement

Définition du Code de l’urbanisme

Mettre en œuvre un projet urbain ou une politique locale de l’habitation

Encourager le maintien, l’extension ou l’accueil des activités économiques

Favoriser le développement des loisirs et du tourisme

Réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d’enseignement supérieur

Lutter contre l’insalubrité

Permettre le renouvellement urbain

Sauvegarder ou mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels

Droit de préemption urbain et réserves foncières

Action et opération d’aménagement

Déclaration de projet

Action et opération d’aménagement

Orientations d’aménagement d’un PLU

Action et opération d’aménagement

Concertation préalable

Opération

Concession d’aménagement

Opération

Étude d’impact

Action et opération d’aménagement

Étude de sécurité publique

Opération

Étude d’énergie renouvelable

Action et opération d’aménagement

Loi sur l’eau

Action et opération d’aménagement

Au sens du présent ouvrage, les notions d’actions et d’opérations d’aménagement et de développement durable désignent l’ensemble des actes des aménageurs (opérateurs privés ou collectivités territoriales ou établissements publics de coopération intercommunale) qui visent, dans le cadre de leurs compétences respectives, à conduire ou à autoriser des actions ou des opérations définies précédemment (mettre en œuvre un projet urbain, une politique locale de l’habitat, organiser le maintien, l’extension ou l’accueil des activités économiques, favoriser le développement des loisirs et du tourisme, réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d’enseignement supérieur, lutter contre l’insalubrité, permettre le renouvellement urbain, sauvegarder ou mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels) et à assurer l’articulation harmonieuse de ces actions ou de ces opérations.

1.1.3Anticiper les évolutions à venir

L’aménagement s’inscrit dans une dynamique lourde de la société et de l’économie. Cette dynamique concerne diverses composantes.

1.1.3.1Mutations économiques et financières

Sur le plan économique et financier, les opérations d’aménagement doivent prendre en compte de nouvelles contraintes ou aspirations sociétales :

l’économie « circulaire » qui intègre le cycle de vie des produits ;

l’économie de la « fonctionnalité » qui vise à passer de l’achat à la location ;

l’économie collaborative qui vise à produire des biens et services partagés.

Les opérations d’aménagement doivent également prendre en compte la diminution des capacités financières publiques qui implique un transfert du risque économique de la collectivité vers la sphère privée.

1.1.3.2Protection de l’environnement

Le projet d’aménagement doit organiser autant que possible :

des opérations d’aménagement plus denses pour limiter l’étalement urbain et donc la recherche d’une mixité fonctionnelle qui va au-delà de la seule mixité sociale ;

des déplacements doux ;

des énergies renouvelables, la performance énergétique des bâtiments et le suivi des consommations ;

des opérations dans lesquelles les enjeux environnementaux ont été identifiés et résolus.

Le projet peut ainsi adopter une approche environnementale de l’urbanisme ou les logiques d’écoquartiers. L’intégration de la problématique de développement durable permet d’appréhender des préoccupations nouvelles dont les principales sont décrites dans le schéma ci-dessous.

Fig. 1.2

1.1.3.3Évolutions sociétales

De même, les attentes sociétales imposent aujourd’hui de prendre en compte :

impératifs de santé publique ;

vieillissement de la population ;

cohésion sociale et solidarités entre territoires et générations ;

évolution numérique.

1.1.3.4Évolutions juridiques

Le cadre légal et règlementaire mais également institutionnel a été largement et fréquemment remanié ces dernières années. Ces évolutions ont notamment portées sur :

la réorganisation du territoire (montée en puissance des intercommunalités, etc.) ;

le partage des opérations entre des opérateurs privés recherchant des opérations rentables à court terme et des aménageurs publics acceptant d’intervenir sur des opérations moins sécurisés et à long terme.

1.2Acteurs de l’aménagement

Les acteurs de l’aménagement sont nombreux. Ils réunissent des acteurs publics et privés, des opérateurs spécialisés (opérateurs fonciers, etc.) ou non (aménageurs), des professionnels ou des non professionnels (propriétaires fonciers).

Une place particulière doit être faite aux collectivités publiques qui par leur poly-compétences interviennent tout au long du cycle de l’aménagement (réglementation, maîtrise foncière, délivrance des autorisations, fiscalité, etc.).

1.2.1Collectivités publiques

Toutes les collectivités publiques sont potentiellement impliquées par l’aménagement.

1.2.1.1État

L’État aménageur dispose de certains outils lui permettant de garantir la prééminence de certains projets d’aménagement de l’espace au travers des opérations d’intérêt national (OIN), des projets d’intérêt général (PIG) et des servitudes d’utilité publique.

1.2.1.1.1Opérations d’intérêt national

Régies par les articles L. 102-12 et suivants et par l’article R. 102-3 du Code de l’urbanisme, les opérations d’intérêt national (OIN) sont des opérations d’aménagement dans le périmètre desquelles c’est l’État, et non la commune ou l’EPCI compétent, qui délivre les autorisations d’urbanisme (permis de construire, etc.). De même, l’État est seul compétent pour décider de la création d’une zone d’aménagement concerté (ZAC) à l’intérieur du périmètre d’une OIN.

À ce jour, constituent des OIN les travaux relatifs :

aux agglomérations nouvelles, dans leur périmètre d’urbanisation ;

à l’opération d’aménagement du quartier d’affaires de La Défense ;

aux domaines industrialo-portuaires d’Antifer, du Verdon et de Dunkerque, dans les périmètres respectifs des ports autonomes du Havre, de Bordeaux et de Dunkerque ;

à l’aménagement de la zone de Fos-sur-Mer, dans un périmètre défini par décret en Conseil d’État ;

à l’opération d’aménagement Euroméditerranée dans la commune de Marseille dans le périmètre de compétence de l’établissement public d’aménagement Euroméditerranée ;

à l’opération d’aménagement de Nanterre et de La Garenne-Colombes ;

à l’aménagement et au développement des aérodromes de Paris-Charles-de-Gaulle, de Paris-Orly et de Paris-Le-Bourget, à l’intérieur des périmètres délimités par le cahier des charges d’Aéroports de Paris ;

à l’aménagement de Saint-Etienne ;

à l’aménagement du secteur du Mantois-Seine aval ;

à l’aménagement du secteur d’Orly-Rungis-Seine amont ;

aux opérations d’aménagement de la Plaine-du-Var ;

aux opérations d’aménagement du Plateau de Saclay ;

à l’opération d’aménagement Bordeaux-Euratlantique dans les communes de Bordeaux, Bègles et Floirac ;

à l’opération d’aménagement dite d’Alzette-Belval ;

à l’opération d’aménagement dite « Villages Nature » sur la commune de Villeneuve-le-Comte ;

à l’opération de requalification de copropriétés dégradées d’intérêt national du quartier dit du Bas-Clichy à Clichy-sous-Bois ;

à l’opération d’aménagement de Grigny ;

à l’opération de requalification de copropriétés dégradées d’intérêt national du quartier dit « Grigny 2 » à Grigny ;

à l’aménagement des principaux pôles urbains de Guyane ;

à l’opération d’aménagement dite de la Porte Sud du Grand Paris, sur les communes de Bondoufle, Courcouronnes, Corbeil-Essonnes, Evry, Fleury-Mérogis et Ris-Orangis.

1.2.1.1.2Projets d’intérêt général

L’État peut qualifier de projet d’intérêt général tout projet d’ouvrage, de travaux ou de protection présentant un caractère d’utilité publique et répondant aux deux conditions suivantes :

être destiné à la réalisation d’une opération d’aménagement ou d’équipement, au fonctionnement d’un service public, à l’accueil et au logement des personnes défavorisées ou de ressources modestes, à la protection du patrimoine naturel ou culturel, à la prévention des risques, à la mise en valeur des ressources naturelles, à l’aménagement agricole et rural ou à la préservation ou à la remise en bon état des continuités écologiques ;

avoir fait l’objet :

soit d’une délibération ou d’une décision d’une personne ayant la capacité d’exproprier, arrêtant le principe et les conditions de réalisation du projet, et mise à la disposition du public,

soit d’une inscription dans un des documents de planification prévus par les lois et règlements, approuvée par l’autorité compétente et ayant fait l’objet d’une publication.

Les projets relevant de l’initiative des communes ou de leurs groupements compétents pour élaborer un document d’urbanisme ou des communes membres de ces groupements ne peuvent être qualifiés de projets d’intérêt général.

1.2.1.1.3Servitudes d’utilité publique

Les servitudes d’utilité publiques (SUP) constituent des charges qui existent de plein droit sur tous les immeubles concernés et qui peuvent aboutir :

soit à certaines interdictions ou limitations à l’exercice par les propriétaires de leur droit de construire, et plus généralement le droit d’occuper ou d’utiliser le sol ;

soit à supporter l’exécution de travaux ou l’installation de certains ouvrages, par exemple les servitudes créées pour l’établissement des lignes de transport d’énergie électrique ;

soit, plus rarement, à imposer certaines obligations de faire à la charge des propriétaires (travaux d’entretien ou de réparation).

Les SUP sont instituées par des lois ou règlements particuliers. Le Code de l’urbanisme retient les SUP affectant l’utilisation des sols (c’est-à-dire celles susceptibles d’avoir une incidence sur la constructibilité et plus largement sur l’occupation des sols). Elles se répartissent en quatre catégories :

les servitudes relatives à la conservation du patrimoine : patrimoine naturel, culturel et sportif ;

les servitudes relatives à l’utilisation de certaines ressources et équipements : énergie, mines et carrières, canalisations, communications, télécommunications ;

les servitudes relatives à la défense nationale ;

les servitudes relatives à la salubrité et à la sécurité publique.

Les SUP s’imposent aux documents d’urbanisme. Elles doivent pour cela être annexées au PLU. Cette annexion conditionne en effet leur opposabilité aux demandes d’autorisation d’occupation du sol.

1.2.1.1.4Grande opération d’urbanisme et projet partenarial d’aménagement

La loi ELAN a introduit deux nouveaux outils d’aménagement sous le contrôle de l’État : la grande opération d’urbanisme (GOU) et le projet partenarial d’aménagement (PPA).

Projet partenarial d’aménagement

Le PPA est un contrat dont les signataires sont :

obligatoirement l’État, un ou plusieurs établissement(s) public(s) de coopération intercommunale à fiscalité propre (communauté de communes, communauté d’agglomération, métropoles, etc.), un ou plusieurs établissements publics territoriaux, la ville de Paris et la métropole de Lyon ;

à leur demande, des communes membres d’un des établissements publics signataires, d’autres collectivités territoriales (département, région) ou d’autres établissements publics intéressés (établissements publics d’aménagement, fonciers…) ;

sur proposition d’un ou plusieurs signataires, toute société publique locale (SPL), société d’économie mixte (SEM) ou toute personne publique ou privée implantée sur le périmètre territorial qui est susceptible de prendre part à la réalisation des opérations prévues par le contrat.

Il s’agit d’un outil contractuel formalisant l’engagement de partenaires opérationnels et financiers pour mettre en œuvre, sur un territoire donné, une ou plusieurs opérations qui contribueront au développement de celui-ci.

Grande opération d’urbanisme

La GOU est une opération qui, de par ses dimensions et ses caractéristiques, nécessite l’engagement conjoint de l’État et d’une collectivité territoriale ou d’un établissement public obligatoirement signataire du PPA qui doit la prévoir.

L’opération est qualifiée de GOU par délibération de l’organe délibérant de la collectivité territoriale ou de l’établissement public obligatoirement signataire du PPA après avis conforme des communes couvertes en tout ou partie par le périmètre de l’opération, et avec l’accord du représentant de l’État dans le ou les départements concernés. Cette délibération fixe la durée et le périmètre de la GOU. Elle peut aussi délimiter, sur tout ou partie de ce périmètre, une zone d’aménagement différé et, dans ce cas, désigner le titulaire du droit de préemption urbain afférent. Ce droit de préemption peut être exercé pendant une période de dix ans renouvelable une fois.

Les conséquences induites par la qualification de GOU ont principalement pour intérêt de faciliter et d’accélérer de façon significative sa mise en œuvre. La GOU rassemble en effet dans la seule main de l’établissement public de coopération intercommunale ou de la collectivité territoriale qui l’a décidée les compétences nécessaires à la réalisation de la grande opération.

1.2.1.2Collectivités territoriales

Les collectivités territoriales ne sont pas toutes parties prenantes des opérations d’aménagement.

Les régions ont vu leur rôle renforcé par la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe) en matière de développement économique. Elles sont notamment en charge :

de l’aménagement durable du territoire ;

Remarque

À cet effet, les régions doivent élaborer un schéma régional d’aménagement durable du territoire (SRADDT).

des transports interurbains.

Les départements sont compétents en matière de solidarité des territoires. Ils assurent notamment l’aménagement des territoires ruraux et la protection des espaces naturels sensibles. Ils sont appuyés par les Conseils d’architecture d’urbanisme et d’environnement.

Les intercommunalités dont les métropoles sont également compétents. Les intercommunalités (communautés de communes et communautés d’agglomération pour l’essentiel) disposent, en principe (soit de manière obligatoire soit de manière facultative), de la compétence aménagement et développement économique, social, culturel de l’espace communautaire. Les métropoles disposent de la compétence développement et aménagement de l’espace métropolitain, la politique de l’habitat, la politique de la ville et la protection et la mise en valeur de l’environnement et de politique du cadre de vie.

Enfin, les communes demeurent des acteurs majeurs de l’aménagement. Elles restent le plus souvent (sauf en cas de transfert de cette compétence à une intercommunalité en charge de l’élaboration du PLU. Elles peuvent par ailleurs organiser des opérations d’aménagement d’intérêt communal.

1.2.2Propriétaires et opérateurs fonciers

1.2.2.1Propriétaires

Une opération d’aménagement implique un encrage foncier. Dès lors, les propriétaires fonciers constituent un maillon important de toute opération d’aménagement.

Les propriétaires sont soit des propriétaires occupants, soit des propriétaires bailleur. Ils sont soit des particuliers, soit des entreprises, soit des investisseurs institutionnels. Par ailleurs, la propriété peut être détenue par un ou plusieurs propriétaires selon des formes variables :

pleine propriété ;

copropriété ;

indivision.

1.2.2.2Opérateurs fonciers

La constitution de réserves foncières peut être onéreuse. Afin de les aider à supporter de telles charges, les aménageurs publics peuvent faire appel à des structures dédiées au portage foncier : les opérateurs fonciers. Les opérateurs fonciers institutionnels sont soit des établissements publics fonciers (EPF) d’État, soit des EPF locaux (EPFL). Aujourd’hui il existe dix établissements publics fonciers (EPF) d’État, vingt-trois établissements publics fonciers locaux et deux établissements publics fonciers et d’aménagement (EPFA) d’État interviennent en France. Leur mission consiste à « porter » des terrains qui serviront, ensuite, à la réalisation d’opération d’aménagement.

Pour un temps fixé par contrat avec la collectivité, l’EPF s’engage à acquérir et à gérer (en terme de sécurité, de gardiennage), le foncier identifié pour une opération. L’EPF peut également être chargé de pré-aménager (démolition les bâtiments existants, dépollution), avant de le vendre à la collectivité ou à l’opérateur mandaté par cette collectivité.

Les EPF accompagnent la collectivité dans la définition du projet et favorisent l’optimisation du foncier (remembrement des parcelles, densité et qualité urbaine…). Leurs compétences en ingénierie foncière permettent de conseiller et d’assister les collectivités, notamment celles qui ont peu de moyens, et de les encourager à développer leur projet de territoire, ainsi qu’à définir une stratégie foncière d’anticipation.

La taxe spéciale d’équipement, prélevée sur le territoire de compétence des EPF, dans la limite de 20 € par habitant, est l’une des principales ressources financières des EPF. À cette taxe, s’ajoutent les produits de cessions des terrains et des emprunts.

1.2.2.2.1Établissements publics fonciers d’État

Le cadre juridique qui détermine les compétences et le fonctionnement des EPF d’État a été rénové par l’ordonnance n° 2011-1068 du 8 septembre 2011, qui définit les nouvelles dispositions régissant ces établissements. Le champ des compétences des EPF, défini de manière plus précise, est clairement centré sur le portage foncier.

Quatre EPF d’Île-de-France (établissements publics fonciers d’Île-de-France, des Hauts-de-Seine, du Val-d’Oise et des Yvelines) ont été regroupés en un seul établissement régional, depuis le 1er janvier 2016 (loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014, MAPTAM et décret n° 2015-525 du 12 mai 2015). Il s’agit, en lui donnant une dimension régionale, de renforcer l’action de cet établissement, compte-tenu des enjeux majeurs en matière de logements en Île-de-France.

1.2.2.2.1Établissements publics fonciers locaux

Comme les EPF d’État, les EPFL ont pour objet principal de se substituer aux collectivités membres par un portage du projet foncier durant une période au terme de laquelle la collectivité rachète l’acquisition immobilière. Il s’agit de personnes morales de droit public réalisant une mission d’intérêt général disposant d’une certaine autonomie administrative et financière. Elles ont un caractère industriel et commercial (EPIC).

Les établissements publics fonciers locaux sont créés par arrêté préfectoral en vue des délibérations des collectivités compétentes en matière de programme local de l’habitat (PLH), de schéma de cohérence territoriale (SCoT), de zones d’aménagement concerté (ZAC). Ce peut donc être un ensemble de communes associées à une communauté d’agglomération et communautés de communes, métropoles sur un ensemble de territoires, mais également les départements et les régions.

Les EPFL interviennent sur les territoires des collectivités membres sauf en cas d’acquisition à l’extérieur pour une opération menée à l’intérieur du périmètre.

L’établissement élabore un programme pluriannuel d’intervention (PPI) définissant les actions à mettre en œuvre et leurs conditions de cessions. Il tient compte des priorités énoncées dans les documents d’urbanisme et le PLH. Le préfet de région a un droit de regard sur ce programme. Il établit ensuite avec la collectivité une convention opérationnelle qui précisera les modalités financières et techniques de l’opération foncière.

Les principales recettes courantes des EPFL sont :

le produit de la taxe spéciale d’équipement (TSE) ;

la contribution sur les ressources fiscales des communes ayant moins de 20 % de logements sociaux ;

les contributions des collectivités membres ;

les frais de gestion.

À la demande des collectivités membres, les EFPL interviennent dans les domaines suivants :

acquisitions foncières ou immobilières (réserves foncières) ;

portage et gestion du foncier ;

remise en état des terrains (reconversion des friches industrielles…) ;

dépollution ;

revente des terrains ;

études et travaux ;

aides techniques et d’ingénierie ;

expropriation (déclarations d’utilité publique-DUP) ;

droits de préemption urbain, en zone d’aménagement différé (ZAD), espaces naturels.

Fig. 1.3 (Source : Ministère de la Cohésion des territoires et des Relations avec les collectivités territoriales)

(1) Il convient de distinguer les procédures d’aménagement (ZAC, lotissement, etc.), les aménageurs (établissements publics, SEML, SPL, aménageurs privés) des modes de gestion de l’aménagement (régie, concession, etc.).

(2) Les études d’opportunité visent à vérifier la pertinence d’une volonté politique. Les études de faisabilité permettent de concevoir un projet urbain, un programme de construction, ses retombées notamment financières et choisir un mode opérationnel (ZAC, etc.). Enfin, les études préalables ont pour objectifs de mettre en place le mode opérationnel retenu, sur le plan administratif, juridique et financier.

(3) CE, 28 juillet 1993, Commune de Chamonix-Mont-Blanc, n° 124099, Lebon.