Cahiers Français

Être senior
aujourd’hui

# Edito

Être senior, un bel avenir

Quarante années de vie en plus. Tel est le gain d’espérance de vie obtenu entre 1900 et aujourd’hui, où il est devenu fréquent de dépasser les 80 ans. Une telle évolution n’est pas sans produire des changements profonds dans les sociétés occidentales marquées en outre par un faible dynamisme démographique. Il en résulte un vieillissement de la population dans laquelle les personnes aux cheveux argentés (d’où le nom de silver économie) occupent une part de plus en plus importante.

Une économie des seniors prend progressivement son essor, à mesure que les besoins des plus de 60 ans sont identifiés. Elle est loin de se limiter aux simples questions de santé. Le logement, le travail, les loisirs, les liens avec les plus jeunes… Autant de dimensions de ce que certains sociologues appellent la « seniorisation », autrement dit l’adaptation des offres de soins, de biens et de services aux besoins et aspirations des plus de 60 ans. Si des efforts importants ont déjà été accomplis, beaucoup reste à faire pour accommoder notre société au vieillissement de la population qui va se poursuivre dans les prochaines décennies.

Ce numéro s’attache à comprendre les enjeux de cette mutation. Il dresse un tableau aussi complet que possible des principaux secteurs appelés à évoluer pour permettre aux seniors de continuer à vivre normalement aussi longtemps que possible. Les écueils et les difficultés de tous ordres, notamment financiers, ne sont pas ignorés. La condition de jeune senior est en effet une chance mais elle est suivie d’une fin de vie plus difficile, marquée par des problèmes de santé voire une impossibilité à préserver son autonomie. C’est tout l’enjeu de la cinquième branche de la Sécurité sociale qui a été créée il y a un an, en 2020.

Dans ce numéro, nous traitons par ailleurs de la question des aides au logement ainsi que des moyens mis en œuvre pour réduire les nuisances sonores. « Le point sur » dresse un état des lieux de la toxicomanie et des politiques visant à la combattre. Enfin le « C’était en » revient sur la décision du Conseil constitutionnel du 16 juillet 1971 qui a changé en profondeur la nature de cette institution.

Cahiers français

# Politiques publiques - Les politiques d’aide au logement, des améliorations possibles ?

Laurent Simula

Professeur des universités en sciences économiques à l’École normale supérieure de Lyon

Le droit au logement est reconnu en France comme un droit social à valeur constitutionnelle. Or, une crise du logement fracture le pays, touchant à des degrés divers plus du quart de la population. Des questions se posent donc sur l’efficacité des politiques d’aide au logement.

© MICHEL GAILLARD/REA

L’architecture de l’intervention publique

Comment la politique publique d’aide au logement est-elle organisée ? L’intervention de l’État dans le domaine du logement s’est développée de façon massive à partir des années 1950 en raison d’une forte pénurie résultant des retards accumulés dans l’entre-deux-guerres et des destructions au cours de la Seconde Guerre mondiale. L’intervention publique avait alors pour priorité de soutenir la construction d’un parc locatif social. Dans un contexte de rareté des capitaux, les aides à la pierre accordées aux bailleurs jouèrent donc un rôle primordial. Les allocations logement existaient, mais elles ne représentaient qu’une part très secondaire des efforts consentis par l’État ; elles ne concernaient que les familles nombreuses ou les personnes âgées. La pénurie initiale semblait résorbée au milieu des années 1970, plus de 450 000 nouveaux logements étant alors construits en France chaque année selon l’Insee. Cependant, la qualité des logements disponibles sur le marché ne correspondait pas aux aspirations d’une société transformée par les Trente Glorieuses. Par ailleurs, en dépit des efforts fournis, les ménages les plus modestes parvenaient difficilement à accéder à un logement décent. Sur la base de ce double constat, une réforme d’envergure fut lancée en 1977 par le gouvernement de Raymond Barre : les aides à la pierre furent fortement diminuées, au profit de l’aide personnalisée au logement (APL) créée par la loi du 3 janvier 1977.

L’objectif était de consacrer deux tiers des efforts publics aux aides personnalisées et un tiers seulement aux aides à la pierre. L’architecture actuelle de l’intervention publique dans le domaine du logement reste profondément marquée par la réforme de 1977, même si certaines inflexions ont été introduites depuis.

Les allocations logement

Les allocations logement constituent le pilier principal de la politique du logement en France. Elles sont calculées selon le revenu du ménage, mais également en fonction de la zone d’habitation. Leur montant mensuel est illustré sur le graphique page 8, pour la zone 2 (qui concerne les agglomérations de plus de 100 000 habitants hors Île-de-France et la Corse), et pour plusieurs configurations familiales. Pour chacune d’entre elles, l’aide est tout d’abord maximale, jusqu’à un revenu à partir duquel elle décroît linéairement. Cette dégressivité a pour objectif de ne pas entraîner une chute brutale de l’aide allouée dans le cas où le revenu du ménage viendrait à augmenter, et donc d’éviter que les allocataires soient piégés dans une « trappe à pauvreté ». Les aides au logement bénéficiaient en 2018 à environ 23 % des ménages, et à un peu moins de la moitié de l’ensemble des locataires (Minima sociaux et pretations sociales – Ménages aux revenus modestes et redistribution, Drees, 2020).

Parmi les bénéficiaires, plus de 80 % ont un niveau de vie inférieur à celui de 60 % de la population, tandis que plus de la moitié ont un niveau de vie inférieur à celui de 80 % de la population. En moyenne, sans aide, le logement représenterait 41 % de leurs dépenses chaque mois, contre 19 % pour le reste de la population. Grâce aux aides, la dépense est ramenée à 27 %, ce qui diminue l’écart de plus d’un tiers. La pauvreté des bénéficiaires d’aides au logement se traduit aussi par les privations auxquelles ils sont soumis. 62 % ne peuvent faire face à une dépense nécessaire non prévue d’un montant de 1 000 euros, contre 31 % pour l’ensemble des ménages ; 46 % n’ont pas la possibilité de remplacer un meuble hors d’usage, contre 24 % ; la moitié ne peut se payer une semaine de vacances une fois par an, contre un quart pour l’ensemble des ménages. Cette pauvreté se manifeste également au niveau des conditions de logement, avec à titre d’exemple plus du quart des bénéficiaires vivant en situation de surpeuplement, contre 8 % dans l’ensemble de la population. Ces chiffres permettent de souligner deux faits essentiels : d’une part, les ménages pauvres sont dans une large mesure locataires ; d’autre part, la détention d’un logement constitue une protection importante contre le risque de paupérisation.

Dès la fin des années 1950, Planoise, l’un des quatorze quartiers de Besançon, est voué à devenir une importante zone à urbaniser en priorité (ZUP)

TOUFIK-DE-PLANOISE/CC BY-SA 1.0

Les aides à la pierre

Les aides à la pierre forment le second pilier de l’intervention publique. Ces aides, destinées à favoriser l’investissement dans le secteur immobilier, prennent principalement la forme de prêts aidés ou de primes accordées aux maîtres d’ouvrage s’engageant à construire, acquérir ou réhabiliter des logements. En diminuant le coût de construction d’un logement supplémentaire, elles augmentent la rentabilité nette de l’investissement dans le secteur immobilier. Elles ont donc a priori un effet positif sur l’offre nette de biens sur le marché immobilier.

On considère généralement que les aides à la pierre comprennent également le prêt à taux zéro, créé en 1995. Celui-ci permet aux ménages qui en bénéficient d’acquérir leur résidence principale pour une charge d’intérêt plus faible. À titre d’exemple, une famille de quatre personnes avec un revenu fiscal annuel de référence de 30 000 euros peut bénéficier d’un prêt à taux zéro à hauteur de 120 000 euros pour acquérir un logement neuf (ou assimilé) à Lyon, au prix de 300 000 euros. Enfin, des dispositifs fiscaux ont pour objectif d’encourager la construction immobilière dans les zones tendues, ces logements étant mis à disposition de ménages ayant des difficultés à se loger sur le marché libre. On peut notamment citer le dispositif Pinel introduit en 2015, qui offre la possibilité de bénéficier d’une réduction d’impôt sur le revenu à l’occasion d’un investissement locatif, notamment dans le neuf. En échange de cette fiscalité avantageuse, l’investisseur s’engage à louer le logement en tant que résidence principale pendant au moins six ans, à des personnes bénéficiant de revenus plafonnés (moins de 38 277 euros pour une personne seule dans les zones les plus tendues) et ce pour un loyer lui-aussi plafonné (17,55 euros maximum par mètre carré dans ces mêmes zones). On peut s’interroger sur la pertinence à recourir à des niches fiscales dans le cadre d’une politique visant à réduire les inégalités d’accès au logement. En effet, il peut en résulter une hausse des prix sur le marché de l’acquisition immobilière, empêchant une proportion croissante de ménages modestes de devenir propriétaires de sa résidence principale, ce qui est précisément en contradiction avec l’un des volets de la politique d’aide au logement… Nous nous concentrons par la suite sur les aides au logement et la construction de logements sociaux, qui représentent la plus large partie du dispositif d’intervention publique.

À qui bénéficient les APL ?

Même si cela peut sembler contre-intuitif au premier abord, une subvention ne bénéficie pas forcément à celui qui la reçoit. Avant d’examiner les subventions dans le domaine du logement, nous pouvons donner l’exemple des coupons alimentaires aux États-Unis (food stamps), étudiés par Justine Hastings et Ebonya Washington. Ces coupons permettent aux ménages pauvres qui en bénéficient de payer leurs courses au supermarché. Dans un certain nombre d’États américains, comme le Nevada, ces coupons sont distribués au début du mois. Il en résulte une forte augmentation de la demande au cours de la première semaine (+ 30 %). Parallèlement, les prix dans les supermarchés situés dans des zones où les bénéficiaires des coupons sont nombreux augmentent de 3 %. Cela signifie qu’une partie de la subvention allouée contribue directement à accroître les bénéfices des propriétaires des supermarchés… ce qui est bien loin de l’objectif initial ! (Justine Hastings et Ebonya Washington, « The First of the Month Effect : Consumer Behavior and Store Responses », American Economic Journal : Economic Policy, vol. 2, no 2, mai 2010, p. 142-162). Cet exemple illustre l’un des principaux résultats de la théorie économique de l’incidence fiscale : en raison des ajustements de l’offre et de la demande, une subvention peut entraîner une augmentation des prix et donc aboutir en partie à l’inverse du résultat recherché. L’effet global dépend en fait de la sensibilité au prix de l’offre et de la demande. Les ajustements de prix interviennent toujours au détriment du « côté » le moins flexible du marché.

Raymond Barre en 1977. La loi du 3 janvier de cette même année a permis la création du prêt d’accession à la propriété (PAP), du prêt locatif aidé (PLA), du prêt conventionné (PC) et de l’aide personnalisée au logement (APL)

© EUSTACHE CARDENAS/AP/SIPA

Appliquons maintenant ce raisonnement au marché du logement, et plus particulièrement à son segment destiné aux ménages « modestes ». Le logement étant un bien de nécessité absolue, ces ménages sont contraints d’en habiter un indépendamment de son prix, à moins de se retrouver à la rue… Ceci implique que la demande de logement est très peu flexible, et donc faiblement tributaire du prix, contrairement à l’offre. Conscients de cette asymétrie, les bailleurs disposant de logements dans les zones en excès de demande peuvent rationnellement décider d’accroître les loyers afin de « capter » une partie de l’allocation.

Une allocation logement est donc susceptible de se traduire par une hausse importante des prix et de la rente foncière. Gabrielle Fack utilise la réforme de l’aide au logement intervenue au début des années 1990 afin d’estimer dans quelle mesure les aides au logement contribuent à l’augmentation des loyers au mètre carré. Elle conclut qu’entre 50 % et 80 % des allocations logement perçues par les ménages modestes auraient été absorbées par les augmentations de leurs loyers. Cela signifie qu’un milliard d’euros de dépenses supplémentaires se traduirait par des hausses de loyers représentant entre 500 et 800 millions d’euros. De manière équivalente, ce milliard d’euros ne contribuerait à améliorer l’accès au logement des ménages modestes qu’à hauteur de 200 à 500 millions d’euros. En 2015, les aides à la personne dans le domaine du logement représentaient près de 22 milliards d’euros, soit environ 1 % du produit intérieur brut (PIB). Sur la base des chiffres que nous venons d’énoncer, il est légitime de penser qu’une large partie de cet effort aboutit paradoxalement à une hausse non souhaitable des loyers (Gabrielle Fack, « Pourquoi les ménages à bas revenus paient-ils des loyers de plus en plus élevés ? L’incidence des aides au logement en France (1973-2002) », Économie et statistique, no 381-382, 2005, p. 17-40).

L’offre de logements sociaux répond-elle aux besoins ?

La Cour des comptes souligne dans une étude de 2017 que le parc social fait bénéficier ses locataires de loyers nettement plus bas que dans le secteur locatif privé, l’écart moyen observé étant de l’ordre de 40 %. Mais près de 2 millions de demandeurs restent en liste d’attente, avec des délais de plus en plus longs. On compte ainsi à Paris une attribution pour seize demandes, ce qui correspond à un taux de sélection comparable au concours d’entrée à l’École normale supérieure ou à l’École polytechnique. Au niveau national, seule la moitié des ménages de locataires pauvres accède à un logement social. En outre, 40 % seulement du parc social est occupé par des ménages aux revenus inférieurs au seuil de pauvreté, tandis que 48 % des occupants n’appartiennent pas aux catégories modestes ou défavorisées. Cette situation est d’autant plus préoccupante que les ménages en grande précarité, disposant pour vivre de moins de la moitié du revenu au niveau du seuil de pauvreté, n’ont pour la plupart pas accès à un logement stable et de qualité (Cour des comptes et chambres régionales et territoriales des comptes, « Le logement social face au défi de l’accès des publics modestes et défavorisés », rapport 2017).

Depuis janvier 2021, les aides personnalisées au logement sont désormais recalculées tous les trimestres en prenant compte les revenus des douze derniers mois glissants

© PATRICK J. – STOCK.ADOBE.COM

En outre, du point de vue géographique, l’offre de logement social ne correspond qu’imparfaitement aux besoins des populations. Les zones « tendues », où le besoin en logements est particulièrement fort, concentrent ainsi 73 % de la demande de logement social, alors que leur offre ne correspond qu’à 53 % du stock disponible. Paradoxalement, les logements sociaux à loyers « faibles » se trouvent pour leur part essentiellement dans des zones où les tensions sont moins fortes. On trouve également plus facilement un logement dans les zones où le chômage est élevé, alors que c’est la dynamique inverse qu’il conviendrait de favoriser pour renforcer la mobilité des travailleurs.

Par ailleurs, l’offre de logement ne s’est pas encore suffisamment ajustée aux évolutions familiales (décohabitation et monoparentalité) qui tendent à accroître la demande en appartements de petite taille. Au cours des dernières années, la politique publique du logement social a mis l’accent sur la construction, l’objectif étant de livrer 150 000 nouveaux logements par an. Si cet objectif est louable, il convient de souligner que les efforts n’ont pas été assez ciblés. Les logements destinés aux ménages les plus modestes dans les zones où la demande est la plus forte n’ont représenté que 25 % des constructions (voir Cour des comptes, 2017). En outre, les constructions réalisées s’inscrivent mal dans l’objectif d’une répartition plus homogène des parcs sociaux et privés au sein des aires urbaines. La politique de soutien à la construction de logements sociaux étant coûteuse pour les finances publiques (7,4 milliards d’euros en 2020), il conviendrait de s’assurer que les nouveaux logements sont bel et bien à destination des ménages les plus modestes, situés dans les zones de forte tension entre l’offre et la demande, et qu’ils contribuent à réduire les inégalités géographiques résultant de la concentration des logements sociaux dans des zones repoussoirs. Ces différentes préoccupations requièrent la coopération des acteurs locaux au niveau intercommunal, afin notamment de redistribuer géographiquement les loyers les moins chers et d’opérer une péréquation des loyers entre les différentes zones gérées par les bailleurs sociaux.

Comment améliorer la politique du logement ?

Le tableau que nous venons de dresser n’est guère positif. Cependant, la politique publique du logement a sans doute besoin avant tout d’une plus grande cohérence.

Le volet « allocation logement » représente, on l’a vu, un peu plus de la moitié de l’enveloppe publique consacrée à la politique du logement. Le versement d’une allocation conditionnellement à l’occupation (ou à l’achat) d’un logement ne peut se justifier que si elle engendre des effets de diffusion positifs. Nous pouvons donner deux exemples d’éventuelles « externalités positives » dans le domaine du logement. On peut penser qu’une allocation pourrait permettre à ses bénéficiaires d’accéder à des logements de meilleure qualité, ce qui améliorerait leur santé ou bien contribuerait à amplifier la diversité sociale au sein d’une zone géographique, et donc vraisemblablement à la cohésion sociale. Les travaux empiriques conduisent cependant à penser que ces deux effets sont modestes. L’étude de Gabrielle Fack citée plus haut souligne ainsi que l’augmentation du loyer au mètre carré résultant de l’extension de l’aide au logement ne s’est guère accompagnée d’une hausse de la qualité. Par ailleurs, beaucoup de ménages parmi les plus pauvres continuent de faire des choix par défaut, en dehors du parc de logements sociaux. On peut donc conclure qu’en dépit de leur importance en tant que politique publique, les aides au logement – dans leur forme actuelle – n’ont pas une légitimité économique évidente, que ce soit en termes d’efficacité ou d’équité. La réforme des aides personnelles au logement mise en œuvre en janvier 2021 fait dépendre leur montant des revenus perçus au cours des douze derniers mois, et non plus des revenus perçus deux ans plus tôt. Ce mode de calcul a le mérite de faire dépendre les aides de la situation actuelle des ménages, ce qui devrait renforcer l’efficacité du dispositif pour lutter contre les inégalités.

Présentation le 17 janvier 2011 par François Fillon, alors Premier ministre, du « Prêt à taux zéro plus », un dispositif réservé aux « primo-accédants », qui bénéficient d’un crédit gratuit pour un montant pouvant aller jusqu’à 40 % du bien acheté

© LUDOVIC/REA

Afin de limiter les effets pervers des aides au logement, il serait bénéfique – même à dépenses constantes – de les intégrer à l’impôt sur le revenu. Les sommes réaffectées viendraient renforcer les crédits d’impôt à destination des ménages modestes. Une proposition, cohérente avec la théorie économique et les résultats empiriques mentionnés ci-dessus, serait donc de transformer les allocations logement, directement conditionnées à la consommation du bien logement, en un impôt négatif sous seule condition de ressources. Cette réforme est en effet susceptible de rompre le lien trop direct entre aides au logement et augmentation des loyers. Dans l’idéal, cette réforme s’accompagnerait de la fusion de la contribution sociale généralisée (CSG), de la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS) et de l’actuel impôt sur le revenu. La France serait ainsi dotée d’un impôt sur le revenu plus cohérent, dont la progressivité constituerait un levier d’action plus efficace contre les inégalités économiques et sociales.

Cette réforme des aides personnalisées au logement devrait être complétée par une politique mieux ciblée de construction et de gestion du parc social. Il conviendrait en effet de s’assurer que les subventions allouées renforcent effectivement la cohésion sociale et réduisent les inégalités géographiques. #

Pour aller plus loin

Cour des comptes et chambres régionales et territoriales des comptes, « Le logement social face au défi de l’accès des publics modestes et défavorisés », rapport, février 2017

G. Fack, « Pourquoi les ménages à bas revenus paient-ils des loyers de plus en plus élevés ? L’incidence des aides au logement en France (1973-2002) », Économie et statistique, no 381-382, octobre 2005, p. 17-40

J. Hastings et E. Washington, « The First of the Month Effect : Consumer Behavior and Store Responses », American Economic Journal : Economic Policy, vol. 2, no 2, mai 2010, p. 142-162

# Dossier - Être senior aujourd’hui

1Les défis d’une économie des seniors

2Le logement des seniors

3Les seniors et le travail

4Perte d’autonomie : une nouvelle ère ?

5Les seniors, un marché à part ou une part de marché ?

6Vieillir ? Avec plaisir…

7Que peut-on attendre des nouvelles technologies ?

8Les nouveaux liens intergénérationnels

9Les plus de la rédaction

> Ce qu’il faut retenir

> Les chiffres clés

> Les mots du dossier

> Les dossiers en dessin

> Les dates clés

> Pour en savoir plus

PASJA1000/PIXABAY/CC0