Droit administratif des biens

domaine, travaux, expropriation

Philippe Godfrin

Professeur émérite de l'Université Paris Descartes

Michel Degoffe

Professeur à l'Université de Paris

13e édition

2021

Mentions Légales

31-35 rue Froidevaux, 75685 Paris cedex 14

Le Code de la propriété intellectuelle n'autorisant aux termes de l'article L. 122-5, 2° et 3° a), d'une part, que les copies ou reproductions « strictement réservées à l'usage privé du copiste et non destinées à une utilisation collective » et d'autre part, que les analyses et courtes citations dans un but d'exemple et d'illustration, « toute représentation ou reproduction intégrale ou partielle faite sans le consentement de l'auteur ou ses ayants droit ou ayants cause est illicite » (art. L. 122-4).

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© Éditions Dalloz, 1977, 2020

ISBN numérique : 978-2-247-20628-5

ISBN papier : 978-2-247-19916-7

Ce document numérique a été réalisé par JOUVE.

www.editions-dalloz.fr

Table des matières

Liste des principales abréviations

Bibliographie

Avant-propos de la première édition (1977)

Première partie

La propriété des personnes publiques

Chapitre 1

Le domaine privé

Section 1

Le régime juridique du domaine privé

I.

L'acquisition des biens du domaine privé

A.

Les modes d'acquisition à titre onéreux

B.

Les modes d'acquisition à titre gratuit

II.

La gestion du domaine privé

A.

Les organes compétents

B.

Les règles de gestion

III.

L'aliénation des biens du domaine privé

A.

Les règles de fond encadrant la vente des biens des personnes publiques

B.

Les règles de procédure encadrant la vente des biens des personnes publiques

Section 2

La compétence des tribunaux judiciaires

I.

Le contentieux contractuel

II.

Le contentieux de la responsabilité

Chapitre 2

La notion de domaine public

Section 1

Le critère du domaine public

I.

Le bien doit être la propriété d'une personne publique

II.

Le bien doit être affecté à l'usage direct du public ou aux services publics

III.

L'aménagement indispensable

A.

L'échec de l'aménagement spécial comme critère de la domanialité

B.

La notion d'aménagement indispensable

Section 2

La consistance du domaine public

I.

Le domaine public maritime

A.

L'extension du domaine public maritime

B.

La mise en œuvre de réglementations protectrices

C.

La mise en œuvre d'une politique foncière du littoral

II.

Le domaine public fluvial

III.

Le domaine public terrestre

A.

Les biens directement affectés au public

B.

Les biens affectés au service public

IV.

Le domaine public hertzien

V.

Le domaine public mobilier

Section 3

Incorporation au domaine et délimitation

I.

L'incorporation au domaine public

A.

L'incorporation conséquence d'un phénomène naturel

B.

L'incorporation conséquence d'un acte juridique et d'une affectation effective : le problème du classement

II.

La délimitation du domaine public

A.

La délimitation du domaine public naturel

B.

La délimitation du domaine artificiel

III.

Le contentieux de l'incorporation et de la délimitation du domaine public

A.

Les litiges relatifs au droit de propriété de l'administration

B.

Les contestations relatives à la domanialité publique d'un bien ou celles relatives à la procédure de délimitation

C.

Le contentieux de l'indemnisation

Section 4

La désaffectation et le déclassement

I.

Les hypothèses à distinguer

II.

Les difficultés résultant d'un partage des compétences entre deux autorités

Chapitre 3

L'utilisation du domaine public

I.

Principes généraux

II.

Utilisateurs du domaine

A.

L'utilisation par les services publics

B.

L'utilisation par le public

Sous-chapitre 1

L'utilisation collective ou commune du domaine public

Section 1

La liberté d'utilisation

I.

La liberté de circulation

II.

La liberté de stationnement

III.

Domaine public et liberté du commerce et de l'industrie

Section 2

L'égalité des usagers

I.

Le principe

II.

Les exceptions au principe d'égalité

Section 3

La gratuité

I.

La gratuité de la circulation

II.

Le stationnement

Sous-chapitre 2

Les utilisations privatives du domaine public

Section 1

Introduction

I.

Les utilisations privatives ne sont pas nécessairement anormales

II.

Les utilisations privatives doivent concourir à la valorisation économique du domaine

Section 2

Les autorisations « traditionnelles »

I.

Les différents types d'autorisations

A.

Les autorisations unilatérales

B.

Les contrats portant occupation du domaine public

II.

Le régime juridique des autorisations d'occuper le domaine public

A.

Les conditions d'octroi des autorisations

B.

Les motifs de refus

C.

Les conditions auxquelles l'octroi des autorisations peut être subordonné

D.

Les conditions financières de l'occupation

E.

La situation de l’occupant

F.

L'expiration des autorisations

Section 3

Les autorisations constitutives de droits réels

I.

Les possibilités pour les collectivités territoriales de conférer des droits réels à l'occupant du domaine public

A.

Conditions relatives au bailleur

B.

Conditions relatives au preneur

C.

Conditions relatives à l'immeuble, objet du bail emphytéotique

D.

Conditions relatives à l'objectif poursuivi

II.

La constitution de droits réels sur le domaine public de l'État

A.

Le champ d'application des titres constitutifs de droits réels

B.

Le financement des investissements privés sur le domaine public

Chapitre 4

La protection du domaine public

Section 1

L'inaliénabilité et l'imprescriptibilité du domaine

I.

Le principe de l'inaliénabilité

A.

Le principe

B.

Les conséquences du principe

II.

L'imprescriptibilité

Section 2

La protection du domaine public et les rapports de voisinage entre domaine public et fonds privés

I.

Le domaine public ne supporte pas les charges incompatibles avec l'affectation

II.

Les charges de voisinage imposées dans l'intérêt public

Section 3

La protection pénale du domaine public

I.

Le champ d'application des contraventions de grande voirie

II.

Le régime juridique des contraventions de grande voirie

Deuxième partie

Les travaux publics

Chapitre 1

La notion de travail public

Section 1

Le travail effectué pour le compte d'une personne publique

I.

Le travail public est un travail de construction,  d'aménagement, de réparation ou de simple entretien

II.

Le travail doit être réalisé sur un immeuble

III.

Le travail doit être entrepris dans un but d'utilité générale

IV.

Le travail doit être effectué pour le compte d'une personne publique

Section 2

Le travail effectué par une personne publique pour le compte d'une personne privée

I.

Les décisions Effimieff et Grimouard

A.

L'affaire Effimieff

B.

L'affaire Grimouard

II.

L'apport des jurisprudences Effimieff et Grimouard

A.

Les travaux doivent être exécutés dans le cadre d'une mission de service public

B.

L'administration doit intervenir à un titre quelconque dans la réalisation de l'opération

Section 3

Travail public et ouvrage public

I.

Ouvrage public et travail public

A.

Les éléments communs

B.

Autonomie de la notion d'ouvrage public

II.

Ouvrage public et domaine public

A.

L'élément commun

B.

L'autonomie de la notion d'ouvrage public par rapport à celle du domaine public

Chapitre 2

L'exécution des travaux publics

Section 1

Le marché public

I.

Définition

A.

Un contrat conclu à titre onéreux

B.

Les marchés publics globaux

C.

Les marchés publics exclus

II.

Régime juridique du marché public

A.

Les différentes procédures de passation

B.

Les pièces du marché

C.

Les effets du marché

D.

La fin du marché public

Section 2

La concession

I.

Définition

II.

Régime juridique

III.

Caractère exhaustif de la distinction marché public concession

Section 3

Le contentieux contractuel

Chapitre 3

La responsabilité du fait des travaux publics

Section 1

Les règles de compétence

I.

Le principe : la compétence de la juridiction administrative

II.

Les exceptions au principe : la compétence de la juridiction judiciaire

A.

La loi du 31 décembre 1957

B.

Service public industriel et commercial et travaux publics

C.

Travaux publics et faute pénale

Section 2

Les règles de fond

I.

Les distinctions opérées par la jurisprudence

A.

La distinction selon la situation de la victime

B.

La distinction selon la nature du dommage

II.

Les conditions de réparation pour le tiers

A.

Les troubles de jouissances proprement dits

B.

Les dommages entraînant une dépréciation de la propriété

C.

Les atteintes au droit d'accès

D.

Le préjudice commercial

III.

Les conditions de réparation pour l'usager

A.

La notion d'usager

B.

La responsabilité de l'administration pour défaut d'entretien normal

C.

La responsabilité sans faute de l'administration à l'égard de l'usager

IV.

Les causes d'exonération

A.

La force majeure

B.

Le fait de la victime

C.

Le défaut d'entretien minime

D.

Le problème du fait du tiers

V.

La charge de l'indemnité

Troisième partie

L'expropriation

Chapitre 1

Notions générales sur l'expropriation

Section 1

Les conditions d'application de l'expropriation

I.

Les biens susceptibles d'être expropriés

II.

Le titulaire du droit d'exproprier

A.

Le détenteur du pouvoir d'exproprier

B.

L'expropriant

III.

Les bénéficiaires de l'expropriation

IV.

Le but de l'expropriation

A.

Extension du domaine de l'expropriation en vertu de la loi

B.

Extension du domaine de l'expropriation par la jurisprudence

Section 2

Le contrôle de l'utilité publique par le juge

I.

Le contrôle du bilan

A.

La décision Ville Nouvelle-Est

B.

La décision Société civile Sainte-Marie-de-l'Assomption

C.

La décision Grassin

II.

Le contrôle extérieur au bilan

A.

Le respect du principe de précaution

B.

L'absence de nécessité d'exproprier quand la personne publique dispose déjà du terrain nécessaire

C.

Le renforcement du contrôle de l'utilité publique résulte du recul du principe de l'autonomie de la procédure de l'expropriation

Chapitre 2

La procédure d'expropriation

Section 1

Les opérations administratives

I.

La déclaration d'utilité publique

A.

La participation du public

B.

Les autorités compétentes pour prononcer la déclaration d'utilité publique

C.

Les effets de la déclaration d'utilité publique

D.

La nature juridique de la déclaration d'utilité publique

II.

La détermination des immeubles à exproprier

A.

L'enquête parcellaire

B.

L'arrêté de cessibilité

Section 2

Les opérations judiciaires

I.

Les juridictions compétentes

II.

Les compétences des juridictions judiciaires relatives au transfert de propriété

Chapitre 3

Les garanties et les droits de l'exproprié

Section 1

La garantie d'une procédure régulière

I.

Les modalités du contrôle de la procédure

II.

Les difficultés de mise en œuvre du contrôle

A.

Les difficultés résultant du partage du contrôle entre les deux ordres de juridiction

B.

Les difficultés résultant de la règle de l'intangibilité de l'ouvrage public

Section 2

Le droit à l'indemnité

I.

La procédure de fixation de l'indemnité

II.

Les bases d'évaluation de l'indemnité

A.

Les caractères du préjudice

B.

L'évaluation du préjudice

III.

Le paiement de l'indemnité

Section 3

Les autres droits de l'exproprié

I.

Les droits nés d'une expropriation interrompue ou conduite avec lenteur

A.

La renonciation à l'expropriation

B.

Les droits nés d'une excessive lenteur de la procédure

II.

La réquisition d'emprise totale

III.

L'exercice du droit de rétrocession

Chapitre 4

Les procédures spéciales d'expropriation

Section 1

Les procédures d'urgence

I.

La procédure d'urgence

II.

La procédure d'extrême urgence

Section 2

Les dispositions propres à certaines catégories d'opérations

Section 3

L'expropriation en vue de la résorption de l'habitat insalubre

I.

La simplification et la rapidité

II.

La collaboration possible de l'exproprié

III.

Des règles d'indemnisation rigoureuses

Section 4

La procédure d'expropriation pour risques naturels majeurs

I.

Les conditions de mise en œuvre de la procédure

II.

L'indemnisation

Table des arrêts

Index alphabétique

Dans la même collection

Droit privé

Introduction au droit, J.-L. Aubert et É. Savaux

Droit civil. Les obligations :

– vol. 1 : L’acte juridique, J. Flour, J.-L. Aubert et É. Savaux

– vol. 2 : Le fait juridique, J. Flour, J.-L. Aubert et É. Savaux

– vol. 3 : Le rapport d’obligation, J. Flour, J.-L. Aubert et É. Savaux

Droit civil. Introduction. Biens. Personnes. Famille, Y. Buffelan-Lanore et V. Larribau-Terneyre

Droit civil. Les biens, M.-L. Mathieu

Droit civil. Les obligations, Y. Buffelan-Lanore et V. Larribau-Terneyre

Droit commercial et des affaires, D. Legeais

Droit commercial. Actes de commerce. Commerçants. Fonds de commerce. Contrats commerciaux. Concurrence. Instruments de paiement et de crédit, D. Houtcieff

Droit de la concurrence interne et européen, M. Malaurie-Vignal

Droit de la consommation, Y. Picod

Droit des contrats internationaux, M.-É. Ancel, P. Deumier et M. Laazouzi

Droit de la distribution, M. Malaurie-Vignal

Droit des entreprises en difficulté, P.-M. Le Corre et E. Le Corre-Broly

Droit européen des contrats, H. Kötz, B. Fauvarque-Cosson, C. Signat et D. Galbois-Lehalle

Droit de la famille, P. Courbe et A. Gouttenoire

Droit international privé, T. Vignal

Droit pénal spécial, M. Véron

Droit des sûretés, M. Bourassin et V. Brémond

Droit du travail, B. Gauriau et M. Miné

Gestion des ressources humaines, J.-P. Citeau et Y. Barel

Procédure civile, G. Couchez et X. Lagarde

Voies d’exécution, G. Couchez et D. Lebeau

Droit public

Droit administratif, P. Chrétien, N. Chifflot et M. Tourbe

Droit administratif des biens, Ph. Godfrin et M. Degoffe

Droit administratif des obligations, J.-C. Ricci et F. Lombard

Droit constitutionnel, B. Chantebout

Droit constitutionnel, F. Mélin-Soucramanien et P. Pactet

Droit européen des droits de l’Homme, C. Gauthier, S. Platon et D. Szymczak

Droit général de l’Union européenne, M. Blanquet

Les institutions administratives, H. Oberdorff et N. Kada

Libertés publiques et droits de l’Homme, G. Lebreton

Liste des principales abréviations

AJDA |  | Actualité juridique. Droit administratif
AJPI |  | Actualité juridique. Propriété immobilière
ALD |  | Actualité législative Dalloz
Ann. |  | Annales de la voirie
BJCL |  | Bulletin juridique des collectivités locales
BJDU |  | Bulletin de jurisprudence de droit de l'urbanisme
Bull. cass. |  | Bulletin des arrêts de la Cour de cassation
C. aviat. |  | Code de l'aviation civile
C. dom. Ét. |  | Code du domaine de l'État
C. éduc. |  | Code de l'éducation
C. envir. |  | Code de l'environnement
C. expropr. |  | Code de l'expropriation pour cause d'utilité publique
C. marchés |  | Code des marchés publics
C. patr. |  | Code du patrimoine
C. urb. |  | Code de l'urbanisme
C. voirie rout. |  | Code de la voirie routière
CAA |  | Cour administrative d'appel
Cass. |  | Cour de cassation
CCP |  | Code la commande publique (ex Code des marchés publics)
CDE |  | Code du domaine de l'État
CE |  | Conseil d'État
CE, ass., |  | Conseil d'État, assemblée
CE, sect., |  | Conseil d'État, section
CEDH |  | Cour européenne des droits de l'Homme
CGCT |  | Code général des collectivités territoriales
CGPPP (CG3P) |  | Code général de la propriété des personnes publiques
Chron. |  | Chronique
Civ. |  | Cour de cassation, chambre civile
CJA |  | Code de justice administrative
CJCE |  | Cour de justice des Communautés européennes
CJCT |  | Cahier juridique des collectivités territoriales
CJEG |  | Cahier juridique de l'électricité et du gaz
CMP |  | Code des marchés publics
COJ |  | Code de l'organisation judiciaire
Concl. |  | Conclusions
Cons. conc. |  | Conseil de la concurrence
Cons. const. |  | Conseil constitutionnel
Contrats Marchés publ. |  | Contrats et marchés publics
CPCE |  | Code des postes et communications électroniques
Crim. |  | Cour de cassation, chambre criminelle
CTACAA |  | Code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel
D. |  | Recueil Dalloz
DH |  | Recueil Dalloz hebdomadaire
DMF |  | Droit maritime français
Dr. adm. |  | Droit administratif
DS |  | Recueil Dalloz-Sirey
DTA |  | Directive territoriale d'aménagement
EDCE |  | Études et documents du Conseil d'État
Ét. fonc. |  | Études foncières
GAJA |  | Grands arrêts de la jurisprudence administrative (Dalloz)
Gaz. Pal. |  | La Gazette du Palais
GDCC |  | Grandes décisions du Conseil constitutionnel (Dalloz)
IR |  | Informations rapides
JCP Adm. |  | Juris-Classeur périodique, édition Administration et collectivités territoriales
JCP E |  | Juris-Classeur périodique, édition Entreprise
JCP N |  | Juris-Classeur périodique, édition notariale
JCP |  | Juris-Classeur périodique (Semaine juridique)
JO |  | Journal officiel
JOAN Q |  | Journal officiel. Assemblée nationale. Questions écrites
JONC |  | Journal officiel. Numéro complémentaire
Lebon |  | Recueil des arrêts du Conseil d'État (Dalloz)
LPA |  | Les Petites Affiches
Mon. TP |  | Le Moniteur des travaux publics et du bâtiment
NCMP |  | Nouveau Code des marchés publics
NED |  | Notes et études documentaires (publication de La Documentation française)
PLU |  | Plan local d'urbanisme
POS |  | Plan d'occupation des sols
QPC |  | Question prioritaire de constitutionnalité
Quot. jur. |  | Le Quotidien juridique
RDI |  | Revue trimestrielle de droit immobilier
RD publ. |  | Revue du droit public et de la science politique
Rec. |  | Recueil des arrêts du Conseil d'État (Lebon) (Dalloz)
Rec., Tables |  | Recueil Tables (Lebon) (Dalloz)
Req. |  | Requête
Rev. adm. |  | Revue administrative
RF décentr. |  | Revue française de la décentralisation
RFDA |  | Revue française de droit administratif
RHF |  | Revue de l'habitat français
RJ envir. |  | Revue juridique de l'environnement
RJEP |  | Revue juridique de l'économie publique
RPDA |  | Revue pratique de droit administratif
RRJ |  | Revue de la recherche juridique. Droit prospectif
S. |  | Recueil Sirey
SD |  | Schéma directeur
SEM |  | Société d'économie mixte
SJ |  | La Semaine juridique
Somm. |  | Sommaire
SRU |  | Solidarité renouvellement urbain
T. confl. |  | Tribunal des conflits
TA |  | Tribunal administratif
ZAD |  | Zone d'aménagement différé
ZUP |  | Zone à urbaniser en priorité

Bibliographie

J.-M. Auby, P. Bon, J.-B. Auby et Ph. Terneyre, Droit administratif des biens, 7e éd., Dalloz, coll. « Précis », 2016.

P. Bourdon, J. Morand-Deviller, F. Poulet, Droit administratif des biens, 10e éd., Montchrestien, 2018.

S. Boussard, C. Le Berre, Droit administratif des biens, 2e éd., LGDJ Lextenso, 2019.

F. Brenet, C. Chamard-Heim, F. Hourquebie, F. Melleray, Ph. Yolka, M.-C. Lesergent, Code général de la propriété des personnes publiques, Dalloz (code annoté et commenté), 7e éd., 2017.

C. Chamard-Heim, F. Melleray, R. Noguellou, Ph. Yolka, Les grandes décisions du droit administratif des biens, 3e éd., Dalloz, 2018.

O. de David de Beauregard-Berthier, Droit administratif des biens, 15e éd., Gualino, 2019.

N. Foulquier, Droit administratif des biens, 5e éd., LexisNexis, 2019.

Y. Gaudemet, Traité de droit administratif, tome 2 : Droit administratif des biens, 15e éd., LGDJ, 2014.

C. Roux, Droit administratif des biens, 1re éd., Dalloz, coll. « Mémentos », 2019.

J.-G. Sorbara Manuel de droit administratif des biens, PUF, 2016

Avant-propos de la première édition (1977)

La matière

La loi d'orientation de l'enseignement supérieur du 12 novembre 1968 a institué une autonomie pédagogique des Universités qui a conduit les établissements à répartir différemment entre les années d'études, et au sein de celles-ci entre plusieurs enseignements, des matières qui jusque-là étaient regroupées au sein de programmes identiques pour toutes les Facultés de Droit. Cette évolution a entraîné l'élaboration de manuels dont l'objet est plus étroitement délimité qu'autrefois. La matière de cet ouvrage est en général étudiée dans le cadre du deuxième cycle des études juridiques, c'est dire qu'elle suppose acquises et conservées les connaissances relatives aux personnes administratives, à leur action et aux contrôles qui s'exercent sur elles, qui ont fait l'objet des programmes de premier cycle.

Ce volume est consacré à l'étude de l'ensemble des moyens matériels dont disposent les personnes publiques pour accomplir leurs missions. Elles ont besoin d'un certain nombre de biens qui constituent leur domaine. Traditionnellement on distingue au sein de celui-ci le domaine privé et le domaine public dont le régime juridique est fort différent de celui qui s'applique à la propriété privée. Rarement l'administration peut utiliser les immeubles qu'elle acquiert tels quels, elle doit procéder à des travaux afin de les adapter à l'objet qu'elle poursuit. Parce qu'ils sont d'intérêt général ces travaux sont régis par des règles particulières, qu'il s'agisse de leur exécution ou de la réparation des dommages qu'ils occasionnent. Pour constituer son domaine, pour réaliser des travaux, l'administration peut acquérir les biens nécessaires selon les procédures du droit privé, mais il est fréquent que les propriétaires refusent de vendre ou n'acceptent qu'à des prix prohibitifs ; elle doit alors pouvoir vaincre les résistances grâce à la procédure d'expropriation.

La notion d'intérêt général sous-tend l'ensemble de la matière. C'est elle qui justifie l'extension actuelle du domaine public, qui est cause du développement des travaux publics, qui permet le recours à l'expropriation dans des hypothèses de plus en plus diversifiées. Mais cette notion a évolué et on constate une interférence toujours plus accentuée entre intérêt général et intérêts privés. Les travaux publics ne sont plus nécessairement ceux réalisés pour l'administration, ils peuvent aujourd'hui être effectués au profit de personnes privées ; l'expropriation ne bénéficie plus seulement aux collectivités publiques mais aussi à des particuliers. Le droit administratif des biens n'est pas seulement le droit des biens de l'administration. Selon une conception élargie, on lui rattache toutes les interventions administratives à l'égard de la propriété privée : interventions foncières, urbanisme, aménagement du territoire. Ce manuel, pour des raisons qui tiennent essentiellement à la répartition de ces matières entre des enseignements distincts au sein des Facultés de Droit, a délibérément retenu une conception plus étroite du droit administratif des biens. Son objet est l'étude du droit des biens des personnes publiques.

Le manuel

Son plan est volontairement classique. On a délibérément renoncé à élaborer une « théorie générale » des biens de l'administration. On étudiera, selon l'ordre habituellement suivi par les manuels existants et par les enseignants, le domaine, les travaux et l'expropriation ; de fructueuses comparaisons devront naître de confrontations que l'on souhaite fréquentes.

Les aspects les plus récents de la matière ont été systématiquement privilégiés au détriment parfois de débats plus classiques. Ce manuel n'est donc pas un « traité », mais plutôt un guide pour l'étudiant. Ainsi la bibliographie n'est pas exhaustive mais chaque chapitre est accompagné d'un certain nombre de thèmes de réflexion et d'étude, et de documents qui devront encourager le lecteur à approfondir la matière et à s'exercer au maniement des notions nouvellement acquises.

Plan de l'ouvrage

Première partie – La propriété des personnes publiques

Deuxième partie – Les travaux publics

Troisième partie – L'expropriation

Première partie

La propriété des personnes publiques

Chapitre 1 |  | Le domaine privé
Chapitre 2 |  | La notion de domaine public
Chapitre 3 |  | L'utilisation du domaine public
Sous-chapitre 1 |  | L'utilisation collective ou commune du domaine public
Sous-chapitre 2 |  | Les utilisations privatives du domaine public
Chapitre 4 |  | La protection du domaine public

1. La personne publique (État, collectivités territoriales, établissements publics, personnes publiques spéciales) est propriétaire de biens (mobiliers, immobiliers). La question s'est posée de savoir quelle est la nature de ces biens. Peut-on les soumettre aux règles du droit des biens tel qu'il résulte du Code civil ? Assez rapidement, la réponse a été négative au moins pour les biens que la personne publique utilise pour mener des missions d'intérêt général, par exemple certains sont affectés au service public. Or, celui-ci est soumis à un principe de continuité, principe qui serait remis en cause si la personne publique pouvait librement vendre les biens nécessaires à la réalisation de telles missions.

Cependant, parmi les biens dont dispose l'Administration, tous ne présentent pas la même utilité pour les administrés. On a alors été conduit à considérer qu'il était préférable de faire une distinction entre ceux qui sont simplement utiles à l'Administration, parce qu'ils lui procurent des revenus (immeubles, forêts, titres) et ceux qui servent directement au public (routes, fleuves) ou indirectement par l'intermédiaire des services publics (centrales électriques, voies ferrées). La doctrine a suggéré de soumettre à un régime juridique différent les deux catégories de biens. Ainsi est née la distinction entre domaine public et domaine privé. Cette distinction d'origine doctrinale, très postérieure à la Révolution, a été consacrée par les textes et la jurisprudence. Il faut donc avoir immédiatement à l'esprit dans cette partie qu'il faut distinguer la question de propriété publique et celle de domanialité publique. La personne publique est propriétaire de biens. Ces biens relèvent soit du domaine public, soit du domaine privé.

2. L'Ancien Régime ne faisait aucune distinction parmi les biens de la « couronne ». La notion de « couronne » constituait un progrès juridique par rapport à l'idée primitive selon laquelle le royaume était propriété du monarque. Par la suite, on avait admis que les biens personnels du roi devaient s'ajouter à ceux de la couronne au moment de son avènement. La couronne correspondait ainsi, à peu de chose près, à notre État moderne. La distinction entre, d'une part, le monarque, d'autre part, la couronne, avait conduit les légistes à considérer que le roi n'était pas le propriétaire des biens de la couronne mais qu'il n'en était que l'administrateur. C'est pourquoi, afin d'éviter les dilapidations royales, l'édit de Moulins en 1566 était venu poser les règles de l'inaliénabilité et de l'imprescriptibilité des biens de la couronne, sans qu'aucune distinction soit faite entre eux malgré leur hétérogénéité.

3. La Révolution entraîna le transfert des biens de la couronne à la Nation. Mais pas plus que sous l'Ancien Régime on ne distinguait entre eux plusieurs catégories. En revanche, la règle de l'inaliénabilité posée par l'édit de Moulins et justifiée à l'époque par la défiance à l'égard du pouvoir royal, parut désormais inutile et de nature à entraver la volonté souveraine de la Nation. Le principe de l'aliénabilité n'est donc pas à nouveau posé, mais une loi est nécessaire, puisque c'est par la loi que la Nation s'exprime, pour qu'un de ses biens soit cédé.

4. L'expression « domaine public » apparaît pour la première fois dans le Code civil à l'article 538. En réalité le Code civil ne donne aucun sens technique à ce terme. Il n'oppose pas les biens du domaine public à ceux du domaine privé. Le terme « domaine public » recouvre un ensemble de biens (chemins, routes, rues, fleuves, rivières navigables, rivages de la mer, ports, havres, rades…) qui ne sont pas susceptibles d'être la propriété des particuliers. En pratique, cet article n'a jamais été utilisé pour distinguer le domaine public du domaine privé.

Le problème d'une distinction à opérer entre les biens de la Nation se posera lorsqu'il faudra apprécier la portée de l'aliénabilité du domaine rendue possible par l'Assemblée nationale constituante. La loi ne fait aucune distinction entre les différents biens ; dès lors, peut-on aliéner tous les biens de l'État sans aucune réserve ? Certains auteurs vont émettre l'idée qu'il serait souhaitable de rétablir l'ancienne règle de l'inaliénabilité du domaine au moins pour certains biens, ceux qui paraissent essentiels à l'utilité publique.

5. C'est Proudhon, professeur à la faculté de droit de Dijon, qui, s'il n'a pas inventé cette théorie, l'a popularisée dans un traité du domaine public écrit en 1833. Il proposait de distinguer, parmi les biens de la Nation, deux masses : l'une, à laquelle on donnerait le nom du domaine public, devrait, en raison de l'utilité des biens pour le public, être protégée par la règle de l'inaliénabilité et de l'imprescriptibilité, alors que l'autre, qu'il appelait le domaine national, en raison de sa moins grande utilité, n'aurait pas besoin de la même protection.

6. La première application partielle de ces idées est le fait de la loi du 16 juin 1851 sur la propriété en Algérie ; ce texte décide de rendre inaliénables certains biens d'utilité générale, notamment les cours d'eau. Mais c'est la doctrine qui a eu la plus grande influence sur la constitution du régime de la domanialité publique.

Les rares textes consacrés au domaine public ne pouvaient pas présenter une grande utilité. Ainsi, le Code civil comportait quelques dispositions (art. 537 à 541) consacrées au domaine public. Mais à l'époque où le code a été rédigé, la distinction actuelle domaine public-domaine privé n'existait pas. Aussi retenait-il un critère rejeté par le juge et la doctrine : celui selon lequel appartiendraient au domaine public les biens insusceptibles de propriété privée. Le Code du domaine de l'État rédigé en 1957, outre qu'il retenait un critère similaire (art. 2) ne visait pas, comme son titre l'indique, toutes les personnes morales de droit public. Ces textes n'ont donc pas empêché, jusqu'en 2006, le droit de la domanialité publique de demeurer un droit essentiellement jurisprudentiel, sous réserve de quelques textes spéciaux (par exemple, la loi du 28 novembre 1963 pour le domaine public maritime).

7. Les choses étaient appelées à changer. L'État mène depuis une vingtaine d'années un effort de codification. Par ailleurs, le Conseil d'État avait entrepris, il y a trente ans déjà, une réflexion sur l'orientation du droit des propriétés publiques1. Il en résultait, tout d'abord, la nécessité d'adopter un code applicable à toutes les personnes publiques. Il fallait ensuite l'ordonner autour de la notion de propriété publique et non exclusivement sur la domanialité publique. La propriété publique ne peut, en effet, être assimilée à la propriété d'une personne privée. Le Conseil d'État insistait, enfin, sur les inconvénients de s'en remettre au juge pour dégager des solutions, par définition, éparses.

En conséquence, le législateur a habilité le gouvernement, sur le fondement de l'article 38 de la Constitution, à modifier le droit, dans différents domaines et, parmi ceux-ci, le domaine public. L'habilitation annonçait une vaste réforme du droit de la domanialité publique puisque l'ordonnance pouvait modifier et compléter notamment les « dispositions relatives à la définition, à l'administration, à la protection et au contentieux du domaine public et du domaine privé, mobilier comme immobilier, de l'État, des collectivités territoriales et des établissements publics »2.

8. Saisi de cette loi, le Conseil constitutionnel l'a jugée conforme à la Constitution3 en précisant toutefois que cette habilitation ne va pas jusqu'à permettre au Gouvernement de « priver de garanties légales les exigences constitutionnelles qui s'attachent à la protection du domaine public ». Selon le Conseil constitutionnel, l'existence d'un domaine public ne découle donc pas directement de la Constitution. Mais le régime juridique spécifique de la domanialité publique a pour objet de garantir des droits et principes constitutionnels. Il faudra donc que le nouveau code assure à ces droits et principes la même protection. Dans la suite de sa décision, le Conseil précise le contenu de ces « exigences constitutionnelles » : il s'agit, d'une part, de l'existence et de la continuité des services publics dont ce domaine est le siège et, d'autre part, des « droits et libertés des personnes à l'usage desquelles il est affecté ». Le Conseil constitutionnel renvoie donc aux critères classiques de la domanialité publique dégagés par le Conseil d'État : affectation au service public ou affectation à l'usage du public. Le domaine public n'est pas protégé en tant que tel par la Constitution. Mais les biens affectés au service public et à l'usage du public doivent bénéficier d'un régime particulier, exorbitant du droit commun, régime qui assure la permanence de l'affectation4. La décision du Conseil constitutionnel de 2003 s'inscrit dans le prolongement de celle de 1994 à propos de la loi relative à la constitution de droits réels sur le domaine public ; à la réserve près toutefois que dans cette dernière décision, le Conseil n'évoquait que les « exigences constitutionnelles qui résultent de l'existence et de la continuité des services publics »5.

9. De façon plus surprenante, le Conseil constitutionnel dans sa décision de 2003 indique qu'une réforme de la domanialité publique ne doit pas affecter la protection du droit de propriété que l'article 17 de la Déclaration de 1789 accorde aux propriétés publiques comme aux propriétés privées ; formulation que le Conseil avait déjà retenue en 1986 à propos de la loi sur les privatisations. La référence à la propriété peut surprendre puisque l'on doit distinguer propriété et domanialité. Comme le fait remarquer Étienne Fatôme, cette décision ne doit pas masquer le fait que le Conseil constitutionnel juge également dans d'autres décisions que la continuité du service public par exemple, peut être garantie alors même que les biens qui lui sont affectés n'appartiennent plus au domaine public6. Aucune ordonnance n'a été édictée dans le délai fixé par la loi du 2 juillet 2003. Aussi, le législateur a-t-il accordé plusieurs nouveaux délais au gouvernement7 jusqu'à l'édiction de l'ordonnance du 21 avril 2006 relative à la partie législative du Code général de la propriété des personnes publiques8.

10. L'ordonnance compte quatorze articles. L'article 1er renvoie à une annexe qui porte Code général de la propriété des personnes publiques. L'article 13 fixe au 1er juillet 2006, la date d'entrée en vigueur du code. Les autres articles s'attachent essentiellement à abroger des dispositions devenues inutiles parce que les règles qu'elles posaient sont reprises dans le nouveau code ; par exemple, l'ordonnance de la Marine d'août 1681. Le nouveau code a donc vocation à englober tout ce qui concerne la propriété ou la domanialité publique et qui figurait par exemple auparavant dans le Code de la voirie routière ou le Code du domaine public fluvial. Cela ne veut pas dire cependant que ces codes disparaissent puisqu'ils ne comportent pas que des dispositions relatives à la domanialité publique. À l'inverse, certains articles modifient d'autres codes pour tenir compte des apports du nouveau code. Pour ne prendre qu'un exemple, l'ordonnance du 21 avril 2006 permet aux collectivités territoriales d'assortir de droits réels les autorisations d'occuper le domaine public qu'elles consentent si le titulaire de l'autorisation poursuit certains objectifs. Il leur transpose donc, partiellement, les règles jusqu'ici seulement applicables à l'État et à ses établissements publics (L. du 25 juill. 1994). Ces règles sont codifiées aux articles L. 1311-5 et suivants du Code général des collectivités territoriales. Enfin, le nouveau code se substitue à la partie législative du Code du domaine de l'État. La partie réglementaire a été adoptée en 20119.

11. Comme son titre l'indique, le code est centré sur la propriété publique et non pas sur la domanialité. Il se divise en cinq parties : la première partie est consacrée aux modes d'acquisition des biens par la personne publique, la deuxième partie est relative à la gestion (des biens des personnes publiques), la troisième partie à la cession (des biens des personnes publiques), la quatrième aux autres opérations immobilières des personnes publiques et enfin la cinquième partie à l'outre-mer. Cette focalisation sur la propriété publique implique que les dispositions relatives à la domanialité publique peuvent se trouver dans l'une ou l'autre des parties. Cela étant, l'essentiel figure dans la deuxième partie consacrée à la gestion. Le Parlement a ratifié l'ordonnance portant CGPPP par la loi de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures10. Le code a donc désormais valeur législative11. En vertu de l'article 13 de l'ordonnance du 21 avril 2006, « les dispositions de la présente ordonnance sont applicables à compter du 1er juillet 2006 ». Cela ne veut pas dire que le code s'applique à tous les litiges portés devant le juge administratif depuis cette date. Ainsi, dans un arrêt de 2007, le Tribunal des conflits se réfère non pas à la notion d'aménagement indispensable, critère de la domanialité publique adopté par le nouveau code mais à l'aménagement spécial que retenait le Conseil d'État auparavant12. En fait cette, non-application était justifiée : il s'agit d'une action en responsabilité pour un accident survenu en 2000. Or, dans le contentieux extracontractuel, c'est la loi en vigueur au moment des faits qui s'applique13.

L'étude de la propriété des personnes publiques reste dominée par la distinction domaine public domaine privé.

Plan de la première partie

Chapitre 1 – Le domaine privé

Chapitre 2 – La notion de domaine public

Chapitre 3 – L'utilisation du domaine public

Chapitre 4 – La protection du domaine public

EDCE 1987. 13.

Loi n° 2003-591 du 2 juillet 2003 habilitant le gouvernement à simplifier le droit, article 34-2 (JO 3 juill., p. 11192).

Décis. n° 2003-473 DC du 26 juin 2003, loi habilitant le Gouvernement à simplifier le droit ; v. Y. Gaudemet, « Constitution et biens publics », Cahiers Cons. const. 2012. 65 ; R. Noguellou, « Le droit des propriétés publiques, aspects constitutionnels récents », AJDA 2013. 986.

Le professeur Étienne Fatôme parle de « constitutionnalisation indirecte » du domaine public, E. Fatôme, « À propos des bases constitutionnelles du droit du domaine public », AJDA 2003. 1192.

Cons. const. n° 94-346 DC du 21 juill. 1994, AJDA 1994. 786, note G. Gondouin, RF décentr. 1994. 814, note P. Bon.

Cons. const. 23 juill. 1996, Entreprise nationale France Telecom, AJDA 1996. 696, obs. O. Schrameck ; v. aussi Cons. const. 14 avr. 2005, loi relative aux aéroports, Décis. n° 2005-513 : le juge constitutionnel admet le déclassement législatif des biens d'Aéroports de Paris dès lors que, dans le même temps, la continuité des services publics auxquels ces biens sont affectés demeure préservée. Un cahier des charges devra prévoir les garanties à cet égard.

Loi du 9 décembre 2004, article 89 (L. n° 2004-1343 de simplification du droit, JO 10 déc., p. 20857) ; loi n° 2005-842 du 26 juillet 2005 pour la confiance et la modernisation de l'économie, article 48, mod. par loi n° 2006-387 du 31 mars 2006 relative aux offres publiques d'acquisition, article 27.

Ord. n° 2006-460 (JO 22 avr., p. 6024). Pour les premiers commentaires : Ph. Yolka, « Naissance d'un code : la réforme du droit des propriétés publiques », JCP mai 2006, p. 687 ; G. Bachelier, « Droit des propriétés publiques : enfin un code », Pratique du contentieux administratif, lettre d'actualité mai 2006 ; C. Maugüé et G. Bachelier, « Genèse et présentation du Code général de la propriété des personnes publiques », AJDA 2006. 1073 ; E. Fatôme, « La consistance du domaine public immobilier : évolution et questions ? », AJDA 2006. 1087 ; Y. Gaudemet, « Les droits réels sur le domaine public », AJDA 2006. 1094 ; dossier spécial de la RJEP-CJEG, nov. 2006 : Y. Gaudemet, « Une mise en perspective », p. 403 ; Ph. Yolka, « Identifier le domaine public », p. 411 ; F. Melleray, « L'exploitation du domaine public », p. 423.

Décret n° 2011-1612 du 22 novembre 2011 relatif aux première, deuxième, troisième et quatrième parties réglementaires du Code général de la propriété des personnes publiques (JO 24 nov.).

L. n° 2009-526 du 12 mai 2009, art. 138.

C. Mauguë et G. Bachelier, « La ratification du Code général de la propriété des personnes publiques, enfin ! », AJDA 2009. 1177.

T. confl. 22 oct. 2007, Doucedame, n° 3625, Rec. 607, AJDA 2008. 1145, note M. Canedo-Paris.

CE 1er févr. 1963, Distillerie de Magnac-Laval, Rec. 62 ; v. G. Éveillard, « L'application dans le temps des nouveaux critères de définition du domaine public », Dr. adm. n° 11, nov. 2010, étude 21.