Comment fait-on la guerre au xxie siècle ? Principalement par drones, en éliminant l’ennemi avant qu’il ne nuise. Au Yémen, en Afghanistan, en Palestine ou au Pakistan, ces opérations dites d’« assassinats ciblés » surviennent à l’abri des regards. Pratiques d’abord largement décriées en Europe et outre-Atlantique, elles se sont banalisées à partir des années 2000 dans le contexte de la guerre contre le terrorisme. Elles questionnent pourtant la conception traditionnelle d’une violence légitime en démocratie. Quels sont les arguments mobilisés par les gouvernements, notamment en Israël et aux États-Unis, pour faire accepter ce droit de tuer ?

Combinant enquête de terrain et recherches, Amélie Férey examine minutieusement les processus de légalisation et de légitimation dans les démocraties de cette guerre qui ne dit pas son nom. L’auteure discute les arguments avancés par ceux qui utilisent ces assassinats : sont-ils si différents des assassinats politiques ? Appartiennent-ils vraiment au registre de la guerre préventive ? Ont-ils un rôle dissuasif ? Respectent-ils le cadre légal international ?

Amélie Férey livre ici une analyse décisive pour comprendre les enjeux de ces pratiques qui font désormais partie intégrante du paysage stratégique contemporain.

Amélie Férey est chercheuse en science politique au Centre de Recherches Internationales de Sciences Po (CERI). Ses travaux traitent de l’éthique et du droit de la guerre. Elle enseigne aujourd’hui à Sciences Po Paris, à l’université Paris 2 Panthéon-Assas et à l’université Lyon III. Cet ouvrage est issu des recherches effectuées pour sa thèse de doctorat.

Préface de Frédéric Gros.

Amélie Férey

Assassinats ciblés

Critique du libéralisme armé

Préface de Frédéric Gros

Collection « Guerre et stratégie »
dirigée par Jean-Vincent Holeindre
et Thomas Hippler

La collection « Guerre et stratégie » de l’AEGES est dirigée par Thomas Hippler, professeur d’histoire contemporaine à l’Université de Caen, et Jean-Vincent Holeindre, professeur de science politique à l’Université Panthéon-Assas, et tous deux membres du conseil d’administration de l’AEGES.

La collection publie des ouvrages de recherche et des synthèses sur le thème de la guerre dans une perspective pluridisciplinaire (science politique, histoire, droit, économie, cultural studies, etc.). L’accent sera mis sur la stratégie, qui interroge la conduite de la guerre et ses implications politiques.

L’AEGES. L’Association pour les études sur la guerre et la stratégie a été créée en 2015 dans le but de promouvoir ces thématiques dans le champ universitaire français. L’association, pluridisciplinaire, est composée d’un conseil d’administration de 15 membres et d’un conseil scientifique de 35 membres. Elle organise son activité scientifique selon plusieurs modalités : un colloque annuel et des sections d’étude qui travaillent sur un thème en toute autonomie (par exemple : justice pénale internationale, nucléaire, institution militaire, économie et défense, etc.). Les publications constituent le prolongement naturel des activités scientifiques de l’association. Pour nous contacter et soumettre des projets : aeges.asso@gmail.com

Déjà paru :

Elie Baranets, Comment perdre une guerre. Une théorie du contournement démocratique, 2017.

© CNRS Éditions, Paris, 2020

ISBN : 978-2-271-13321-2

Sommaire

Avant-propos

Introduction

Le mot et la chose. Enjeux de la dénomination

Deux confusions à lever

Capacité, droit et moralité des États à recourir aux assassinats ciblés

Les assassinats ciblés et la violence légitime : une définition contradictoire et dynamique

Justification, légitimation ou légitimité ?

L’étalon de mesure : le principe de lutte contre le pouvoir politique arbitraire

Plan

Première partie – Traditions. L’histoire « claire obscure » des assassinats ciblés

I. La genèse des assassinats ciblés, entre assassinats politiques et bombardements stratégiques

Assassinat ciblé ou assassinat politique ?

La stratégie de distanciation

Petite histoire de l’assassinat politique

L’héritage sulfureux de l’assassinat politique et la constitution de la légende noire

La guerre par les airs : le bombardement stratégique

Le modèle Douhet : les civils en première ligne

Bombardement de précision ?

Le bombardement aérien aujourd’hui

De la guerre punitive à la légitime défense préventive

Précision contre nécessité militaire : des normes opposées ?

2. Histoires comparées de la reconnaissance publique des pratiques d’assassinats ciblés en Israël aux États-Unis

Tuer au grand jour : le cas israélien

L’assassinat au service de l’indépendance du peuple juif

Émergence du terrorisme international et début de la médiatisation des assassinats ciblés

Les assassinats ciblés israéliens aujourd’hui

L’expérience américaine : les ambiguïtés d’une politique de « kill or capture »

L’échec du programme Phoenix

Brider la CIA : le décret présidentiel 11905

1980-1990 : les hésitations de l’administration américaine face à l’essor du terrorisme

Le tournant du 11 septembre 2001 : la militarisation de la lutte contre-terroriste

Les assassinats ciblés à l’âge du drone armé

La construction de l’exigence de justification

Deuxième partie – Régulations. La critique légaliste des assassinats ciblés

3. Ni la guerre, ni la paix ? Un coup d’État juridique dans le droit régulant l’emploi de la force

Terrorisme et dilemmes juridiques

Ni combattant ni champ de bataille : le droit est-il sans réponse face au terrorisme ?

L’interprétation israélienne : une troisième voie entre la guerre et la paix

La Cour suprême dispose-t-elle d’un droit de regard sur les actions prises pour la sécurité nationale ?

Nul besoin d’un État pour déclarer la guerre

Ni criminel, ni combattant ? Une révision substantielle du principe de distinction qui autorise un troisième statut de fait

Une mesure exceptionnelle de dernier ressort dans le cadre d’une légitime défense préventive

Le débat sur la proportionnalité et sur la charge de preuve

Une décision en demi-teinte permettant d’adapter le droit international, en dépit de ses faiblesses analytiques

Le monde comme champ de bataille : l’approche américaine de la guerre contre la terreur

Les hésitations entre le cadre du CANI et celui du droit à la légitime défense préventive

Retrouvé « mort ou vif » ? La force comme dernier ressort

Un édifice juridique baroque

4. Rendre des comptes ? Absence de garde-fous et entorse à la séparation des pouvoirs

Illusions de la démocratie libérale ?

La condition d’application de la légitimité légale

La condition d’application des assassinats ciblés s’examine par l’exercice de la responsabilité judiciaire, c’est-à-dire en tenant l’exécutif pour responsable

Conflits d’interprétation

La guerre ne suspend pas la séparation des pouvoirs

Trois options pour que justice passe

En fermant les yeux. L’impunité à l’échelle nationale

Les comités fantômes israéliens : le trou noir de la responsabilité judiciaire

Le cas américain : incompétence des cours

Vers un tribunal des drones ?

L’insoutenable coût politique de la responsabilité judiciaire ?

La justice internationale contre la souveraineté nationale

« Ne pas laver son linge sale à l’extérieur » La compétence universelle et le cas Salah Shehadeh

La Cour pénale internationale

Proposition d’un règlement international informel : remplacer la force du droit par celles de la promesse et de la réputation

Troisième partie – Résultats. La critique conséquentialiste des assassinats ciblés

5. Moralité des assassinats ciblés. Jusqu’où protéger la communauté politique ?

Les limitations épistémologiques de l’efficacité

Un accès partiel aux informations

Corrélation ou causalité ?

Robustesse des catégories ?

Le fait politique n’est pas un fait naturel

L’efficacité : un parti pris normatif ?

L’efficacité à la loupe

Identifier l’ennemi ?

L’indétermination de la finalité tactique

« There is no other alternatives » ? La variable risque

Que faire de l’argument de l’efficacité ?

Intention contre prévision ? L’attitude légaliste

La perspective individualiste : la légitime défense prime les chances de succès

6. Les conséquences des assassinats ciblés à l’international

Les assassinats ciblés sont-ils un facteur de déstabilisation des États ?

Le renversement de la norme contre l’assassinat

Le renforcement des « failed States » : le cas du Yémen et du Pakistan

La technologie du drone armé : quels enjeux de souveraineté ?

L’arme de l’empire ? Les assassinats ciblés et l’impérialisme

Impérialisme militaire et néoconservatisme

L’impérialisme légal

Les deux libéralismes

Les fondements philosophiques du « libéralisme agnostique »

Le problème de la neutralité des normes

Quatrième partie – Contrôles. La critique substantielle des assassinats ciblés et les vertus des institutions politiques

7. Métamorphoses de la responsabilité politique. Assassinats ciblés et débat démocratique

L’art de la diversion

Le puzzle de l’information des assassinats ciblés

« Classé confidentiel » : quatre alibis

Présidence létale, monarchie et démocratie : divulguer, en quel nom ?

Des cours de justice au tribunal de l’opinion

Refuser de révéler des informations relève-t-il de l’insolence ?

8. La limitation par l’exception ? De la justification à l’excuse

Absolus moraux et moralité d’exception

Sacralité absolue ou conditionnelle de la vie ?

Qui mérite de vivre ou de mourir ?

La répulsion à l’égard de la peine de mort

De la justification à l’excuse

Scénarios d’exception

La « bombe à retardement »

Le droit préventif à la légitime défense

L’extrême urgence

État de droit contre état d’exception ?

L’espace ouvert par la raison d’État : entre protection et destruction du pouvoir politique

La controverse entre Walter Benjamin, Giorgio Agamben et Carl Schmitt

Conclusion

Perspectives : que faire ?

Bibliographie sélective

Sites internet

Filmographie

Annexe 1. Corpus de littérature grise (en langue anglaise)

Annexe 2. Chronologie

Introduction

Les assassinats ciblés désignent l’utilisation de la force létale par un sujet de droit international avec l’intention préméditée et délibérée de tuer individuellement les personnes sélectionnées qui ne se trouvent pas sous sa garde{10}. Utilisée par Israël lors de la seconde intifada, cette tactique vise à éliminer l’ennemi avant qu’il ne nuise. L’objectif initial proclamé était de dénier aux membres des organisations ciblées la possibilité de se ménager des sanctuaires.

Elle fut d’abord fortement décriée par les États-Unis, la France et la Grande-Bretagne, qui pourtant l’emploient aujourd’hui. En juillet 2001, l’ambassadeur américain en Israël Martin Indyk exprimait ainsi fermement sa condamnation : « Le gouvernement des États-Unis est très clair sur le dossier des assassinats ciblés. Ce sont des exécutions extrajudiciaires et nous ne les soutenons pas. » Quatorze ans plus tard, le nombre de personnes tuées par ce pays dans ce type d’opération s’élève à 8 845, selon l’estimation la plus basse fournie par le Bureau of Investigative Journalism{11}. La reconnaissance étatique des éliminations extraterritoriales de terroristes présumés s’est banalisée. Que s’est-il passé pour qu’une pratique considérée comme illégale soit adoptée par des pays déclarant faire du respect du droit international l’un des critères de leur politique étrangère{12} ?

La thèse de ce livre est que la progressive légitimation des assassinats ciblés indique un changement dans l’art de la guerre. Cet emploi de la force prend part à ce que l’on appelle communément la « guerre contre le terrorisme ». Il témoigne d’une militarisation des moyens employés contre ce type de menaces depuis le 11 septembre 2001. Pour y faire face, il ne s’agit plus de mobiliser la police et éventuellement des moyens de renseignement : l’armée prend en charge le contre-terrorisme. Le terroriste se mue alors en insurgé : d’un civil devant être appréhendé par la police, il devient un combattant pouvant donc être « neutralisé » par des moyens militaires. La distinction faite dans la littérature spécialisée entre antiterrorisme et contre-terrorisme souligne ce mouvement de militarisation : l’antiterrorisme désigne les activités de renseignement visant à déjouer les attaques alors que le contre-terrorisme autorise le recours à la force létale pour en venir à bout. Cette nouvelle politique donne une place de choix aux forces spéciales, véritable bras armé de cette guerre contre le terrorisme{13}. Les États doivent s’adapter à la montée en puissance d’acteurs non étatiques{14}. Il s’agirait pour eux de faire preuve d’une précision accrue dans l’utilisation de la force de manière à protéger les civils, à réduire les coûts très élevés des interventions extérieures et de l’envoi de troupes sur place, et à lutter contre des acteurs n’étant pas soumis aux mêmes contraintes juridiques et politiques que les États eux-mêmes. Le débat sur le cadre normatif adéquat porte sur la difficulté à construire une séparation nette entre guerre et paix et sur la porosité croissante entre police, renseignement et armée. L’ambiguïté des critères juridiques actuels offre un environnement propice à la reformulation de ce qu’est la violence légitime dans le contexte de la « guerre contre le terrorisme » dont les assassinats ciblés sont l’une des composantes.

Le mot et la chose. Enjeux de la dénomination

Comment caractériser cette nouvelle tactique prise dans le cadre d’actions contre le terrorisme que l’on hésite à qualifier de « guerre » ? L’interrogation sur la légitimité des assassinats ciblés se traduit d’abord par un vif débat sur leur dénomination. Il mérite attention car il souligne leur ambiguïté. En fonction de la terminologie employée, les connotations morale et légale varient. L’analyse sémantique est donc un premier moyen pour disqualifier ou légitimer une pratique sujette à controverse ainsi qu’une manière d’indiquer ses préférences politiques.

En langue anglaise, le terme générique utilisé est celui de targeted killing, killing étant descriptif, ce qui offre l’avantage d’une certaine neutralité morale. Il peut être traduit par l’action de tuer. Leurs opposants lui préfèrent l’expression targeted assassinations ou extrajudicial executions. L’objectif avoué est de les dénoncer par l’utilisation de termes qui impliquent leur illégalité et/ou leur illégitimité.

En hébreu, l’expression sikul memukad fait aujourd’hui consensus. Elle signifie littéralement « prévention ciblée ». La modalité est alors clairement préventive, ce qui permet de débouter les accusations d’une politique basée sur la vengeance. C’est également un euphémisme puisque l’acte de tuer n’est pas explicitement nommé. Le chercheur Adam Stahl nous renseigne sur l’histoire de cette expression. Avant la seconde intifada, les assassinats ciblés ne faisaient pas l’objet d’une appellation unifiée : le terme utilisé était celui de « liquidation ». L’expression sikul memukad ou SIKUM ne s’impose que peu à peu, unifiant la pratique autour de cette dénomination et montrant par là l’adoption d’une nouvelle politique{15}.

En France, la dénomination la plus critique est celle d’attentat ciblé. Elle implique un parallèle entre le terrorisme et les moyens employés par l’État pour le contrer. La terminologie militaire parfois reprise par les médias utilise l’image d’une « frappe ciblée ». Elle met l’accent sur l’arme aérienne et oblitère son caractère personnalisé : il peut s’agir d’une opération visant un bâtiment davantage qu’un individu. Dans la littérature académique, le débat se situe entre les partisans de l’expression « élimination ciblée » et ceux qui lui préfèrent celle d’« assassinat ciblé ». La première est utilisée par l’État français pour désigner ce type d’opération, alors que la seconde est préférée par la presse. Si elle est un pléonasme, un assassinat étant par définition ciblé, elle met l’accent sur l’ambiguïté légale de ces pratiques : c’est pourquoi j’ai choisi de l’utiliser. En effet, l’assassinat est communément associé à l’illégalité sur le plan du droit international. Cette perception est toutefois le fruit d’une histoire mise en lumière au chapitre 1 : l’assassinat politique est une pratique acceptée jusqu’au xviie siècle. Son interdiction est concomitante de l’essor pris par un système d’États souverains soumis au droit des gens dans l’Europe dite de Westphalie. L’opprobre qui lui est attaché exprime ainsi une conception de la souveraineté et des limites du pouvoir politique{16}.

Deux confusions à lever

Avant d’aller plus avant, deux confusions doivent être levées. Relativement peu connues, les politiques d’assassinats ciblés ont été mises en place en Israël et aux États-Unis entre 2001 et 2002{17}. Leur progressive médiatisation a été accélérée par les débats sur la moralité du recours à des avions pilotés à distance – les drones. La controverse sur l’acceptabilité de la neutralisation d’un ennemi en dehors de la guerre est donc lancée pour le grand public par l’utilisation des drones armés. Cette structuration du débat explique l’assimilation trompeuse de la tactique d’élimination ciblée aux caractéristiques techniques de cette nouvelle arme. Les partisans de l’armement et de l’utilisation du drone ont dans cette perspective régulièrement fait remarquer que ces derniers ne représentaient pas un changement de nature par rapport aux missiles chargés sur des avions de chasse et des hélicoptères{18}. Si malaise il y a, il est davantage lié à leur emploi en dehors de zones de guerre qu’à la technologie en tant que telle. C’est donc bien de la tactique des assassinats ciblés que traite cet ouvrage.

La deuxième difficulté qui obscurcit le débat sur les assassinats ciblés est due au caractère variable de leur légalité. Le cadre légal des activités menées sous l’égide de cette « guerre contre le terrorisme » est controversé. Celui-ci ne pose pas de problème particulier lorsque les assassinats ciblés ont lieu dans des théâtres d’opérations « actifs » comme en Irak ou en Afghanistan. En revanche, leur légalité est contestée en dehors des zones de guerre déclarées, comme au Yémen, au Pakistan ou en Somalie. Cet état de fait complique les oppositions de principe aux assassinats ciblés et oblige à une approche au cas par cas. La difficulté de caractériser ce qui relève d’une zone de guerre régie par le droit de la guerre et ce qui procède du « maintien de l’ordre » peut faire passer pour arbitraires les justifications légales de ces opérations construites par les États.

Capacité, droit et moralité des États à recourir aux assassinats ciblés

Le discours légal de légitimation des assassinats ciblés s’accompagne d’un discours moral. Au nom de leur mission de protection de la communauté politique, les États tuent. Ils peuvent le faire en dehors du contexte traditionnel de la guerre, d’une façon froide et préméditée, en pratiquant l’assassinat. Ce constat ne porte pas uniquement sur les faits : en plus d’avoir la capacité de tuer, les États seraient également en droit de le faire. Les États-Unis et Israël présentent non seulement ces mesures comme légales mais insistent sur leur caractère moral. Cette défense des assassinats ciblés au nom d’une éthique repose sur des arguments distincts. Leurs sympathisants ont souvent recours à l’un ou plusieurs d’entre eux pour justifier cette pratique. Ils seraient d’abord un moindre mal : ils sauveraient de la mort de nombreux civils en prévenant des attaques{19}. Ils représenteraient un usage de la force précis et limité qui éviterait les maux provoqués par des interventions militaires de grande échelle nécessitant de déployer des soldats, comme le souligne la synecdoque anglaise de boots on the ground. Ils ne cibleraient que des personnes responsables qui, par leur action violente, auraient d’une certaine façon choisi d’affronter la mort. Ils dissuaderaient de nouvelles adhésions à des organisations violentes. Ainsi, cette capacité légale des États à donner la mort se doublerait d’un droit moral, c’est-à-dire d’une affirmation non plus sur la seule légalité mais sur la légitimité de ces mesures.

Les assassinats ciblés et la violence légitime : une définition contradictoire et dynamique

Cette évolution, la définition de ce qu’est la violence légitime dans la lutte contre le terrorisme pose question. Alors que l’assassinat a été banni, il réapparaît aujourd’hui sous la forme qu’on lui connaît et devient acceptable, si ce n’est accepté. Cela indique que les conditions qui rendent légitime l’utilisation de la force létale par l’État varient dans le temps. Ce qui est illégitime à un moment t peut devenir légitime à un moment t + 1. Cette relativité fait peser sur l’emploi de la force par l’État le soupçon de l’arbitraire. Elle conduit à s’interroger sur les raisons qui nous poussent, nous citoyens, à considérer une violence comme légitime. Si ce que nous appelons violence légitime est le fruit d’une construction, quels en sont les mécanismes ? Comment expliquer ses variations et que nous enseignent-elles ? Selon quels critères juger de la légitimité de la violence étatique en démocratie libérale ? L’étude des assassinats ciblés tels qu’ils sont pratiqués en Israël et aux États-Unis aide à répondre à cette question de la définition de la violence légitime. Ces deux démocraties jouent le rôle de fer de lance dans l’adoption de ces politiques : Israël pour avoir théorisé cette pratique en utilisant le droit international, les États-Unis pour l’avoir utilisée à une échelle sans précédent.

Le concept de violence légitime est donc au fondement de cette réflexion. La discussion de son ambiguïté est un sujet maintes fois traité par la science politique. Ce livre affirme néanmoins que la reconnaissance publique des politiques d’assassinats ciblés l’éclaire d’une nouvelle lumière tant elle pose avec force la question de la définition des « certaines conditions » qui rendent, pour ses défenseurs, l’utilisation de la force légitime en dehors du territoire de l’État. La définition canonique qu’en donne Max Weber n’est pas satisfaisante pour notre objet d’étude pour trois raisons{20}. Premièrement, la définition wébérienne de l’État comme ayant le monopole de la violence légitime semble problématique en ce qu’elle explique la légitimité par la légitimité : dès lors qu’un État userait de la violence, celle-ci serait légitime. Au contraire, les assassinats ciblés, bien que décidés par des États démocratiques, peuvent être illégitimes. Cette définition de la légitimité par l’acteur ne dit rien des ruptures de légitimité, soit des cas où l’emploi de la violence étatique est contesté. Il reste donc à qualifier le concept de légitimité en lui donnant une substance, un contenu indépendant. Le corpus théorique de la démocratie libérale est essentiel à cette entreprise. Celle-ci doit respecter le principe de lutte contre le pouvoir arbitraire détaillé ci-dessous. Deuxièmement, la formule exacte de Weber comporte une dimension territoriale : il s’agit du monopole de la violence légitime sur un territoire donné. Cette définition est donc conditionnée par la forme État-nation. Les assassinats ciblés posent la question de l’utilisation de la force extraterritoriale : ils sont utilisés à l’étranger, lorsque l’État ne peut compter sur une force de police travaillant à son compte. Ce concept régulateur de la scène domestique s’exporte donc à l’international avec les assassinats ciblés. Enfin, les assassinats ciblés donnent à voir la dimension « publique » du processus de définition de la violence légitime en démocratie libérale. C’est dans le débat public et dans les dynamiques de justification que s’élabore le concept de légitimité. On pourra m’objecter que les États ont toujours tué leurs ennemis. Pourtant, ce qui frappe l’observateur est la médiatisation des assassinats ciblés : la décision et les moyens pour y parvenir ne sont plus uniquement discutés dans les alcôves des services de renseignement mais au sein de l’armée qui fait face à une exigence croissante de transparence. Si la guerre est un « échange réglé de morts{21} », c’est aussi un échange de raisons pour justifier ces morts. Dans cette perspective, ce livre développe deux arguments centraux :

1. D’une part, la violence légitime doit être appréhendée de manière dynamique. Ses frontières sont négociées et sa définition est rejouée perpétuellement par un échange constant des raisons qui la justifient. La légitimité de l’usage de la force n’est pas imposée en démocratie : elle est négociée et délibérée.

2. D’autre part, cette dynamique se nourrit des débats contradictoires. Différents acteurs interviennent et argumentent pour la redéfinir, en produisant des discours qui informent mais aussi déforment et transforment les arguments successivement avancés. Loin d’être des obstacles ou des défauts, les incohérences voire les contradictions des discours de justification nourrissent le processus de légitimation en permettant aux acteurs de créer des espaces de lutte discursive. Ils peuvent par là préciser leurs positions.

Rendre compte des conflits de justification dans la discussion publique sur la légitimité des assassinats ciblés permet donc de mieux comprendre les reformulations du concept de violence légitime dans le cadre de la lutte contre le terrorisme.

Justification, légitimation ou légitimité ?

Afin d’évaluer les critères utilisés pour rendre acceptables les politiques d’assassinats ciblés en Israël et aux États-Unis, distinguons les concepts de justification, de légitimation et de légitimité. La justification désigne un processus d’évaluation interne par rapport à des normes considérées comme acquises. Il s’agit d’évaluer une pratique en fonction de la compatibilité de celle-ci avec des critères préalablement définis. La justification est entendue comme la cohérence des raisons, l’examen logique par rapport à un principe. Dans la discussion des assassinats ciblés, le corpus de théorie de la guerre juste est utilisé pour justifier les assassinats ciblés en fournissant des critères à l’aune desquels les mesurer. Au contraire, l’enquête ayant pour objet la légitimité d’une pratique vise à interroger de manière plus générale ce qui est accepté ou non par une communauté politique. Elle désigne un ensemble de valeurs partagées qui explique l’adhésion à un système politique, ici celui des démocraties d’inspiration libérale{22}. Ce dernier terme pose problème : je m’y attellerai plus loin. Pour l’heure, remarquons simplement que certaines politiques peuvent être justifiées sans être légitimes et d’autres peuvent être légitimes sans être justifiées. En l’espèce, un assassinat ciblé qui satisfait aux conditions de la guerre juste est justifié mais il n’est pas nécessairement légitime – la tradition de la guerre juste fournissant un système de justification et non une théorie de la légitimité. Les justifications des assassinats ciblés participent des stratégies de légitimation mais ne se substituent pas à elles. Enfin, la légitimation s’intéresse aux processus par lesquels des pratiques nouvelles ou auparavant illégitimes deviennent acceptées. Ce terme renvoie aux efforts et aux stratégies déployés par des acteurs. J’identifie quatre domaines de légitimation des assassinats ciblés : historique ou traditionnel, formel ou légal, conséquentialiste et substantiel. Ils sont autant de manières de poser la question de leur légitimité. Le premier vise à situer les assassinats ciblés dans une longue tradition d’emploi de la force, afin de minimiser la rupture qu’ils représentent avec une utilisation conventionnelle de la violence étatique. Le deuxième tend à répondre à la question de la légitimité en lui substituant celle de leur légalité. Les assassinats ciblés ne poseraient pas de problèmes particuliers puisqu’ils seraient légaux. Cette articulation entre légalité et légitimité suscite des interrogations dans le cas particulier des assassinats ciblés. Le troisième met en avant les résultats obtenus par les assassinats ciblés. Parviennent-ils à lutter efficacement contre les organisations armées s’attaquant à Israël et aux États-Unis ? Enfin, le dernier s’attache aux valeurs politiques défendues par les assassinats ciblés, soit la communauté politique organisée par des institutions démocratiques et libérales. Ces catégories sont construites en répertoriant et ordonnant les arguments répondant aux critiques formulées à l’égard de ces politiques par une étude de la littérature ainsi que par un travail d’entretiens avec les acteurs de cette entreprise de légitimation. J’ai interrogé des militaires, des décideurs politiques, des juristes militaires, des juges de la Cour suprême israélienne, des universitaires, des militants d’organisations de défense des droits de l’homme et des journalistes afin de comprendre les différentes perspectives à l’œuvre dans ce débat.

Ce livre répond à deux objectifs. À un premier niveau, il vise à décrire les arguments utilisés dans la reformulation des frontières de la violence légitime au cours de la controverse sur les assassinats ciblés en Israël et aux États-Unis. Dans un deuxième temps, leur légitimité est évaluée. Pour cela, il me faut qualifier le concept de légitimité, ce que je fais en utilisant le cadre de la démocratie libérale.

L’étalon de mesure : le principe de lutte contre le pouvoir politique arbitraire

Pour mener à bien ce projet d’évaluation de la légitimité des assassinats ciblés, il faut disposer d’un étalon de mesure. Il existe deux éléments clés de la légitimité en démocratie libérale : la motivation publique des décisions et la séparation des pouvoirs. Ces deux éléments visent à s’assurer du respect du principe de lutte contre l’arbitraire, inscrit dans la tradition du libéralisme politique{23}.

Le choix du cadre de la démocratie libérale peut surprendre pour plusieurs raisons. Premièrement, le terme prête à confusion : comme tout concept politique, le libéralisme est une notion débattue. Des définitions concurrentes et parfois contradictoires lui ont été données. Il est entendu ici dans son intuition de départ : contre l’absolutisme, il s’agit pour les auteurs dits libéraux de limiter les utilisations arbitraires du pouvoir{24}. Cette définition du libéralisme a pour elle d’être inclusive : à ce titre, Montesquieu est un auteur libéral lorsqu’il pose pour principe que « par disposition des choses, le pouvoir arrête le pouvoir{25} ». Elle se justifie par le fait que cette intuition saisit ce qu’il y a de problématique dans les assassinats ciblés : n’est-ce pas un trop grand pouvoir donné à l’État que de lui permettre de tuer les individus qu’il considère être des menaces ? Passés à l’aune du critère libéral de limitation du pouvoir discrétionnaire, les assassinats ciblés représentent-ils un danger pour les libertés publiques ? Risquent-ils de donner une compétence indue aux gouvernements les utilisant ? Les assassinats ciblés effraient les sensibilités libérales pour au moins deux raisons : ils représentent un poids important accordé à l’armée, dont traditionnellement les libéraux se méfient{26}. Ils semblent également renforcer le pouvoir exécutif au détriment des autres pouvoirs, en lui permettant d’utiliser la force dans ce qui peut ressembler à des exécutions sans jugement.

Une fois ce cadre posé, une deuxième difficulté se fait jour. Il faut en effet lever une objection récurrente à ce type de travail. J’ai choisi de m’attacher principalement à deux cas d’études : les politiques d’assassinats ciblés israélienne et américaine. Or si les États-Unis passent pour un pays d’inspiration libérale, ce n’est pas le cas d’Israël. Deux éléments entrent en tension : le caractère juif de l’État hébreu et ses procédures et valeurs démocratiques{27}. Le double régime de citoyenneté, le double régime juridique (civil et religieux), l’absence de constitution de ce pays sont autant de raisons qui l’éloignent de la catégorie de la démocratie libérale. Pourtant, Israël fait du droit un outil majeur de justification de ses politiques militaires. À cet égard, le rôle de la Cour suprême est décisif et dénote un interventionnisme juridique plus important que dans d’autres démocraties pour lesquelles ce domaine reste la chasse gardée de l’exécutif. La question de savoir si le principe de responsabilité de l’armée et de l’exécutif devant le pouvoir judiciaire est respecté dans la pratique n’est pas mon propos : il suffit qu’Israël professe que l’État de droit est une de ses valeurs pour que l’évaluation de sa pratique des assassinats ciblés à l’aune de ce principe soit justifiée.

Une remarque additionnelle peut appuyer mon propos. Lorsque l’on s’intéresse aux valeurs affichées par ces deux États et à l’idée qu’ils se font d’eux-mêmes, leur inspiration démocratique joue un rôle absolument décisif dans la manière dont ils conçoivent la lutte contre le terrorisme. En effet, les institutions démocratiques et l’État de droit sont des ressources de justification à part entière dans le combat qui les oppose aux acteurs non étatiques. C’est en partie parce qu’Israël se pense volontiers comme la seule démocratie du Moyen-Orient que ce pays justifie l’emploi de la force létale contre ceux qu’il considère comme des menaces. Ces derniers sont présentés comme des ennemis de la démocratie libérale, une rhétorique reprise par les États-Unis dans leur guerre contre la terreur. C’est pourquoi il est particulièrement intéressant d’interroger la définition de la violence légitime à travers le cas des assassinats ciblés à l’aune des critères démocratiques et libéraux.

Il convient de faire une dernière remarque sur mes sources avant de commencer. Une grande partie de cette étude traite d’évènements récents et dont l’issue demeure incertaine. Les documents officiels n’étant pas toujours accessibles aux universitaires, il a fallu s’appuyer sur d’autres sources : journaux, magazines, livres, fuites révélées par des lanceurs d’alerte, rapports d’organisations de défense des droits de l’homme, émissions de télévision et de radio, entretiens menés par mes soins. J’ai pu pour cela bénéficier de nombreux séjours de recherche à l’étranger permettant d’interroger les acteurs de la légitimation de ces politiques. Une enquête de terrain a été indispensable pour mener à bien ce projet. Ce sujet ne peut être saisi sans dialogue avec les acteurs de ce débat. J’ai réalisé à cette fin plus de quarante entretiens dans trois pays différents – Israël, les États-Unis et la France. J’ai interrogé des acteurs militaires, des décideurs politiques, des juristes de l’armée et des cours de justice, des universitaires qui prennent une part très active à ce débat{28}, des organisations de défense des droits de l’homme et des journalistes. L’originalité de ce livre se situe dans la récolte des témoignages de ces acteurs.

Plan

Comme dit plus haut, les assassinats ciblés font l’objet de stratégies de légitimation qui peuvent être catégorisées de quatre manières. Lorsqu’une pratique renvoie à un « éternel hier » selon l’élégante formule de Max Weber, elle est considérée comme bénéficiant d’une légitimité traditionnelle{29}. Les assassinats ciblés ont fait l’objet de tentatives visant à les replacer dans une légitimité traditionnelle minorant la reformulation qu’ils représentent de la violence légitime. La légitimité peut également être décrite comme formelle lorsqu’elle est sanctionnée par un corpus de normes communément acceptées – par exemple, si elle est en accord avec le droit. Elle est conséquentialiste lorsqu’elle se justifie par les résultats qu’elle obtient. Enfin, elle est dite substantielle lorsqu’elle traduit des valeurs bien établies. Mon développement s’articule autour de cette typologie : chaque type de légitimité est interrogé dans les différentes parties qui composent cet ouvrage.

La première partie propose un retour analytique sur la chronologie des pratiques et analyse leur contexte d’émergence. La discussion des assassinats ciblés est replacée dans un contexte historique plus large en mettant en lumière leur réaménagement de ce qu’est une violence acceptable. Leurs cadres d’analyse actuels s’enracinent dans des thématiques qui sont autant de figures imposées de la conceptualisation de la force. Ils participent d’une discussion sur la légitimité de l’assassinat politique en même temps qu’ils procèdent des évolutions des théories des bombardements et de l’utilisation préventive/préemptive de la force. Ces trois manières de justifier l’élimination entrent parfois en conflit : les normes de précision et de responsabilité propres à l’assassinat politique peuvent contredire un principe de nécessité militaire autorisant le ciblage des civils dans des bombardements visant à prévenir des attaques. Cette triple origine est source de confusions dommageables pour la légitimité traditionnelle de cette pratique (chap. 1). Bien qu’ils partagent un cadre d’analyse et des critères d’évaluation communs, les assassinats ciblés sont justifiés différemment en Israël et aux États-Unis. La discussion générale sur leur légitimité doit donc être complétée par une analyse soulignant les spécificités nationales de ces politiques. En Israël, Tsahal justifie publiquement les premières opérations en mettant en avant leur légalité. Elles sont pensées et présentées comme compatibles avec le droit international. Cette stratégie de justification publique sert la légitimation des assassinats ciblés en permettant à l’État hébreu de cadrer le débat et de conserver le monopole dans le discours public sur ces politiques. À l’inverse, l’administration Obama assume l’élimination préventive des personnes suspectées de terrorisme dix ans après les premières frappes. Cette reconnaissance tardive traduit les hésitations qu’elles suscitent sur le pouvoir accordé aux agences de renseignement. Elle prête le flanc aux suspicions d’abus de pouvoir et renforce le sentiment d’illégitimité de ces politiques. Cet héritage complique leur processus de légitimation (chap. 2)

Une deuxième série de travaux s’appuie sur la légalité supposée des assassinats ciblés pour mettre un terme aux débats sur leur légitimité. Dès lors qu’ils seraient compatibles avec le droit international, il n’y aurait plus lieu de s’interroger davantage sur ces pratiques. Ces arguments ne sont pas convaincants pour deux raisons. Premièrement, la légalité des assassinats ciblés est contestable du fait de la nature plurielle du droit international. En l’absence d’une autorité interprétant le contenu des obligations internationales des États, le champ est libre dans l’interprétation de ces dernières. Les États formulent donc leur propre compréhension du droit international. L’exemple des assassinats ciblés le montre bien : Israël et les États-Unis ont utilisé ces pratiques pour conduire une reformulation partielle du droit international humanitaire (DIH) et du droit international des droits de l’homme (DIDH). Elles ont été le porte-drapeau d’une refonte des obligations juridiques s’imposant aux États face aux acteurs irréguliers. D’une visée restrictive, le droit international devient alors, par sa reformulation, permissif : il ne restreint plus le champ d’action des États mais au contraire leur donne une latitude nouvelle dans leurs politiques de lutte contre le terrorisme (chap. 3). Deuxièmement, construire la légitimité des assassinats ciblés sur une conception seulement légale de celle-ci est périlleux en raison de l’absence de mécanismes efficaces de contrôle des normes juridiques lors de conflits armés. Plusieurs réformes des institutions nationales et internationales chargées de la justice pénale ont été envisagées dans ce cadre (chap. 4).

La troisième partie examine les arguments en faveur et contre les assassinats ciblés s’appuyant sur les résultats obtenus. Ils sont regroupés sous la catégorie de « légitimité conséquentialiste ». L’efficacité tactique des assassinats ciblés ne garantit pas leur pertinence pour une stratégie de long terme contrant le terrorisme. Les travaux issus de la littérature militaire soulignent la nature incertaine des décisions stratégiques et rappellent que l’évaluation de leur opportunité reflète des préférences d’ordre politique (chap. 5). Leurs conséquences sur la politique étrangère sont-elles bénéfiques ? Les assassinats ciblés contribuent à renforcer la souveraineté des États faisant la guerre aux « illégitimes ». Ils peuvent toutefois entrer en conflit avec une interprétation du libéralisme prônant la tolérance et le principe de non-ingérence (chap. 6).

La quatrième partie considère ce que j’appelle la légitimité substantielle des assassinats ciblés. Ceux-ci sont-ils compatibles avec les valeurs prônées par les démocraties israélienne et américaine ? Ils promeuvent une nouvelle conception de la violence légitime en renouvelant les exigences de transparence à l’égard de l’utilisation secrète de la force, traditionnellement considérée comme le domaine réservé de l’État (chap. 7). Ce débat ouvre des pistes pour un aménagement de la raison d’État en démocratie libérale en précisant le contenu théorique d’une moralité d’exception (chap. 8).

La discussion en cours sur les assassinats ciblés en Israël et aux États-Unis permet de préciser notre compréhension de la violence légitime en démocratie libérale. Ils ont amené des réformes institutionnelles qui permettent de théoriser une nouvelle conception de l’action politique. L’exécutif ne bénéficie plus, si ce n’est dans la pratique du moins dans le discours, d’un pouvoir discrétionnaire dans son utilisation de la force. Il doit rendre des comptes au public, à ses partenaires internationaux et au pouvoir judiciaire. Cette reformulation de règles libérales doit toutefois être accueillie avec précaution. Elle peut faire primer une conception dévoyée du libéralisme politique en entérinant une conception plastique de règles de droit qui s’adaptent aux exigences du pouvoir exécutif à défaut de restreindre son exercice.

{10} Nils Melzer, Targeted Killing in International Law, Oxford, Oxford University Press, 2008.

{11} Ce chiffre est l’estimation la plus basse donnée par le Bureau of Investigative Journalism au 11 avril 2020 pour l’ensemble des frappes de drones connues. L’estimation la plus haute est de 16 794 personnes tuées. Il faut y ajouter les opérations menées par d’autres moyens que des drones armés, qui ne sont pas comptabilisées ici.

{12} Cette interrogation n’implique pas que les États-Unis et Israël se soient jamais permis de déroger au droit international au nom de leur intérêt national perçu. Toutefois, l’administration Obama appuie sa justification des assassinats ciblés sur une interprétation – certes permissive – du droit international et Israël a toujours défendu les assassinats ciblés dans le langage du droit international.

{13} Amélie Férey, « De l’antiterrorisme à la contre-insurrection : les indéterminations stratégiques des politiques d’assassinats ciblés aux États-Unis », Revue interdisciplinaire de travaux sur les Amériques, 9, 2016, http://revue-rita.com/dossier9/de-l-antiterrorisme-a-la-contre-insurrection-les-indeterminations-strategiques-des-politiques-d-assassinats-cibles-aux-etats-unis.html.

{14} Ce débat sur le nouvel art de la guerre et ses effets discursifs – n’est-ce pas là une manière habile de rendre caduc un ensemble de règles visant à la réguler ? – est analysé en détail par Uri Ben-Eliezer, Old Conflict, New War. Israel’s Politics toward the Palestinians, New York, Palgrave-Macmillan, 2012. Voir également Gérard Chaliand, Le nouvel art de la guerre, Paris, L’Archipel, 2008 ; Frédéric Gros, États de violence. Essai sur la fin de la guerre, Paris, Gallimard, 2006.

{15} Adam Stahl, « The Evolution of Israeli Targeted Operations : Consequences of the Thabet Thabet Operation », Studies in Conflict and Terrorism, 33/2, 2010, p. 111-133.

{16} Cette hypothèse de recherche est discutée en détail au chapitre 1 de l’ouvrage.

{17} La chronologie en fin d’ouvrage détaille les différentes étapes de légitimation.

{18} Jean-Baptiste Jeangène-Vilmer, « Légalité et légitimité des drones armés », Politique étrangère, 3, 2013, p. 119-132.

{19} Pour une critique de ce point de vue dans le contexte israélien, voir Eyal Weizman, The Least of All Possible Evils : Humanitarian Violence from Arendt to Gaza, Londres, Verso, 2012.

{20} Max Weber, Le savant et le politique (1919), Paris, La Découverte, 2003.

{21} L’expression est empruntée à Frédéric Gros, États de violence. Essai sur la fin de la guerre, op. cit.

{22} La formule de Morlino est ici éclairante : « En d’autres termes, il y a légitimité quand beaucoup de citoyens croient que, malgré leurs insuffisances et leurs échecs, les institutions politiques existantes sont meilleures que celles qu’on pourrait mettre à leur place. » (Leonardo Morlino, « Légitimité et qualité de démocratie », Revue internationale des sciences sociales, 196/2, 2010, p. 41-53, ici p. 42).

{23} Judith Shklar propose une conceptualisation d’un libéralisme jeffersonien des droits naturels dont le paradigme politique est le tribunal. Cette proposition d’une formulation d’une tradition libérale paraît pertinente dans le cadre des assassinats ciblés, qui correspondent à sa description du légalisme des sociétés libérales, c’est-à-dire la manière dont des enjeux politiques, moraux, sociaux sont conceptualisés en termes légaux dans des sociétés libérales. Les assassinats ciblés nous semblent un bon exemple de cela. Elle écrit ainsi dans son article majeur « Liberalism of Fear » : « A minimal level of fear is implied in any system of law, and the liberalism of fear does not dream of an end of public, coercive government. The fear it does want to prevent is that which is created by arbitrary, unexpected, unnecessary, and unlicensed acts offorce and by habitual and pervasive acts of cruelty and torture performed by military, paramilitary, and police agents in any regime » (Judith Shklar, « Liberalism of Fear », in Nancy L. Rosenblum [dir.], Liberalism and the Moral Life, Cambridge, Harvard University Press, 1989). Sur le légalisme voir Judith Shklar, Legalism. Law, Morals and Political Trials, Cambridge, Harvard University Press, 1964.

{24} L’ouvrage collectif suivant propose une synthèse d’envergure sur la démocratie libérale : Serge Berstein et al., La démocratie libérale, Paris, PUF, 1998. Voir également : Hannah Arendt, Du mensonge à la violence. Essais de politique contemporaine, Paris, Calmann-Lévy, 1972 ; Michael W. Doyle, « Liberalism and World Politics », The American Political Science Review, 80/4, 1986, p. 1151-1169 ; John Rawls, Libéralisme politique, Paris, PUF, 1995 ; Jeremy Waldron, Liberal Rights : Collected Papers, 1981-1991, Cambridge University Press, 1993 ; Jeremy Waldron, Torture, Terror, and Trade-Offs : Philosophy for the White House, Oxford, Oxford University Press, 2010. Sur l’espace public, l’impératif de rendre des comptes et la notion de raison publique, voir : Gerald F. Gaus, Justificatory Liberalism : An Essay on Epistemology and Political Theory, Oxford, Oxford University Press, 1996 ; Jürgen Habermas, Between Facts and Norms : Contributions to a Discourse Theory of Law and Democracy, Cambridge, MIT Press, 1996 ; Id., L’espace public. Archéologie de la publicité comme dimension constitutive de la société bourgeoise, Paris, Payot, 1962, rééd. 1993 ; Jonathan Quong, « Public Reason », The Stanford Encyclopedia of Philosophy, 2013 ; Pierre Rosanvallon, La contre-démocratie. La politique à l’âge de la defiance, Paris, Seuil, 2006 ; Georg Simmel, Secret et sociétés secrètes, Paris, Circé, 1991.

{25} Charles (baron de) Montesquieu, De l’esprit des lois (1748), Paris, GF-Flammarion, 1993.

{26} Voir notamment Uri Ben-Eliezer, The Making of Israeli Militarism, Indiana University Press, 1998.

{27} Sur les institutions politiques israéliennes, voir Élie Barnavie, Une histoire moderne d’Israël, Paris, Flammarion, 1988 ; Samy Cohen, Tsahal à l’épreuve du terrorisme, Paris, Seuil, 2009 ; Alain Dieckhoff, L’invention d’une nation. Israël et la modernité politique, Paris, Gallimard, 1993 ; Frédéric Encel, François Thual, Géopolitique d’Israël, Paris, Seuil, 2004 ; Ilan Greilsammer, La nouvelle histoire d’Israël. Essai sur une identité nationale, Paris, Gallimard, 1998.

{28} Anne-Marie Slaughter, « Mercy Killings : Why the United Nations Should Issue Death Warrants against Dangerous Dictators », Foreign Policy, 2003.

{29} Max Weber, Le savant et le politique, op. cit.

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