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Que sais-je ?

COLLECTION FONDÉE PAR PAUL ANGOULVENT

François-Charles Mougel, Séverine Pacteau, Histoire des relations internationales, de 1815 à nos jours, no 2423.

Alexandre Defay, La Géopolitique, no 3718.

Pascal Gauchon, Jean-Marc Huissoud (dir.), Les 100 lieux de la géopolitique, no 3830.

Catherine Durandin, La Guerre froide, no 4042.

Jean-Sylvestre Mongrenier, Géopolitique de l’Europe, no 4177.

ISBN 978-2-7154-0618-6

ISSN 0768-0066

Dépôt légal – 1re édition : 2021, avril

© Que sais-je ? / Humensis, 2021
170 bis, boulevard du Montparnasse, 75014 Paris

Ce document numérique a été réalisé par Nord Compo.

Introduction

« L’OTAN n’est pas seulement l’alliance qui a la plus grande longévité de l’Histoire : c’est aussi l’alliance qui, de l’Histoire, a le mieux réussi. »

Jens STOLTENBERG, secrétaire général de l’OTAN. Discours devant le Congrès des États-Unis, 3 avril 2019.

Fondée en 1949, l’Alliance atlantique a pour mission de dissuader l’URSS de toute attaque contre le bloc de l’Ouest, de maintenir le lien transatlantique et d’empêcher une résurgence nationaliste en Allemagne. Ces missions, résumées par la formule du premier secrétaire général de l’OTAN Lord Ismay « Keep Russians out, Americans in, and Germans down1 », donnent à l’Alliance un rôle d’équilibre des puissances. De fait, depuis sa fondation, l’OTAN a pour mission de remplir des fonctions non seulement militaires, mais aussi politiques en participant au maintien de la cohésion du bloc occidental.

Après la chute du mur de Berlin en 1989 et la dissolution de l’URSS en 1991, l’Alliance entre dans une phase de refondation. Si certains hommes politiques ou théoriciens des relations internationales envisagèrent alors sa disparition, d’autres s’inscrivirent rapidement dans une démarche visant à relégitimer l’organisation en construisant de nouvelles compétences et en élaborant des politiques de partenariat inédites. Cela aboutit dès le milieu des années 1990 à une extension majeure de ses politiques et activités. Le nombre de ses membres double, sa structure de commandement est modifiée, le spectre de ces missions couvre la gestion de crises et le maintien de la paix comme en ex-Yougoslavie, le hors zone comme l’Afghanistan, la lutte contre le terrorisme ou encore des interventions humanitaires comme à la suite d’un tremblement de terre au Pakistan en 2005. De plus, des politiques de partenariat sont instituées avec l’Union européenne (UE) et des pays tiers en Europe orientale, en Asie centrale et sur les rives de la Méditerranée.

Cependant, l’évolution de l’Alliance après 1989 ne conduit pas à un abandon de ses missions essentielles : assurer la défense territoriale, stabiliser la zone de l’Atlantique nord et être une communauté de valeurs libérales et démocratiques. Pourtant, sur ces trois points majeurs, des heurts et des tensions surviennent régulièrement entre Alliés sur la question du partage des tâches, du financement, de la solidarité et de la validité de l’article 5, qui est la clause de défense collective. La communauté de valeurs atlantique est également mise à mal par les dynamiques autoritaires de plusieurs États membres. Enfin, la sécurisation de la zone de l’Atlantique nord achoppe régulièrement sur la question russe. Néanmoins, la plasticité de l’organisation et le système d’interactions itératives entre Alliés l’ont prévenue jusqu’alors de toute dégradation institutionnelle.

Cette refondation rapide de l’Alliance, puisqu’elle s’opère principalement durant la décennie 1990, ne s’explique pas seulement par des dynamiques internes, mais aussi grâce à des interactions avec des États non-membres. En effet, la pérennité de l’OTAN après 1989 est assurée par une nouvelle source de légitimité externe venant de tous les pays désireux de devenir membre ou de nouer des accords de partenariat avec l’organisation. Cette attractivité de l’Alliance ne se dément pas : de seize membres en 1989, elle en compte trente en 2020 après les élargissements vers les pays d’Europe centrale et orientale et des Balkans, ainsi que des dizaines de partenaires.

Enfin, l’examen des innovations institutionnelles opérées au sein de l’OTAN depuis 1989 conduit à se positionner en rupture face au postulat de l’exceptionnalisme de l’Alliance. Ce postulat conduit à considérer qu’elle serait un modèle unique, impossible à exporter dans d’autres régions2, la seule organisation capable de relever les défis sécuritaires de l’après-guerre froide3 et, plus directement, une organisation qu’il aurait fallu inventer si elle n’avait pas existé4. À rebours de ce postulat, il convient plutôt d’observer que l’Alliance, comme toute institution, réagit aux chocs extérieurs et doit s’adapter à la nouvelle donne, aux tensions et heurts internes mais aussi aux relations de partenariat ou de concurrence avec des organisations tierces. Ainsi, la fin de la guerre froide a été une période de renouveau institutionnel pour un grand nombre d’organisations internationales, dont l’Union européenne. L’Alliance s’inscrit dans cette même dynamique.

Tout en restant une alliance défensive centrée sur l’Atlantique nord et un acteur majeur de l’arène de sécurité européenne, dont elle devient la clé de voûte par le biais de ses élargissements et ses accords de partenariats, l’OTAN est également une organisation intervenant à l’échelle globale.

1. « Gardez les Russes en dehors, les Américains dedans et les Allemands à terre » (nous traduisons).

2. C. Hemmer, P.J. Katzenstein, « Why is There No NATO in Asia ? Collective Identity, Regionalism, and the Origins of Multilateralism », International Organization, vol. 56, no 3, 2002, p. 575-607.

3. R.D. Asmus, R.L. Kluger, F.S. Larrabee, « Building a New NATO », Foreign Affairs, septembre-octobre 1993.

4. J.-C. Zarka, L’OTAN, Paris, Puf, 1999, p. 8.

CHAPITRE PREMIER

De 1949 à la fin de la guerre froide

L’Alliance atlantique résulte d’une construction politique voulue par certains États d’Europe occidentale afin d’ancrer la présence américaine sur le Vieux Continent. Le 17 mars 1948, la France, la Grande-Bretagne et le Benelux signent un traité de coopération dit de Bruxelles qui contient une clause de défense. Parallèlement Paris et Londres demandent aux États-Unis, seuls détenteurs alors de l’arme atomique, de conclure une alliance militaire qui couvrirait la zone de l’Atlantique nord. Le Canada est également associé à ces pourparlers1. La particularité de cette proposition, à l’image du traité de Bruxelles, est qu’elle intervient en temps de paix puisqu’aucun pays concerné ne se trouve dans une situation de conflit armé. Cependant plusieurs événements, tels que la proclamation de la doctrine Truman et la création du Kominform, le coup de Prague, le refus des États d’Europe centrale, sous la pression de l’URSS, d’accepter le plan Marshall ou encore le blocus de Berlin attisent les craintes. Le vote de la résolution Vandenberg par le Sénat américain en 1948 autorise le gouvernement américain à « négocier une association par des voies constitutionnelles à des mesures régionales ou collectives fondées sur une aide individuelle, effective ou continue2 ». Avec ce texte, Washington rompt avec l’isolationnisme, prédominant durant l’entre-deux-guerres, et s’engage sur la voie du multilatéralisme. Cela permet la signature de traité de l’Atlantique nord en avril 19493.

I. – Une institutionnalisation conjoncturelle

Le traité de l’Atlantique nord est le texte fondateur de l’Alliance. Ce texte de quinze articles ne mentionne pas d’ennemi et prône une stratégie défensive pour protéger les valeurs libérales et démocratiques du bloc de l’Ouest. Aucune clause ne porte sur la longévité de l’organisation ou sur les modalités de sa dissolution, mais la révision du traité est possible par demande d’un signataire dix ans après son entrée en vigueur. En outre, l’article 13 permet à chaque signataire de se retirer vingt ans après son entrée en force. Cependant, cette clause n’a pas été utilisée par les membres et aucun signataire n’a quitté l’Alliance. La plasticité est également soulignée par l’emploi de l’expression « Atlantique nord », voulue par les Américains, les Britanniques et les Canadiens et qui, tout en excluant certains États ou régions comme l’Australie ou l’Amérique latine, permet une certaine flexibilité concernant les adhésions4.

Les signataires démontrent une conception originale de l’alliance militaire puisque le traité prévoit la création de deux comités. Le premier doit avoir une finalité politique, le Conseil de l’Atlantique nord (CAN), l’autre militaire, un comité intergouvernemental de défense. De fait, le traité rend possible l’institutionnalisation de l’alliance.

Cette institutionnalisation intervient au début des années 1950 pour des raisons conjoncturelles : l’explosion de la première bombe atomique soviétique et la guerre de Corée. Dès décembre 1950, les Alliés transforment le Conseil de l’Atlantique nord en un organe permanent où siègent des délégués des pays membres, les représentants permanents. Trois commandements militaires sont également créés : un pour la zone Europe (ACE), un second pour la zone Atlantique (ACLANT) et un troisième pour la Méditerranée. Le premier commandant de la zone Europe est le général Eisenhower dont le quartier général, le SHAPE (Supreme Headquarters Allied Powers Europe), est en France. Un poste de direction civile pour chapeauter l’ensemble de la structure, le secrétaire général, est instauré un an plus tard. Cette création témoigne de la volonté des Alliés de renforcer le contrôle du politique sur les militaires5. La conférence d’Ottawa en septembre 1951 confirme la création des organes civils et militaires6. Ainsi l’OTAN est-elle formellement créée quelques années après la signature du traité de l’Atlantique nord.

L’intégration se poursuit après la guerre de Corée (1950-1953). Une procédure de planification et de revue des plans nationaux de défense est mise en place. Elle consiste en l’envoi de questionnaires annuels puis bisannuels aux États membres afin d’évaluer les écarts entre les programmes nationaux de défense et les objectifs de l’OTAN et de persuader, le cas échéant, l’Allié défaillant de revoir sa politique. Dans ce cas, ce dernier doit alors, en concertation avec des membres du SHAPE, du secrétariat général et d’États, travailler aux changements nécessaires7. Les États ne modifient pas toujours leurs politiques nationales de défense selon les vœux de l’OTAN : si certains acceptent, d’autres tentent des solutions de compromis ou diffèrent leur implémentation. Cette politique d’intégration novatrice et inédite a marqué l’esprit des observateurs contemporains8...