L'État dans ses colonies

Les administrateurs de l'Empire espagnol au xixe siècle

Jean-Philippe Luis (dir.)

Éditeur : Casa de Velázquez

Année d'édition : 2015

Date de mise en ligne : 7 mars 2017

Collection : Collection de la Casa de Velázquez

ISBN électronique : 9788490961506

http://books.openedition.org

Édition imprimée

ISBN : 9788490960066

Nombre de pages : 308

Référence électronique

LUIS, Jean-Philippe (dir.). L'État dans ses colonies : Les administrateurs de l'Empire espagnol au xixe siècle. Nouvelle édition [en ligne]. Madrid : Casa de Velázquez, 2015 (généré le 18 septembre 2020). Disponible sur Internet : <http://books.openedition.org/cvz/1179>. ISBN : 9788490961506.

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La phase des indépendances latino-américaines des années 1810-1825 fait penser à tort que l'Espagne était une puissance coloniale définitivement déchue. En effet, un empire ultramarin persiste, fort de près de 10 millions d'habitants à la fin du siècle et vivant sur un territoire (Cuba, Porto Rico, les Philippines et la Guinée équatoriale) égal en superficie à celui de la métropole. Il connaîtra une mutation vers un modèle colonial de plus en plus proche des nouveaux empires européens du xixe siècle. Centré sur ce processus, ce livre, montre quelles ressources humaines et financières ont été mobilisées par l'État espagnol pour le contrôle de ces territoires et comment ces ressources étaient un excellent dérivatif pour limiter le mécontentement social des classes moyennes qui ne parvenaient pas à trouver dans la péninsule les débouchés professionnels espérés.

Note de l’éditeur

 Ce livre est le fruit d’un travail collectif effectué dans le cadre de l’ANR GLOBIBER

(Le renouveau impérial des États ibériques : une globalisation originale ? 1808-1930) entre 2011 et 2014.
La cartographie a été réalisée à la plateforme Intelespace de la MSH de Clermont-Ferrand.

En couverture : Puerto de la Habana. Barco de vela. © Musée naval de Madrid. Ministère de la Marine. Lithographie du xixe siècle

Sommaire

Abréviations

Introduction. D’un empire à un autre empire

Jean-Philippe Luis

I. — Quels moyens pour administrer les colonies ?

Les structures administratives impériales

Jean-Philippe Luis

GOUVERNER DEPUIS MADRID ?

LA DOMINATION DU CAPITAINE GÉNÉRAL/GOUVERNEUR CIVIL

L’ADMINISTRATION DU TERRITOIRE

LA DIVERSITÉ DE L’INSCRIPTION DANS LE TERRITOIRE

Les administrateurs comme agents de la catégorisation des sociétés coloniales

Pratiques et usages des recensements de population

Mathieu Aguilera

DES TABLEAUX STATISTIQUES POUR DES POPULATIONS « HÉTÉROGÈNES » : DE LA STATISTIQUE DESCRIPTIVE À LA MESURE DE « L’ÉQUILIBRE DES RACES » (c. 1820-c. 1850)

DES RECENSEMENTS POUR L’OUTRE-MER : ENTRE DÉSIRS PÉNINSULAIRES D’EMPIRE ET RÉALITÉS COLONIALES (1859-1887)

La construction d’une catégorie sociale au xixe siècle

Jean-Philippe Luis

LA CONSTRUCTION D’UNE CATÉGORIE

Aproximación cuantitativa al estudio de la administración pública de Ultramar en el siglo xix

Jean-Philippe Luis

LAS FUENTES DOCUMENTALES

EL PESO DE LA PRESENCIA DEL ESTADO EN ULTRAMAR

UNA ADMINISTRACIÓN PARA MANTENER EL ORDEN

EL COSTE DE LA ADMINISTRACIÓN EN ULTRAMAR

II. — Les décideurs

La elite político-administrativa del Ministerio de Ultramar: los subsecretarios (1863-1899)

Inés Roldán de Montaud

LA SUBSECRETARÍA, ESTRUCTURA Y FUNCIONES

MINISTROS Y SUBSECRETARIOS

LOS MODERADOS O LA BÚSQUEDA DE LA EXPERIENCIA Y LA EFICACIA

DE LA SUBVERSIÓN AL MINISTERIO DE ULTRAMAR, EL SEXENIO DEMOCRÁTICO

HACIA LA CRECIENTE POLITIZACIÓN DE LA SUBSECRETARÍA

Les capitaines dans la tempête. Essai d’étude prosopographique sur les capitaines généraux de Cuba au xixe siècle

Dominique Goncalvès

LA DIFFICULTÉ À ÉTABLIR UNE LISTE DE CAPITAINES GÉNÉRAUX

ENSEIGNEMENTS QUANTITATIFS

QUELS ÉLÉMENTS DE CARRIÈRE PRÉSIDENT À LA DÉSIGNATION DU CAPITAINE GÉNÉRAL ?

CONCLUSION

La carrera de un alto funcionario moderado en Cuba: Vicente Vázquez Queipo (1804-1893)

Inés Roldán de Montaud

ABRIÉNDOSE CAMINO EN LOS VERICUETOS DE LA ADMINISTRACIÓN Y LA POLÍTICA EN LOS AÑOS TREINTA

CUBA, TIERRA DE PROMISIÓN

AL FRENTE DE LA FISCALÍA DE HACIENDA

SOMETIDO A LOS VAIVENES DE LA POLÍTICA METROPOLITANA

EL IDEARIO DE UN FUNCIONARIO MODERADO EN CUBA

DE LA SUBSECRETARÍA DE GOBERNACIÓN A LA DIRECCIÓN GENERAL DE ULTRAMAR

EL VIEJO MODERADO CONTRA EL REFORMISMO DE LA UNIÓN LIBERAL

Los gobernadores de Fernando Póo (1858-1930)

Gonzalo Álvarez Chillida

LOS PRIMEROS GOBERNADORES

EL PERIODO DE GOBERNADORES MARINOS

BAJO EL ESTATUTO ORGÁNICO COLONIAL DE 11 DE JULIO DE 1904

III. — Les agents de l'état dans la société impériale

La administración imperial en tiempos de crisis: la Real Contaduría general de ejército y Hacienda de las islas Filipinas (1810-1832)

Gonzalo Butrón Prida

LA REAL CONTADURÍA GENERAL DEL EJÉRCITO Y HACIENDA DE LAS ISLAS FILIPINAS

EL PUNTO DE PARTIDA: LA CONTADURÍA A FINALES DE 1810

PRIMERA CALA. LA CONTADURÍA EN EL PRIMER PERÍODO CONSTITUCIONAL (1813): CAMBIO POLÍTICO Y CONTINUIDAD INSTITUCIONAL

SEGUNDA CALA. LA CONTADURÍA BAJO EL ABSOLUTISMO RESTAURADO (1818): LA ADMINISTRACIÓN COLONIAL TOCA FONDO

TERCERA CALA. LA CONTADURÍA EN EL SEGUNDO PERÍODO CONSTITUCIONAL (1822): LA HORA DE LOS AMERICANOS

CUARTA CALA. LA CONTADURÍA Y LA SEGUNDA RESTAURACIÓN DEL ABSOLUTISMO (1825): LA «CONSTANTE LEALTAD» DEL ARCHIPIÉLAGO A LA CORONA

LA IMAGEN FINAL. LA CONTADURÍA AL TÉRMINO DE UNA ÉPOCA (1832): EL OCASO DE LOS AMERICANOS

EL PERSONAL DE LA REAL CONTADURÍA EN LA TRANSICIÓN DEL ANTIGUO AL NUEVO RÉGIMEN (1810-1832)

Les magistrats d’outre-mer (1820-1898)

Jean-Philippe Luis

LA PLACE PARTICULIÈRE DES JUGES DANS L’APPAREIL ADMINISTRATIF DE LA MONARCHIE

DES CARRIÈRES HACHÉES

LA DOMINATION CROISSANTE DES PÉNINSULAIRES

DEVENIR MAGISTRAT EN OUTRE-MER : LE CHOIX DE L’AMBITION

UN CHOIX JUDICIEUX ?

TRAQUER LES LOGIQUES DE NOMINATION

Las circulaciones profesionales en el seno del Imperio: el caso de los magistrados (1875-1898)

Álvaro Chaparro Sainz et Jean-Philippe Luis

JERARQUÍA Y CIRCULACIÓN ENTRE LAS AUDIENCIAS

LOS LUGARES DE PROCEDENCIA Y DE ESTUDIOS DE LOS PRESIDENTES Y PRESIDENTES DE SALA

METRÓPOLI Y COLONIAS

LAS CARRERAS EN EL MARCO DEL IMPERIO

ULTRAMAR: UN TRAMPOLÍN SOCIAL LIMITADO

Les employés : une horde prédatrice ?

Jean-Philippe Luis

LA RICHESSE OU LA VIE

UNE ADMINISTRATION DOMINÉE PAR LES PÉNINSULAIRES ?

LES LIMITES DE L’OPPOSITION NATIFS/PÉNINSULAIRES

UNE HORDE PRÉDATRICE POUR L’ENSEMBLE DES TERRITOIRES COLONIAUX ?

Contrepoint. Existe-t-il un modèle ibérique ?

Les fonctionnaires de l’Empire portugais au xixe siècle

Luis Cabral de Oliveira et Ernestine Carreira

GOUVERNEURS ET HAUTS FONCTIONNAIRES DE L’OUTRE-MER AVANT LES ANNÉES 1880

L’EXEMPLE DE GOA : LES FONCTIONNAIRES DANS LA CAPITALE DE L’ESTADO DA INDIA

Conclusions. Mutations impériales

Jean-Philippe Luis

Sources imprimées

Bibliographie

Abréviations

ACD : Archivo del Congreso de los diputados
AHN : Archivo Histórico Nacional (Madrid)
AGI : Archivo General de Indias (Sevilla)
AGA : Archivo General de la administración (Álcala de Henares)
AHPN : Archivo Histórico de Protocolos Notariales (Madrid)
ANC : Archivo Nacional de Cuba (La Havana)
Leg. : legajo
Exp. : expediente

Introduction. D’un empire à un autre empire

Jean-Philippe Luis

La phase des indépendances latino-américaines des années 1810-1825 a longtemps fait penser que l’Espagne était une puissance coloniale déchue. La récente et passionnante synthèse sur les empires coloniaux publiée en français montre que l’intégration de l’Empire espagnol reste très limitée dans la réflexion globale sur le phénomène impérial aux XIXe et XXe siècles1. Il en est de même dans l’ouvrage de référence de J. Burbank et F. Cooper dans lequel l’Empire espagnol du XIXe siècle est totalement absent, en dehors des références à l’esclavage2. Pourtant, l’analyse de cet Empire a connu depuis la fin des années 1990 une rénovation historiographique majeure, symbolisée en particulier par la revue Illes i imperis publiée depuis 1998 à l’université Pompeu Fabra de Barcelone, par les travaux de J. M. Fradera, J. A. Piqueras3 ou par ceux des historiens du droit4. J. M. Fradera est un des auteurs ayant le plus insisté sur la reformulation de la notion d’empire à l’œuvre dans la sphère hispanique avec le passage de la notion d’« empire universel », de monarchie composée d’Ancien Régime, à celle d’« empire colonial », proche des empires que se constituaient alors les grandes puissances européennes du XIXe siècle5.

Cette thèse forte et argumentée n’a suscité jusqu’à maintenant qu’un nombre limité d’études embrassant l’ensemble de l’espace impérial espagnol. La plupart des travaux portent sur l’un des territoires de l’Empire, parmi lesquels Cuba se taille la part du lion. Enfin, la coupure longtemps profonde entre études coloniales (incluses le plus souvent dans une histoire de l’Amérique dans l’historiographie espagnole), études nationales (et souvent nationalistes) des anciennes colonies espagnoles et études de l’Espagne, ont été pendant longtemps un obstacle à l’égard de l’un des points les plus marquants de l’historiographie sur les empires : la nécessité de penser l’empire dans le cadre d’interactions entre la métropole et les colonies, l’ensemble constituant un même espace de circulation des hommes, des idées, des modèles étatiques et administratifs, des biens matériels.

Ce livre se propose d’aborder la question de l’État impérial espagnol de la fin des indépendances américaines continentales à la chute de celui-ci en 18986, sous l’angle de ceux qui administraient les colonies au nom de l’État. Ce choix situe le propos au croisement de l’histoire des empires, des États coloniaux et de l’histoire de l’État espagnol du XIXe siècle. Or ces domaines sont l’objet d’un âpre débat historiographique.

Les notions d’« État colonial », d’« État impérial » sont largement interrogées, voire contestées, selon la manière d’aborder ces concepts7. Les empires coloniaux sont repensés dans une histoire impériale mondiale au long cours8. Quant à l’État espagnol, il suscite depuis vingt ans un large débat historiographique entamé par la célèbre thèse de B. de Riquer sur la faiblesse de la construction de l’État nation espagnol9. Ce débat a permis d’abord de révéler le rôle qu’ont pu jouer l’imaginaire et la réalité coloniale dans la construction de l’État nation durant la deuxième moitié du XIXe siècle10. Les conflits d’outre-mer (guerre au Maroc en 1859-60, guerre de Dix Ans à Cuba, conflit avec l’Allemagne pour la possession des îles Carolines entre 1875 et 1885) ont été un puissant vecteur de diffusion d’un nationalisme espagnol capable de mobiliser les foules en sa faveur, y compris en Catalogne, où les indianos, surtout les négociants enrichis dans le négoce avec les colonies, mettaient leurs réseaux et leurs capitaux au service de l’idéologie coloniale11. Ce débat a ensuite montré que le modèle de l’État nation n’est qu’imparfaitement adapté à la réalité espagnole du XIXe siècle, en particulier parce que les corps intermédiaires y conservaient une légitimé et une capacité forte à incarner l’administration du bien public à l’échelle locale12. La notion de faiblesse de l’État ou de construction inachevée de celui-ci apparaît donc souvent réductrice car construite sur un modèle type, celui de l’État nation unifiant et centralisant, qui correspond mal à la réalité espagnole. Par ailleurs, l’administration d’État était loin d’être incarnée uniquement par la fonction publique civile sur un mode wébérien car les militaires, et à certains égards le clergé, jouaient un rôle essentiel en la matière. Cette réalité était forte dans les colonies dans lesquelles le pouvoir impérial était représenté systématiquement par un militaire, le capitaine général qui était aussi gouverneur civil, et où les militaires jouaient un rôle important d’administrateurs, comme par exemple pour l’élaboration des recensements ou de la cartographie13. Quant au clergé, il était aux Philippines l’auxiliaire indispensable de la faible administration espagnole14.

Sans négliger l’importance de ces deux groupes auxquels il sera fait référence régulièrement, ce livre est centré sur l’administration civile. Son ambition est de proposer une première approche sociale d’un groupe professionnel fondamental, constituant dans le monde hispanique l’ossature de la clase media et d’une partie des élites en métropole, et probablement en outre-mer15. Dans la mesure où une part importante des employés16 en outre-mer était péninsulaire, l’étude se situe par définition dans un cadre impérial, guidé par le souci de la recherche permanente des interactions entre métropole et outre-mer. Cette approche permet ainsi de porter un éclairage sur le fonctionnement et la nature de l’État impérial.

Si l’étude de ces hommes a donné lieu à quelques travaux portant sur les autres empires européens17, ils restent le parent pauvre de l’historiographie sur l’outre-mer espagnol, tout comme de l’historiographie sur l’Espagne péninsulaire. En effet, à côté de quelques indispensables travaux d’historiens du droit, les études privilégiant une approche sociale ou politico-sociale se comptent sur les doigts d’une main, avec un trou béant entre la fin du règne de Ferdinand VII et la fin du siècle18. Une partie de cet ouvrage est basée sur un vaste travail prosopographique collectif déposé et exploité à l’aide de la base de données Actoz, familière aux spécialistes du monde hispanique19.

L’Empire colonial espagnol présente quelques grands traits communs aux autres empires coloniaux du XIXe siècle qu’il faut rappeler brièvement. Malgré les pertes des années 1810-1824, il reste un empire, c’est-à-dire l’une de ces « vastes unités politiques, expansionnistes ou conservant le souvenir d’un pouvoir étendu dans l’espace, qui maintient la distinction et la hiérarchie » entre les territoires qui les composent20. Il est constitué d’une métropole et de possessions ultramarines censées servir les intérêts géopolitiques et économiques de la métropole, le tout associé à un discours « civilisateur » à l’égard de populations locales qu’elles soient indigènes, issues de migrations massives africaines ou chinoises, ou descendante de péninsulaires, et à une société structurée sur des principes raciaux. L’Empire espagnol combine colonies de peuplement aux Antilles avec colonisation d’espaces où domine la population indigène aux Philippines, dont dépendaient aussi les îles Mariannes, ainsi qu’à Fernando Póo, la petite colonie souvent oubliée21, l’actuelle île de Bioko en Guinée équatoriale. L’Empire espagnol, comme les autres empires européens du XIXe siècle était marqué par une différence entre une métropole qui incluait chaque fois davantage les individus autour de droits communs, liés à la notion de citoyenneté, en excluant explicitement les territoires colonisés de ce processus22.

Des différences importantes apparaissent ensuite. Cet Empire est en repli et non en expansion. Il ne retrouva qu’en pointillé la capacité expansionniste inhérente à tout empire à partir des premières aventures africaines au Maroc en 1859-1860, ainsi qu’avec l’annexion de Saint Domingue à la même période. Ces initiatives échouèrent ou donnèrent des résultats ténus et il faut attendre le protectorat au Maroc pour voir se concrétiser une poussée impérialiste. Sur le plan économique, les Antilles étaient davantage liées aux États-Unis, et à une moindre mesure à l’Angleterre ou à la France, qu’à la métropole. Outre la maîtrise insuffisante des réseaux de relation, l’Espagne ne disposait ni d’un marché métropolitain capable d’absorber une part importante des productions coloniales ni d’un appareil productif à même d’assurer la plupart de l’approvisionnement de ces territoires d’outre-mer.

Par ailleurs, les Antilles étaient marquées par le poids fondamental de l’esclavage à Cuba à la faveur du boum sucrier (près de 550 000 esclaves furent débarqués entre 1820 et 1866) et à un degré nettement moindre à Porto Rico23. Celui-ci, associé à une forte immigration qui touchait aussi les territoires asiatiques conduisit à une très forte croissance démographique. Des années 1820 à la fin de la tutelle coloniale espagnole, Cuba passait d’environ 700 000 à plus de 1,5 million d’habitants, Porto Rico de 200 000 à 950 000, les Philippines de 2,5 à 3 millions à près de 7 millions d’habitants24. Porto Rico, lieu de la croissance la plus forte, est un bon condensé de la diversité des flux migratoires : refuge pour les déserteurs de tout type qui pullulaient dans les Antilles, refuge pour ceux qui fuyaient les territoires américains indépendants, pour ceux qui fuyaient Saint Domingue ou la Floride, l’île absorba une partie des victimes de la traite des Noirs, accueillit les nombreux immigrants venus des Canaries, puis de l’ensemble de la Péninsule, auxquels s’ajoutèrent des autres Européens, surtout des Italiens et des Français (en particulier des Corses)25. Cette croissance forte participa très largement à l’appropriation de l’espace, à laquelle s’associaient comme dans les autres empires coloniaux les producteurs des savoirs coloniaux. Le XIXe siècle est aussi celui de la cartographie de l’outremer espagnol et de la catégorisation prétendument rationnelle des populations, en particulier au travers des recensements, menés très souvent sous la houlette de militaires26. La fin de la période coloniale est marquée par une densification de la population et par un peuplement de toutes les zones centrales ou périphériques, jusqu’alors délaissées, dont une des conséquences fut la fondation de nouvelles municipalités : Cuba en avait 133 en 1898 (contre 32 au milieu du siècle et 83 en 1877), Porto Rico 69, et 1 030 aux Philippines en 187727.

Cependant la principale originalité de l’Empire espagnol réside dans son ancienneté et dans le fait qu’il soit l’héritier de conceptions politiques, juridiques et de pratiques sociales forgées durant trois siècles. Les Indes espagnoles faisaient partie d’un empire universel qui rassemblait sous une même couronne des territoires, royaumes ou vice-royaumes, en principe sur un pied d’égalité, l’ensemble formant une monarchie polycentrique dont la logique ne se limitait pas à des relations centre/périphérie – cette dernière participant d’ailleurs largement à l’édifice politique impérial – mais aussi à des relations fortes entre périphéries28. Ce modèle impérial était commun à l’Espagne et au Portugal et un regard sur le devenir de l’Empire portugais après la perte du Brésil en 1822 nous permettra de réfléchir à l’éventuelle persistance d’un modèle ibérique29. Certes, l’idée d’empire universel commençait à être remise en cause par la Monarchie espagnole dans le dernier tiers du XVIIIe siècle. À partir de la guerre de Sept Ans et de la prise de La Havane par les Anglais en 1762, à partir des réformes de Galvez qui suivirent, les rapports entre la Péninsule et l’outre-mer se tendirent et s’orientèrent vers une pression fiscale, militaire et politique accrue de la métropole. Toutefois, l’idée d’empire universel restait bien vivante comme le prouvent les soulèvements des juntes américaines au nom de Ferdinand VII contre le transfert de la couronne à Napoléon en 180830, comme le prouve aussi l’archéologie du mot colonia qui, jusqu’à cette date n’était pas encore généralisé pour l’Empire espagnol dans le sens d’une domination économique du centre sur la périphérie. Ce terme était même rejeté par la junte suprême de gouvernement en 1809 qui affirmait que les « domaines que l’Espagne possède aux Indes ne sont pas à proprement parler des colonies ou des factoreries comme celles des autres nations, mais elles sont une part essentielle et intégrante de la Monarchie espagnole31 ». Le glissement vers une conception « coloniale » de l’Empire s’opère économiquement à partir de la décennie 1760 parmi les élites politiques espagnoles, et politiquement à la faveur des révolutions espagnoles des années 1808-1823 et des révolutions et guerres qui conduisirent à l’indépendance de l’Amérique espagnole continentale. Toutefois, il convient de ne pas analyser avant 1808 les conséquences de ces réformes uniquement en termes d’opposition croissante entre la métropole et les Indes. Des secteurs importants des élites créoles adhérèrent à ces projets, en particulier à cause des promesses d’enrichissement par l’accroissement du commerce que celles-ci sous-tendaient32. Le processus de relégation à l’état de colonies est accéléré par la rupture de 1808 et les indépendances de l’Amérique continentale qui ont suivi. Cuba, Porto Rico et les Philippines, qui avaient déjà été intégrées plus fortement au dispositif économique et politique impérial depuis les années 1760, se transformèrent à partir de 1808 en colonies auxquelles était assigné un rôle stratégique et surtout économique majeur : remplir les caisses d’un État devenu pauvre et lourdement endetté. Ce rôle fut rempli à partir des années 183033 et s’accompagna d’une mise à l’écart de toute légalité constitutionnelle avec l’expulsion des députés américains des Cortès en 1837 et avec l’article additionnel 2 de la Constitution de cette même année : « Les provinces d’outre-mer seront gouvernées par des lois spéciales34 ». Dans l’attente de celles-ci, le système cubain qui accordait tout pouvoir au capitaine général fut étendu aux Philippines cette année-là puis à Porto Rico en 183835. À Cuba, l’ordonnance du 28 mai 1825 donnait à ce chef militaire les pleins pouvoirs militaires d’un commandant d’une place en état de siège, ainsi que le contrôle de toute l’administration civile grâce au pouvoir de destituer librement les employés publics et de suspendre l’exécution de toute ordonnance avec comme seule limite de rendre compte de son action au roi36. Ces « lois spéciales » promises ne virent vraiment le jour qu’avec la concession trop tardive de l’autonomie en 1897, malgré un processus de début de légalisation de la situation des colonies par la promulgation de la Constitution espagnole de 1876 et l’extension dans ces territoires dans les années 1880 de certains des droits qui y étaient reconnus37. Ainsi, à partir des années 1830, le libéralisme espagnol choisit « l’option prétorienne » pour le gouvernement de ses colonies38.

L’absence d’une légalité constitutionnelle eut pour conséquence la permanence des conceptions et normes juridiques d’Ancien Régime. Une des premières mesures adoptées après la rupture de 1837 fut de lancer un appel à la réédition des anciennes Leyes de Indias qui vit le jour en 184139. La permanence de ces lois conduisait à une pratique réelle du pouvoir qui consistait à se mouvoir dans le labyrinthe des juridictions (avec en particulier les trois grands domaines qu’étaient ceux du roi, des municipalités et du clergé) qui caractérisait l’Espagne et son Empire avant 1808. À ces Leyes de Indias, marquées par des différences entre les territoires colonisés, s’ajoutaient toutes une série de normes et de règlements promulguée par les municipalités, par l’audience, par le toutpuissant capitaine général/gouverneur civil et enfin par le gouvernement de Madrid. La création du ministère d’Outre-mer en 1863 représentait une initiative allant dans le sens d’une plus grande cohérence40. Mais l’univers juridique et normatif de l’outre-mer restait d’une grande complexité, avec des différences entre les territoires, au point que l’État central ne fut jamais capable d’élaborer une compilation complète de la législation en vigueur. La première officielle, mais encore incomplète, fut publiée en 15 volumes entre 1888 et 189741, à une époque où l’essentiel des Leyes de Indias était tombé en désuétude.

Jusqu’au milieu du siècle, les employés de l’État devaient se mouvoir en outre-mer dans un univers culturel qu’ils connaissaient en grande partie. En effet, la révolution libérale n’avait pas fait disparaître les conceptions corporatistes de la société et l’univers juridictionnel qui y était associé42, marqué en particulier par l’absence de distinction entre le domaine de la justice et celui de l’administration (lo gobernativo) et par la compétition entre différentes juridictions. Cet univers juridictionnel s’étiole lentement dans la Péninsule à partir des années 1840 jusqu’à la période révolutionnaire qui s’ouvre en 1868. En 1845, la sphère de l’administration, confondue avec celle de l’État chez les pères du droit administratif espagnol43, devint autonome en acquérant le droit de soustraire ses agents à toute autre forme de juridiction44. Quant aux conceptions corporatives, elles ne disparurent pas, y compris dans l’administration qui ne constituait pas un ensemble cohérent, mais voyait la persistance de corps dotés de formes d’autonomies juridiques qui constituaient l’âme d’une corporation sous l’Ancien Régime45. La transition fut plus longue dans les colonies46, ce qui donnait plus de légitimité aux corporations locales, à l’audience et aux corps administratifs pour résister aux tentatives pour imposer un ordre normatif madrilène, malgré le poids du capitaine général.

Les juges, employés des Finances, du Fomento, du Courrier et les militaires que l’on verra défiler dans ce livre appartiennent ainsi en grande partie à un même univers culturel qu’ils soient nés en outre-mer ou dans la Péninsule et ils constituent un point d’observation privilégié de la circulation des hommes dans l’Empire. À la différence de l’Angleterre ou des Pays-Bas, il n’y eut jamais en Espagne d’écoles pour apprendre à servir de manière spécifique dans les colonies. Ce n’est qu’en 1890 qu’il fut en principe obligatoire d’avoir suivi et réussi à l’examen du cours Colonización dispensé à l’Université centrale de Madrid depuis 1870 pour intégrer un bureau en outre-mer dans la catégorie d’oficial de 3e catégorie47. Sans formation spécifique, les employés en outremer étaient originaires de la Péninsule ou des territoires colonisés48 et étaient tous nommés selon un mode général : à Madrid pour les emplois supérieurs et moyens, ceux dits de nomination royale (real nombramiento)49 et par les autorités et les chefs de bureau locaux pour les subalternes.

La plupart du personnel administratif était du ressort du ministère de Ultramar à partir de la création de celui-ci en 1863. Avant cette date, chaque ministère gérait ses employés quel que soient les territoires où ils exerçaient. Le poids du local était cependant considérable car les nominations à Madrid se faisaient le plus souvent après propositions des autorités administratives locales. Ces dernières, péninsulaires dans leur très grande majorité, faisaient ainsi des choix liés aux réseaux péninsulaires dont ils étaient eux-mêmes issus, mais aussi aux rapports de forces locaux dans lesquels étaient engagées les élites locales ainsi que les autres groupes d’influence péninsulaires présents en outre-mer. Pour ces raisons, la question des employés ne peut être abordée que dans un cadre impérial, à la recherche des interactions entre les sociétés métropolitaines et coloniales. Elle constitue par là même une entrée à la compréhension de la structure et du fonctionnement de l’État impérial.

Notes

1 Singaravelou, 2013.

2 Burbank, Cooper, 2011.

3 Fradera, 2005 ; Piqueras, 2006.

4 Alvarado Planas, 2013 ; Alonso Romero, 2002. Nous reviendrons aussi longuement sur les travaux de J. Solla Sastre.

5 Fradera, 2005 et 2007.

6 Le Maroc est exclu de l’étude même s’il constitue le dernier vestige de l’impérialisme espagnol après 1898. En effet, il n’existe pas encore de protectorat, l’essentiel de la conquête ne se fait qu’après cette date et ce territoire n’est pas conçu au XIXe siècle comme faisant partie de l’outre-mer, même après le traité de Tetuán (1860) qui marque le véritable début de l’intérêt de l’Espagne pour l’Afrique du Nord. La logique qui prévaut est celle d’une expansion à partir des vieilles enclaves côtières, l’ensemble étant désigné dans les documents officiels comme les recensements ou les budgets sous l’expression de Posesiones del Norte y Costa occidental de África.

7 Voir la bibliographie de Cooper, 2010 et Thenault, 2013.

8 Burbank, Cooper, 2011.

9 Riquer, 1994.

10 Schmidt-Nowara, 2004.

11 Rodrigo y Alharilla, 2009.

12 Voir l’excellente mise en perspective historiographique sur ce débat dans Calatayud, Millán, Romeo, 2009.

13 Voir ici Aguilera, « Les administrateurs », pp. 41-48 et Quiroz Linares, Alvar González Rodriguez, Rodriguez Gutierrez, 1994.

14 Huetz de Lemps, 2016.

15 Voir ici Luis, « La construction », pp. 59-73 et « Aproximación », pp. 75-96.

16 Nous essaierons de déterminer cette part dans Luis, « Aproximación », et « Les employés », pp. 227-251.

17 Voir la bibliographie de Thenault, 2013, pp. 231-238. De beaux portraits d’administrateurs dans l’Empire britannique dans Lambert, Lester, 2006.

18 Villacorta Baños, 1989 ; Luis, 2002 ; Suárez Bilbao, 2007.

19 Dedieu, 2005 ; Dedieu, Chaparro, 2013.

20 Burbank, Cooper, 2011, p. 23.

21 Voir ici Álvarez Chillida, « Los gobernadores », pp. 157-166.

22 Cooper, 2010, p. 42.

23 Entre 1823 et 1842, 14 178 esclaves seraient arrivés à Porto Rico. Rodrigo y Alharilla, 2013, pp. 177-178.

24 Douany, 2012, pp. 62-63. Pérez Serrano, 1998, p. 9.

25 Douany, 2012, pp. 65-69.

26 Voir ici Aguilera, « Les administrateurs », pp. 41-58.

27Ventura, Geografía ilustrada de la isla de Cuba. Gutiérrez de la Concha, Memorias sobre el estado político, p. 82. Douany, 2012, p. 65. Censo de la población de España… de 1877, t. II, pp. 743-744.

28 Cardim et alii., 2012.

29 Voir ici Cabral de Oliveira, Carreira, « Existe-t-il un modèle ibérique ? », pp. 253-268.

30 Hocquellet, 1998, Portillo Valdés, 2006a.

31 « […] dominios que España posee en las Indias no son propiamente colonias o factorías como las de las otras naciones, sino una parte esencial e integrante de la monarquía española », Castejón, 2013, p. 266.

32 Paquette, 2008.

33 Roldán de Montaud, 1997.

34 Fradera, 2005, pp. 140-182.

35 Voir ici Luis « Les structures administratives », pp. 21-39 et Goncalvès, « Les capitaines dans la tempête », pp. 119-136.

36 Ibid, p. 228.

37 Alonso Romero, 2002, pp. 54-59.

38 Fradera, 2005, p. 224.

39 Alvarado Planas, 2013, pp. 26-27.

40 Voir ici Luis, « Les structures administratives », pp. 21-39 et Roldán de Montaud, « La elite político-administrativa », pp. 99-118.

41Fernández Martín, Compilación legislativa. Alvarado Planas, 2013, pp. 37-38.

42Agüero, 2006.

43Portillo Valdés, 2002, p. 300.

44Lorente Sariñena, Garriga, 1998.

45Martínez Pérez, 2008-2009.

46 Voir ici Aguilera, « Les administrateurs », pp. 41-58.

47Ortego Gil, 2004, p. 78. Maldonado Macanaz, Principios generales, p. XIII-XIV.

48 Voir ici Luis, « Les employés », pp. 227-251.

49 Voir ici Luis, « La construction », pp. 59-73.

Auteur

Jean-Philippe Luis

CHEC, Université Blaise Pascal, Clermont-Ferrand

I. — Quels moyens pour administrer les colonies ?

Les structures administratives impériales

Jean-Philippe Luis

La mauvaise administration est un lieu commun des causes avancées par les hommes politiques, les hauts fonctionnaires, les réformateurs de tout poil, pour expliquer les difficultés financières et politiques rencontrées par la Monarchie espagnole au XIXe siècle. L’affirmation est récurrente pour la Péninsule dès les années 1820. Ainsi, Cea Bermúdez, chef du gouvernement en 1833, vantait « les réformes administratives, les seules qui produisent immédiatement la prospérité1 ». Cet état d’esprit s’inscrit dans l’émergence du droit administratif liée à la construction de l’État libéral modéré, fortement influencé par l’expérience administrative napoléonienne2. Il est surtout lié à la mutation fondamentale qui, à partir des années 1830, voit d’une part s’éteindre progressivement la logique de la culture juridictionnelle de l’Ancien Régime et d’autre part s’imposer une extension de la sphère du gouvernement (gobierno) au judiciaire et inventer la notion de pouvoir administratif détenu par un collectif appelé l’Administration, « une et indivisible3 ».

Avec un certain décalage, la même mutation touche les colonies, ainsi que le discours sur la mauvaise administration qui en est le reflet. Après avoir décrit la richesse insuffisamment exploitée de ces territoires et l’agitation qui y sévissait, de nombreux auteurs ne voyaient de salut que dans une réforme administrative à partir des années 1840. Tel est le cas du capitaine général Gutiérrez de la Concha au milieu du siècle ou, vingt ans plus tard, du député Carlos de Sedano pour qui Cuba « requiert seulement une administration juste et éclairée pour atteindre l’état de grandeur auquel elle est destinée4 ». Dans le préambule du décret du 16 août 1870, le ministre réformateur Moret vantait les richesses dont regorgeaient les Philippines en déplorant qu’elles ne soient pas exploitées ou « exploitée sans intelligence », signe que « la colonisation espagnole ne progresse pas5 » et que « la civilisation espagnole semble ne pas prendre possession de ce sol ni ne s’approprie les ferments infinis qu’il contient et qui attendent l’activité et l’initiative pour se transformer en gisement de richesse6 ».

L’histoire de l’outre-mer est donc jalonnée d’une série de projets de réformes, dont certaines ont été appliquées, de redécoupages territoriaux, de transfert de compétences d’un ministère à un autre. Ces réformes sont le reflet d’une part du poids considérable de l’augmentation forte de la population à administrer et d’autre part de l’évolution des rapports de force entre les différents groupes de pression qui, à Madrid comme dans les sociétés coloniales, contribuaient à orienter la politique menée par la Monarchie. À partir de la révolution de 1868, la réforme s’oriente vers un discours teinté d’assimilationnisme qui vise à aligner l’espace coloniale sur les normes et pratiques administratives de la Péninsule. Il ne s’agit pas de procéder ici à une description exhaustive des changements intervenus, mais de comprendre la logique globale de la machine administrative et de son évolution afin de situer mieux la place occupée par l’objet central de ce livre : les acteurs de l’administration coloniale.

GOUVERNER DEPUIS MADRID ?

Le gouvernement des Indes, puis de l’outre-mer était exercé depuis Madrid par une poignée d’hommes inclus dans des structures administratives dispersées et peu stables, au gré des nombreux changements politiques et institutionnels de l’État espagnol au XIXe siècle. La question a donné lieu à une historiographie solide et relativement récente dominée par les historiens du droit et centrée sur les mutations législatives et normatives. Deux grandes tendances se sont opposées et l’ont alternativement emporté du XVIIIe siècle à la création du ministère de l’Ultramar en...