Couverture

Titre

Jean-Philippe Atzenhoffer

Le Grand Est,
une aberration économique

essai

REMERCIEMENTS

Sans l’aide et l’expertise de spécialistes, les différents thèmes abordés dans cet ouvrage n’auraient pas pu être aussi développés et aboutis. Je tiens à remercier tous ceux qui ont consacré du temps à apporter leur regard et à proposer des améliorations.

Parmi les contributions académiques, je salue le professeur Gérard-François Dumont, un des plus éminents spécialistes de la gouvernance des territoires en France, qui m’a fait l’honneur de rédiger une préface dont je partage entièrement les conclusions. De même, j’ai eu la chance de profiter de l’expertise très pointue de Robert Hertzog, qui outre la postface d’une grande qualité analytique, a revu en détail l’intégralité du livre et apporté de nombreuses contributions. J’ai également profité des relectures d’Antoine Beyer (professeur de géographie à l’Université de Cergy-Pointoise) pour les transports et de Jean-Alain Héraud (professeur d’économie à l’Université de Strasbourg) pour l’économie.

J’adresse aussi mes remerciements aux professionnels de différents domaines (en particulier Catherine Graesbeck pour ses apports dans le domaine du tourisme) ainsi que les agents de la fonction publique territoriale, les élus et les membres d’associations qui m’ont fourni des informations précieuses. Je leur présente mes excuses de ne pas les nommer ici. Il ne s’agit pas d’une négligence, mais d’un choix de ne pas les exposer à des risques politiques, au vu des analyses critiques que contient l’ouvrage (il va de soi que les analyses présentées relèvent de ma seule responsabilité). Cela ne m’empêche pas d’avoir une sincère pensée pour chacun et chacune d’entre eux.

Je tiens aussi à remercier mon éditeur Pierre Marchant pour ses conseils avisés, ainsi que Vlou pour la très élégante illustration de couverture.

Préface

RÉINVENTER LES RÉGIONS DE FRANCE POUR REVIVIFIER LA CITOYENNETÉ

Gérard-François Dumont
Professeur à la Sorbonne Université
Président de la revue Population & Avenir
Président du Conseil scientifique de Territoria,
l’Observatoire national de l’innovation publique

Après trois siècles de centralisation royale ayant conduit à une monarchie absolue, la France se retrouve, à la fin du XVIIIe siècle, avec des provinces dont les pouvoirs ont été rognés et qui ne possèdent presque plus que leur nom. Le régime comprend que cela affaiblit l’action publique et donc le pays, étouffant les initiatives locales. Dans les années 1770-1780, quelques tentatives sont conduites pour que la France retrouve des provinces exerçant de réelles responsabilités. Mais leurs essais de mise en œuvre arrivent trop tard. Après la révolution de 1789, les Jacobins, partisans d’une capitale qui doit entièrement commander la province[1] l’emportent, y compris en utilisant des moyens coercitifs, sur les Girondins.

Au fil des décennies, la forte centralisation de la France est pourtant jugée inadaptée aux nécessités selon de nombreux auteurs[2], comme l’homme politique français Léonce de Lavergne (1809-1880) ou les géographes Pierre Foncin (1841-1916) et Paul Vidal de La Blache (1845-1918).

• Soixante années d’une délimitation largement fondée sur la géographie historique

En 1956, une première délimitation des régions s’effectue dans le cadre de la déconcentration des services de l’État. Elle respecte largement l’histoire et la géographie. D’une part, elle se fonde sur les limites des départements qui, contrairement à ce que l’on croit souvent, s’inscrivent pour la plupart dans l’histoire, car prenant en compte des limites anciennes de province, des limites d’évêchés ou encore les limites encore plus anciennes des pagus (pays) de la Gaule romaine parfois réunis. Il est vrai que « cette continuité, cette résurrection même parfois sous un habit nouveau, passèrent inaperçues. » [3] D’autre part, plus des deux tiers de leurs noms ont une filiation historique témoignant d’une résurgence des provinces à travers leur dénomination : Alsace, Aquitaine, Auvergne, Bourgogne, Bretagne… Une exception notable est la région Nord-Pas-de-Calais qu’il aurait été logique d’appeler Artois-Flandre.

Lors de la régionalisation de 1982, aboutissement de deux siècles de discussions sur la question régionale, cette délimitation de 1956[4] est conservée. Mais les discussions sur la délimitation des régions, comme des départements ou communes, demeurent récurrentes, faute de n’avoir pas retenu la leçon de Léonce de Lavergne qui avait écrit en 1879 : « Ce n’est pas l’étendue des circonscriptions, c’est l’étendue des attributions qui importent. » [5]

Et la loi du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions, voulue par le président de la République François Hollande, est promulguée. Neuf régions en France métropolitaine sont supprimées pour ramener leur nombre de vingt-deux à treize. Au 1er janvier 2016, six nouveaux vastes ensembles regroupant jusqu’à une dizaine de départements sont entrés en vigueur. Avec cette décision de fusion des régions, décidée initialement sur un coin de table à l’Élysée un soir de printemps 2014, le principe du big is beautiful, « plus c’est grand et plus c’est magnifique », l’a emporté sur toute autre considération et la nouvelle délimitation des régions de France bat des records de taille en Europe.[6]

En se focalisant uniquement sur un critère arbitraire de taille, la question essentielle a été oubliée, à savoir quel est le territoire le plus approprié pour le bon exercice de la citoyenneté.[7] En effet, toute réforme territoriale se doit de prendre en compte les réalités géographiques, humaines ou historiques, qui sont nécessaires à la vie sociale. Toutefois, alors qu’un système démocratique vertueux se construit avant tout à partir des initiatives du terrain, les fusions de régions ont reposé sur une conception essentiellement centralisatrice et administrative, à l’instar de l’ensemble des lois territoriales des années 2010 et de diverses décisions des années précédentes allant dans le sens d’une recentralisation.[8] Cette démarche a relégué le local au second plan, en ne considérant les élus que comme des prestataires de l’État, et les citoyens comme de simples consommateurs de services. En négligeant complètement ces aspects pour fusionner des régions, la France est même allée jusqu’à violer un traité international, la Charte européenne de l’autonomie locale. Ce traité précise que « pour toute modification des limites territoriales locales, les collectivités locales concernées doivent être consultées préalablement, éventuellement par voie de référendum là où la loi le permet ». Or, le gouvernement n’a organisé aucune consultation, ni des élus régionaux ni des citoyens comme l’a dénoncé le Conseil de l’Europe.[9]

• Des fusions de régions infondées

L’idée de fusionner des régions françaises était fondée sur un argument officiel selon lequel la France devait se doter de régions ayant « une taille critique suffisante » pour « pouvoir se comparer avec les échelons administratifs de nos voisins européens » [10] et « accroître la compétitivité ».

Or, l’argument de la taille critique est totalement fallacieux. Les expériences des dernières décennies infirment l’idée que la performance économique d’une région dépende de sa taille. Comme le démontre à nouveau cet ouvrage Le Grand Est, une aberration économique, il n’existe pas de corrélation entre la taille des régions et leur dynamisme. La Suisse en offre un témoignage évident ; la modeste taille des cantons de Bâle-ville et de Bâle-campagne ne semble nullement un obstacle insurmontable pour le développement économique de l’agglomération bâloise. Ce constat est également valable pour les grands pays européens, où les grandes régions n’affichent pas nécessairement de meilleures performances que les petites, ce qui signifie que ces dernières ont, dans plusieurs pays, de meilleures performances économiques.

Quant à l’idée qu’il faille se conformer à une prétendue dimension européenne, elle n’a pas non plus de fondement. Rapportée à la population et plus encore à la superficie, la France est désormais le seul grand État démocratique dont l’organisation régionale n’est composée que de vastes régions alors que, partout ailleurs, les délimitations régionales sont le fruit de la géographie historique, d’où il résulte que la taille des régions est extrêmement variable. De plus, en comparaison aux autres pays européens, il se trouve que la France disposait déjà de régions de grande taille. Alors qu’il s’agissait officiellement de faire des régions à dimension européenne, aucune analyse de l’organisation territoriale des autres pays n’a été menée[11] et aucun voyage d’études effectué dans un pays voisin. L’idée de créer de grandes régions sous prétexte de se conformer à ce qui se fait à l’étranger ne repose donc sur aucune démonstration tangible.

Par conséquent, les fusions de régions opérées par le législateur en 2015 ignorent les réalités géographiques dans tous leurs aspects, historiques, culturels ou économiques[12], et ne relèvent d’aucune rationalité. Quant au cas particulier du Grand Est, assemblage baroque de trois régions très différentes sous de multiples aspects, il est révélateur de ces lacunes de méthode dans l’élaboration de la loi du 16 janvier 2015. À l’été 2014, lors d’auditions au Sénat et à l’Assemblée nationale, j’ai eu l’occasion de préciser que les liens internationaux de la Lorraine le sont essentiellement vers le Nord, le Luxembourg, les Länder allemands limitrophes et la Belgique wallonne dans le cadre de l’accord transfrontalier appelé « la Grande Région », tandis que les intérêts transfrontaliers de l’Alsace étaient naturellement tournés vers l’Est, en particulier vers le Pays de Bâle et le Bade-Wurtemberg. Cet aspect géographique pourtant évident, qui a d’ailleurs conduit des Länder allemands[13] à s’inquiéter de l’évolution des relations transfrontalières, n’a absolument pas été pris en compte, ce qui constitue l’une des preuves d’une réforme non réfléchie.

Courant 2014, il avait été aussi question de fusionner l’Alsace et la Lorraine uniquement, ce qui n’avait déjà pas véritablement de sens. Il est vrai que nombre de Français ignorent que l’expression « Alsace-Lorraine » signifie en réalité l’Alsace-Moselle, dans les délimitations résultant de la guerre de 1870 et qui expliquent les contours actuels du Haut-Rhin et du département de la Moselle (et donc de celui de Meurthe-et-Moselle). En outre, l’histoire différencie clairement l’Alsace et la Lorraine, tandis que le massif vosgien demeure, en dépit des progrès considérables dans les réseaux de transport, une réalité géographique intangible.[14]

Dans la suite de l’année 2014, il a été décidé d’y accoler la région Champagne-Ardenne, ce qui constitue une erreur supplémentaire, étant donné que la logique de développement d’une large partie de cette région, notamment avec la proximité de Reims en espace-temps de l’aéroport Roissy-Charles de Gaulle comme de la gare parisienne de l’Est, se situe dans ses liens avec la métropole parisienne.

Mais les décideurs nationaux de la délimitation des régions mise en place depuis le 1er janvier 2016 ont considéré la France comme si c’était un pays totalement plat, d’une géographie entièrement uniforme et avec des traits historiques et culturels semblables alors que, pour ne prendre que deux exemples, la France est le pays européen à la géographie la plus diversifiée et n’a jamais été un pays mono-ethnique.

• Divorce avec les réalités des territoires

Dans cet ouvrage, Jean-Philippe Atzenhoffer étudie les implications économiques et sociales de la réforme régionale à travers l’exemple révélateur du Grand Est. À partir d’un grand nombre de sources directement issues de l’institution régionale et en s’appuyant sur la littérature scientifique, il montre que les problèmes tout à fait prévisibles de cette fusion sont en train de se matérialiser. Outre la question purement financière, où les économies annoncées, plus de 10 milliards d’euros selon le ministre, laissent la place à des surcoûts[15], il démontre que la fusion n’a pas engendré de gains d’efficacité dans l’exercice des compétences régionales.

L’analyse pointe également les effets pervers causés par le divorce entre les institutions élargies et les citoyens, en raison de l’éloignement des élus du terrain, et ce malgré le très (trop) grand nombre d’élus en comparaison avec des pays voisins. La région Grand Est, qui assume des compétences largement moindres que celles des Länder allemands, des Communautés autonomes espagnoles ou des régions italiennes, compte 169 conseillers régionaux quand la Catalogne en compte 135, la Rhénanie-Palatinat 101 et la Lombardie 60.[16] S’ajoute la tendance à uniformiser les politiques au sein des régions françaises fusionnées car la suppression de neuf régions a signifié que l’intégration est considérée a priori comme un atout et a pour conséquence d’écarter l’émulation, tandis que la loi NOTRe[17] ne facilite guère des gouvernances territoriales qui appliqueraient le principe de subsidiarité, alors que la dynamique territoriale est devenue plus réticulaire (structurée en réseaux) que radiale (périphéries dépendantes d’un centre).[18]

Le divorce avec les réalités des territoires et les citoyens est peut-être le plus grave, étant donné que la rupture de confiance qui en découle risque d’affecter négativement le développement économique. Le mouvement des gilets jaunes de l’automne 2018 à 2019, ainsi que la gestion de la pandémie Covid-19, qui a déferlé de Chine au premier semestre 2020, ont montré les limites de la gestion centralisée, où les décisions sont imposées d’en haut sans considération pour les expériences, les connaissances et les volontés locales. Alors que la France a besoin d’une décentralisation authentique, cohérente et efficace, la constitution d’immenses ensembles régionaux constitue une forme de recentralisation anachronique, comme l’illustre sans ambiguïté l’exemple de la Région Grand Est. Certes, le mot « décentralisation » est, depuis le mouvement des gilets jaunes, fortement utilisé. Mais les changements législatifs ou réglementaires mis en place depuis, à l’exception des retouches utiles, mais fort modestes, apportées par loi du 27 décembre 2019 relative à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique, ont accentué une centralisation à l’échelle de l’État et une tendance semblable dans les régions. Les nombreuses occurrences du mot « décentralisation » depuis 2019 font inévitablement penser à Léon Gambetta disant : « La décentralisation, en parler toujours, ne la faire jamais ».

• Le citoyen, un être enraciné à une géographie

Les éclairages apportés dans ce livre sur la question des identités constituent aussi un aspect crucial. Quelles que soient les vicissitudes de l’histoire, le citoyen est aussi un être enraciné à une géographie et non un simple homo œconomicus comme le pensent implicitement les promoteurs de la fusion des régions de 2015. Même si le citoyen voit son rapport à l’espace évoluer, par exemple en fonction des changements dans les réseaux de transport ou dans les réseaux numériques, ou des évolutions dans sa vie familiale ou sa carrière professionnelle, il existe aussi, dans son rapport à l’espace des données permanentes liées par exemple à son histoire familiale et dont, souvent, son nom, voire son prénom, témoignent.

Or, un habitant n’est prêt à s’investir fortement dans la vie de son territoire que s’il ressent avec celui-ci un lien charnel symbolisé par un nom qui porte une attache culturelle.[19] Fort de ce constat, une dénomination telle que « Grand Est » représente un appauvrissement par rapport à celles des régions antérieures. Si les habitants éprouvent des difficultés à s’investir dans la vie sociale d’une région à laquelle ils ne s’identifient pas, les initiatives locales et le souci de l’innovation territoriale risquent de voir trop se propager une passivité citoyenne, le citoyen ne se considérant plus que comme un consommateur des services publics. Le fait d’avoir négligé les identités historiques, qui représentent un véritable capital social, lors des fusions de régions, constitue une erreur majeure. Les conséquences peuvent se révéler néfastes, étant donné que les véritables identités régionales représentent un vecteur positif de développement économique et social des régions, ce qui est totalement ignoré par la réforme bancale de 2015.

• Revoir l’architecture régionale en France

Cet ouvrage bienvenu et talentueux de Jean-Philippe Atzenhoffer a un titre qui ne cache pas sa conclusion. Mais il est le résultat de travaux conduits avec patience et ténacité. Il invite à revoir l’architecture régionale en France, ce qui, outre la question de la juste répartition des compétences entre les collectivités, passe aussi par une révision des périmètres régionaux. En effet, la région Grand Est ne représente que l’un des assemblages régionaux les plus incohérents. Un grand nombre des difficultés engendrées par cet immense périmètre concerne également les autres régions fusionnées. Face à l’ampleur des problèmes causés par les regroupements régionaux imposés par des directives parisiennes, des ajustements à la marge, comme cela a été décidé en Alsace avec le regroupement, au 1er janvier 2021, des deux collectivités départementales[20], sont certes bienvenus, mais ils ne règlent pas les problèmes de fond. C’est pourquoi il est nécessaire, en associant les citoyens, de dresser un inventaire des changements souhaitables par un renversement complet de méthode, qui ne doit plus être top down (directives venant d’en haut) mais bottom-up (partie du bas qui s’auto-organise). Pour cela, il faut commencer par poser la question fondamentale aux habitants : dans quelle région voulez-vous vivre ?

Dans un sondage de l’institut BVA d’avril 2019, les citoyens se déclarent largement insatisfaits (54 % contre 32 %) quant au fait que leur région a été fusionnée dans une nouvelle entité.[21] Hormis la Normandie, cette défiance touche toutes les régions, avec le Grand Est en première place (67 % d’insatisfaits). Ces éléments, avec l’appui des analyses présentées dans ce livre, prouvent que les grands assemblages technocratiques sans histoire et sans âme ne sont pas adaptés pour susciter l’engagement des citoyens. Par conséquent, la condition d’une organisation territoriale performante étant de se construire par les initiatives locales, la question démocratique devrait à elle seule être suffisante pour justifier la révision des périmètres régionaux. Au lieu de se laisser entraîner dans un raidissement jacobin, la France doit tirer les leçons des dernières crises pour moderniser ses institutions en les rapprochant des citoyens, seul moyen pour retrouver la confiance érodée depuis trop longtemps et redonner un nouveau souffle démocratique à notre pays.

Dans cette optique, le retour à des régions humainement sensées et cohérentes est nécessaire, d’autant plus qu’au-delà des institutions, cela concerne aussi la valorisation des identités, dont la diversité constitue un patrimoine immatériel précieux. Afin d’impliquer au mieux les énergies locales, les futures réformes territoriales devront également s’accompagner d’une réflexion profonde sur la place que les régions doivent occuper dans le paysage français, que ce soit au niveau de leur autonomie financière, de leur autonomie d’action et de leur articulation avec les autres niveaux de collectivité. Au regard des enjeux, cet ouvrage montre que le statu quo n’est plus permis ; les erreurs de la réforme territoriale de 2015 doivent être corrigées.

Certes, d’aucuns considèrent que les lois de 2015 se sont accompagnées d’un effet de cliquet qui interdirait de les réviser de façon significative. Mais, d’une part, il conviendrait de mieux favoriser l’exercice de la citoyenneté, notamment en introduisant un contrôle démocratique dans la formation des périmètres des collectivités territoriales. D’autre part, il n’y a aucune raison de ne pas retenir les leçons de l’expérience, y compris lorsqu’elles viennent par exemple du ministre qui a porté la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale consacrée à l’intercommunalité. En effet, l’ancien ministre Jean-Pierre Chevènement tire le bilan suivant des lois de délimitation des régions et NOTRe dans les termes suivants : « Les intercommunalités que j’avais créées pouvaient l’être à partir d’un seuil de 5 000 habitants. François Hollande a relevé ce seuil à 15 000. En obligeant ainsi à des regroupements excessifs, on a divisé par deux le nombre des intercommunalités. On ne peut pas diriger de façon démocratique une intercommunalité qui englobe soixante voire cent communes. C’est donner le pouvoir aux technocrates et l’enlever aux élus. Nous avons aussi de trop grandes régions, certaines pourraient être divisées pour y rendre la démocratie plus réelle. » [22]

En outre, la pandémie Covid-19 a engendré un défi d’abord sanitaire, puis économique, environnemental, social. Mais il est aussi territorial, notamment avec le développement de formes de télétravail et de visioconférences, tandis que la transition écologique appelle également d’autres rapports à l’espace avec les possibilités d’économie circulaire et le souci de la proximité. Dans son « adresse aux Français » [23] du 13 avril 2020, le président Emmanuel Macron a conclu : « Sachons, dans ce moment, sortir des sentiers battus, des idéologies, nous réinventer – et moi le premier… » En application de cette adresse, la France doit réinventer ses régions de France pour revivifier la citoyenneté.

Gérard-François Dumont

INTRODUCTION

À la stupéfaction générale, le 2 juin 2014, le président de la République François Hollande a présenté comme une initiative personnelle dans la presse régionale une carte des régions, prévoyant d’en fusionner certaines pour en diminuer le nombre de 22 à 14. Bien qu’évoquée par le Premier ministre Manuel Valls dans le discours d’investiture du 8 avril 2014[24], cette réforme ne figurant pas dans le programme de campagne du futur président de la République a pris tout le monde de cours.

Un projet de loi est déposé dès le 18 juin, soit deux semaines seulement après l’annonce de François Hollande. Parmi les fusions de régions proposées, la carte présentée est proche de celle que nous connaissons actuellement, avec néanmoins quelques différences notables. Le Limousin et Poitou-Charentes étaient regroupés avec la région Centre, et non pas l’Aquitaine, cette dernière restant inchangée. Dans l’est de la France, l’Alsace devait fusionner avec la Lorraine uniquement, la Champagne-Ardenne devant être mariée avec la Picardie.

Le 15 juillet 2014, en plein cœur de l’été, les Français découvrent une nouvelle carte régionale. De 22, la France passera finalement à 13 régions. Dans cette nouvelle version, Alsaciens, Lorrains et Champenois/Ardennais voient leurs régions respectives fusionnées dans un immense ensemble, qui sera dénommé par la suite Grand Est. Dans le sud-ouest, une région encore plus immense voit le jour, sous le nom de Nouvelle Aquitaine. Les observateurs comme les citoyens sont médusés, personne ne comprenant la logique de ces fusions tant le choix des nouveaux périmètres proposés semble hasardeux. Face aux interrogations suscitées par sa refonte de la carte régionale, François Hollande a fini par s’expliquer sur sa démarche dans son livre publié en 2018.

« Je procède aux consultations indispensables, j’associe le Premier ministre et les principaux ministres à cet exercice. Mais, à la fin des fins, je dois rendre moi-même l’arbitrage ultime. J’étale la carte de France sur la grande table de mon bureau et, armé d’un crayon et d’une gomme, après avoir écouté les avis les plus divergents, je propose au Parlement un nouveau découpage administratif de la nation. La Bretagne ne voulait pas se fondre avec les Pays de la Loire, le Languedoc-Roussillon refusait de se marier avec Midi-Pyrénées, l’Alsace voulait rester seule, la Picardie préférait rejoindre le Nord-Pas-de-Calais. Je prends en compte certaines demandes. J’en écarte d’autres. L’opposition fustige « l’arbitraire », la « logique obscure » de certains rattachements, la restriction des responsabilités du département, et la mise en cause de la commune. Mais très vite le débat s’arrête de lui-même. (…) C’est ainsi que la plus grande réforme territoriale depuis les lois de décentralisation de 1982 fut décidée et mise en œuvre. » [25]

Voici donc comment François Hollande décrit la fusion des régions opérée en 2015. Imposée d’en haut par le fait d’un seul homme, elle a été officiellement motivée par le souhait de simplifier l’organisation territoriale française afin de réaliser des économies. En effet, avec une dette publique avoisinant les 100 % du PIB[26] à cette période, la France était déjà régulièrement sermonnée par les autorités européennes pour ses déficits excessifs. La fusion des régions, qui s’est accompagnée de la réorganisation des compétences entre les collectivités, devait être un moyen de faire des économies pour participer au redressement des comptes du pays. Toutefois, cette réforme a fait dès son origine l’objet de vives critiques, principalement concentrées sur le volet de la fusion des régions.

Face au déluge de critiques ayant pointé la caractère arbitraire et irréfléchi des fusions envisagées, le gouvernement a dû trouver une justification aux regroupements. Étant donné que les fusions ne reposent sur aucun substrat historique, culturel, ou géographique, son message s’est focalisé sur les économies que devait permettre l’élargissement des périmètres régionaux. L’argument a le mérite de la simplicité. Moins de régions, c’est forcément moins de dépenses, n’est-ce pas ?

Toutefois, le gouvernement n’ayant entrepris aucune démarche d’évaluation, des doutes ont immédiatement émergé sur la réalisation effective d’économies. Si la fusion de collectivités permet de réaliser des économies sur certains postes de dépenses, d’autres font l’objet de surcoûts. Ainsi, il n’est pas évident a priori de savoir de quel côté penche la balance. Dans l’esprit du gouvernement, les économies devaient venir d’une réorganisation drastique des services s’accompagnant d’une réduction significative des effectifs. Or, non seulement il était couru d’avance que cela ne se ferait pas, mais nous verrons que l’idée même qu’il existerait une taille optimale des régions ne résiste pas à l’épreuve des faits.

Un autre écueil de taille de la réforme est que les habitants des régions concernées n’ont pas pu exprimer leurs préférences sur les nouveaux périmètres régionaux, étant donné qu’ils n’ont pas été consultés. L’absence de consultation a été ressentie comme un déni de démocratie, en particulier dans les régions possédant une identité forte à laquelle les citoyens sont attachés. Il faut dire que le gouvernement avait alors allègrement violé un traité international, la Charte européenne de l’autonomie locale, signée en 1985 et ratifiée en 2007 par la France. En effet, pour fusionner des collectivités, cette charte du Conseil de l’Europe implique que les habitants doivent être consultés par référendum si la loi le permet, ou a minima les élus des collectivités concernées. Le gouvernement n’ayant fait ni l’un, ni l’autre, la réforme a été logiquement épinglée par le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux du Conseil de l’Europe. Lors de la session du 22 mars 2016 à Strasbourg, les rapporteurs néerlandais Jos Wienen et autrichien Gudrun Mosler-Törnström ont présenté leur rapport dénonçant la « violation » de la charte par la France, rappelant que « la consultation est un principe démocratique fondamental qui contribue à la bonne gouvernance. » [27] Le rapport a été voté à la quasi-unanimité, donnant au passage une piètre image de la démocratie française sur la scène internationale.

C’est donc dans des conditions quelque peu chaotiques que le premier janvier 2016, les nouvelles régions ont vu le jour. Dans ce livre, nous proposons de réaliser un premier bilan de cette réforme en nous appuyant sur l’exemple de la région Grand Est. Parmi les régions fusionnées, c’est sans doute celle qui a fait l’objet des plus vives critiques, y compris dans les médias nationaux qui prennent souvent le Grand Est en exemple de choix pour illustrer une réforme ratée. Nous verrons qu’à bien des égards, cette région deux fois plus grande que la Belgique constitue effectivement une aberration territoriale. Toutefois, ce serait une erreur de croire qu’il n’y a que le Grand Est qui souffre des maux causés par la fusion. Si certaines problématiques y sont spécifiques, les autres régions fusionnées sont confrontées à des difficultés similaires, que ce soit en termes d’économies ou d’organisation. Au-delà du cas particulier du Grand Est, notre analyse a ainsi une portée plus générale sur l’ensemble des sept nouvelles grandes régions.

Avant même sa naissance, l’entité qui allait devenir le Grand Est a fait l’objet de vives contestations, tant de la part de la population que des élus locaux. Philippe Richert, président de la Région Alsace au moment de la réforme, est monté au créneau pour fustiger le regroupement. S’inscrivant dans le sens de l’opinion publique locale, il affirmait que « l’Alsace veut participer à son avenir et non se le voir imposé. » [28] Quant au futur président de la Région Grand Est Jean Rottner, il a lancé une pétition pour lui aussi fustiger les conséquences néfastes à venir de la nouvelle échelle régionale. « Une Région allant de la région parisienne au Rhin, c’est inconséquent, incohérent et inefficace », y avait-il affirmé.[29]

Toujours en Alsace, les manifestations rassemblant à chaque fois plusieurs milliers de personnes se sont multipliées dans différentes villes d’octobre à décembre 2014. Quelques mois plus tard, une pétition manuscrite demandant l’annulation de la fusion a été signée par plus de 100 000 citoyens inscrits sur les listes électorales, du jamais vu.[30] Toutefois, ces opérations citoyennes n’ont plus été soutenues par Philippe Richert, qui s’est entre-temps mis à lorgner sur la présidence de la grande région. De son côté, Jean Rottner a effacé discrètement de son site Internet toute trace de ses propos passés contre la fusion, et supprimé le site hébergeant sa pétition. La question démocratique a aussi fait réagir du côté de la Champagne-Ardenne, où le président de région Jean-Paul Bachy jugeait « inacceptable que des élus des régions soient placés devant le fait accompli. » [31] Il dénonçait en outre « des marchandages politiques obscurs indépendants de toute logique économique ou territoriale » ayant mené à « une caricature de démocratie et de décentralisation ». On comprend qu’il soit assez déroutant pour les Champenois et les Ardennais d’apprendre que leur région, qui devait s’étendre jusqu’à la Manche par fusion avec la Picardie, sera finalement englobée dans une région qui portera jusqu’à la frontière suisse, sans qu’on ne leur donne la moindre explication sur ce contre-pied géographique. Le président de la Région Lorraine Jean-Pierre Masseret a d’ailleurs écrit une lettre au Premier ministre pour l’alerter sur l’incohérence de la démarche, précisant que la Champagne-Ardenne n’a « aucune relation avec l’Alsace. » [32]

Avec quelques années de recul, il est désormais possible de vérifier si la refonte des régions est en mesure de concrétiser ou non les objectifs annoncés par le gouvernement. Sans surprise, cette réforme bâclée dans la précipitation n’a pas produit les effets escomptés, les craintes formulées lors de la réforme ayant fini par se matérialiser. Par son ampleur et ses graves conséquences économiques, la crise sanitaire du printemps 2020 a suscité de nombreux questionnements sur le fonctionnement des institutions. Elle a révélé au grand jour les failles de la centralisation à la française, exacerbées par la création de régions devenues trop grandes pour agir dans la proximité. C’est pourquoi les enseignements de cette crise aux multiples facettes jalonneront les différents chapitres.

Dans un premier temps, nous verrons que la fusion des régions ne repose sur aucune logique (chapitre 1), et qu’au niveau du Grand Est les économies promises ne sont pas au rendez-vous (chapitre 2). Nous étudierons ensuite la nouvelle organisation régionale et ses conséquences (chapitre 3), notamment en ce qui concerne la gestion des compétences (chapitre 4) et la politique économique (chapitre 5). Toujours à travers un prisme économique, nous analyserons les épineuses questions liées aux identités (chapitre 6) et à la démocratie (chapitre 7). Enfin, nous étudierons les pistes qui s’ouvrent pour dissoudre le Grand Est et redonner de la cohérence à l’organisation territoriale en France (chapitre 8).

Chapitre 1

POURQUOI FUSIONNER LES RÉGIONS ?

En 2014, François Hollande déclarait que les régions « sont à l’étroit dans des espaces qui sont hérités de découpages administratifs remontant au milieu des années 1960 ». Selon lui, grâce aux fusions qu’il propose, « elles seront ainsi de taille européenne et capables de bâtir des stratégies territoriales. » [33] L’exposé du projet de loi relatif à la délimitation des régions reprend l’idée de leur donner « une taille critique sur le plan géographique, démographique et économique », précisant que l’objectif est « d’améliorer la gouvernance territoriale ainsi que l’efficacité et l’efficience des politiques publiques mises en œuvre dans les territoires. » [34]

Les grandes régions seraient donc désormais en mesure de mettre en place de véritables stratégies de développement, ce qui sous-entend au passage que les régions plus petites ne sont pas capables de le faire. Les grandes entités seraient également plus efficaces dans leurs politiques publiques, comme s’il existait un lien automatique entre taille et efficacité. Le mot d’ordre est simple : big is beautiful !

Quant à la cohérence géographique des régions, leur histoire, leur identité, ou même l’attachement qu’en ont les habitants, peu importe ; seule importe la taille, considérée comme l’unique critère de performance. Le succès de la démarche engagée par le gouvernement repose entièrement sur l’idée que les régions devraient atteindre une « taille européenne », la France se distinguant des autres pays par leur taille étriquée. Nous verrons que cette idée ne résiste pas à l’épreuve des faits.

1.1 La décentralisation inachevée

Selon les pays, les régions ont des rôles et des compétences très variables. En France, les régions administratives sont de constitution récente et leurs compétences sont généralement moins étendues que dans les autres pays européens. Il faut dire que la Révolution française a fini par aboutir à une organisation territoriale basée sur un duo commune-département destiné à maintenir un pouvoir central fort. Cette vision dominante à l’époque ne laissait pas de place aux régions historiques, dépourvues de reconnaissance institutionnelle.

Ce n’est que dans les années 1950 que l’État a commencé à mettre en place une organisation régionale dans le but de coordonner les actions de l’État central avec les départements. À ce moment-là, il existait des projets de fusion de départements et de regroupement plus rationnel des services supra-départementaux existants. Mais devant l’impossible réforme départementale, il a finalement été décidé de superposer aux départements une entité portant le nom de circonscription d’action régionale. Créées en 1960 et dotées d’un préfet de région à partir de 1964, il ne s’agissait pas encore d’une collectivité territoriale composée d’élus représentant les habitants, mais d’une organisation déconcentrée de l’État.

En 1972, chaque circonscription d’action régionale a été dotée d’un établissement public régional, ce qui signifie que la région est administrée par un conseil régional assisté d’un comité économique et social. Bien que n’ayant que très peu de pouvoirs, il s’agit de l’embryon qui allait préparer l’accession de la région au statut de collectivité territoriale. Ce changement s’est opéré en 1982 par les lois de décentralisation impulsées par le ministre de l’Intérieur Gaston Defferre. En accédant au rang de collectivité territoriale à part entière, les régions pourront gérer leurs compétences par des assemblées élues, à l’instar des communes et...