La déontologie du magistrat

4e édition
2020

Julie Joly-Hurard

Magistrate

Julia Vanoni

Magistrate

Connaissance du droit

collection fondée par

Jean-Luc Aubert

agrégé des Facultés de droit

dirigée par

Philippe Jestaz

professeur émérite de l'Université Paris Val-de-Marne (Paris XII)

Mentions Légales

31-35, rue Froidevaux, 75685 Paris cedex 14

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© Éditions Dalloz 2020

ISBN numérique : 978-2-247-20129-7

ISBN papier : 978-2-247-18935-9

Ce document numérique a été réalisé par JOUVE.

www.editions-dalloz.fr

Table des matières

Introduction

Première partie

La déontologie du magistrat : approche sémantique

Chapitre 1

Le terme de déontologie

Section 1

La déontologie, dans ses rapports avec les autres disciplines

I. Déontologie et philosophie

II. Déontologie et droit professionnel

III. Déontologie et droit positif

IV. Déontologie, morale et éthique

V. Déontologie et discipline

Section 2

La déontologie, dans ses rapports avec les autres normes de comportement encadrant la profession de magistrat

I. Déontologie et statut des magistrats

II. Déontologie et régime disciplinaire des magistrats

A. Le Conseil supérieur de la magistrature

B. L'initiative des poursuites disciplinaires

C. La faute disciplinaire

1 – La faute disciplinaire dans le statut des magistrats de l'ordre judiciaire

2 – La faute disciplinaire dans la jurisprudence du Conseil supérieur de la magistrature

3 – Les propositions de réforme de la définition de la faute disciplinaire

4 – La nouvelle définition de la faute disciplinaire née de la loi organique du 22 juillet 2010

D. L'enquête administrative préalable

E. L'audience disciplinaire

III. Déontologie et responsabilité

A. Définitions

B. Les régimes de responsabilité des magistrats

1 – La responsabilité pénale

2 – La responsabilité civile

3 – La responsabilité disciplinaire

Chapitre 2

Le concept de déontologie des magistrats et son évolution en France

Section 1

Ancienneté de l'exigence déontologique

Section 2

Le serment, fondement majeur de la déontologie des magistrats

Section 3

La nouvelle conscience déontologique du juge

Section 4

Les facteurs favorables à l'avènement d'une déontologie didactique et évolutive dans la jurisprudence conjuguée du Conseil supérieur de la magistrature et du Conseil d'État

I. L'évolution de la jurisprudence du Conseil supérieur de la magistrature

A. La publicité des audiences disciplinaires ou l'applicabilité de l'article 6 § 1 de la CEDH au contentieux disciplinaire des agents publics

B. La pratique spontanée du Conseil supérieur de la magistrature en faveur de la publicité des débats

C. Consécration législative du principe de publicité

II. L'apport de la jurisprudence du Conseil d'État

A. Retour historique sur le principe du recours

B. Étendue du contrôle du juge administratif

1 – Le contrôle de la régularité de la procédure

2 – Le contrôle du bien-fondé de la décision

Deuxième partie

La jurisprudence disciplinaire des magistrats de l'ordre judiciaire ou la genèse d'une déontologie

Chapitre 1

De la responsabilité à la responsabilisation des magistrats

Section 1

La qualification juridique des faits

Section 2

La motivation des décisions

Chapitre 2

La déontologie du comportement professionnel des magistrats

Section 1

Impartialité et indépendance

Section 2

Devoir de légalité

I. Appliquer la loi

II. Connaître le droit

III. Dire le droit dans un délai raisonnable

IV. Protéger la liberté individuelle

Section 3

Devoir de réserve

Section 4

Délicatesse, loyauté, dignité

I. Entre les magistrats

II. Envers les justiciables

Section 5

Devoir de probité

Section 6

Devoir d'exemplarité des chefs de cour et de juridiction

Chapitre 3

La déontologie de la vie privée du magistrat

Section 1

Les comportements privés à éviter

Section 2

Les cas pathologiques

Chapitre 4

Autonomie et issues de l'instance disciplinaire

Section 1

Autonomie des actions disciplinaires et pénales

Section 2

Les sanctions disciplinaires contre les magistrats de l'ordre judiciaire

I. Les sanctions proprement dites

II. La règle du non-cumul des sanctions

Troisième partie

La déontologie des magistrats : une responsabilisation par la formation, la distinction, la normalisation et la réflexion

Chapitre 1

La responsabilisation par la formation professionnelle

Section 1

Le recrutement

I. Un recrutement ouvert sur l'extérieur

II. Un concours recentré sur les aptitudes des candidats et non plus exclusivement sur leurs connaissances

Section 2

La formation

I. La formation initiale

A. La réforme de la formation initiale

B. La place de la déontologie dans la formation initiale des magistrats

C. Quel devenir pour la formation d'excellence de l'École nationale de la magistrature ?

II. La formation continue

Chapitre 2

La responsabilisation par la distinction professionnelle

Section 1

La prime modulable

Section 2

Objectifs de performance collectifs : les contrats d'objectifs locaux, et les objectifs et bilans des chefs de cour

Section 3

Le projet d'évaluation des chefs de cour et de juridiction à 360 degrés

Chapitre 3

La responsabilisation par la normalisation

Section 1

Pourquoi normaliser ?

Section 2

Les craintes suscitées par la normalisation

Section 3

Le Recueil des obligations déontologiques des magistrats

Chapitre 4

La responsabilisation par la réflexion collective

Section 1

Création d'un organe de conseil en matière de déontologie

I. Historique

II. Mise en place spontanée d'un service d'aide et de veille déontologique par le Conseil supérieur de la magistrature

Section 2

Création de pôles locaux de réflexion

Section 3

Développer le contrôle démocratique de la déontologie

I. Le projet avorté d'une Commission nationale d'examen des plaintes des justiciables

II. Le dispositif confiant au médiateur de la République la charge de traiter les plaintes individuelles des justiciables, invalidé par le Conseil constitutionnel

III. La saisine directe du Conseil supérieur de la magistrature par les justiciables

Section 4

Vers une déontologie partagée des acteurs de justice ?

Index alphabétique

Introduction

La première édition de cet ouvrage, rédigée sous l'impulsion de Guy Canivet, alors premier président de la Cour de cassation, est parue juste après la survenance d'événements politico-judiciaires qui avaient marqué l'année 2003, en particulier la mise en cause de divers magistrats impliqués dans des affaires de trafic d'influence, de corruption ou de prise illégale d'intérêts. Ces affaires avaient fait prendre conscience de l'urgence qu'il y avait à alerter les magistrats et à leur rappeler avec force les devoirs auxquels ils sont professionnellement, mais aussi personnellement tenus. Même s'ils représentaient des cas isolés, de tels comportements, par la portée médiatique qui les a amplifiés, ont eu une répercussion au sein de l'opinion publique extrêmement forte, qui a porté directement atteinte à l'image et à l'intégrité de l'institution judiciaire. Il convenait donc de réagir.

Une première mesure, directement consécutive à ces interpellations pénales et disciplinaires, a consisté en la mise en place au printemps de l'année 2003, par le garde des Sceaux, d'une Commission de réflexion sur l'éthique dans la magistrature, qui a rendu un rapport quelques mois plus tard formulant diverses propositions de réforme tant du statut de la magistrature que de la formation initiale et continue des magistrats et auditeurs de justice.

Au cours de l'année 2006, c'est ensuite le Conseil supérieur de la magistrature, avec l'aide et le soutien du Service de documentation et des études de la Cour de cassation, qui décidait de publier un Recueil présentant l'intégralité de sa jurisprudence disciplinaire de manière à tempérer le sentiment persistant, au sein de l'opinion publique, que les magistrats jouissaient d'une sorte d'impunité, mais avec l'espoir également qu'un tel document sensibilise fortement les magistrats aux exigences déontologiques de leurs fonctions. Malheureusement, à peine ces mesures commençaient-elles à produire leurs effets qu'intervenait le séisme judiciaire du procès d'Outreau, dont la commission d'enquête de l'Assemblée nationale ne fera qu'amplifier l'écho (Rapport annuel d'activité du CSM 2006. 72 s.).

Les graves dysfonctionnements judiciaires mis en lumière par cette affaire attiseront la demande citoyenne et politique d'extension de la responsabilité personnelle et disciplinaire des magistrats. Dans ce contexte, le Gouvernement décidera alors d'entreprendre une nouvelle réflexion sur la responsabilité et la discipline des juges, qui aboutira à l'adoption de la loi organique no 2007-287 du 5 mars 2007 relative au recrutement, à la formation et à la responsabilité des magistrats. L'un des rapports parlementaires qui a précédé l'adoption de la loi organique illustre parfaitement l'état d'esprit dans lequel se trouvait le pays : « la responsabilité disciplinaire des magistrats est au centre des questions soulevées par la mise en cause personnelle de certains juges. Le drame d'Outreau a mis en lumière les insuffisances du régime disciplinaire prévu par l'ordonnance statutaire et de nombreuses voix se sont élevées pour réclamer que les garanties dont bénéficient les magistrats trouvent leur contrepartie dans une sanction effective des fautes qu'ils commettent » (Rapport AN no 3400, 2006-2007, Ph. Houillon).

On le constate, la réflexion sur les actions à engager pour éviter la prolifération des négligences et des erreurs s'est immédiatement focalisée sur la discipline et la responsabilité des magistrats, alors pourtant que jusque-là, la déontologie offrait un champ d'intervention et de réflexion particulièrement vaste, riche et de ce fait prometteur. Comme le faisait observer très justement un haut magistrat : « la porte d'entrée de la déontologie dans notre pays reste la discipline et la recherche de la responsabilité des magistrats » (premier président D. Charvet, D. 2008. Chron. 1634) alors qu'une approche téléologique des devoirs des magistrats aurait sans doute permis de dissocier catégoriquement la déontologie de toute idée de répression ou de sanction.

La loi constitutionnelle no 2008-724 du 23 juillet 2008 portant modernisation des institutions de la Ve République a entendu, elle aussi, tirer les conséquences du scandale d'Outreau avec l'espoir de remédier à la crise de confiance sans précédent dans la justice. À cette fin, celle-ci a procédé à la refonte complète du Conseil supérieur de la magistrature, figure emblématique de l'indépendance de l'institution judiciaire. Nouvellement composé, il s'est vu confier de nouvelles missions dont, en particulier, celle de donner des avis en matière de déontologie des magistrats, mais à la condition qu'ils aient été sollicités par le président de la République ou par le garde des Sceaux. Justiciables et magistrats semblent donc avoir été écartés de toute réflexion déontologique en provenance du Conseil supérieur de la magistrature, alors pourtant qu'une voie d'accès leur était parallèlement consentie en matière disciplinaire : l'avant-dernier alinéa de l'article 65 de la Constitution disposant que « le Conseil supérieur de la magistrature peut être saisi par un justiciable dans les conditions fixées par une loi organique ». Cette loi sera adoptée le 22 juillet 2010.

L'École nationale de la magistrature restait alors le dernier vivier de la déontologie, l'ultime lieu où elle semblait pouvoir encore s'épanouir indépendamment de toute idée de discipline et de sanction et imprégner ainsi durablement la conscience des magistrats. À cette fin, l'École a entrepris une modernisation constante de ses programmes de formation initiale et continue, comme de ses modes de recrutement (Décr. nos 2008-1551, 31 déc. 2008 et 2019-99, 13 févr. 2019). La déontologie n'y figure plus comme un thème de formation parmi d'autres, mais bien comme une manière d'être et de penser qui doit imprégner toutes les activités judiciaires et juridictionnelles, et qui doit perpétuellement guider et accompagner les magistrats dans leur vie professionnelle et privée.

L'examen de la déontologie des magistrats reposera essentiellement sur une étude de ses sources et de la jurisprudence disciplinaire du Conseil supérieur de la magistrature et du Conseil d'État, qui, au fil de leurs décisions et arrêts, ont véritablement donné naissance à un corpus de règles déontologiques à même de guider les juges (Partie 2). L'avènement d'une déontologie des magistrats, via cette jurisprudence, n'a été rendu possible que grâce à un changement d'état d'esprit des instances disciplinaires, qui sont peu à peu passées d'une logique purement répressive, fondée sur la responsabilité disciplinaire du juge, à une politique plus préventive et pédagogique, qui repose aujourd'hui sur l'idée de responsabiliser les magistrats, afin qu'ils acquièrent le « réflexe du comportement réfléchi ». La publication d'un recueil rassemblant l'intégralité des décisions et avis rendus en matière disciplinaire par le Conseil supérieur de la magistrature et le Conseil d'État a contribué très largement au rayonnement de la déontologie. Par la suite, la rédaction du Recueil des obligations déontologiques des magistrats par le Conseil, qui s'est vu confier par la loi organique de 2010 la mission constitutionnelle de le rendre public et de l'actualiser, parachevait cette initiative et marquait un changement de politique interne des instances disciplinaires. D'abord pensé comme un outil de prévention des fautes disciplinaires, ce aujourd'hui Recueil a pour ambition de proposer une « déontologie qualitative imprégnant la culture professionnelle des magistrats » plutôt que normative ou moralisatrice (Recueil 2019, p. 10), et, par la mise à disposition de fiches thématiques, de proposer une approche « pratique et situationnelle » (op. cit., p. 9) de la déontologie pour l'adapter aux interrogations, aux besoins et aux difficultés nouvelles rencontrées au quotidien par les magistrats. Ce Recueil est à apprécier en regard des principes posés par la Magna Carta adoptée par le Conseil consultatif des juges européens les 17 et 19 novembre 2010 synthétisant et codifiant les principales conclusions des avis adoptés jusque-là par le Conseil parmi lesquelles le devoir pour chaque État démocratique, dans le cadre de sa mission essentielle de garantir l'existence d'un État de droit et d'assurer la bonne application du droit de manière impartiale, juste, équitable et efficace, de proposer des principes déontologiques distincts des règles disciplinaires, qui doivent guider l'action des juges. La généralisation des chartes, recommandations ou codes de bonnes pratiques témoigne d'un réel changement de culture. Ces instruments de droit souple permettent non seulement d'expliquer les règles et principes déontologiques énoncés parfois en termes généraux, mais encore d'en préciser les modalités d'application et enfin d'en adapter le contenu aux évolutions sociétales, professionnelles ou économiques.

La présentation en Conseil des ministres, en juillet 2013, du projet de loi relatif à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires, immédiatement suivie de la présentation du projet de loi organique et du projet de loi relatifs au renforcement des obligations déontologiques des magistrats de l'ordre judiciaire, est un autre marqueur de la place donnée à la déontologie dans l'espace public et démocratique français. Le premier de ces textes entendait réaffirmer les principes et valeurs fondamentaux inhérents à la fonction publique française (notamment la neutralité, l'impartialité, la probité et la laïcité) en les inscrivant pour la première fois dans le statut de la fonction publique, et mettre en place une stratégie de prévention des conflits d'intérêts dans l'administration. Le projet de loi organique no 1321 et le projet de loi no 1322 relatifs au renforcement des obligations déontologiques des magistrats de l'ordre judiciaire, qui s'inscrivaient en suite des projets de lois relatifs à la transparence de la vie publique, envisageaient de faire de la prévention des conflits d'intérêts, dont la notion était nouvellement définie, un objectif déontologique affirmé que chefs de cour et de juridiction auraient pour mission de détecter et de prévenir, à l'occasion d'entretiens déontologiques avec leurs collègues.

Ces textes participaient indéniablement d'un choix politique fort qui exprimait la détermination du Gouvernement à doter le pays d'une fonction publique en général, et d'une justice en particulier, aux valeurs éthiques consacrées et à une déontologie renforcée. Il a cependant fallu attendre la loi no 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires puis la loi organique no 2016-1090 du 8 août 2016 modifiant l'ordonnance de 1958 relative au statut de la magistrature, consacrant l'une et l'autre l'obligation de prévenir les conflits d'intérêts comme nouvelle obligation déontologique, pour que ces mesures prennent corps à la fois dans la fonction publique et dans l'ordre judiciaire. Le décret no 2017-519 du 10 avril 2017 qui généralise l'institution des référents déontologues dans l'ensemble des administrations, directions et services de la fonction publique, pris en application de la loi du 20 avril 2016 précitée, est une autre manière de sensibiliser fonctionnaires et agents contractuels – y compris ceux du ministère de la justice et de l'Inspection générale de la justice – aux principes et devoirs déontologiques auxquels ils sont tenus dans l'exercice de leurs fonctions en mettant à leur disposition une personne ressource en mesure de prodiguer des conseils, de proposer un accompagnement, d'offrir une écoute attentive.

La présentation des réformes qui ont marqué les institutions publiques ne serait pas complète s'il n'était fait mention de la loi no 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique instituant la Haute autorité pour la transparence de la vie publique et tendant à la prévention des conflits d'intérêts qui rappelle en préambule, dans son article 1er, que « les membres du Gouvernement, les personnes titulaires d'un mandat électif ainsi que celles chargées d'une mission de service public exercent leurs fonctions avec dignité, probité et intégrité et veillent à prévenir ou à faire cesser immédiatement tout conflit d'intérêts ». Ce texte comme le statut de la fonction publique ont été profondément réformés par la loi no 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique et son décret d'application no 2020-69 du 30 janvier 2020 relatif aux contrôles déontologiques dans la fonction publique, qui ont notamment fusionné la Commission de déontologie de la fonction publique avec la Haute autorité pour la transparence de la vie publique, cette dernière étant désormais appelée à remplir la mission qui était autrefois dévolue à la première. Enfin, sera évoquée la loi no 2017-55 du 20 janvier 2017 portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes tendant à clarifier et harmoniser ces autorités, à les doter d'un statut juridique commun fixant leurs règles d'organisation et de fonctionnement et d'un corpus de règles déontologiques.

L'ensemble de ces dispositions traduit la volonté forte des pouvoirs publics de rénover tous les champs de la vie publique et de promouvoir une République exemplaire, pour faire de notre pays une démocratie parmi les plus avancées en matière de déontologie et de prévention des conflits d'intérêts et d'utiliser le principe de transparence au service de cet objectif.

Pour en revenir à l'ordre judiciaire, nos développements porteront sur la création de deux organes consultatifs et de conseils en matière de déontologie, chargés de donner avis et recommandations aux magistrats qui les sollicitent et ce faisant, de donner sens et vie aux obligations et principes éthiques auxquels ils sont tenus, en les rattachant à leurs préoccupations et pratiques professionnelles quotidiennes, à l'aune de l'évolution de la société et des exigences démocratiques toujours plus élevées. Ces instances ont été, pour l'une, mise en place à la seule initiative du Conseil supérieur de la magistrature en juin 2016, et pour la seconde, instituée par la loi organique précitée du 8 août 2016, sous la forme d'un collège de déontologie.

Nous reviendrons sur le développement d'initiatives locales ou nationales tendant à responsabiliser professionnellement les magistrats, à développer chez eux une prise de conscience individuelle et collective des devoirs déontologiques et explorerons quelques pistes à même de rendre la déontologie toujours plus vivante et de la placer au cœur des préoccupations des magistrats dans l'exercice de leurs fonctions juridictionnelles (Partie 3).

Si la place donnée à la déontologie des magistrats de l'ordre judiciaire doit demeurer centrale tant l'exigence d'une justice indépendante, impartiale, efficace et exemplaire constitue le seul rempart face à la défiance persistante à l'égard de la justice, une appréhension élargie de la notion, sous le prisme de la déontologie des gens de justice mérite d'être examinée. Un regard croisé des déontologies des autres professions du droit, au premier rang desquelles les avocats, mais aussi les greffiers et les autres partenaires judiciaires, semble aujourd'hui incontournable. Une réflexion isolée, interne à la seule magistrature, deviendrait à terme stérile. S'il est vrai que les bonnes pratiques diffèrent d'un métier à l'autre, compte tenu des statuts et des missions propres de chacun, il n'en demeure pas moins que toutes ont en commun la même aspiration : promouvoir l'institution judiciaire, sur la base d'une éthique forte et partagée.

Avant de décrire la déontologie des magistrats, nous proposons de rappeler ce que recouvre très exactement cette notion, grâce à une première approche sémantique de la déontologie (Partie 1).

La première édition de cet ouvrage a été le fruit d'une étroite et heureuse collaboration avec Guy Canivet, alors premier président de la Cour de cassation puis membre du Conseil constitutionnel. Il en eut l'initiative et y apporta le fruit de son expérience et de sa réflexion sur le sujet. Du fait des contraintes déontologiques liées à sa qualité de membre du Conseil-constitutionnel qui interdit tout commentaire de l'actualité juridique, les rééditions qui ont suivi ont eu pour seul auteur Julie Joly-Hurard accompagnée pour cette nouvelle édition de Julia Vanoni.

Première partie

La déontologie du magistrat : approche sémantique

L'approche sémantique de la déontologie suppose quelques précisions d'ordre terminologique (chapitre 1), auxquelles s'ajouteront des données d'ordre plus conceptuel et, spécialement, relatives à l'évolution que cette notion a connue au sein de la magistrature (chapitre 2).

Chapitre 1

Le terme de déontologie

La notion de déontologie mérite que soient précisés ses contours et délimitées ses frontières par rapport aux autres notions qui lui sont proches. Cet examen, d'abord généraliste (section 1), sera ensuite recentré sur la déontologie des magistrats proprement dite (section 2) puisque seront présentées les autres catégories de normes de comportement qui encadrent ces fonctions particulières.

Section 1

La déontologie, dans ses rapports avec les autres disciplines

La philosophie (I), le droit professionnel (II), le droit positif (III), la morale et l'éthique (IV), comme enfin, le droit disciplinaire (V) sont autant de disciplines, de concepts ou de termes qui entretiennent des rapports étroits avec la déontologie, mais qui néanmoins s'en distinguent.

I – Déontologie et philosophie

Le rapprochement de la déontologie et de la philosophie provient du fait que le concept, comme le terme de déontologie ont été inventés par le philosophe anglais Jeremy Bentham, à la fin du xviiie siècle, et sont apparus pour la première fois dans son œuvre posthume, Déontologie ou science de la morale, en 1834. Le philosophe justifie la construction de ce terme par l'association de deux mots grecs : déon-ontos – ce qui est convenable – et logos – connaissance ; soit, la connaissance ou science de ce qui est convenable. Pour Bentham, la déontologie est alors une nouvelle théorie des devoirs, qui consiste, pour tout individu, à faire ce qui est convenable de faire ou, à tout le moins, à savoir ce qu'il convient de faire en toute occasion pour accroître son bonheur et, ce faisant, accroître le bonheur de la collectivité, somme des bonheurs individuels. La déontologie apparaît comme une morale individuelle et pratique, appliquée, qui consiste pour tout homme à s'interroger sur ses actes : son action est-elle bonne ou mauvaise ? Digne ou indigne ? Mérite-t-elle approbation ou blâme ? Au contraire de la morale – même si elle s'en inspire – la déontologie de Bentham ne relève donc pas de la seule conscience individuelle, mais consiste plutôt en une ligne de conduite à suivre dont le respect est assuré par la collectivité, par la pression sociale.

Étymologiquement, le vocable déontologie relève donc du langage philosophique. Ce n'est que plus tard, et progressivement, qu'il sera intégré au vocabulaire professionnel et juridique.

En France, le philosophe Paul Janet – cité par Littré – utilise ce terme dans un article de la Revue des Deux Mondes du 1er novembre 1874, où il s'interroge : « si la morale doit continuer à être déontologique, comme nous le pensons, n'est-il pas évident qu'il faut connaître nos devoirs avant de les pratiquer ? ». Avec Janet, la déontologie reste une notion philosophique, comparable à celle de Bentham. Pourtant, on assiste déjà, ponctuellement, à un glissement de ce terme vers la morale professionnelle. Par exemple, dès 1845, on trouve dans le milieu médical un ouvrage intitulé Déontologie médicale ou des droits et des devoirs des médecins dans l'état actuel de la civilisation (M. Simon, Paris, J.-B. Baillière 1845, cité par J. Moret-Bailly, Les déontologies, PUAM, 2001). La déontologie apparaît tout à la fois comme la morale de la profession, mais vise aussi, et plus concrètement, les droits et devoirs liés à l'exercice de la médecine. De concept purement philosophique, la déontologie s'oriente vers une acception plus juridique, tournée vers le droit professionnel.

II – Déontologie et droit professionnel

III – Déontologie et droit positif

empreintes de morale – on trouve ainsi très souvent mentionnées dans les codes de déontologie ou dans les règles statutaires, des exigences de probité, de dignité, d'honneur, de confraternité, de discrétion ou de désintéressement – ne semble pas sérieusement constituer un obstacle à leur intégration dans l'ordonnancement juridique. Ces règles sont en effet loin d'être les seules à présenter cette caractéristique : la référence à l'équité, à la bonne foi ou aux bonnes mœurs atteste la tendance de notre droit à avoir de plus en plus fréquemment recours à des concepts flous, des standards empreints de morale, que le juge est amené à devoir interpréter. « La règle déontologique a alors la qualité de ses défauts : ce qu'elle gagne en flexibilité, en souplesse, elle le perd en prévisibilité, en sécurité » (J.-F. Sagaut et M. Latina,

optent pour une position intermédiaire selon laquelle les règles déontologiques seraient des règles juridiques « en devenir ». « À la différence des règles éthiques qui continuent à demeurer des règles morales, les règles déontologiques ont, sur certains points, un caractère juridique et l'on doit y voir, sinon des règles de droit, des règles juridiques en état d'émergence qui ne sont pas encore assimilables aux règles du droit positif » (J.-M. Auby, « Le code de déontologie, Généralités »,

IV – Déontologie, morale et éthique

V – Déontologie et discipline

Dans la magistrature, la distinction entre déontologie, discipline et responsabilité ne s'est pas plus faite (D. Charvet, Dalloz 2008. Chron. 1634). Et les initiatives ou les réformes récentes en la matière n'ont fait qu'accentuer la confusion. Ainsi, c'est consécutivement à la mise en cause disciplinaire de deux magistrats, auteurs d'infractions pénales, que la Commission Cabannes, chargée de formuler des propositions sur l'éthique dans la magistrature, a été mise en place, en 2003 (mise en place par le garde des Sceaux, au printemps 2003, et présidée par M. Cabannes, cette Commission a d'abord rendu un pré-rapport, au mois de novembre 2003, comportant une analyse des difficultés de mise en œuvre du dispositif législatif actuel, ainsi que des propositions de réforme. Enfin, la Commission a remis au ministre de la Justice un rapport final au mois de mars 2005, comportant une dizaine de propositions destinées à renforcer l'éthique dans la magistrature et à assurer une protection efficace des magistrats). Cette commission, après avoir, certes, proposé la modification des termes du serment que prêtent les magistrats de l'ordre judiciaire en vue d'y insérer sept principes éthiques et déontologiques nouveaux, suggérait, dans le même temps, la modification de la définition de la faute disciplinaire en vue de la relier directement et étroitement au serment : « tout manquement du magistrat aux devoirs nés du serment qu'il a prêté » constitue une faute disciplinaire. Discipline et déontologie se trouvaient de ce fait étroitement associées.

 2007-287 du 5 mars 2007, relative au recrutement, à la formation et à la responsabilité des magistrats en a été l'illustration. Cette loi, qui a repris à son compte certaines des propositions formulées par la Commission de réflexion sur l'éthique dans la magistrature, a surtout entendu tirer les conséquences de l'affaire d'Outreau. C'est donc l'amélioration de la justice dans son ensemble qui a été souhaitée avec ce texte ; ce à quoi la réforme des modalités de recrutement et de formation des magistrats à laquelle il a opéré a contribué effectivement, notamment en ce que la déontologie a pu y prendre place. Peut-être est-ce d'ailleurs la raison pour laquelle la loi organique du 5 mars 2007 a mis à la charge du Conseil supérieur de la magistrature l'élaboration d'un

La déontologie, au contraire, aspire à la prévention ; elle est proche de la norme de conduite ou de comportement, de l'objectif à poursuivre, destinée à guider les individus dans l'exercice de la profession qu'elle encadre, voire, plus rarement, dans leur vie privée. La déontologie sert de référent, de moyen de responsabilisation. Il est donc nécessaire de distinguer déontologie et discipline. C'est pourquoi nous adhérons, pour présenter la discipline, à la définition qu'en propose J. Moret-Bailly : « La discipline peut à la fois se définir par son but et par ses sanctions, explique cet auteur. Si elle a pour but le maintien de l'ordre dans un groupe social déterminé, ses sanctions, originales, frappent l'agent dans ses intérêts de membre du groupe. Le droit disciplinaire peut ainsi se définir comme le droit dont l'objet est l'infliction de sanctions disciplinaires. Les enjeux liés à cette activité sont loin d'être négligeables pour les justiciables puisque celle-ci peut aller jusqu'à l'exclusion de la personne du groupe intéressé, la plupart du temps professionnel » (

Section 2

La déontologie, dans ses rapports avec les autres normes de comportement encadrant la profession de magistrat

I – Déontologie et statut des magistrats

II – Déontologie et régime disciplinaire des magistrats

A – Le Conseil supérieur de la magistrature

Le Conseil supérieur de la magistrature a fait l'objet de

B – L'initiative des poursuites disciplinaires

C – La faute disciplinaire

1 – La faute disciplinaire dans le statut des magistrats de l'ordre judiciaire

qui précise les termes du serment que les magistrats doivent prêter lors de leur entrée en fonctions : « Je jure de bien et fidèlement remplir mes fonctions, de garder le secret des délibérations et de me conduire en tout comme un digne et loyal magistrat ». Lorsqu'il prête serment, le magistrat s'engage, publiquement et officiellement, à respecter scrupuleusement les diverses règles d'ordre moral qui y sont édictées. « Le serment constitue une expression de l'éthique qui doit guider les pratiques professionnelles des magistrats » (J.-J. Hyest, sénateur, ). Proches de la définition de la faute disciplinaire, en ce qu'elles posent des exigences déontologiques de portée générale, les dispositions du serment s'en distinguent toutefois par la place qu'elles réservent au secret des délibérations, que les magistrats ont longtemps été tenus de respecter « religieusement », jusqu'à l'abrogation de ce terme par la loi organique du 8 août 2016, dans un souci d'alignement du serment prêté par les magistrats de l'ordre judiciaire à celui prêté par les magistrats de la Cour de comptes, « dépoussiéré » quant à lui de ce terme jugé « désuet » dès 2006 (Cécile Untermaier, rapporteur de la loi organique de 2016).

À côté de ces dispositions qui renvoient à des engagements généraux et essentiellement moraux, le statut de la magistrature comporte une série d'articles, de portée beaucoup plus ciblée, « qui apportent d'utiles précisions sur l'orientation du comportement des magistrats en matière d'incompatibilité ou s'agissant du devoir de réserve » (J.-J. Hyest, sénateur,

organise une procédure d'information préalable auprès du garde des Sceaux chaque fois qu'un magistrat envisage d'exercer une activité privée, soit après avoir définitivement cessé ses fonctions de magistrat, soit lorsqu'il demande à être mis en disponibilité ou qu'il bénéficie déjà de ce statut particulier. Le garde des Sceaux dispose alors de la faculté de « s'opposer à l'exercice de cette activité lorsqu'il estime qu'elle est contraire à l'honneur ou à la probité, ou que par sa nature ou ses conditions d'exercice, cette activité compromettrait le fonctionnement normal de la Justice ou porterait le discrédit sur les fonctions de magistrat ».

du statut impose un devoir de réserve ainsi défini : « toute délibération politique est interdite au corps judiciaire. Toute manifestation d'hostilité au principe ou à la forme du Gouvernement de la République est interdite aux magistrats, de même que toute démonstration de nature politique incompatible avec la réserve que leur imposent leurs fonctions. Est également interdite toute action concertée de nature à arrêter ou entraver le fonctionnement des juridictions ».

du CSM 2002-2003, p. 162 s.), le Conseil supérieur de la magistrature, saisi pour avis par la Commission de réflexion sur l'éthique dans la magistrature a tenu très tôt à préciser que l'adoption d'un code de déontologie, très détaillé, ne serait pas appropriée aux fonctions de magistrat et se révélerait contraire à la conception retenue en France sur ce point depuis 1958, qui a toujours fait prévaloir des principes généraux de comportement.

Recueil des obligations déontologique des magistrats

2 – La faute disciplinaire dans la jurisprudence du Conseil supérieur de la magistrature

du CSM 2002-2003, p. 168) dans un recueil, avec pour ambition de la mettre à jour régulièrement et de lui assurer une très large diffusion.

3 – Les propositions de réforme de la définition de la faute disciplinaire

a. Propositions formulées par la Commission de réflexion sur l'éthique dans la magistrature

Dans son rapport final remis au garde des Sceaux au mois de mars 2005, la Commission de réflexion sur l'éthique dans la magistrature proposait une dizaine de mesures destinées à « renforcer l'éthique dans la magistrature » ainsi qu'à assurer « une protection efficace des magistrats ». Parmi ces propositions, la modification des termes et de la portée du serment figurait en bonne place. L'idée émise par la Commission était alors de procéder à une réécriture des termes du serment, en vue d'y intégrer sept principes éthiques et déontologiques fondamentaux, censés guider les magistrats tout au long de leur carrière. La nouvelle rédaction de l'article 6 de la loi organique du 22 décembre 1958 proposée par la Commission était la suivante : « Je jure, au service de la loi, de remplir mes fonctions avec impartialité et diligence, en toute loyauté, intégrité et dignité, dans le respect du secret professionnel et du devoir de réserve ». Quant à la portée du serment, elle était modifiée grâce à la création d'un lien entre le serment et la faute disciplinaire (J. Joly-Hurard, « La responsabilité civile, pénale et disciplinaire des magistrats »,

, décision S. 11). La seconde est que l'immunité doit être écartée lorsqu'« il résulte de l'autorité même de la chose définitivement jugée qu'un juge a, de façon grossière et systématique, outrepassé sa compétence et méconnu le cadre de sa saisine, de sorte qu'il n'a accompli, malgré les apparences, qu'un acte étranger à toute activité juridictionnelle ». C'est, pour reprendre l'expression d'un auteur, la responsabilité d'un juge « hors de lui » (M.-A. Frison-Roche, « La responsabilité des magistrats, l'évolution d'une idée »,

4 – La nouvelle définition de la faute disciplinaire née de la loi organique du 22 juillet 2010

D – L'enquête administrative préalable

Seule l'enquête disciplinaire confiée au rapporteur est expressément soumise au respect des droits de la défense, dont l'ouverture coïncide avec la saisine du Conseil supérieur de la magistrature (Ord. 22 déc. 1958, art. 51 al. 1

Aussi, toute la difficulté consiste à mener cette enquête dans le respect des droits du magistrat inquiété, en dehors pourtant de toute directive normative. L'Inspection générale de la justice, qui est consciente de cet écueil, s'est spontanément dotée d'une méthode d'investigation, s'inspirant au plus près des garanties offertes par la procédure disciplinaire telle que réglementée par les articles 51 et suivants de l'ordonnance du 22 décembre 1958, ainsi que des principes fondamentaux de la Convention européenne des droits de l'Homme, mais tout en tenant compte, aussi, de la spécificité de l'enquête administrative.

E – L'audience disciplinaire

III – Déontologie et responsabilité

A – Définitions

B – Les régimes de responsabilité des magistrats

1 – La responsabilité pénale

2 – La responsabilité civile

a. Responsabilité de l'État pour fonctionnement défectueux du service public de la justice

1. La faute personnelle

1958 qui, après avoir repris le principe de la responsabilité civile des magistrats du seul fait de leur faute personnelle, apporte des précisions sur cette faute en indiquant qu'elle doit, en outre, se rattacher au service public de la justice, ce que la jurisprudence assimile à « la faute qui n'est pas détachable de ce service » ou encore à celle « qui n'est pas dépourvue de tout lien avec ce service ». Mais alors, pour ce qui est de l'action en responsabilité civile, on apprend à la lecture du deuxième alinéa de l'article 11-1 de l'ordonnance statutaire qu'elle ne peut être directement dirigée contre le magistrat fautif, mais seulement contre l'État, représenté par l'agent judiciaire du Trésor. C'est le tribunal judiciaire qui est compétent pour connaître des actions dirigées contre l'État et qui se charge dès lors d'apprécier si la faute à l'origine du dommage est effectivement une faute de service et si elle a, au surplus, un caractère personnel. Dans l'affirmative, l'État dispose alors d'une action récursoire contre le magistrat auteur de la faute, que seule une chambre civile de la Cour de cassation peut examiner (Ord. 22 déc. 1958, art. 11-1, al. 3).

L'action récursoire est un classique du droit de la responsabilité administrative. Elle est destinée à permettre à l'État de se retourner contre ses agents, lorsque ceux-ci, par leur faute personnelle, lui ont causé un préjudice propre (ici, devoir réparer matériellement le dommage causé par la faute personnelle du magistrat). Cependant, depuis que ce système a été institué dans le cadre particulier de la responsabilité civile des magistrats de l'ordre judiciaire, aucune action récursoire n'a jamais été mise en œuvre par l'État contre un juge. Certains le déplorent, estimant que cela contribue à alimenter le sentiment d'impunité que les citoyens ont déjà à l'encontre des magistrats. Aux yeux de la collectivité, cette inaction fait de la responsabilité civile et personnelle des juges, une responsabilité « fictive » (S. Guinchard, « Responsabilité du fait du fonctionnement défectueux du service public de la Justice »,

2. La faute lourde et le déni de justice

– La faute lourde

– Le déni de justice

b. Responsabilité civile de l'État sans faute constatée

3 – La responsabilité disciplinaire