Parlons décentralisation en 30 questions

Parlons décentralisation

en 30 questions

Vincent Aubelle professeur associé au département génie urbain de l’université Gustave-Eiffel

Éric Kerrouche directeur de recherche au CNRS, Centre de recherches politiques de Sciences Po

La documentation Française

Panorama

Panorama

// 2022 marquera l’anniversaire de deux textes emblématiques de la décentralisation : les quarante ans de la loi du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions, et les trente ans de la loi du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République. Alors que la crise sanitaire de 2020-2021 a montré, si cela était encore nécessaire, l’importance des initiatives prises par les collectivités locales, le renouvellement de la décentralisation s’affirme plus que jamais comme un enjeu majeur. //

La décentralisation, cette inconnue si proche

La décentralisation est pour chacun une expérience du quotidien. Modes de garde des enfants, routes, transports en commun, collecte et traitement des déchets, distribution et traitement de l’eau, développement économique, logement, aides sociales, équipements culturels et sportifs…, autant de domaines, parmi d’autres, pris en charge par des politiques publiques mises en œuvre à l’échelon des différentes collectivités territoriales. Toutefois, l’étendue des usages est inversement proportionnelle à la connaissance de la répartition des compétences des collectivités locales, ou, par extension, du fonctionnement d’ensemble de l’organisation décentralisée de la République. Le nombre des structures qui interviennent, la répartition de leurs interventions, ou bien encore l’évolution de leurs périmètres conduisent à cette absence de lisibilité. Très souvent, le maire est le seul élu local que la population identifie, celui vers lequel toutes les demandes convergent.

Une liberté accrue des collectivités locales

L’étude de la décentralisation conduit à distinguer trois fondements cumulatifs.

Le premier d’entre eux est l’architecture mise en place à partir de la Révolution française. Certaines collectivités furent créées dès 1789 – la commune et le département –, d’autres le furent par la suite – les structures de coopération intercommunale à partir de 1890, les régions en 1982.

Le deuxième fondement est le transfert de compétences qui intervient lorsque l’État se dessaisit de certaines d’entre elles afin qu’elles soient exercées à un échelon plus approprié.

Le troisième fondement est la liberté accordée aux assemblées locales de définir politiquement les conditions dans lesquelles les compétences transférées seront mises en œuvre. Gaston Deferre, premier ministre de l’Intérieur et de la décentralisation après l’arrivée de la gauche au pouvoir développa le 27 juillet 1981 l’argumentation suivante : reconnaître la liberté consiste à faire confiance aux élus locaux « pour choisir et appliquer les bonnes solutions aux problèmes qu’ils ont à résoudre, au moins autant qu’aux services anonymes d’un ministère parisien, ou même d’un ministre, quel qu’il soit et quelle que soit sa couleur politique ».

C’est la responsabilité politique reconnue aux élus locaux qui distingue la décentralisation de la déconcentration ; elle a été reconnue constitutionnellement en 2003, lorsque l’organisation décentralisée de la République a été introduite à l’article 1er.

Décentralisation et déconcentration

La décentralisation consiste, pour un État unitaire, à confier certaines de ses compétences administratives à des collectivités locales distinctes de lui (communes, départements, régions). La déconcentration consiste à remettre à des représentants locaux de l’État – en France avant tout le préfet et l’ensemble des services déconcentrés (à titre d’exemple, Trésor public, rectorat) – le règlement de certaines affaires en lieu et place des administrations centrales.

La loi du 13 août 2004 attribue de nouvelles compétences aux collectivités. Son titre annonce son objectif de conforter l’ambition de la première loi de décentralisation du 2 mars 1982 : loi relative aux libertés et responsabilités locales. Les libertés accordées aux élus des différentes collectivités leur confèrent l’entière responsabilité des politiques mises en œuvre. Cette responsabilité est interrogée à échéances régulières, lors du renouvellement général des assemblées de chacun des niveaux de collectivités territoriales. Dans l’intervalle compris entre la décision et l’élection, le préfet, voire le juge, ne peuvent contrôler que la seule légalité des actes pris par les collectivités territoriales.

Un approfondissement constant des compétences et de nouvelles répartitions de celles-ci

Les libertés accordées aux collectivités territoriales découlent des compétences qui leur ont été et continuent à leur être transférées. Plusieurs lois sont venues compléter le texte fondateur de 1982. Ces textes s’inscrivent dans deux logiques différentes qui se complètent.

Les grandes dates de la décentralisation depuis 1982

– Loi du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions.

– Loi du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République.

– Loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale.

– Loi constitutionnelle du 28 mars 2003 relative à l’organisation décentralisée de la République dite acte II de la décentralisation.

– Loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.

– Loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales.

– Loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles.

– Loi du 16 mars 2015 relative à l’amélioration du régime de la commune nouvelle, pour des communes fortes et vivantes.

– Loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République.

– Loi du 27 décembre 2019 relative à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique.

La première correspond à de nouveaux transferts de compétences de l’État vers les collectivités territoriales : l’organisation des transports ferroviaires régionaux confiée depuis 2002 aux régions ou le transfert des routes nationales en 2004 aux départements illustrent cette situation.

La deuxième logique est celle d’une redistribution des compétences entre niveaux de collectivité territoriale. Dans cette configuration, il n’existe pas de nouveaux transferts de compétences mais une répartition différente de celle initialement définie. Ainsi en 2015, la gestion des transports scolaires, qui relevait à l’origine des départements, a été transférée aux régions. De même, depuis 2010, la loi a rendu obligatoire le transfert de nombreuses compétences communales à des structures de coopération intercommunale.

Cette répartition évolutive des compétences se distingue de la situation qui prévaut dans les États fédéraux où la délimitation du champ des interventions a une valeur constitutionnelle.

Qu’est-ce que le fédéralisme ?

Le fédéralisme est une organisation de l’État qui distingue deux niveaux : l’État fédéral et les États fédérés. La compétence législative est partagée entre le premier et les États/régions qui le composent. Une chambre parlementaire représente les intérêts de ces derniers. La distribution des compétences entre les deux niveaux est inscrite dans la Constitution fédérale.

À titre d’exemple, l’Allemagne dispose d’une organisation comprenant un niveau fédéral (le Bund) et 16 Länder qui sont autant d’États fédérés. Ceux-ci sont représentés au sein du Bundesrat, le conseil fédéral, deuxième chambre du parlement allemand. Outre l’Allemagne, il existe au sein de l’Union européenne deux autres États fédéraux : l’Autriche et la Belgique.

Cette organisation se différencie de celle d’un État unitaire comme la France, dans lequel il n’existe qu’un seul pouvoir politique dont les décisions s’appliquent sur tout le territoire, quand bien même une partie du pouvoir est transférée localement. Les autorités locales de l’État unitaire (communes, départements, régions) disposent de compétences déléguées par l’État (décentralisation).

Entre extension du champ des compétences et limitation des moyens

L’augmentation du nombre de matières transférées aux collectivités territoriales va de pair avec deux évolutions.

La première est intrinsèque à l’extension du champ des politiques publiques. Ce n’est que récemment que l’environnement – rappelons que le ministère de l’Environnement a été créé en 1971 – ou le changement climatique sont pris en compte par des politiques publiques. Il en va de même pour les situations de handicap ou de dépendance du quatrième âge, qui correspondent à des évolutions sociétales. Loin de caractériser une situation d’instabilité, l’évolution de la répartition des compétences entre l’État et les collectivités territoriales est pour partie inhérente à celle des contours des politiques publiques.

La seconde évolution tient à la place de plus en plus importante prise par les considérations économiques. Dans le cadre de l’Union européenne, la France, signataire du traité de Maastricht en 1992, est tenue de respecter les critères budgétaires encadrant le niveau du déficit et de l’endettement publics. Depuis 2010 (loi du 16 décembre portant réforme des collectivités territoriales), l’architecture de la décentralisation connaît de profondes modifications, dont la finalité est identique : donner la priorité au rétablissement de l’équilibre des comptes publics. Cet objectif est poursuivi de deux manières.

En premier lieu, une corrélation est établie entre décentralisation et politique économique. C’est à ce titre que la réforme de la taxe professionnelle a été mise en œuvre en 2010 afin de renforcer avant tout la compétitivité du secteur économique. Outre les modifications opérées quant à la taxation des entreprises, cette suppression a engendré une réforme en profondeur de la fiscalité dans son ensemble. La suppression de la taxe d’habitation lancée en 2018 et qui sera achevée en 2023 s’inscrit dans la même perspective politique. Par ailleurs, la politique de l’État visant à opérer une meilleure maîtrise de ses recettes s’est accompagnée d’une diminution des concours financiers aux collectivités territoriales afin de les faire contribuer à l’effort de redressement des finances publiques.

La baisse et l’encadrement des moyens des collectivités locales

Après la baisse des dotations des collectivités locales sous le quinquennat de François Hollande (2012-2017), c’est également dans un objectif de réduction de la dépense publique que l’État a, depuis 2017, proposé l’établissement d’un pacte financier aux 322 collectivités les plus importantes (communes de plus de 50 000 habitants, intercommunalités à fiscalité propre de plus de 150 000 habitants, ensemble des métropoles, des départements et des régions). Les collectivités signataires s’engagent au cours des années 2018 à 2022 à limiter la croissance de leurs dépenses de 0,75 % à 1,65 % en fonction des caractéristiques de chaque collectivité concernée (circulaire du 16 mars 2018 – ministère de l’Intérieur).

En second lieu, il a été procédé à des réorganisations territoriales. Ainsi, depuis le 1er janvier 2016, le nombre de régions métropolitaines a été réduit de 22 à 13 (12 régions + la collectivité à statut particulier de Corse). Cette évolution est également perceptible au niveau intercommunal. En vingt ans, selon les données de la Direction générale des collectivités locales du ministère de l’Intérieur (DGCL), pratiquement la moitié des syndicats de coopération ont disparu, leur nombre étant passé de 18 504 à 9 812. Les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre suivent un mouvement identique. Après la forte montée en puissance de ces entités liée à la mise en œuvre de la loi de 1999 relative à la coopération intercommunale (dite loi Chevènement), leur nombre ne cesse de décroître, passant d’un maximum historique de 2 611 au 1er janvier 2010 à 1 253 au 1er janvier 2021. Cette réduction importante, engagée au niveau de chaque département, tant en 2012 qu’en 2016, vise à rationaliser les périmètres intercommunaux sur la base d’une population minimale. Les nouvelles délimitations, aussi bien au niveau des structures intercommunales que des régions, se fondent sur une logique identique, celle de l’économie d’échelle. La corrélation entre l’importance de la population et la maîtrise de la dépense publique est son fondement.

Vie-publique.fr | 2021
Source : collectivites-locales.gouv.fr

Des questions toujours en suspens

Les évolutions enregistrées, tant pour ce qui relève des compétences que du périmètre des collectivités territoriales, n’épuisent pas la matière et quatre grandes questions restent ouvertes.

La première concerne le nombre de communes existantes. La France se distingue de ses voisins européens en ce que le nombre de ses communes (34 965 au 1er janvier 2021) représente 36,57 % du nombre total de communes des 27 membres de l’Union européenne. Cette situation, qui fait parler d’un émiettement communal, a suscité de nombreuses tentatives de réduction du nombre des communes dès 1790. Plus récemment, après l’échec de la loi du 16 juillet 1971 visant à rationaliser l’organisation communale, la réponse apportée a été celle du transfert de certaines de leurs compétences à des structures intercommunales à fiscalité propre, généralisées à l’ensemble des communes. Si ce mouvement a eu des effets positifs en matière d’investissements publics et d’accès à des services pour des communes qui n’en disposaient pas, elle a pu poser des problèmes de fonctionnement pour les élus concernés et laisse à désirer du point de vue démocratique.

Au-delà, les interrogations portées sur le nombre des communes françaises ne sauraient conduire à occulter que c’est à ce niveau que les premiers engagements citoyens se forment : la commune rassemble une communauté de citoyens qui forme le socle de la République.

C’est dans cette perspective et en s’inscrivant dans le mouvement intercommunal, celui de la bonne adéquation entre le territoire et l’exercice des compétences, que la commune nouvelle a été créée en 2010 (plusieurs dispositions ultérieures vinrent l’enrichir notamment la loi du 16 mars 2015 pour des communes fortes et vivantes). Au 1er janvier 2021, la mise en place des communes nouvelles (cf. p. 50) a abouti à une réduction du nombre de communes de 1 717 unités par rapport à 2010.

Quel lien entre l’organisation des collectivités et l’aménagement du territoire ?

La question du nombre des collectivités territoriales et de la définition de leurs périmètres est liée à des considérations d’aménagement du territoire. Tel est le sens des réformes qui furent entreprises en 1995 (loi du 4 février 1995 d’orientation pour le développement du territoire, dite loi Pasqua), puis en 1999 (loi Voynet, modifiant la loi de 1995) avec l’introduction dans la législation du « pays ». Sans qu’il existât de définition précise de celui-ci, il s’agit d’un territoire qui présente une cohérence géographique, culturelle, économique ou sociale. Son périmètre dépasse celui des structures intercommunales existantes. En 2010, le pôle métropolitain et le pôle d’équilibre territorial et rural (PETR) lui furent substitués.

La deuxième question ouverte est celle de la place à accorder à la différenciation tout en respectant le principe de l’unité de la République. À la suite de la Révolution française, ce principe justifia la centralisation que Chaptal, ministre de l’Intérieur de Napoléon, définissait ainsi : « Le préfet ne connaît que le ministre, le ministre ne connaît que le préfet. (…) Le préfet essentiellement occupé de l’exécution, transmet les ordres au sous-préfet ; celui-ci aux maires des villes, bourgs et villages. De manière que la chaîne d’exécution descend sans interruption du ministre à l’administré, et transmet la loi et les ordres du gouvernement jusqu’aux dernières ramifications de l’ordre social avec la rapidité du fluide électrique ». La décentralisation n’a pu remettre et n’a pas remis en cause le principe fondateur qu’est l’unité de l’État, qui se double de celui d’égalité devant la loi. Toutefois, l’édification de la République sur la base de ces principes se heurte au constat que formula le professeur de droit Jean Carbonnier suivant lequel « le droit est trop humain pour prétendre à l’absolu de la ligne droite » (Flexible droit, LGDJ, 2013). Face à l’hétérogénéité des situations rencontrées, la nécessité de l’introduction d’un droit à la différenciation, tant au niveau du périmètre des collectivités que du champ de leurs interventions (notamment en matière réglementaire), s’impose de plus en plus, ce qui explique qu’une partie d’un projet de loi en discussion au Parlement à partir de l’été 2021 (la loi dite « 3DS » différenciation, décentralisation, déconcentration et simplification) soit consacré à cette problématique.

La troisième question concerne la démocratie locale. D’une part, la gouvernance des collectivités locales est très marquée par l’influence de celle ou celui qui dirige l’exécutif (maire ou président). D’autre part, alors que les responsabilités des élus locaux n’ont jamais été aussi étendues, la participation électorale des citoyens à ce niveau n’a jamais été aussi faible, comme l’ont illustré les chiffres de l’abstention aux élections municipales de 2020 et aux élections départementales et régionales de 2021. La tension entre démocratie représentative et demandes de participation directe aux décisions locales s’affirme au point parfois de remettre en cause, sinon de contester, la légitimité des élus.

Quel bilan pour la démocratie locale ?

Si l’on se souvient qu’un des objectifs de la décentralisation était de rapprocher l’exercice des politiques publiques au plus près des citoyens, on peut mettre en doute, au regard des chiffres de la participation électorale, qu’il ait été atteint. Ainsi, les résultats du premier tour des élections municipales tenues depuis 1983 montrent que le taux d’abstention est passé de 21,6 % (1983) à 55,25 % (2020), alors que l’intérêt pour l’élection présidentielle se maintenait sur la même période. Même si la pandémie du covid-19 n’est pas sans influence sur l’abstention de 2020, celle-ci s’inscrit dans une tendance continue à la hausse depuis 1989 et concerne tout autant les élections départementales et régionales qui ont comptabilisé respectivement 66,68 % et 66,72 % à l’occasion de la tenue des élections en juin 2021.

Évolution de l’abstention au premier tour des municipales et des présidentielles en France depuis 1959 (% des inscrits)

Source : données du ministère de l’Intérieur.

En dernier lieu, reste toujours à parfaire la mise en place d’un véritable statut de l’élu, c’est-à-dire toutes les mesures qui entourent l’accès, l’exercice et l’après-mandat, qui conditionne le bon fonctionnement du gouvernement local. La décentralisation a été mise en œuvre en 1982 afin de faire naître une nouvelle citoyenneté. Or, lors du renouvellement général des conseils municipaux intervenu en 2020, 38,9 % des communes de 1 000 habitants et plus ont enregistré le dépôt d’une seule liste, soit une progression de 8 points par rapport à 2014. Sans préjuger des autres facteurs explicatifs de la crise démocratique, l’une des causes de cette situation semble liée au statut de l’élu. Souvent les élus, particulièrement les membres d’un exécutif (adjoints, maire, vice-présidents, président), se trouvent confrontés à un nombre de missions très étendu. Il est alors de plus en plus ardu de concilier l’exercice d’un mandat avec une activité professionnelle. Cette difficulté a d’ailleurs pu servir et sert encore à justifier le cumul des mandats.

La fin du cumul des mandats pour les parlementaires en France

Avant 2014, la France n’était pas le seul pays à autoriser les parlementaires à détenir plusieurs mandats électifs simultanément. Elle se distinguait toutefois par le nombre de parlementaires cumulant (75 %). Deux textes, en 1985 puis en 2000, étaient déjà venus encadrer les possibilités de cumul en limitant le nombre de mandats électifs à deux, même si certains – comme celui de président d’EPCI – n’étaient pas pris en compte. Dans les faits, ces deux lois ont eu pour effet de généraliser et de banaliser la détention de deux mandats, le cumul entre mandat parlementaire et fonctions au sein d’un exécutif local ayant souvent une influence négative sur le travail législatif.

La loi de 14 février 2014, qui s’est appliquée à partir de 2017, est venue mettre fin à la possibilité pour les députés, sénateurs et députés européens d’exercer simultanément des fonctions dans un exécutif local, tout en leur laissant la possibilité de rester simple conseiller. Par ailleurs, certains cumuls sont toujours autorisés au niveau local (mandat de maire et président d’une structure intercommunale ou mandat de maire avec celui de conseiller régional ou départemental par exemple).

En définitive, l’introduction récente de la décentralisation dans la République française – législativement en 1982, constitutionnellement en 2003 – marque une véritable rupture au regard des modalités suivant lesquelles l’État a été constitué depuis la période révolutionnaire. Les évolutions institutionnelles enregistrées, tant dans les rapports entre l’État et les collectivités territoriales, que dans ceux des collectivités entre elles, montrent que la décentralisation est une matière évolutive. Mais, au-delà même des correctifs apportés, rappelons le principe au fondement de la décentralisation qu’aucun décret ou aucune loi ne peut encadrer : la décentralisation est un acte de confiance dans la capacité des élus locaux à décliner au mieux et au plus près des citoyens les politiques publiques.

Questions- réponses

Quels sont les trois fondements de la décentralisation ?

La suppression de la tutelle du préfet

La loi du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions inaugure la première décentralisation en France. Les fonctions dévolues au préfet que Napoléon institua évoluèrent sensiblement. En premier lieu, le préfet ne dispose plus de la faculté d’exercer un contrôle sur l’opportunité des délibérations des assemblées locales. Son contrôle – a posteriori – ne porte plus que sur la légalité des délibérations. En second lieu, la fonction exécutive qu’il exerçait au niveau du département et de la région est transférée aux présidents de ces assemblées.

La création d’une nouvelle collectivité : la région

L’établissement public régional créé en 1972 est transformé en 1982 en une véritable collectivité territoriale de plein exercice, avec un conseil élu, et des compétences clairement attribuées.

Un transfert de compétences de l’État vers les collectivités

La loi du 7 janvier 1983 complétée par celle du 22 juillet 1983 fonde le transfert de certaines des compétences de l’État aux communes, départements et régions : à titre principal, l’urbanisme aux communes, l’action sociale et la responsabilité des collèges au département ; l’aménagement du territoire, le développement économique et la gestion des lycées à la région. Ce transfert de compétences est accompagné d’un transfert de ressources.

La décentralisation, mesure-phare du programme de l’Union de la gauche

››› François Mitterrand, élu président de la République en mai 1981, avait fait de la décentralisation l’une des propositions de sa campagne présidentielle. Le ministère de l’Intérieur devint aussi celui de la Décentralisation, ce qui fut un affichage politiquement fort. Gaston Defferre, son titulaire, fut l’artisan de cette réforme d’une ampleur sans précédent. C’est pourquoi on parle souvent des « lois Defferre » pour évoquer l’appareil législatif mis en place lors de cette première phase de la décentralisation.

La décentralisation inscrite dans la Constitution

››› Depuis le 28 mars 2003, le premier article de la Constitution a été complété par l’alinéa qui suit : « L’organisation de la République est décentralisée », ce qui confère à la décentralisation une valeur constitutionnelle.

La décentralisation est-elle évolutive ?

››› La répartition des compétences ne cesse d’évoluer, tant pour ce qui concerne les transferts de l’État aux collectivités territoriales que ceux qui interviennent entre les différents niveaux de collectivités. Cette évolution caractérise aussi le nombre, et par voie de conséquence, le périmètre, des collectivités : la diminution du nombre de régions intervenue en 2016 en est un exemple.

Quelles sont les origines de la commune ?

La création des municipalités en 1789

Le décret du 12 novembre 1789 institua la création d’une municipalité dans chaque ville, bourg, paroisse ou communauté de campagne. L’urgence avec laquelle ces municipalités ont été créées – la nécessité de collecter l’impôt pour soutenir l’effort de guerre fut l’un des fondements principaux – explique que leur nombre exact reste inconnu : il avoisinait 44 000. En 1793, la Convention nationale, dans un souci d’égalité, unifia les différentes dénominations sous le terme de commune.

La mise en place d’un cadastre

Les imprécisions de la division retenue en 1789 constituèrent, dès le 20 janvier 1790, le fondement d’une politique visant à y remédier. La faiblesse des moyens dont disposaient les communes, à titre principal, les moyens humains, fut le ressort principal de cette politique de rationalisation. C’est le cadastre, dont l’établissement se déroula au cours de la première moitié du XVIIIe siècle, qui permit d’y parvenir.

La volonté de créer une communauté de citoyens

La commune n’est pas qu’un territoire, mais peut-être d’abord et avant tout, une communauté de citoyens. Suivant les dispositions de l’article 8 de la Constitution de septembre 1791 : « Les citoyens français considérés sous le rapport des relations locales qui naissent de leurs réunions […] forment les Communes ».

La commune, une organisation présente dans tous les pays

› › › Dans tous les pays, la commune est le socle de l’organisation des collectivités territoriales. La particularité française en la matière tient au nombre de communes (34 965 au 1er janvier 2021) et d’élus municipaux (ils sont un peu plus de 500 000). À titre de comparaison, l’Allemagne et l’Italie, qui suivent la France quant à l’importance du nombre de communes, comptent respectivement 11 087 et 8 103 communes.

Origine de la paroisse

››› L’origine de la paroisse est le cimetière. C’est au territoire des morts qu’ensuite une église était adjointe et à laquelle un curé était affecté. La paroisse est la réunion de ces trois éléments. C’est sur son territoire qu’à titre principal les municipalités furent reconnues en 1789.

L’évolution du nombre de communes 2010-2021

Source : DGCL.

Commentaire : Le nombre de communes ne cesse d’évoluer depuis 1789. La diminution du nombre de communes constatée depuis 2010 – 1 717 unités – résulte de la seule mise en œuvre des communes nouvelles car elles sont formées par plusieurs communes existantes.