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Que sais-je ?

COLLECTION FONDÉE PAR PAUL ANGOULVENT

Pierre Merlin, L’Urbanisme, no 187.

Jean-Paul Lacaze, Les Méthodes de l’urbanisme, no 2524.

Claude Chaline, Les Politiques de la ville, no 3232.

Julien Damon, Thierry Paquot, Les 100 mots de la ville, no 4013.

Jean-Félix de Bujadoux, Les Réformes territoriales, no 4032.

Laurie Boussaguet, Les Politiques publiques, no 4164.

ISBN 978-2-7154-0601-8

ISSN 0768-0066

Dépôt légal – 1re édition : 1971
18e édition mise à jour : 2021, février

© Presses Universitaires de France / Humensis, 2021

170 bis, boulevard du Montparnasse, 75014 Paris

Ce document numérique a été réalisé par Nord Compo.

CHAPITRE PREMIER

Fondements de l’aménagement du territoire

Il y a moins d’un siècle que l’idée d’influer sur la localisation des activités a fait son apparition dans les politiques publiques. On pensait jusqu’alors que leur répartition était imposée par la nature. La Tennessee Valley Authority, créée au lendemain de la crise de 1929 pour relancer l’économie du sud-est des États-Unis, peut être considérée comme la première tentative moderne de planification régionale. Or, aujourd’hui, la plupart des pays ont leur politique d’aménagement. Elle constitue, dans le budget de l’Union européenne, la deuxième source de dépenses après la politique agricole.

Quelques États ont joué dans ce revirement un rôle éminent. La Tennessee Valley Authority avait paru une réponse américaine à un problème américain ; mais lorsque le Royaume-Uni et l’Italie prirent quelques années plus tard des mesures, l’un en faveur des « pays noirs » – les bassins miniers affectés par la crise –, l’autre pour le Mezzogiorno – le sud de la péninsule –, il devint difficile pour leurs voisins d’ignorer plus longtemps la nécessité de diversifier leur action en fonction des besoins des régions.

La personnalité de quelques hommes a aussi joué un rôle. En France, Olivier Guichard, chargé du dossier par Georges Pompidou au cours des années 1960, n’a pas inventé la politique régionale, mais il l’a fait sortir des cartons et lui a donné une structure et des ambitions sans équivalent en Europe.

Cela ne suffit cependant pas à expliquer la préoccupation maintenant générale d’aménager – c’est-à-dire de « disposer avec ordre » – le territoire alors que cet objectif était ignoré des générations précédentes. La question qu’il faut se poser pour commencer est donc : quelle est l’utilité de cette discipline ?

Vivre au pays. – L’aménagement a d’abord pour but de faire face aux bouleversements qui interviennent dans la localisation des emplois. Nous vivons dans un monde où les types de productions et de services évoluent si vite que personne ne peut être assuré de finir sa carrière là où il l’a commencée. En Europe, plusieurs dizaines de millions d’emplois ont disparu ces dernières décennies dans l’agriculture, le textile, les mines, la sidérurgie, alors que des zones entières vivaient de ces activités. La migration reste alors, sauf intervention de l’État, la seule issue offerte aux travailleurs, et cette mobilité collective et forcée est durement ressentie. La crainte du chômage rend l’individu incapable de construire sa vie.

On conçoit dans ces conditions que les problèmes régionaux soient devenus une forme aiguë des crises politiques. Le temps n’est plus où la prospérité des uns pouvait s’accommoder de la misère des autres. Lorsque l’on considère les catégories sociales, cette vérité est depuis longtemps reconnue. S’agissant d’inégalités entre régions, elle est apparue tardivement mais devient aveuglante : la revendication des régions pauvres face aux régions riches s’accentue dans les pays occidentaux au point de compromettre parfois l’unité nationale, les mouvements autonomistes provenant le plus souvent des régions riches hostiles au partage (les régions du Nord en Italie, la Flandre en Belgique, la Catalogne en Espagne…). Ainsi se forme un nouveau type de conflit qui s’ajoute aux antagonismes de classes.

Face à une telle situation, il est tentant de ralentir l’évolution économique en protégeant les secteurs en crise par des barrières douanières ou des subventions. En France, les aides publiques aux entreprises atteignent chaque année plusieurs dizaines de milliards d’euros entre les dépenses budgétaires, les coups de pouce fiscaux et les allègements de charges. Mais ce mode d’intervention, s’il est séduisant dans sa simplicité, comporte à la longue des conséquences désastreuses. La croissance exige une adaptation permanente, un déplacement continu des capitaux et des hommes des secteurs en déclin vers ceux qui bénéficient de perspectives favorables. L’écart de productivité qui sépare l’industrie européenne de l’industrie américaine provient moins de différences de rendement à l’intérieur de chaque secteur que du poids trop lourd en Europe des secteurs à faible productivité. Vouloir sauver à tout prix ces secteurs ne ferait qu’aggraver l’écart. On ne peut à la fois étayer le passé et construire l’avenir.

C’est pourquoi l’aménagement du territoire est une réponse intelligente au défi que constitue la nécessité de concilier développement et besoin de sécurité. Tout en laissant les mutations se poursuivre librement en fonction des besoins du marché, il oriente vers les zones en crise les entreprises qui se créent dans les secteurs en expansion. Comparé à une politique d’assistance pure et simple, ce comblement des vides laissés par le déclin des anciennes structures constitue le moyen le moins coûteux de recréer les conditions géographiques de la liberté, la possibilité donnée à chacun de nous de vivre là où il a ses racines.

Cet aspect de l’aménagement est rendu plus nécessaire que jamais par les délocalisations vers les pays à bas salaires, qui marquent une nouvelle étape dans l’ouverture internationale des économies contemporaines et remettent en cause les spécialisations régionales héritées du passé. Le phénomène s’amplifie car les pays émergents (Chine, Inde, Brésil, pays de l’Europe de l’Est…), possédant désormais des capacités de formation de chercheurs et d’ingénieurs, rivalisent de plus en plus avec les pays déjà industrialisés, non seulement dans la fabrication de produits banalisés, mais aussi dans la production de biens intermédiaires ou même de biens et services de pointe. L’informatique et les télécommunications multiplient en outre les possibilités de décomposition des processus productifs en tâches élémentaires réparties entre des producteurs distants de plusieurs milliers de kilomètres.

Si les délocalisations n’épargnent aucune activité ni aucune région, elles menacent particulièrement les zones dont l’économie, structurée autour d’industries de main-d’œuvre, est très exposée à une concurrence par les salaires.

Éviter l’entassement. – Les mécanismes spontanés de l’économie sont insuffisamment prospectifs. Ce défaut est très sensible en ce qui concerne l’occupation du sol, où la durée se compte en décennies, voire en siècles. Les principales décisions d’investissement – le tracé des autoroutes et des TGV, le plan de développement des métropoles, la création de réseaux informatiques… – devraient faire l’objet d’une anticipation portant sur une longue période, quitte à les infléchir chaque fois qu’apparaît un élément nouveau. Or, la politique d’équipement est généralement élaborée en fonction non de situations futures, mais de situations passées.

Considérons, par exemple, la manière dont sont programmées les voies de communication. La clé de répartition des crédits est constituée, dans les méthodes classiques, par la pression du trafic : priorité est donnée aux liaisons pour lesquelles on prévoit un trafic important lors de la mise en service. À partir du moment où l’on s’en remet à ce seul critère, on favorise systématiquement les régions déjà les plus urbanisées. On renforce la congestion, on accentue les faiblesses. C’est ainsi que le schéma en étoile des voies ferrées, puis du réseau routier, qui avait été conçu en France au XIXe siècle en fonction d’une volonté centralisatrice, s’est mis au fur et à mesure de sa réalisation à justifier la centralisation. Il ne pouvait désormais que se nourrir de ses progrès à moins que ne soient introduits d’autres critères dans le choix des équipements.

La même remarque s’applique aux activités industrielles. L’industrie appelle l’industrie. Il est moins coûteux d’agrandir une usine que de construire ailleurs un établissement nouveau dont les services généraux devront être créés de toutes pièces. Une usine se modifie d’ailleurs perpétuellement, se modernise par étapes, et le remplacement de l’un de ses éléments s’accompagne souvent de l’augmentation de sa capacité de production. Enfin, même en cas de construction d’un nouvel établissement, il est souvent avantageux d’implanter une usine au voisinage d’autres usines afin de bénéficier des économies procurées par la proximité des fournisseurs et des sous-traitants. On assiste à un développement en grappe, à une cristallisation autour du premier cristal. Au terme du processus, une série de décisions marginalement correctes peut conduire à une solution globalement défectueuse, voire critique, comme dans le cas de Paris.

Tout déséquilibre dans la répartition des activités tend à se renforcer de lui-même, indépendamment des causes qui l’ont initialement provoqué.

Les moyens de production et la population se concentrent donc sur des espaces de plus en plus restreints, des agglomérations de plus en plus peuplées. En 1360 avant Jésus-Christ, Thèbes, en Égypte, était la seule ville de plus de 100 000 habitants ; au début de notre ère, Rome, capitale de l’Empire, ne comptait qu’un peu plus d’un demi-million d’habitants ; à l’aube du XXe siècle, Londres était la ville la plus peuplée avec six millions d’habitants. Or, aujourd’hui, une trentaine de cités, en majorité asiatiques, dépassent les dix millions. Tokyo vient en tête avec 37 millions, plus de la moitié de la population de la France. Si l’on se limite aux pays occidentaux, New York est au premier rang avec 18 millions, suivie de Los Angeles, Paris et Londres, autour de 10 millions.

Population des dix plus grandes agglomérations mondiales en 2018 (en millions)

Tokyo

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