Le Code de la propriété intellectuelle n'autorisant aux termes de l'article L. 122-5, 2° et 3° a), d'une part, que les copies ou reproductions « strictement réservées à l'usage privé du copiste et non destinées à une utilisation collective » et d'autre part, que les analyses et courtes citations dans un but d'exemple et d'illustration, « toute représentation ou reproduction intégrale ou partielle faite sans le consentement de l'auteur ou ses ayants droit ou ayants cause est illicite » (art. L. 122-4).

Cette représentation ou reproduction, tout comme le fait de la stocker ou de la transmettre sur quelque support que ce soit, par quelque procédé que ce soit, constituerait donc une contrefaçon sanctionnée pénalement par les articles L. 335-2 et suivants du Code de la propriété intellectuelle.

31-35 rue Froidevaux, 75685 Paris cedex 14
© ÉDITIONS DALLOZ - 2020

ISBN numérique : 978-2-247-20471-7
ISBN papier : 978-2-247-19908-2

Ce document numérique a été réalisé par Nord Compo

www.editions-dalloz.fr

Avant-propos

Les institutions publiques de la France : du XVIIIe siècle au XXIe siècle

Esprit de l'ouvrage

L'autonomie des universités, le renouveau de la législation, le développement de la jurisprudence ont profondément modifié les conditions générales de l'enseignement du droit. En France, à l'unité traditionnelle des programmes a été substituée la diversité des cours, tandis que les professeurs de droit public et de droit privé, absorbés par la rapide évolution et les difficultés d'application des réformes, ont souvent réduit, jusqu'à les supprimer, les introductions historiques de leurs enseignements. Peu à peu s'est creusé, un fossé entre le droit actuel et l'histoire du droit traditionnelle, souvent interrompue à la chute de la monarchie absolue. Aussi, paradoxalement, l'histoire du droit le plus proche de nous est-elle parfois mal connue.

Faire saisir les tendances de nos institutions publiques, depuis deux siècles : tel a été notre but et ainsi s'expliquent les lignes générales de l'ouvrage.

L'enchaînement historique a été retenu parce que, plus que dans tout autre domaine, les institutions publiques étant la conséquence directe de l'évolution. Deux grandes dates, généralement considérées comme importantes, sinon essentielles, permettent de définir l'apport dominant de chaque période : les principes, sous la Révolution (1789-1799), la réorganisation de la technique administrative sous le Consulat et l'Empire (1799-1815), enfin l'érosion très lente et les modifications partielles de la synthèse autoritaire de Napoléon.

Offrir, même à un lecteur déjà averti, un tableau général des institutions publiques, pendant deux siècles très complexes, en un cadre si restreint, n'était pas une entreprise possible. Certes le droit constitutionnel, dont l’enseignement a été dispensé dès la première année, a été exclu des développements. Toutefois, dans cette nouvelle édition, nous avons estimé utile de présenter, au début de chaque partie, une chronologie politique succincte afin de pouvoir replacer plus facilement certaines évolutions dans leur cadre historique précis.

Des choix étaient donc nécessaires qui, malgré la diversité actuelle des programmes, ont voulu éviter l'arbitraire. Tous les développements n'ont pas été conduits jusqu'à nos jours : pour certaines questions, la conclusion s'est faite sur des événements tels que la limitation ne devrait pas être jugée abusive. Enfin, il n'était pas concevable de se substituer aux spécialistes : il appartient à l'historien du droit de donner une vue historique du présent et non de traiter à fond de nos institutions actuelles. Aussi les développements ultimes ont-ils une dimension forcément réduite. Pourtant, le lien a toujours été assuré, pour faire saisir, grâce à l'histoire, les fondements de notre droit.

Esprit de la période

Un rapide regard sur les siècles passés montre que la suprématie internationale de l'Europe provenait de la richesse économique amassée dès la fin de la période médiévale. Cette richesse a été la cause de l'hégémonie politique exercée successivement par plusieurs États, tandis que les légistes et les philosophes élaboraient la théorie de la souveraineté. Les grands événements de la fin du XVIIIe siècle et du début du XIXe siècle ont conféré à la souveraineté une force qu'elle n'avait jamais atteinte dans la réalité : ainsi s'expliquent le triomphe des nationalités et le dévoiement vers les nationalismes. La souveraineté n'avait jamais semblé être plus inébranlable.

À la fin de la Seconde Guerre mondiale, l'Europe déjà épuisée par la guerre de 1914-1918 et la crise économique des années 1930, se trouvait en ruines : elle n'était plus qu'un espace dévasté, scindé entre l'Est et l'Ouest, dominé par les deux grandes puissances rivales, l'URSS et les États-Unis. Ce constat, qui pouvait être celui d'un irrémédiable déclin, a été refusé par quelques personnalités appartenant aux peuples qui s'étaient si souvent affrontés. La force de conviction de ces hommes a alors permis d'esquisser les caractères initiaux d'une nouvelle Europe qui sont devenus des lignes de force fondamentales pour l’Union, dont le nombre de membres a été progressivement porté à quinze en 1995, puis à vingt-cinq, le 1er mai 2004, à vingt-sept, le 1er janvier 2007, à vingt-huit, le 1er juillet 2013 et enfin réduit à vingt-sept à la suite du vote du retrait du Royaume Uni, le 24 juin 2016, le « Brexit », définitivement réitéré fin 2019. Le retrait de ce membre important de l’Union modifie ainsi profondément l’évolution des institutions.

La principale question actuelle est de savoir s’il y aura un accord entre le Royaume Uni et l’Union européenne pour définir leurs nouvelles relations ou si la rupture ne sera pas suivie d’un nouvel accord. Des discussions ardues sont en cours. Elles doivent être achevées dans un délai extrêmement court, le 31 décembre 2020. Le Premier ministre anglais ne semble pas vouloir le proroger. La rupture pure et simple semble donc probable.

Cette prodigieuse transformation, en un grand demi-siècle, conduit à faire un autre constat : depuis la chute de l'Empire Romain, jamais ne s'était produit un effondrement précipité et complet du principe de souveraineté, obtenu par consentement tacite ou implicite, sans guerres civiles ou internationales. Depuis le début du XIXe siècle, la souveraineté semblait pourtant avoir atteint la perfection dans la théorie et la pratique, sur le continent qui l'avait vu naître : force est de constater qu'elle a vécu.

Premier cadre de réunion pour les six États fondateurs de l'Union, la Communauté européenne du charbon et de l'acier (CECA) a été créée par le traité signé à Paris le 18 avril 1951. Depuis des siècles avait prévalu la doctrine que la richesse des États reposait sur la seule puissance économique, jalousement défendue grâce à de rigoureuses frontières douanières : la CECA a rejeté cette conception et a, en même temps, tracé les grandes lignes des institutions européennes.

Après ce succès, les traités sur la Communauté économique européenne et la Communauté européenne de l'énergie atomique, signés à Rome le 25 mars 1957, ont fait date par la solennité de l'engagement dans la Ville éternelle. Ils ont confirmé et renforcé l'existence des institutions initiales qui, à travers des évolutions profondes, conservent actuellement des caractères analogues : le Conseil européen (chefs d’États et de gouvernements) définit la politique générale, le Conseil (ministres des États) élabore les règles, la Commission (un représentant de chaque État), la plus puissante institution européenne, symbolise et exprime l’intérêt général de l’Union et forme un exécutif collégial, le Parlement, seule institution élue démocratiquement, joue un rôle législatif maintenant affirmé, même s’il est plus restreint que dans les parlements des États, et les Cours de justice veillent à l’application du droit. Désormais, la commission, indépendante des États, forme l'organe supranational principal, car elle exécute les décisions du conseil et joue un rôle essentiel par son pouvoir d'initiative. Ayant accru leur compétence et affirmé leur puissance, les institutions communautaires, notamment la Cour de Luxembourg, ont développé une interprétation extensive des traités. Souvent acceptée avec difficulté par les États, cette orientation a finalement été adoptée : ainsi s'est construite, lentement mais fermement, une véritable doctrine européenne, reconnue sur le plan international.

L'Acte unique européen, signé par les Douze qui avaient réussi à vaincre de nombreuses tensions, est entré en vigueur le 1er juillet 1987 : il visait à instaurer la libre circulation des personnes, des marchandises et des capitaux.

Peu après l'affirmation solennelle de cette volonté, une suite d'événements majeurs a bouleversé la géographie politique européenne dessinée à la fin de la seconde guerre mondiale : l'effondrement de l'URSS, la disparition de son empire de satellites et la réunification de l'Allemagne en sont les éléments les plus marquants. L'hégémonie des États-Unis était totale. La philosophie économique a été rapidement influencée par ces changements radicaux : un nouveau libéralisme a tendu à se substituer aux conceptions de l'État providence et du dirigisme économique qui prédominaient depuis la fin de la guerre en Europe.

Le traité de Maastricht du 7 février 1992, complété par celui d'Amsterdam de 1997, forme à la fois la conclusion des efforts consentis dans le cadre de l'Acte unique de 1987 et le point de départ d'une nouvelle évolution. L'Union possède maintenant des attributions de plus en plus étendues et importantes. Les plus hautes instances nationales ont dû progressivement s'incliner devant la puissante volonté des autorités politiques, administratives et juridictionnelles européennes. Un droit supranational a déjà été substitué à la majorité des droits régaliens et à une multitude de dispositions législatives nationales. Une unique mention suffit à symboliser cette révolution : le 1er janvier 2002, 12 États de l’Union, devenus 17 maintenant, ont adopté l’euro comme monnaie unique, renonçant ainsi à leur monnaie nationale, droit régalien par excellence.

Unique dans l'histoire du monde occidental, l'anéantissement de la souveraineté de l'État s'est produit, en France, dans l'indifférence de l'opinion, l'apathie des principaux partis politiques et le silence des médias. Les décisions fondamentales qui sont prises à Bruxelles, à Strasbourg et à Luxembourg s'imposent pourtant aux droits nationaux.

Cette réalité a incité des hommes politiques, dès 1999, à analyser les institutions, afin de rechercher les solutions susceptibles de faire progresser la construction européenne. Cette réflexion a abouti au projet de Constitution européenne, élaboré au terme des travaux de la Convention réunie en 2003 et 2004. Il a été approuvé à l’unanimité par les chefs d’État et de Gouvernement, à Rome, le 29 octobre 2004.

La ratification a pu commencer soit par la voie parlementaire, soit celle du référendum : la France a rejeté le projet, en 2005, et a été suivie, peu après, par les Pays-Bas. Les États qui s’apprêtaient à ratifier ont alors décidé de surseoir. Après des tractations complexes, une nouvelle rédaction qui conservait l’essentiel des dispositions précédentes, a été acceptée à Lisbonne, le 13 décembre 2007. Après d’autres péripéties, notamment le non irlandais en 2008, corrigé par un second vote, le traité de Lisbonne a été ratifié par les vingt-sept membres de l’Union européenne et est entré en vigueur le 1er décembre 2009.

Si les innovations de la Constitution semblent être de nature à faciliter le fonctionnement de l’Union européenne, les conséquences extrêmement difficiles de la préparation et de l’adoption du texte continuent de faire sentir leurs effets : la conviction, la volonté, l’enthousiasme qui avaient caractérisé l’action des fondateurs, il y a près de soixante-dix ans, font actuellement défaut. L’Union européenne existe juridiquement mais sans être animée du souffle puissant de ses origines.

Pour ces motifs, l'entrée dans le XXIe siècle a inauguré une ère nouvelle pour l'Europe puisque le principe de souveraineté de l'État a vécu. Notre droit n'est plus le même, d'un siècle à l'autre. La solennelle adoption de la Constitution est le symbole de cette rupture.

Il est seulement regrettable que l’application des nouvelles dispositions constitutionnelles n’ait apporté que des améliorations partielles et secondaires au fonctionnement des institutions. Actuellement, l’essentiel manque dans l’Union : le sentiment fort d’appartenance à un ensemble, afin d’atténuer les effets de l’égoïsme des membres, et une véritable volonté de trouver des solutions nouvelles et sérieuses aux diversités issues d’une longue histoire.

Les défauts politiques de l’Union sont encore aggravés par les effets de la crise économique mondiale commencée en 2007, à peine achevée actuellement, au moment où une épidémie inconnue, venue de Chine, déferle sur la planète et risque d’emporter des conséquences économiques graves. Les changements récents et profonds apportés dans les relations internationales, provenant de la volonté de la Chine de rivaliser avec les États-Unis, constituent le fait dominant de ces dernières années. L’équilibre économique du monde, toujours fragile, se trouve compromis par l’actuel affrontement de ces deux grandes puissances.

Ainsi apparaît en pleine lumière l’extrême faiblesse des vingt-sept États lorsqu’il s’agit de prendre des décisions graves ou de lutter contre des événements économiques et financiers d’une ampleur exceptionnelle. La réaction des autorités européennes ne présente, le plus souvent, qu’un caractère technique : rappeler les obligations des règles budgétaires aux États qui ont dépassé les limites du déficit. Malgré des efforts, demeurés presque formels, il est impossible de définir une politique étrangère commune à l’Union qui, pourtant, compte plus de 500 millions d’habitants.

La situation économique paraît donc plus inquiétante encore que l’état politique, dans la mesure où le but initial, il y a plus d’un demi-siècle, visait précisément à améliorer en priorité les conditions de la vie économique. L’intégration, sans contrôle sérieux, de nombreux pays qui offraient une grande diversité et, souvent, ne disposaient pas de traditions administratives générales solides, a conduit à d’immenses difficultés. Ni lors de l’entrée dans l’Union, ni pendant les premières années de participation à la vie de l’Union, les contrôles élémentaires, lorsqu’ils ont été exercés, n’ont permis de mettre en garde ces pays sur la politique économique et financière aventureuse sur laquelle ils s’engageaient. Il en résulte de très graves dysfonctionnements et des dettes abyssales, plus inquiétantes encore dans l’état d’atonie de l’activité économique de la plupart des États européens.

La France ressent fortement les récents bouleversements économiques, alors que les chiffres du chômage demeurent parmi les plus élevés d’Europe et que les réformes nombreuses et indispensables adoptées par la majorité de nos voisins n’ont pas été mises en œuvre chez nous, pour éviter les risques politiques. Les différentes majorités successives se sont bornées à prendre des mesures d’urgence, sous la contrainte de la Commission européenne, afin de tenter de retrouver un moins mauvais équilibre des finances publiques.

L’élection du Président Emmanuel Macron a marqué une rupture dans la traditionnelle alternance gauche-droite. Le nouveau et jeune président, presque sans expérience politique et parlementaire, a élaboré un ambitieux programme avec la volonté de dépasser le clivage gauche-droite, tout en se présentant comme étant « et de gauche et de droite ». Les graves et profondes réactions rencontrées dans la mise en application de certaines réformes montrent l’ampleur des difficultés, peut-être sous-estimées ou initialement insuffisamment étudiées, ainsi qu’il apparaît, par exemple, dans l’immense chantier du nouveau système des retraites.

L’exposé qui suit tentera donc, au mieux, de dessiner les lignes de force et les résistances à l’application des réformes depuis plus de deux siècles jusqu’à l’extrême complexité de la période actuelle.

Dans l'esprit de cette collection, cet ouvrage s'adresse aux étudiants, aux deux moments de l'année universitaire. Au début, il voudrait être l'introduction concise et précise à un enseignement oral, complété par des lectures. À la fin, il souhaiterait permettre une vue synthétique d'un cours avant un examen écrit ou oral.

Peut-être aussi la curiosité d'autres lecteurs sera-t-elle attirée par la brièveté de l'exposé, prélude à l'étude approfondie de nos institutions du XXIe siècle, dont les caractères fondamentaux sont hérités des révolutions européennes et atlantiques du XVIIIe siècle.

Éléments de documentation

Sources

Le travail du juriste consiste d'abord à connaître les textes : suivant les époques, le Moniteur universel, le Bulletin des lois, le Journal officiel contiennent les textes législatifs et réglementaires, depuis la Révolution. Par commodité, pour la fin de l'Ancien Régime, on peut consulter le recueil d'Isambert (le nombre des textes retenus est fort limité) et, pour la période postérieure à 1789, le recueil de Duvergier, très complet.

Différentes publications, notamment celles de Dalloz et Sirey (infra), contiennent une masse énorme de textes fondamentaux et remontent parfois jusqu'à l'Ancien Régime. On les trouve à la date ou groupés méthodiquement.

Nous ne saurions trop recommander de parcourir quelques lois, ordonnances, décrets ou instructions ministérielles. Le lecteur sera frappé de la précision et de la clarté du style, plus spécialement pour la période qui va de la Restauration au début de la Troisième République.

Dans les ouvrages suivants, des textes ou documents importants ont été groupés par thèmes et parfois commentés :

RIALS (S.), Textes constitutionnels français et Textes politiques français. GODECHOT (J.), Les constitutions de la France depuis 1789. LEGENDRE (P.), L'administration du XVIIIe siècle à nos jours, Paris, PUF, coll. « Thémis ».

L'histoire du droit n'est pas seulement celle de la législation. Elle est aussi et surtout l'histoire de la pratique juridique. En France, en ce domaine, beaucoup reste à faire car, de la fin du XVIIIe siècle au milieu du XXe siècle, une grande partie des sources est inexploitée. Les documents attendent les chercheurs sur les rayons des Archives nationales, départementales ou communales et sur ceux des grandes administrations, sans parler des archives privées et des richesses de la Bibliothèque nationale. Il existe pourtant de remarquables guides imprimés (véritables travaux d'histoire des institutions), notamment aux Archives nationales, qui permettent d'exploiter ces trésors. Et il y a toujours, dans quelque service que ce soit, un conservateur des archives qui aidera, avec science et enthousiasme, la recherche, en histoire du droit, du spécialiste ou de l'amateur.

Encyclopédies et répertoires

Un lecteur porte souvent son intérêt sur une question très spéciale à laquelle il ne peut être fait qu'une simple allusion dans un ouvrage comme le nôtre. Un éclaircissement aura toutes les chances d'être trouvé dans les remarquables travaux suivants :

Pour la fin de l'Ancien Régime

GUYOT, Répertoire universel et raisonné de jurisprudence (1777), complété par Merlin (5e éd., 1827). MARION (M.), Dictionnaire des institutions de la France aux XVIIe et XVIIIe siècles, Paris, Picard, 1923, réimpression 1969.

Pour les XIXe et XXe siècles

Dalloz, Répertoire méthodique et alphabétique de législation, de doctrine et de jurisprudence. Paris, 1845-1897, 44 vol. et 19 vol. suppl. Le grand répertoire Dalloz est un monument de l'histoire du droit, digne pendant des plus grands travaux historiques du XIXe siècle. Il faut souligner les exceptionnelles qualités des auteurs qui ont su présenter, avec l'intelligence historique, le droit de leur temps dans une langue d'une limpidité et d'une élégance rarement atteinte dans des travaux à caractère technique. Dalloz, Répertoire pratique de législation, de doctrine et de jurisprudence, Paris, 1910-1938, 12 vol. et 3 vol. suppl. et 1 vol. additions. Orienté vers la pratique, mais complément du grand répertoire, ce travail permet de suivre une évolution complexe jusqu'à la veille de la deuxième guerre mondiale. FUZIER-HERMAN, Répertoire général alphabétique du droit français, Paris, 1886-1945, 37 vol., 14 vol. 1er suppl. et 2 vol. 2e suppl. Moins historique que le répertoire Dalloz, plus orienté vers le droit privé que vers le droit public, le répertoire Fuzier-Herman offre des articles très documentés. BÉQUET, Répertoire du droit administratif, Paris, 1882-1911, 28 vol. Ce répertoire constitue la somme du droit administratif français pour la fin du XIXe, et le début du XXe siècle. De plus, les introductions historiques, parfois inégales, donnent une vue utile de l'évolution générale du droit administratif.

Périodiques

Ils sont nombreux et divers. Les titres retenus ici ne le sont qu'à titre d'exemples.

• Les grands classiques : Dalloz, Sirey (repris par Dalloz). Ces deux grandes revues, par la continuité, la précision de la documentation, la qualité des auteurs sont irremplaçables ; on se reportera aux catalogues des bibliothèques pour suivre l'évolution des publications. La Semaine juridique, Jurisclasseur périodique, édition générale, plus récente que les deux revues précitées, offre des études de doctrine et de jurisprudence de la plus haute qualité, et publie aussi les principaux textes législatifs et réglementaires.

• Quelques grandes revues, plus spécialisées, où les recherches d'histoire des institutions ne sont pas négligées : Actualité juridique du droit administratif, « Droits » Revue française de théorie juridique, Études et documents du Conseil d'État, Pouvoirs, Revue administrative, Revue de recherche juridique, Revue d'histoire des facultés de droit et de la science juridique, Revue du droit public et de la science politique en France et à l'étranger, Revue française d'administration publique, Revue française de science politique, Revue historique, Revue historique de droit français et étranger.

Ouvrages

• Pour l'Ancien Régime : OLIVIER-MARTIN (Fr.), Histoire du droit français des origines à la Révolution, rééd. CNRS, 1990. TIMBAL (P.-C.) et CASTALDO (A.), Histoire des institutions et des faits sociaux. HAROUEL (J.-L.), BARBEY (I.), BOURNAZEL (E.) et THIBAUT-PAYEN (J.), Histoire des institutions de l'époque franque à la Révolution. SUEUR (Ph.), Histoire du droit public français XVe-XVIIIe siècle (2 volumes).

• Pour le XVIIIe siècle français : ANTOINE (M.), Le conseil du roi sous le règne de Louis XV, Paris-Genève, Droz, 1970. Ce chef-d'œuvre, à la fois somme et source, est la meilleure étude du système administratif français au XVIIIe siècle (il couvre beaucoup plus que son titre) et forme la plus remarquable introduction à l'étude de nos institutions qui dérivent directement du siècle de Louis XV.

Ouvrages à caractère général portant sur les XVIIIe-XXe siècles

AMBRIÈRE (Mad.), Dictionnaire du XIXe siècle européen. ANTONETTI (G.), Histoire contemporaine politique et sociale. BELY (L.), Dictionnaire de l’Ancien Régime. Bluche (Fréd.), Manuel d’histoire politique de la France contemporaine. BURDEAU (Fr.), Histoire de l'administration française, du XVIIIe au XXe siècle. CARBASSE (J.-M.), Manuel d’introduction historique au droit. CARBASSE (J.-M.), Histoire du droit pénal et de la procédure criminelle. CHEVALLIER (J.-J.) et GUCHET (Y.), Histoire des institutions et des régimes politiques de la France de 1789 à nos jours. DELON (M.), Dictionnaire européen des Lumières. GODECHOT (J.), Les institutions de la France sous la Révolution et l'Empire. GODECHOT (J.), Les révolutions (1770-1799), Institut français des sciences administratives. Cet institut publie des cahiers dans lesquels l'histoire tient souvent une large place. HALPÉRIN (J.-L.), Histoire du droit privé français depuis 1804. LATREILLE, PALANQUE, DELARUELLE, RÉMOND, Histoire du catholicisme en France, tome III, La période contemporaine. LEGENDRE (P.), Histoire de l'administration de 1750 à nos jours. MORABITO (M.), Histoire constitutionnelle de la France de 1789 à nos jours. MOUGEL (Fr.-Ch.) et S. PACTEAU (S.), Histoire des relations internationales XIXe-XXe siècles. ROYER (J.-P.) et alii, Histoire de la justice en France. SAUTEL (G.) et HAROUEL (J.-L.), Histoire des institutions publiques depuis la Révolution française. TULARD (J.), La France de la Révolution et de l’Empire. VERPEAUX (M.), BODINEAU (P.), Histoire constitutionnelle de la France. Sur les très complexes institutions européennes, un ouvrage précis apporte la clarté : CLERGERIE (J.-L.), GRUBER (A.) et RAMBAUD (P.), Droit institutionnel et matériel de l’Union européenne.

Ouvrages orientés plus spécialement vers le droit administratif et les institutions administratives

Certains ouvrages sont déjà un peu anciens mais présentent des développements historiques intéressants.

AUBY (J.-M.) et DRAGO (R.), Traité de contentieux administratif, 2 vol., 2e éd. BÉNOÎT (F.-P.), Le droit administratif français. BIENVENU (J.-J.) et LAMBERT (Th.), Droit fiscal. BIGOT (G.), L’administration française, Politique, droit et société, tome 1 (1789-1870) tome 2 (1870-1944). BURDEAU (Fr.), Histoire du droit administratif. CHAPUS (R.), Droit administratif général. CHAPUS (R.), Droit du contentieux administratif. Le Conseil d'État, Son histoire à travers les documents d'époque, 1799-1974. GLINEUR (C.), Histoire des institutions administratives (Xe-XIXe siècle). GOHIN (O.) et SORBARA (G.), Institutions administratives. LAUBADÈRE (A. de), Traité de droit administratif, 4 vol. MESTRE (J.-L.), Introduction historique au droit administratif français. WEILL (P.), Le droit administratif.

Documentation

Internet a modifié radicalement les conditions de la recherche en permettant la consultation en ligne des catalogues des principales bibliothèques, grâce à de multiples entrées, et des catalogues des éditeurs. Il est donc possible de trouver facilement les ouvrages qui complètent le thème étudié et même de savoir dans quelle bibliothèque il est disponible.

Introduction

Repères chronologiques sur les règnes de Louis XV (1715-1774) et Louis XVI (1774- jusqu’à 1788)

La régence de Louis XV, 1715-1723

• Échec de la restauration de la noblesse dans le gouvernement (la polysynodie).

• Échec de la réforme du papier-monnaie tentée par Law. Néanmoins, après ces graves difficultés, la stabilisation de la monnaie, la livre, a été obtenue et s’est maintenue jusqu’à 1789, favorisant un remarquable développement économique.

La 1re partie du règne : la prépondérance de la paix en Europe, 1723-1743

• Le cardinal Fleury, 1er ministre, 1726-1743.

• Après les très nombreuses guerres sous Louis XIV, la paix, presque constante pendant vingt ans, favorise le développement de la prospérité sous « Louis le Bien aimé ».

La 2nde partie du règne : les grandes épreuves, 1743-1774

• La guerre européenne

– Guerre de succession d’Autriche, 1740-1748.

– Guerre de 7 ans, 1756-1763. Traité de Paris de 1763 : perte de la majeure partie des possessions de l’Inde et du Canada au bénéfice de la Grande Bretagne qui domine les mers. Graves difficultés politiques et financières en France, dues aux dépenses de guerre.

• Les difficultés internes

– Malgré les efforts des contrôleurs généraux des finances, Orry, dès 1738, Machault d’Arnouville, en 1749 (opposition radicale de la noblesse, du clergé et des parlements à la création de l’impôt général du Vingtième [5 %]), et Terray, entre 1770-1774, il a été impossible d’endiguer les dépenses et d’obtenir des recettes nouvelles.

– Opposition politique des cours du royaume, notamment le parlement et la cour des aides de Paris, qui se manifeste par le refus d’enregistrer des édits, notamment relatifs aux finances.

– Rappel par le roi, en lit de justice au parlement de Paris, des principes de la constitution monarchique dans la célèbre Séance de la Flagellation, le 3 mars 1766.

– Réforme fondamentale de modernisation de la justice par le chancelier Maupeou (1771-1774) : création des Conseils supérieurs, suppression de toute opposition politique de la part des cours de justice.

– Importantes réformes militaires sur le matériel, la stratégie et la tactique, création de l’École militaire à Paris.

– Dans le domaine religieux, lutte de la monarchie contre le courant janséniste, soutenu par le parlement de Paris ; suppression de l’ordre des Jésuites, en 1764.

Le règne de Louis XVI, de 1774 jusqu’à 1788

• À son avènement, Louis XVI a supprimé la réforme de la justice opérée par Louis XV et Maupeou et a réinstallé l’ancienne organisation judiciaire. L’opposition des parlements à la monarchie a repris immédiatement et n’a pas cessé jusqu’à 1789.

• Le règne est marqué par des tentatives de réformes des institutions extrêmement profondes et nombreuses, dont certaines ont réussi tandis que d’autres ont inspiré les régimes suivants, et par des difficultés fiscales et financières constantes qui se révéleront insurmontables.

• La crise endémique des finances publiques a été amplifiée par les conséquences de l’alliance franco-américaine de 1778 et la guerre outre Atlantique qui a conduit à la victoire sur la Grande Bretagne au bénéfice des nouveaux États-Unis d’Amérique du nord et à la signature du traité de Paris de 1783.

• Les importantes réformes de Turgot (1774-1776), orientées vers la modernisation économique, notamment, se sont heurtées à une conjonction d’oppositions.

• Necker, à la tête des finances de 1776 à 1781, n’a apporté que des réformes superficielles et a surtout eu recours à l’emprunt. Ses deux successeurs, Calonne (1781-1787) et Loménie de Brienne (1787-1788) ont vécu d’expédients.

• La réunion de l’Assemblée des notables, en 1787, chargée de résoudre la crise financière, s’est séparée sans atteindre de résultat à cause de l’opposition des privilégiés.

• À ces difficultés techniques et politiques constantes s’ajouta, en 1788, une crise économique complexe, doublée d’une opposition politique diffuse mais de plus en plus sensible. Ainsi s’explique le rappel de Necker au gouvernement. En août 1788, il obtint du roi la convocation des États Généraux, non réunis depuis 1614, pour dénouer exclusivement la crise financière. Le 27 décembre 1788, le roi décida le doublement du tiers état, sans prévoir le vote par tête. Le vote par ordre subsistait donc suivant la coutume mais, pour la première fois, le nombre des députés du tiers était aussi élevé que ceux du clergé et de la noblesse réunis. On sait les conséquences de cette ambiguïté.

Des réformes à la Révolution (1749-1789)

« Les Français ont fait en 1789 le plus grand effort auquel se soit jamais livré aucun peuple, afin de couper pour ainsi dire en deux leur destinée, et de séparer par un abîme ce qu'ils avaient été jusque-là de ce qu'ils voulaient être désormais, Dans ce but, ils ont pris toutes sortes de précautions pour ne rien emporter du passé dans leur condition nouvelle ; ils se sont imposé toutes sortes de contraintes pour se façonner autrement que leurs pères ; ils n'ont rien oublié enfin pour se rendre méconnaissables. « J'avais toujours pensé qu'ils avaient beaucoup moins réussi dans cette singulière entreprise qu'on ne l'avait cru au-dehors et qu'ils ne l'avaient cru d'abord eux-mêmes. J'étais convaincu qu'à leur insu ils avaient retenu de l'ancien régime la plupart des sentiments, des habitudes, des idées même à l'aide desquelles ils avaient conduit la Révolution qui le détruisit et que, sans le vouloir, ils s'étaient servi de ses débris pour construire l'édifice de la société nouvelle ; de telle sorte que, pour bien comprendre et la Révolution et son œuvre, il fallait oublier un moment la France que nous voyons, et aller interroger dans son tombeau la France qui n'est plus… »

C'est sur le lien puissant entre les institutions anciennes et les institutions nouvelles que s'ouvre l'avant-propos de L'Ancien Régime et la Révolution, publié par Alexis de Tocqueville en 1856. Malgré l'apparente rupture de 1789, l'auteur donne tout leur relief et toute leur portée aux grands événements de la seconde moitié du XVIIIe siècle, en les considérant, non en eux-mêmes, mais par rapport à l'évolution ultime de la monarchie.

Déjà Barnave, en 1791, dans son Introduction à la Révolution française, au moment même où se déroulaient les grands changements, avait pressenti la continuité historique :

« On voudrait vainement se faire une juste idée de la grande révolution qui vient d'agiter la France en la considérant d'une manière isolée, en la détachant de l'histoire des empires qui nous environnent et des siècles qui nous ont précédés. Pour en juger la nature et pour en assigner les véritables causes, il est nécessaire de porter ses regards plus loin, il faut percevoir la place que nous occupons dans un système plus étendu : c'est en contemplant le mouvement général qui, depuis la féodalité jusqu'à nos jours, conduit les gouvernements européens à changer successivement de forme, qu'on apercevra clairement le point où nous sommes arrivés et les causes générales qui nous y ont conduits ».

Cette conception de la Révolution, partie d'un tout, trop souvent oubliée depuis près d'un siècle, devait être reprise par Jean Jaurès dans une formule lapidaire : « Il n'y a pas, à proprement parler, une révolution française ; il y a une révolution européenne qui a, en France, son sommet ».

Les études les plus approfondies, tout en soulignant toujours les caractères propres de la Révolution française – exceptionnelle par son ampleur, sa durée, ses conséquences – ont confirmé les liens très nets de notre histoire et de l'évolution politique générale : en 1955, au congrès international des sciences historiques de Rome, les professeurs Palmer et Godechot ont même parlé des révolutions « atlantiques » qui ont secoué d'abord le Nouveau Monde, puis la vieille Europe, de part et d'autre de l'Océan.

Très fort sur le plan général, le lien entre les institutions publiques de l'Ancien Régime et celles de l'époque contemporaine apparaîtra peut-être plus net dans le cadre français où l'esprit d'autorité de l'absolutisme continue de dominer la technique juridique, malgré la proclamation des grands principes de 1789 et la très profonde évolution qui s'est produite depuis deux siècles.

« Il n'y a rien de plus propre à rappeler les philosophes et les hommes d'État à la modestie que l'histoire de notre Révolution ; car il n'y eut jamais d'événements plus grands, conduits de plus loin, mieux préparés et moins prévus. »

Événement extraordinaire pour les contemporains, comme le rappelle Tocqueville, dans cette opposition entre une lente et imperceptible préparation et une brusque explosion, la Révolution a stupéfié les contemporains : comment la monarchie absolue de droit divin, au faîte de la puissance, a-t-elle pu, en un instant, s'écrouler ? Comment cette monarchie, forte non seulement d'une tradition vénérable, mais modernisée à partir de 1749 essentiellement par la volonté de Louis XV et du contrôleur général Machault d'Arnouville, œuvre continuée par les autres ministres, notamment par le chancelier Maupeou en 1771, et perfectionnée, dans bien des domaines, sous le règne de Louis XVI, n'a-t-elle pu résister aux attaques et aux critiques, dont les plus virulentes provenaient des privilégiés ?

À cette constatation éclatante que ni la toute puissance royale, ni l'esprit de réforme des deux derniers souverains, si profond que l'on peut parfois parler de révolution, n'ont pu empêcher d'éclater la Révolution, il faut trouver des causes : chercher à découvrir les faiblesses de l'État, les raisons de la rupture dans nos institutions publiques, rupture seulement apparente qui n'altère guère une réelle continuité. Il faut donc essayer de définir les caractères de l'absolutisme monarchique et des réformes entreprises dans la seconde moitié du XVIIIe siècle.

Chapitre 1

L'absolutisme monarchique

L’essentiel

La théorie de l’absolutisme et la pratique administrative qui n’en est souvent qu’un reflet partiel seront successivement esquissées.

Section 1 –

La théorie

Si Hobbes et Bossuet ont longuement développé la théorie de l'absolutisme, Louis XV a défini lui-même, avec une remarquable concision, la doctrine de l'absolutisme monarchique de droit divin dans le discours qu'il prononce, le 3 mars 1766, pour rappeler à l'obéissance la plus vénérable juridiction du royaume, le Parlement de Paris.

« ... Comme s'il était permis d'oublier que c'est en ma personne seule que réside la puissance souveraine, dont le caractère propre est l'esprit de conseil, de justice et de raison ; que c'est de moi seul que mes cours tiennent leur existence et leur autorité ; que la plénitude de cette autorité, qu'elles n'exercent qu'en mon nom, demeure toujours en moi, et que l'usage n'en peut