ISBN 978-2-13-083604-9

Dépôt légal – 1re édition : 2022, juin

© Presses Universitaires de France / Humensis, 2022

170 bis, boulevard du Montparnasse, 75014 Paris

Ce document numérique a été réalisé par Nord Compo.

Introduction
par François Morvan

Dans la société française, il est fréquent, surtout en période de crise, que la rigueur intellectuelle et l’austérité de façade soient confondues. Cet ouvrage dément cette assertion. Grâce à un style incisif, impertinent, parfois malicieux, toujours profond, exigeant, les textes de François Monnier nous offrent un portrait affûté de tous les aspects de la société française et du monde contemporain entre 1993 et 2014 : État, société, religion, mœurs, droit, enseignement, relations internationales, défense, questions sociales, philosophie. Il aura fallu attendre plusieurs années après la disparition, en 2014, au terme de soixante-sept années d’existence, de la Revue administrative, pour que les éditoriaux de son directeur-rédacteur en chef entre 1993 et 2014, soient rassemblés en un seul volume et portés ainsi à la connaissance d’un public élargi. Comme l’observait Borges, « ce qui est important, ce n’est pas de lire, mais de relire ! ».

Pourtant, les apparences sont contre nous. Publier des éditoriaux bimestriels, aussi brillants soient-ils, couvrant une période de vingt ans, est une entreprise hasardeuse. Le métier d’éditorialiste présente beaucoup de difficultés. S’attaquer à ce qui est vivant dans la société expose à des contre-attaques. Effectuer un travail de vivisection sur le monde contemporain fait réagir ou mordre. Il faut un courage d’explorateur. Il est moins difficile de disséquer la société passée. Un cadavre mort est bien mort. Comme l’écrit Jacques Ellul, « il est facile de se régaler d’un dictionnaire de la bêtise qui nous parle de celle d’hier1 », de se moquer des idées que plus personne ne défend. C’est le risque du métier d’éditorialiste que d’être un simple copiste, dont, comme l’écrit Mary Robinson, le bruit de la célébrité n’est que l’écho de ce que tout le monde pense à une époque donnée. La publication des éditoriaux ne fait pas les vitrines des libraires. La triste vérité est qu’un éditorial est le plus souvent vite périmé. C’est pourquoi ces textes, censés être porteurs de hauteur de vue, sont associés dans les esprits à une information vite oubliée. Au bout d’un moment, leur lecteur dépérit d’ennui. Au-delà des éditoriaux, les revues d’opinion ou d’éditeurs, d’une façon générale, vieillissent mal. Celles de droit public, considérées, à peine l’encre sèche, comme assommantes par les non-spécialistes, parfois très mal. Quant aux titres destinés aux cadres de la fonction publique et rédigés en partie par et pour ceux-ci, ils peuvent paraître incompréhensibles. Un foisonnement de revues dites « théoriques », parfois illisibles, a envahi le marché. Les juristes, les sociologues de l’administration s’y sont donné à cœur joie, et mettre le nez aujourd’hui dans ces publications demande de l’abnégation ! C’est pourquoi, en rendre la lecture attirante est, à l’échelle de l’histoire, une forme d’hapax, un événement unique. La Revue administrative fait partie de ces exceptions. La science administrative américaine, la sociologie des organisations, la science politique y tiennent peu de place car ses directeurs successifs ont estimé qu’en l’état, ces disciplines ne rendent pas vraiment compte de la réalité du phénomène administratif : « La pression de la sociologie wébérienne, qui raisonne en grands systèmes, qui définit des modèles plus ou moins arbitraires et qui confond administration publique et administration privée n’est guère faite également pour favoriser le développement de l’histoire administrative2. » La Revue évite avec bonheur une spécialisation, une technicité et parfois un jargon exaspérant le premier directeur de la Revue administrative, Robert Catherine, puis son successeur François Monnier, qui tous deux proposent une « science administrative » collant à la réalité.

Le lecteur pourra donc découvrir ici une série d’éditoriaux dont l’intérêt est intact bien qu’ils collent de très près aux événements du moment. Pour faciliter la compréhension du contexte, un rappel dans un petit commentaire en tête de chaque texte nous a paru nécessaire. En outre, une chronologie sommaire est consultable à la fin du volume. Si le contenu de chaque numéro de la Revue administrative, à l’exception de quelques numéros thématiques, notamment lors du bicentenaire du Conseil d’État3, est sans rapport direct avec l’éditorial qui l’ouvre, il est utile parfois de se rafraîchir un peu la mémoire.

Si ces textes conservent leur intérêt, c’est parce qu’ils présentent une alchimie presque parfaite entre l’actualité la plus immédiate et l’exercice de la pensée pluridisciplinaire. Ils sont d’abord à la bonne distance entre critique journalistique et débat philosophique. Par de riches références historiques, François Monnier donne de la profondeur à l’actualité du monde contemporain. Comme l’écrit Georges Gusdorf : « La critique de l’actualité quotidienne ne demande pas moins d’intelligence, de profondeur, que la spéculation philosophique. Le journaliste, historien du présent, doit avoir autant d’envergure mentale et de largeur de vue qu’un grand historien4. » L’anthropologie, discipline dans laquelle François Monnier ne prétend à aucun titre, lui sert à analyser l’actualité en se fondant sur l’« architecture invisible que nous appelons civilisation5 » de l’État et de la société française. Les quelques éditoriaux qui ne collent pas vraiment à des événements servent à l’expression de la pensée personnelle de l’auteur, particulièrement stimulante. François Monnier sort victorieux de cet exercice périlleux, à la conjonction de l’histoire immédiate, du bloc-notes, de l’essai, du journal.

Il nous semble clair que la densité de pensée et l’exceptionnelle indépendance intellectuelle dont témoignent ces éditoriaux expliquent cette réussite. Ajoutons qu’une ligne éditoriale aussi iconoclaste, dans une revue sans publicité, a nécessité une autonomie financière, acquise par les abonnements. Le modèle économique ainsi conçu est d’ailleurs plus solide que celui de bien des maisons d’édition ! Mais il comporte un talon d’Achille qui est l’abonnement institutionnel. Si le grand public n’ignore pas la pression des annonceurs, il méconnaît la sanction de l’indépendance intellectuelle de son éditorialiste par l’interruption de centaines d’abonnements institutionnels. Robert Catherine a été victime de ce genre de procédés6. François Monnier, qui a fermement réaffirmé sa liberté de pensée à certaines reprises, aussi.

Pour des raisons éditoriales, il m’a été demandé de ne pas retenir les textes qui pouvaient être vus comme frappés d’obsolescence. Je n’en ai personnellement trouvé aucun. Finalement, j’en ai gardé soixante-dix-neuf sur cent vingt-huit, soit 60 %. Un quart de ceux publiés est essentiellement consacré à la situation internationale du monde contemporain. Un quart effectue un rapprochement entre des thèmes de philosophie et de sciences humaines et la société contemporaine. La seconde moitié se rapporte, à parts égales, à la situation politique, à l’Europe et à l’économie. Nous bénéficions ainsi d’une vaste fresque des années 1993-2014.

La Revue administrative avant François Monnier

L’esprit des éditoriaux et de l’héritage de la Revue administrative avant que François Monnier n’en devienne le directeur et rédacteur en chef en 1993 se retrouve dans les textes publiés ici. C’est pourquoi il vaut la peine de se tourner vers le parcours professionnel et l’œuvre écrite du principal fondateur de la Revue, Robert Catherine (1914-1992). Sa carrière est celle d’un haut fonctionnaire, devenu après guerre chef de bureau au ministère de la Production industrielle, passé par les cabinets ministériels en 1957 comme conseiller technique au cabinet du secrétaire d’État à la fonction publique et à la réforme administrative. Durant ces années, il fréquente professionnellement et personnellement les membres des grands corps de l’État. Ses écrits et son œuvre témoignent d’une personnalité atypique, particulièrement indépendante, courageuse, intransigeante. Il note d’ailleurs : « Le laxisme n’est pas loin de la lâcheté » et « la temporisation […] résignation »7. Ce grand commis de l’État attaque de front la surenchère démagogique, le « lucratif pantouflage » et le dépérissement des principes de base de la fonction publique. Au-delà des mots, ses actes signent un courage rare. En tant que fonctionnaire de haut rang, donc exposé, il remet en question l’attitude de la police lors de l’affaire Ben Barka en 1966. Ses écrits témoignent également d’une connaissance fine de l’histoire et de la sociologie administrative. J’ai été totalement conquis par un petit chef-d’œuvre de sociologie et d’anthropologie de terrain, Le Style administratif8. L’apparence de l’ouvrage est plutôt terne puisqu’il s’agit d’une forme de manuel de rédaction pour hauts fonctionnaires. La syntaxe, les figures de style, la grammaire et le vocabulaire de la note ou du courrier administratif y sont présentés et illustrés. Quoi de plus rébarbatif ! Sauf au travers d’une lecture au second degré. Le style courtelinesque du rond-de-cuir, fameux terme datant de 1885, est toujours en usage. Un troisième niveau d’analyse, que je privilégierai, en fait un outil ethnolinguistique unique dans l’histoire administrative française. Tout sociologue, féru de linguistique, pourra y déceler les structures anthropologiques de l’imaginaire administratif, l’utiliser comme corpus en vue d’une étude sur le langage de la noblesse d’État. À son image, c’est toute la Revue administrative, dont Robert Catherine puis François Monnier furent les directeurs, qui me semble être un outil de connaissance sans pareil dans l’histoire administrative de la seconde moitié du XXe siècle.

La Revue avait été fondée une première fois en 1948 par deux hauts fonctionnaires, le préfet Jean-Émile Reymond et Lucien Junillon, sous le nom : L’Administration moderne, Revue mensuelle pour l’étude de l’organisation et des techniques administratives. Sous ce titre très peu aguicheur, elle s’était interrompue au bout de six numéros9. C’est alors que Robert Catherine s’associa aux deux premiers fondateurs pour la relancer sous un nouveau nom. Michel Debré, qui restera constamment un soutien fidèle de la Revue, siège au comité d’honneur. Six axes éditoriaux sont présentés dès le premier numéro : doctrine, information générale, législation et jurisprudence, vie administrative et organisation et méthodes10. Depuis lors, la ligne éditoriale de la Revue administrative n’a pas changé. Son projet est d’accompagner la volonté réformatrice de l’administration, qui a commencé à faire preuve d’ingéniosité, contrairement aux idées reçues, il y a fort longtemps. Chaque période connaît sa frénésie de volonté de changement. Sous l’Ancien Régime, le duc de Saint-Simon inspire la polysynodie, système de gouvernement et d’administration instauré entre 1715 et 1718 par le régent Philippe d’Orléans. Au XXe siècle, pendant l’entre-deux-guerres, Fayol, La Démocratie nouvelle de Lysis, certains non-conformistes des années 1930, puis le Conseil national de la Résistance contribuent à ce foisonnement. Après la Seconde Guerre mondiale, le thème est constamment repris alors que l’histoire académique ne retient que quelques noms célèbres ou le plan Rueff-Armand en 1960. La Revue vise à accompagner « l’administration et le droit dans leurs mutations respectives », en se nourrissant de la réflexion apportée à ce sujet par le secteur privé. La responsabilité, le rendement, la rapidité d’exécution, la simplification11, partout où ils se traduisent dans la réalité, doivent inspirer l’action administrative. Mais la Revue, déjà, affirme que les tâches essentielles remplies par les administrations publiques ne doivent pas, et souvent ne peuvent pas, l’être convenablement par une administration de nature privée. Si réformes il y a, elles ne doivent pas briser l’essence du service public. La création d’un Commissariat à la réforme administrative, préconisée en 1951 par Robert Catherine, voulait prévenir cette dérive.

La Revue administrative sous la direction de François Monnier

Des auteurs de toutes tendances, qu’ils soient hauts fonctionnaires ou extérieurs à l’administration, syndicalistes, parlementaires, représentants d’organisations professionnelles, universitaires, s’expriment dans la Revue administrative sans esprit de coterie, sans filtrage idéologique ou partisan, reliés par la liberté d’expression généreusement accordée par son directeur et rédacteur en chef. Durant vingt ans, François Monnier publie des auteurs, dont il est parfois loin de partager les idées, depuis d’indiscutables conservateurs qui s’assument comme tels à de fervents socialistes. Si le devoir de réserve ou la discrétion l’exige, l’usage du pseudonyme est fréquent. En dépit de cette variété, la Revue administrative est une publication engagée dont le directeur s’expose au travers de ses éditoriaux. Dans une société où chacun semble avoir peur de son ombre, elle s’engage sur des sujets clivants et n’hésite pas à prendre des partis, à sortir des sentiers battus de la pensée, du consensus mou, et à aborder sans concession, sans complaisance, sous les angles les plus variés, les sujets les plus délicats. Un fléau menace les libertés et la pensée : ne jamais dire un mot plus haut que l’autre, ne pas présenter les choses telles qu’elles sont. Ces attitudes ont envahi toute la société contemporaine parce qu’agir autrement comporte des risques et demande du courage. Alors, que dire de l’administration, qui, dans ce domaine, n’a pas une réputation d’audace, ou que dire même du monde académique et scientifique ?

Au travers de cet engagement, la Revue administrative porte une ambitieuse vision de l’État et de l’administration, dont François Monnier assume l’héritage. Elle véhicule une approche de la liberté de pensée, résultant d’une pleine appropriation des libertés académiques.

Un texte fondamental peut être vu comme le symbole de la continuité entre Robert Catherine et François Monnier. Il s’agit de l’édit de Saint-Germain-en-Laye, et notamment de son préambule, datant de février 1641 et largement oublié ou ignoré aujourd’hui. Sorte de testament politique de Richelieu, il affirme, pour la première fois, et exprime de façon prémonitoire la double originalité de l’administration française, scellant la séparation des autorités judiciaires et des autorités administratives, ce qu’on appelait alors la police. Ainsi fut interdit aux juridictions de droit commun de connaître des litiges administratifs. Certes, il faudra près d’un siècle et demi et de multiples textes de rappel pour que la fronde des parlements soit vaincue et que cette séparation ne soit plus discutée. Certes encore, pour le cardinal, juger l’administration, rôle dévolu aux intendants de province et au Conseil du roi, c’était encore administrer. Mais pour la première fois avait été affirmée l’une des caractéristiques majeures de l’administration française, ouvrant ainsi la porte à ce qui deviendra notre justice administrative, dès lors que l’on aura péniblement compris, au cours de la seconde moitié du XVIIIe siècle – ce que consacrera la Révolution –, que juger l’administration réclame le respect de procédures spécifiques et de droits protecteurs aux particuliers face à la toute-puissance de l’État et de son administration. La thèse de doctorat d’État, soutenue au début de sa carrière par François Monnier, relève avec beaucoup d’acuité l’importance de ce texte12. Son étude importante sur Les Débuts de l’administration éclairée13 en prolonge l’analyse et ouvre la voie à de nouveaux travaux en histoire du droit.

Ce texte de Saint-Germain constitue sans doute l’un des marqueurs de la ligne éditoriale de la Revue. Ce n’est pas un choix idéologique du directeur de la Revue, mais le constat de l’héritage de l’histoire de France. À l’heure de la confusion mentale, présenter ainsi l’État occidental et la conception de l’administration qui en découle serait presque le défendre ! L’État n’est ni une construction sociologique, ni le résultat d’un parcours hégélien de la raison de l’histoire, ni une catégorie juridique. Il est le fruit d’une histoire propre, en partie détachée de l’histoire politique. L’histoire racontée ici est peu complaisante. Il suffit de voir comment, refusant le catéchisme propageant une foi quasi religieuse en l’État, François Monnier et la Revue se font fort critiques. Le système des dépouilles – le spoil system – est présenté dans beaucoup d’articles comme une dénaturation de la nature historique de la vocation de l’État. Le pantouflage est attaqué. La façon dont sont traités le thème de la bureaucratie frileuse et la vie quotidienne de certains fonctionnaires dans la Revue ne masque ni les dérives évoquées dans Les Employés par Balzac, où ceux-ci sont qualifiés de « médiocres » ou de « tarets », ni le népotisme et l’influence parlementaire. Certes, ces phénomènes d’affaissement ne sont pas nouveaux. Sous la Monarchie de Juillet...