La juridiction
 administrative

2e édition

Patrick Gérard

Conseiller d’État
Professeur associé au Conservatoire
national des arts et métiers

La documentation Française

Autres titres parus dans la collection - Découverte de la vie publique

La protection sociale. 2e édition

2021

Fonction publique territoriale. Le statut en bref. 4e édition

2021

Les collectivités territoriales et la décentralisation. 12e édition

2021

Les relations internationales

2020

La justice et les institutions juridictionnelles. 3e édition

2019

La collection - Découverte de la vie publique

Découverte de la vie publique est une collection des éditions de La Documentation française qui a pour vocation de présenter, de façon à la fois pédagogique et rigoureuse, le fonctionnement des institutions et de la vie publique en France.

Pédagogique, car les textes sont élaborés par des spécialistes ayant une expérience de l’enseignement, mais aussi parce que chaque thème est traité sous forme de questions-réponses afin de le rendre plus accessible. Tous les mots ou expressions techniques sont explicités.

Rigoureuse, car le sujet abordé est traité de la façon la plus complète possible. Des encadrés portant sur des points plus spécifiques complètent d’ailleurs les questions-réponses.

Chaque ouvrage se décline donc en plusieurs chapitres composés de questions-réponses et d’encadrés, complétés parfois par des schémas. La table des matières, récapitulant la liste des questions-réponses et des encadrés, permet de se retrouver rapidement dans l’ouvrage.

Cette collection est une déclinaison de la rubrique « Fiches » de www.vie-publique.fr, le portail d’informations citoyennes administré par la Direction de l’information légale et administrative (DILA), dont elle constitue un utile complément.

EN GUISE D’OUVERTURE - LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE DANS LE TEMPS ET DANS L’ESPACE

Quelles sont les origines de la juridiction administrative en France ?

Du Moyen Âge à la Renaissance : la formation d’un conseil du roi

1150 : Le roi capétien Louis VII, sur la proposition de l’abbé Suger, forme une Curia regis qui rassemble des personnes appelées par le souverain pour le conseiller : d’une part, des membres de sa famille (familia regis), d’autre part, des officiers de la Couronne et des dignitaires religieux.

Sous le règne de Louis IX (1226-1270), le Parlement de Paris (Curia regis in parlamento) se détache peu à peu de la Curia regis, qu’il décharge des procès, puisque la justice émane du roi et que les jugements sont rendus formellement par des actes de ce dernier ; le Parlement enregistre également les ordonnances et édits royaux. Au total, durant l’Ancien régime, treize autres parlements sont créés dans les provinces.

1539 : François Ier, par l’ordonnance de Villers-Cotterêts, impose l’utilisation de la langue française en remplacement du latin dans les actes judiciaires (art. 110 et 111 – toujours en vigueur – de l’Ordonnance générale sur le fait de la justice du 25 août 1539).

1578 : Le dernier des Valois, Henri III, par le règlement général de la Cour du 11 août 1578, crée un Conseil d’État, parfois dénommé « Conseil d’État et des finances », pour l’aider à diriger le royaume ; le Conseil des parties ou Conseil privé exerce quant à lui les attributions judiciaires suprêmes. Les maîtres des requêtes rapportent les affaires devant le Conseil, puis les conseillers d’État participent à la délibération sous la présidence du roi.

Aux XVIIe et XVIIIe siècles : l’opposition politique à l’immixtion des juges dans les affaires administratives

1641 : Déplorant – sur l’insistance de Richelieu – la multiplication des interventions des Parlements dans le jugement des affaires publiques, Louis XIII déclare, par l’édit de Saint-Germain (16 février 1641) : « Notre cour de parlement de Paris et toutes nos autres cours n’ont été établies que pour rendre la justice à nos sujets ; leur faisons très expresses inhibitions et défenses, non seulement de prendre, à l’avenir, connaissance d’aucunes affaires semblables à celles qui sont ci-devant énoncées, mais généralement de toutes celles qui peuvent concerner l’État, administration et gouvernement d’icelui [de celui-ci] que nous réservons à notre personne seule et de nos successeurs rois. »

1659 : À la demande de l’Amirauté, Mazarin crée le Conseil des prises pour statuer sur la validité des prises faites en mer sur les navires ennemis et leurs cargaisons (lettres patentes, données à Toulouse le 20 décembre 1659). Les appels des décisions du Conseil des prises sont portés devant le « Conseil d’État du Roi ».

1738 : Sur proposition du chancelier d’Aguesseau, Louis XV décide que le Conseil du roi pourra se prononcer sur toutes les « demandes en cassation d’arrêts ou de jugements rendus en dernier ressort » (Règlement du Conseil concernant la procédure que Sa Majesté veut être observée en son Conseil, partie I, titre IV, art. premier, 28 juin 1738).

1790 : À l’Assemblée constituante, Thouret, député de Rouen, dénonce le « pouvoir judiciaire » de l’Ancien régime : « Rival du pouvoir administratif, il en troublait les opérations, en arrêtait le mouvement et en inquiétait les agents. » Dans l’esprit de la règle de séparation des pouvoirs (posée à l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789), il fait voter la loi des 16-24 août 1790 sur l’organisation judiciaire, dont l’article 13 du titre II dispose : « Les fonctions judiciaires sont distinctes et demeureront toujours séparées des fonctions administratives. Les juges ne pourront, à peine de forfaiture, troubler, de quelque manière que ce soit, les opérations des corps administratifs, ni citer devant eux les administrateurs pour raison de leurs fonctions. »

Le contentieux de l’action administrative ne peut relever des juges judiciaires, car, selon l’expression alors employée, il « rentre dans l’administration ». Ainsi, le décret des 6, 7 et 11 septembre 1790 relatif à la forme de procéder devant les autorités administratives et judiciaires attribue les plaintes en matière administrative (contributions directes, exécution des marchés de travaux publics, grande voirie) aux directoires de district. L’article 3 du décret des 7-14 octobre 1790, qui règle différents points de compétence des corps administratifs, dispose que « les réclamations d’incompétence à l’égard des corps administratifs ne sont en aucun cas du ressort des tribunaux. Elles seront portées au roi, chef de l’administration générale ».

Par ailleurs, afin d’unifier la jurisprudence des tribunaux (judiciaires), la loi du 1er décembre 1790 pour la formation d’un Tribunal de cassation établit ce dernier auprès du Corps législatif.

1791 : Le décret des 27 avril-25 mai 1791 relatif à l’organisation du ministère prévoit en son article 15 : « Il y aura un Conseil d’État, composé du Roi et des ministres », et son article 17 donne notamment pour fonction à ce Conseil « la discussion des motifs qui peuvent nécessiter l’annulation des actes irréguliers des corps administratifs ».

1795 : L’article 3 de la Constitution du Directoire (5 fructidor an III) confirme l’interdiction faite aux juges de « citer devant eux les administrateurs pour raison de leurs fonctions ». L’article unique du décret du 16 fructidor an III réaffirme cette règle, manifestement souvent enfreinte : « Défenses itératives sont faites aux tribunaux de connaître des actes d’administration, de quelque espèce qu’ils soient, aux peines de droit. »

L’arrêté du Directoire du 2 germinal an V (1797) précise que « dans la classe des affaires administratives se rangent naturellement toutes les opérations qui s’exécutent par les ordres du Gouvernement, par ses agents immédiats, sous la surveillance et avec les fonds fournis par le Trésor public ». C’est donc au ministre, et non aux tribunaux, qu’il appartient de se prononcer sur les litiges résultant de l’activité administrative : ainsi se forge la théorie du « ministre-juge ».

Quelles missions Bonaparte assigne-t-il au Conseil d’État et aux conseils de préfecture ?

1799 : Bonaparte crée le Conseil d’État contemporain. Aux termes de l’article 52 de la Constitution du 22 frimaire an VIII, « sous la direction des consuls, un Conseil d’État est chargé de rédiger les projets de lois et les règlements d’administration publique, et de résoudre les difficultés qui s’élèvent en matière administrative. » L’article 53 ajoute : « C’est parmi les membres du Conseil d’État que sont toujours pris les orateurs chargés de porter la parole au nom du Gouvernement devant le Corps législatif. Ces orateurs ne sont jamais envoyés au nombre de plus de trois pour la défense d’un même projet de loi. »

Le Conseil d’État reçoit donc une double fonction, consultative et juridictionnelle. Au titre de la première, il est en général présidé par Cambacérès, Deuxième Consul, et élabore les grands codes : Code civil, Code pénal, Code d’instruction criminelle, Code de commerce… Quand il exerce la seconde, il ne fait que préparer des décisions contentieuses reprises par des décrets du pouvoir exécutif : la justice est toujours « retenue ». Le Conseil d’État est installé au Palais du Petit-Luxembourg.

1800 : La loi du 28 pluviôse an VIII concernant la division du territoire français et l’administration crée les préfets et établit, à son article 2, les conseils de préfecture, ancêtres des tribunaux administratifs : « Il y aura dans chaque département un préfet, un conseil de préfecture […] ». L’article 4 de la même loi confie au conseil de préfecture – composé, selon la taille du département, de trois, quatre ou cinq agents du ministère de l’Intérieur et présidé par le préfet –, le règlement des difficultés administratives locales dont est ainsi déchargé le Conseil d’État : « Le conseil de préfecture prononcera : sur les demandes de particuliers, tendant à obtenir la décharge ou la réduction de leur cote de contributions directes ; sur les difficultés qui pourraient s’élever entre les entrepreneurs de travaux publics et l’administration, concernant le sens ou l’exécution des clauses de leur marché […]. » Les compétences des conseils de préfecture sont régulièrement élargies.

Alors que le Conseil des prises avait été supprimé à la Révolution et que ses attributions avaient été transférées aux tribunaux judiciaires, l’arrêté des Consuls du 6 germinal an VIII le rétablit ; il est composé d’un conseiller d’État, de huit membres et d’un procureur général : il s’agit de la première juridiction administrative spécialisée.

1815 : Après les Cent-Jours, Louis XVIII édicte l’ordonnance des 23-27 août 1815 portant organisation du Conseil d’État. L’article 7 prévoit la répartition des conseillers d’État en cinq comités : législation ; contentieux ; finances ; intérieur et commerce ; marine et colonies. L’article 16 dispose que les ordonnances délibérées par le Conseil d’État sur rapport de son comité du contentieux sont présentées à la signature du roi par le garde des Sceaux : la justice est donc toujours « retenue ».

Comment est-il mis fin au régime de la « justice retenue » ?

1849 : Après l’avènement de la IIe République, la loi organique du Conseil d’État du 3 mars 1849, en son article 6, attribue au Conseil d’État la fonction de juridiction : « Le Conseil d’État statue en dernier ressort sur le contentieux administratif. »

Dissous par Louis Napoléon Bonaparte lors du coup d’État du 2 décembre 1851, le Conseil d’État est rétabli par le décret organique du 25 janvier 1852.

Pamphlet contre le Conseil d’État du Second Empire

« Il y a aussi le Conseil d’État et le Corps législatif : le Conseil d’État joyeux, payé, joufflu, rose, gras, frais, l’œil vif, l’oreille rouge, le verbe, haut, l’épée au côté, du ventre, brodé en or ; le Corps législatif, pâle, maigre, triste, brodé en argent. Le Conseil d’État va, vient, entre, sort, revient, règle, dispose, décide, tranche, ordonne, voit face-à-face Louis-Napoléon. Le Corps législatif marche sur la pointe du pied, roule son chapeau dans ses mains, met le doigt sur sa bouche, sourit humblement, s’assied sur le coin de sa chaise, et ne parle que quand on l’interroge. Ses paroles étant naturellement obscènes, défense aux journaux d’y faire la moindre allusion. […]

Le rapport de la commission du budget restera dans la mémoire des hommes comme un des plus déchirants chefs-d’œuvre du genre plaintif. Redisons ces suaves accents : “Autrefois, vous le savez, les communications nécessaires en pareil cas existaient directement entre les commissions et les ministres. C’est à ceux-ci qu’on s’adressait pour obtenir les documents indispensables à l’examen des affaires. Ils venaient eux-mêmes, avec les chefs de leurs différents services, donner des explications verbales, suffisantes souvent pour prévenir toute discussion ultérieure. Et les résolutions que la commission du budget arrêtait après les avoir entendus étaient directement soumises à la chambre. Aujourd’hui, nous ne pouvons avoir de rapport avec le gouvernement que par l’intermédiaire du Conseil d’État, qui, confident et organe de sa pensée, a seul le droit de transmettre au Corps législatif les documents qu’à son tour il se fait remettre par les ministres”. »

Source : Victor Hugo, Napoléon le petit, livre II, chapitre III, 1852.

1872 : Au début de la IIIe République, la loi du 24 mai 1872 portant réorganisation du Conseil d’État reprend les termes de la loi organique de 1849. Comme l’affirme son article 9, « le Conseil d’État statue souverainement sur les recours en matière contentieuse administrative, et sur les demandes d’annulation pour excès de pouvoir formées contre les actes des diverses autorités administratives. »

La justice est dès lors déléguée au Conseil d’État pour la plupart des litiges en matière administrative. L’article 25 de la même loi confie à un Tribunal des conflits le soin de régler les conflits d’attribution entre l’autorité administrative et l’autorité judiciaire.

1873 : Par l’arrêt Blanco, le Tribunal des conflits donne compétence à la juridiction administrative pour écarter l’application du droit civil aux services publics, et les régir par un droit « spécial » qui va être appelé droit administratif.

« Considérant que l’action intentée par le sieur Blanco contre le préfet du département de la Gironde, représentant l’État, a pour objet de faire déclarer l’État civilement responsable, par application des articles 1382, 1383 et 1384 du Code civil, du dommage résultant de la blessure que sa fille aurait éprouvée par le fait d’ouvriers employés par l’administration des tabacs ;

Considérant que la responsabilité, qui peut incomber à l’État, pour les dommages causés aux particuliers par le fait des personnes qu’il emploie dans le service public, ne peut être régie par les principes qui sont établis dans le Code civil, pour les rapports de particulier à particulier ;

Que cette responsabilité n’est ni générale ni absolue ; qu’elle a ses règles spéciales qui varient suivant les besoins du service et la nécessité de concilier les droits de l’État avec les droits privés ;

Que, dès lors, aux termes des lois ci-dessus visées, l’autorité administrative est seule compétente pour en connaître » (Tribunal des conflits, 8 février 1873, Blanco, no 00012).

1875 : Le Conseil d’État s’installe au Palais-Royal.

1889 : Par sa décision Cadot du 13 décembre 1889, le Conseil d’État juge que les litiges administratifs doivent lui être soumis directement sans saisine préalable du ministre compétent. C’est l’abandon de la théorie du « ministre-juge », qui ne subsistera désormais que pour le Conseil des prises, dont les décisions doivent être confirmées par des décrets du président de la République pris après avis du Conseil d’État.

Quelles sont les modifications apportées à l’organisation de la juridiction administrative par les IIIe et IVe Républiques ?

1919 : Après le retour de l’Alsace-Moselle à la France, le décret du 26 novembre 1919 relatif au régime transitoire de la juridiction administrative en Alsace-Lorraine institue le Tribunal administratif d’Alsace-Lorraine. Celui-ci, qui siège à Strasbourg, est plus indépendant que ne le sont les conseils de préfecture : il n’est pas présidé par le préfet ; ses membres sont recrutés par concours et ne peuvent pas occuper d’autre emploi public.

1926 : Dans le cadre de la politique d’économie décidée par le chef du Gouvernement, les décrets-lois « Poincaré » des 6 et 26 septembre 1926 portant suppression des conseils de préfecture et création des conseils de préfecture interdépartementaux regroupent les conseils de préfecture en vingt-deux conseils de préfecture interdépartementaux. Le préfet ne préside plus le conseil interdépartemental de préfecture ; les décisions du conseil, prises sous forme d’arrêté, peuvent être contestées en appel devant le Conseil d’État.

1945 : À la Libération, l’ordonnance du 31 juillet 1945 portant sur le Conseil d’État rétablit celui-ci ; son article premier dispose que « le Conseil d’État relève du président du Gouvernement provisoire de la République française, en sa qualité de président du conseil des ministres » ; le Conseil d’État doit être consulté sur tous les projets de loi. Par ailleurs, l’ordonnance du 9 octobre 1945 relative à la formation, au recrutement et au statut de certaines catégories de fonctionnaires crée, par son article 5, l’École nationale d’administration, « chargée de la formation des fonctionnaires qui se destinent au Conseil d’État » et à d’autres corps.

1954 : En application de l’article 1er du décret no 53-934 du 30 septembre 1953 portant réforme du contentieux administratif, les conseils de préfecture interdépartementaux « prennent le titre de tribunaux administratifs » au 1er janvier 1954 et sont, en principe, juges de droit commun du contentieux administratif. Il est possible d’interjeter appel de leurs jugements devant le Conseil d’État. Celui-ci crée en son sein un centre de documentation pour diffuser sa jurisprudence aux tribunaux.

Comment l’indépendance de la juridiction administrative est-elle reconnue sous la Ve République ?

1962-1963 : Le 1er octobre 1962, saisie d’un projet de loi prévoyant l’organisation d’un référendum sur l’élection du président de la République au suffrage universel direct, l’assemblée générale du Conseil d’État émet un avis défavorable, estimant que l’existence des dispositions de l’article 89 de la Constitution (exigeant l’accord préalable des deux chambres du Parlement avant tout référendum sur une révision constitutionnelle) « exclut nécessairement » la possibilité de recourir aux dispositions de l’article 11 (prévoyant un référendum sur un projet de loi ordinaire, ne nécessitant pas l’accord préalable des deux chambres du Parlement).

Quelques jours plus tard, l’assemblée du Contentieux du Conseil d’État, saisie d’une requête contre une ordonnance du président de la République instituant une Cour militaire de justice, en prononce l’annulation au motif de l’importance et de la gravité des atteintes apportées aux principes généraux du droit pénal (19 octobre 1962, Canal, Robin et Godot, 58502).

L’avis puis l’arrêt, qui marquent la forte indépendance du Conseil d’État à l’égard de l’exécutif, provoquent une vive réaction du président de la République : le général de Gaulle annonce son intention de réformer l’institution pour limiter ses pouvoirs.

En définitive, la réforme confiée à la commission présidée par Léon Noël, président du Conseil constitutionnel, aboutit à deux décrets en date du 30 juillet 1963 (no 63-766 relatif à l’organisation et au fonctionnement du Conseil d’État et no 63-767 relatif au statut des membres du Conseil d’État) qui confortent l’indépendance du Conseil.

1973 : Les textes régissant les tribunaux administratifs sont codifiés par les décrets no 73-682 et no 73-683 du 13 juillet 1973, qui instituent un Code des tribunaux administratifs.

1980 : Le Conseil constitutionnel affirme que, instauré par la loi du 24 mai 1872, le principe d’indépendance de la juridiction administrative est l’un des « principes fondamentaux reconnus par les lois de la République » ; en conséquence, « il n’appartient ni au législateur ni au Gouvernement de censurer les décisions des juridictions, d’adresser à celles-ci des injonctions et de se substituer à elles dans le jugement des litiges relevant de leur compétence » (décision no 80-119 DC, 22 juillet 1980, cons. 6).

1987 : Le Conseil constitutionnel affirme que, « conformément à la conception française de la séparation des pouvoirs, figure au nombre des “principes fondamentaux reconnus par les lois de la République” celui selon lequel, à l’exception des matières réservées par nature à l’autorité judiciaire, relève en dernier ressort de la compétence de la juridiction administrative l’annulation ou la réformation des décisions prises, dans l’exercice des prérogatives de puissance publique, par les autorités exerçant le pouvoir exécutif, leurs agents, les collectivités territoriales de la République ou les organismes publics placés sous leur autorité ou leur contrôle » (décision no 86-224 DC, 23 janvier 1987, cons. 15).

1989 : Au 1er janvier 1989 sont créées les cinq premières cours administratives d’appel destinées, selon le souhait du vice-président Marceau Long, à l’initiative de la loi no 87-1127 du 31 décembre 1987 portant réforme du contentieux administratif, à alléger le Conseil d’État dans sa fonction de juridiction d’appel des jugements des tribunaux administratifs.

2001 : En application de l’article 6 de l’ordonnance no 2000-387 et des décrets no 2000-388 et no 2000-389 du 4 mai 2000, le Code de justice administrative (CJA) entre en vigueur le 1er janvier 2001 ; il se substitue au Code des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel, et à la plupart des textes régissant le Conseil d’État. Le CJA est aujourd’hui accessible sur le site legifrance.gouv.fr (rubrique : Droit national en vigueur/Codes).

2008 : La loi constitutionnelle no 2008-724 du 23 juillet 2008 institue la question prioritaire de constitutionnalité (QPC) ; le nouvel article 61-1 de la Constitution prévoit que seules les juridictions suprêmes des deux ordres – le Conseil d’État et la Cour de cassation – sont compétentes pour transmettre au Conseil constitutionnel une QPC. Le Conseil constitutionnel en déduit qu’il existe bien « deux ordres de juridiction reconnus par la Constitution » (décision no 2009-595 DC, 3 décembre 2009, cons. 3).

À plusieurs reprises, le Conseil constitutionnel jugera que les principes d’indépendance et d’impartialité, qui résultent de l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, sont « indissociables de l’exercice de fonctions juridictionnelles » (décision no 2010-110 QPC, 25 mars 2011, cons. 3).

2016 : La loi no 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires modifie le Code de justice administrative et prévoit que les membres du Conseil d’État et les magistrats des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel « exercent leurs fonctions en toute indépendance, dignité, impartialité, intégrité et probité et se comportent de façon à prévenir tout doute légitime à cet égard ».

Allocution du général de Gaulle, président de la République,
au Conseil d’État le 28 janvier 1960

« L’expérience que j’ai pu faire, à diverses reprises – en particulier dans les deux dernières années – m’a rempli de considération pour vos travaux et pour le concours que vous donnez à la République.

Je ne parle pas seulement des travaux mêmes qu’il vous appartient d’accomplir, tant dans le domaine de la consultation que dans celui du contentieux, ce qui est évidemment l’essentiel de votre tâche et que vous accomplissez comme il faut ; je parle aussi de ce que vos sections d’abord, votre Assemblée ensuite dégagent en matière de doctrine, pour l’orientation de nos lois et de nos règlements. Et puis, pourquoi ne pas le souligner également, de vos rangs proviennent de nombreuses et éminentes personnalités qui, à divers postes de la fonction publique et jusqu’aux plus élevés, sont là pour incarner non seulement l’esprit de l’État, mais souvent aussi son autorité. Je vise, en particulier, le Premier ministre, que j’ai l’honneur d’avoir à mes côtés et qui est, je crois bien, le plus ancien de vos maîtres des requêtes.

Je vise encore M. le ministre de l’Intérieur et M. le ministre de la Santé publique, eux aussi membres du Conseil, et j’aurais garde de ne pas saluer en même temps qu’eux M. le garde des Sceaux, votre Président. J’ajoute que, indépendamment de ceux que j’ai nommés, une aide directe et éminemment utile a été et continue d’être fournie par votre maison à ceux qui portent la lourde responsabilité du Gouvernement et des administrations.

Messieurs, ayant dit cela tant pour le présent que pour votre grand passé, je voudrais indiquer encore que je me suis rendu compte, je dirais presque mieux que personne, en particulier l’an dernier, de l’immense travail que vous avez eu à accomplir lorsque nous avons fait l’effort de renouveler nos institutions.

Je demande maintenant à vos pensées de se porter, avec la mienne, vers l’État lui-même et le service qu’on lui doit. Il n’y a eu de France que grâce à l’État. La France ne peut se maintenir que par lui. Rien n’est capital autant que la légitimité, les institutions et le fonctionnement de l’État.

Au travers de crises inouïes, et qui peut-être ne sont pas terminées, nous avons pu sauver l’État et nous avons tenté, avec je le crois quelque succès, sinon de le refaire, au moins de l’améliorer. Vous en avez été témoins et participants et, maintenant, même si nous n’en avons pas fini avec les crises, et quelles que soient les difficultés, rien n’importe autant que d’assurer, quoi qu’il arrive, la légitimité de l’État.

En ma qualité de président de la République et de la Communauté, cette charge m’incombe. Vous savez tous, Messieurs, qu’avec le Gouvernement et les Pouvoirs publics, je suis résolu à la porter. Je suis sûr de trouver, dans le Conseil d’État, le concours qu’il a toujours fourni à la République et à la France. »

Source : Archives du Conseil d’État.

La France est-elle le seul État européen à compter deux ordres de juridictions ?

En France, la justice est rendue, au nom du Peuple français, par des juridictions relevant de deux ordres : l’ordre judiciaire, avec à sa tête la Cour de cassation ; l’ordre administratif, avec à sa tête le Conseil d’État.

Une situation analogue se retrouve dans la majorité des États membres de l’Union européenne : l’Allemagne, l’Autriche, la Belgique, la Bulgarie, la Croatie, la Finlande, la Grèce, l’Italie, la Lituanie, le Luxembourg, les Pays-Bas, la Pologne, le Portugal, la Roumanie, la République tchèque et la Suède ont également un juge administratif distinct du juge judiciaire afin de contrôler la légalité de l’action de l’administration.

En Italie, l’article 103, al. 1er de la Constitution de la République italienne prévoit que « le Conseil d’État et les autres organismes de justice administrative ont juridiction pour assurer la protection des intérêts légitimes à l’encontre de l’administration publique ».

L’Allemagne compte cinq ordres de juridictions : la juridiction ordinaire (Die ordentliche Gerichtsbarkeit) ; la juridiction administrative (Die Verwaltungsgerichtsbarkeit) ; la juridiction financière (Die Finanzgerichtsbarkeit) ; la juridiction du travail (Die Arbeitsgerichtsbarkeit) et la juridiction sociale (Die Sozialgerichtsbarkeit).

La juridiction administrative comporte en première instance des tribunaux administratifs, en appel des tribunaux administratifs supérieurs et en cassation la Cour administrative fédérale (Das Bundesverwaltungsgericht), installée à Leipzig (Saxe) et compétente pour statuer sur les pourvois en révision des litiges portant sur des actes de droit fédéral.

Hors de l’Union européenne, le Royaume-Uni ne connaît qu’un seul ordre juridictionnel : certaines chambres de la High Court ont en charge le contentieux de l’administration ; la High Court est soumise à la Cour suprême, qui a succédé en 2009 à la formation judiciaire de la Chambre des Lords en qualité de plus haute juridiction du Royaume-Uni. De même, la Serbie et la Turquie ont une juridiction administrative spécifique.

D’autres pays européens ont-ils un Conseil d’État chargé de fonctions consultatives ?

Outre la France, sept pays de l’Union européenne ont un Conseil d’État assumant une fonction consultative : la Belgique, l’Espagne, la Grèce, l’Italie, le Luxembourg, les Pays-Bas et la Roumanie. Il faut y ajouter la principauté de Monaco.

Le Conseil d’État de Belgique assume les deux mêmes fonctions que le Conseil d’État français en vertu de l’article 160 de la Constitution. En Espagne, l’article 107 de la Constitution confie au Conseil d’État la seule fonction d’« organe consultatif suprême du Gouvernement » : c’est la 3e section du Tribunal suprême qui a compétence pour le contentieux administratif.

Existe-t-il des Conseils d’État en dehors de l’Europe ?

En Amérique, la Colombie a un Conseil d’État, créé par Bolivar en 1817, assumant à la fois des fonctions juridictionnelles et consultatives. Il en est de même du Mexique.

De nombreux États d’Afrique, par exemple la Tunisie, en application de l’article 116 de la Constitution du 27 janvier 2014, l’Égypte, le Gabon, le Niger, le Burkina Faso ont un Conseil d’État exerçant les deux fonctions.

Le Conseil d’État du Liban a été créé en 1924 sur le modèle du Conseil d’État français.

En Asie, à la Thaïlande (art. 223 de la Constitution de 2007) et au Vietnam, qui disposent d’une juridiction administrative, s’est ajoutée la République du Laos en 2017.