À lire également en
Que sais-je ?

COLLECTION FONDÉE PAR PAUL ANGOULVENT

Stéphane Rials, Les Textes constitutionnels français, no 2022.

Stéphane Rials, Julien Boudon, Les Textes constitutionnels étrangers, no 2060.

Pierre Avril, Jean Gicquel, Lexique de droit constitutionnel, no 3655.

ISBN 978-2-13-081315-6

ISSN 0768-0066

Dépôt légal – 1re édition : 2020, novembre

© Que sais-je ? / Humensis, 2020

170 bis, boulevard du Montparnasse, 75014 Paris

Ce document numérique a été réalisé par Nord Compo.

Avant-propos

Au sens large, en dissociant le mot et la chose, de la Constitution d’Athènes ou la Lex Publilia jusqu’à la révision constitutionnelle française de 2008, en passant par les lois fondamentales du royaume, nul doute qu’il y a toujours eu – et qu’il y aura toujours ! – du « droit constitutionnel » : des règles, écrites ou non, de simples coutumes ou des traditions révérées, de celles qui sont sanctionnées par des tribunaux ou qui sont approuvées ou réprouvées par la communauté, mais qui toutes ont pour point commun d’organiser les rapports entre ceux qui sont amenés à participer à la chose publique. Un droit « politique », dit-on, pour reprendre l’ancienne terminologie qui avait cours aux siècles passés. Certes non parce que ses règles seraient issues de la politique – quel droit, de nos jours, n’est pas le fruit d’un programme ? –, mais parce qu’elles concernent tout simplement l’administration de la cité, de la polis.

Cependant, cette intangibilité de façade ne doit pas masquer le curieux tour qu’ont pris ces règles à l’époque moderne et à l’époque contemporaine sous l’effet des phénomènes de constitutionnalisation, de juridictionnalisation et de fondamentalisation. De constitutionnalisation tout d’abord, puisque les dispositions constitutionnelles, déliées de l’héritage du passé ou d’une quelconque transcendance, ont été inscrites, par la volonté humaine, dans des textes juridiques d’une valeur généralement réputée supérieure aux autres. De juridictionnalisation ensuite, car pour assurer cette supériorité il a fallu que des juges, singulièrement des cours constitutionnelles, contrôlent le bon respect de ces dispositions par les organes et les autorités de l’État. De fondamentalisation enfin, à concurrence avec le droit international, puisque la tentation était forte, eu égard à la valeur supérieure du corpus constitutionnel, de lui arrimer d’autres règles, d’autres principes, pour leur garantir une parfaite protection juridique : les droits et les libertés fondamentaux.

Cent mots, donc, les cent mots du droit constitutionnel, pour comprendre ce droit des droits, appréhender ses fondements théoriques, saisir ses évolutions au cours de l’histoire et maîtriser son application présente, en France, sous la Ve République. Cent mots qui sont encore et surtout une invitation lancée aux étudiants en droit, aux professionnels ou aux citoyens impliqués dans la vie de la communauté, pour réfléchir ensemble, dans une perspective critique, et loin de tout dogmatisme, à nos institutions.

Les 100 mots du droit constitutionnel

ACTE JURIDIQUE

ADMINISTRATION

AMENDEMENT

ARBITRAIRE, DISCRÉTIONNAIRE, COMPÉTENCE LIÉE

AUTORITÉ

AUTORITÉ ADMINISTRATIVE INDÉPENDANTE

BICAMÉRISME / MONOCAMÉRISME

CAVALIER

CHECKS AND BALANCES

CHEF D’ÉTAT

COHABITATION

COMMISSIONS PARLEMENTAIRES

CONFÉRENCE DES PRÉSIDENTS

CONSEIL CONSTITUTIONNEL

CONSEIL DES MINISTRES

CONSTITUTION

CONSTITUTIONNALITÉ DES LOIS (CONTRÔLE DE LA)

CONTRAT SOCIAL

CONTRESEING

CONVENTIONNALITÉ (CONTRÔLE DE)

CONVENTIONS DE LA CONSTITUTION

COUR SUPRÊME

CUMUL

DÉCLARATION DES DROITS DE L’HOMME

DÉCONCENTRATION, DÉCENTRALISATION

DÉMOCRATIE

DISSOLUTION

DOMAINES DE LA LOI ET DU RÈGLEMENT

DROIT DE MESSAGE

DYARCHIE

ÉLECTIONS

ÉTAT

ÉTAT DE DROIT

ÉTAT DE NATURE

FAIT MAJORITAIRE, MAJORITÉ ET CONCORDANCE DES MAJORITÉS

FONCTIONS DE L’ÉTAT

GERRYMANDERING

GOUVERNEMENT

GOUVERNEMENT (ACTE DE)

GRÂCE… ET AMNISTIE

HIÉRARCHIE DES NORMES

IDENTITÉ CONSTITUTIONNELLE

IMPEACHMENT

INCOMPATIBILITÉ

INCONSTITUTIONNALITÉ

JUGE

LIBERTÉ, ÉGALITÉ, FRATERNITÉ

LOI

MANDAT IMPÉRATIF, MANDAT REPRÉSENTATIF

MIDTERM

MINISTRE

MOTION DE CENSURE

MOYENS D’ACTION RÉCIPROQUES

NATION

NAVETTE

NÉOCALÉDONIENNE

NORMES

OBSTRUCTION

OPPOSITION

ORDONNANCES

ORDRE DU JOUR

PARLEMENT

PARLEMENTAIRE (RÉGIME)

PARLEMENTARISME DE COULOIR

PETITES PHRASES

PFRLR

PORTE ÉTROITE

POUVOIR CONSTITUANT

POUVOIR DE NOMINATION

POUVOIR EXCEPTIONNELS

POUVOIR RÉGLEMENTAIRE

PREMIER MINISTRE

PRÉSIDENTIALISATION

PRÉSIDENTIEL (RÉGIME)

PRIMAIRES

PRINCIPES GÉNÉRAUX DU DROIT

PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE

PROMULGATION

QPC

QUARANTE-NEUF TROIS (49.3)

QUINQUENNAT

RATIONALISATION DU PARLEMENTARISME

RÉFÉRENDUM

RÉGIME POLITIQUE

RÉPUBLIQUE

RÉSOLUTION

RESPONSABILITÉ

RÉVISION DE LA CONSTITUTION

RIP, RIC

SCRUTIN (MODE DE)

SECRÉTAIRES GÉNÉRAUX

SÉPARATION DES POUVOIRS

SESSION

SHUTDOWN

SOUVERAINETÉ

SUFFRAGE

SUPRA- CONSTITUTIONNALITÉ

VETO

VOTE

VOTE BLOQUÉ

Bibliographie

L’astérisque (*) signale que le terme ou l’expression qui précède fait l’objet d’une entrée à part entière.

La flèche (→) sert à renvoyer à d’autres entrées.

Acte juridique

Que cache l’aride définition de l’acte juridique ânonnée dès la première année de droit sur les bancs de l’Université : « toute manifestation de volonté en vue de produire des effets de droit » ?

Arrêtés, décrets, instructions, circulaires, notes de service, commentaires administratifs, lois ordinaires, organiques, constitutionnelles, résolutions, sans compter les divers contrats, etc. On se perd dans la terminologie foisonnante de ces actes qui ne sont jamais rien d’autre que du papier et des mots (Hobbes), mais du papier qui prend une certaine forme (l’instrumentum de l’acte) et des mots qui possèdent un certain contenu (le negotium), et auxquels on prête une force.

En droit constitutionnel, la typologie des actes – administratifs, législatifs, juridictionnels, gouvernementaux – est d’autant plus importante que non seulement la nature de l’acte détermine son régime contentieux, mais elle permet également d’identifier l’activité exercée par les diverses autorités des organes de l’État. Supposons une journée particulièrement chargée au cours de laquelle le Président de la République signerait un traité international, nommerait un membre au Conseil constitutionnel, adopterait en Conseil des ministres un décret d’application d’une loi, nommerait un agent public : il exercerait respectivement une fonction gouvernementale dans l’ordre international, une fonction gouvernementale dans l’ordre interne, une fonction administrative réglementaire et une fonction administrative individuelle ; le régime des deux premières étant marquées par l’immunité juridictionnelle des actes pris dans leur exercice (→ Gouvernement, acte de), tandis que les deux autres donneront lieu à la production d’actes justiciables devant la juridiction administrative.

Mais la notion même d’acte juridique masque ce qu’il est convenu d’appeler les « actes matériels », les divers agissements qui échapperaient au monde du droit alors même qu’ils sont appelés, eux aussi, à produire des effets : un simple tweet du Président américain, une conférence de presse du Premier ministre français, les traditionnels vœux à la nation du Premier de l’an, le refus de serrer la main d’un chef d’État étranger, ces gestes et ces paroles emporteront des conséquences qui révèlent tout ce que peut avoir d’illusoire la distinction du droit et du non-droit.

Administration

Inévitablement suivie de l’adjectif « kafkaïenne » ou lancée comme une interjection qui se meurt dans des points de suspension de dépit, l’administration recouvre l’ensemble ce qu’il est convenu d’appeler l’« appareil d’État », et peut être appréhendée soit d’un point de vue fonctionnel, soit d’un point de vue organique.

Au sens fonctionnel, l’administration se résume à deux principales activités : les services publics, c’est-à-dire les prestations d’intérêt général fournies aux administrés par une personne publique ou sous son contrôle, et la police administrative, c’est-à-dire les actions visant à prévenir les atteintes à l’ordre public (salubrité, sûreté, tranquillité et moralité publiques ainsi que la dignité humaine).

Avec l’abandon progressif, mais continu, des conceptions héritées de l’État-providence, cette définition fonctionnelle ne recoupe plus tout à fait la définition organique de l’administration : en dehors de l’ensemble des agents des trois fonctions publiques (étatique, territoriale, hospitalière), rattachés au pouvoir exécutif, les activités de service public peuvent également être exercées par des personnes privées : il en va ainsi, par exemple, des caisses d’assurance maladie (CE, 1938, Caisse primaire « Aide et protection ») ou des ordres professionnels (CE, 1943, Bouguen).

Cette définition alambiquée ne serait pas véritablement à l’image de l’administration si l’on n’ajoutait pas un second degré de complexité tenant au juge compétent et au droit applicable à ces personnes et à ces activités. Car au sein des services publics, il en est qui peuvent être dits « administratifs » et d’autres, se rapprochant des activités industrielles ordinaires, « industriels et commerciaux » : quelle que soit la nature privée ou publique de la personne qui en a la charge, le service public administratif est globalement soumis au droit administratif sous le contrôle du juge administratif ; et le service public industriel et commercial est globalement soumis au droit privé sous le contrôle du juge judiciaire. Une raison de plus de regretter la simplicité de l’équation originelle fantasmée : administration = service public = juge administratif.

Amendement

« Corollaire du droit général d’initiative » et, pour les représentants du pays, « moyen plus sûr et plus rapide d’exposer leurs idées » (Eugène Pierre), le droit d’amendement permet aux députés, aux sénateurs, mais aussi au Gouvernement d’ajouter, de supprimer ou de modifier les articles d’un projet ou d’une proposition de loi : à l’heure où environ 75 % des lois adoptées émanent du Gouvernement (projets de loi), l’amendement représente en un sens le dernier bastion législatif du Parlement. Un bastion fragile toutefois, car le sort des amendements est bien sûr tributaire du système majoritaire (→ Fait majoritaire) – sous l’actuelle XVe législature, seuls 7 % des amendements déposés ont été adoptés – et que ce droit d’amender un texte est encadré par trois séries de limites relatives aux irrecevabilités de fond, aux irrecevabilités procédurales et aux mécanismes de rationalisation*.

Un amendement, par son contenu même, peut tout d’abord être déclaré irrecevable s’il ne présente aucun lien, fût-il indirect, avec l’objet de la loi (comme les « cavaliers* législatifs » de l’art. 45 de la Constitution), s’il a pour conséquence de diminuer des ressources publiques ou de créer ou d’aggraver une charge publique (irrecevabilités financières de l’art. 40), s’il n’est tout simplement pas du domaine de la loi* ou s’il est contraire à une délégation législative* (art. 41).

En dehors de son contenu, l’amendement peut aussi être écarté pour des raisons procédurales. D’une part, si l’article 44 de la Constitution précise que le droit d’amender « s’exerce en séance ou en commission », une loi organique et les règlements des assemblées prévoient que les amendements cessent d’être recevables après le début de l’examen du texte en séance publique, et le Gouvernement peut également s’opposer, après l’ouverture du débat, à tout amendement non soumis antérieurement à la commission (art. 44, al. 2). D’autre part, après la première lecture s’applique la règle de l’entonnoir, sanctionnée par le Conseil constitutionnel en 2006 (décision no 2005-532 DC) : seuls sont recevables les amendements en lien direct avec une disposition encore en discussion.

Enfin, les mécanismes hérités du parlementarisme rationalisé (→ Rationalisation du parlementarisme) sont eux aussi amenés à jouer pour restreindre le droit d’amendement : outre l’article 49, alinéa 3*, par lequel le Gouvernement engage sa responsabilité sur le texte qu’il a lui-même façonné, la procédure dite du « vote bloqué* » de l’article 44, alinéa 3 lui permet de contraindre l’Assemblée à se prononcer sur tout ou partie d’un texte en ne retenant que les amendements qu’il aura proposés ou acceptés.

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