Innovation publique
et nouvelles formes
de management public

Angélina Armandy

responsable du service développement des compétences
et des parcours professionnels
et doctorante en sciences de gestion au Cnam

Madina Rival

professeure des universités en management public,
directrice du laboratoire interdisciplinaire des sciences
de l’action (Lirsa) au Cnam

La documentation Française

Remerciements

Nous souhaitons remercier un grand nombre de personnes qui ont contribué à nourrir notre réflexion sur l’innovation publique au fil des rencontres.

Alice Anbérée, maître de conférences au Cnam dans l’équipe innovation.

Marine Beck, chargée de mission innovation et transformation publique à la Fabrique RH.

Anne Berthnier-Poncet, maître de conférences au Cnam dans l’équipe innovation.

Chrystèle Capy, directrice de projet innovation et qualité des services, mairie et métropole d’Orléans.

Maryse Carmes, maître de conférences au Cnam dans l’équipe innovation.

Bérangère Clépier, doctorante au laboratoire Lirsa du Cnam.

Thomas Cottinet, ancien codirecteur du Paris Liberté Living lab, directeur de l’Ecolab du ministère de la Transition écologique.

Fanny Dumont, directrice de la transformation au Conseil départemental de la Seine-Saint-Denis.

Ingrid Fasshauer, maître de conférences, Université Gustave Eiffel.

Cornelia Findeisen, directrice générale adjointe attractivité et aménagement du territoire, le Havre Seine Métropole.

Véronique Franck-Manfredo, déléguée à l’innovation RH à la ville de Paris.

Léry Gicquel, coanimateur du programme Beta.gouv.

Thimotée Gidoin, cofondateur Datagora, consultant open data.

Guy Gozlan, docteur en gestion, médecin psychiatre et directeur du SAMSAH Prépsy.

Sylvain Henry, rédacteur en chef Acteurs Publics.

Olivier Jacob, directeur de la modernisation et de l’administration territoriale au ministère de l’Intérieur.

Danièle Lamarque, ancienne représentante de la France à la Cour des comptes européenne et présidente de la Société européenne d’évaluation des politiques publiques.

Claire Lapassat, designer, présidente de l’Atelier Universel et enseignante au Cnam dans l’équipe innovation.

Nicolas Matijacick, professeur à Sciences Po Lille et directeur de cabinet adjoint, ville de Saint-Denis.

Émilie Michelin, doctorante au laboratoire Lirsa du Cnam.

Somalina Pa, responsable du 110 bis, lab d’innovation de l’Éducation nationale.

Jean Philippe Poisson, fondateur de start-up digital, coach de la start-up d’État « CP classe à 12 ».

Véronica Rengifo, Cheffe de projet « Fabrique de Territoire » Brie’Nov.

Olivier Rouquan, politologue, enseignant-chercheur en sciences politiques.

Eila Szendy-el Kurdi, ancienne chargée de projet à la DITP et maître de conférences à l’université Paris 8.

Hugo Trad, chercheur en sciences comportementales et consultant.

Nous remercions la communauté des auditeurs (nos élèves) du Cnam qui nous a donné envie de réaliser cette publication et qui permet une fertilisation croisée entre enseignants et apprenants.

Introduction

« Le surlendemain de ce jour mémorable, on apprenait que Gauthier-Lenoir était promu percepteur de première classe. À mots couverts, le ministre des Contributions parlait d’un vaste projet qui eût été une innovation complète en matière de fiscalité. Mais la guerre est arrivée.¹ »

Voici comment l’écrivain Marcel Aymé (1902-1967) conclut la nouvelle intitulée Le percepteur d’épouses qui décrit le basculement vers la folie d’un percepteur quitté par sa femme et qui décide en retour de prélever les épouses des commerçants de la ville… ; mesure administrative absurde encouragée par le ministre qui y voit du génie innovant pour les finances publiques. Marcel Aymé est plus connu pour sa nouvelle Le passe-muraille qui décrit un fonctionnaire très appliqué du ministère de l’Enregistrement, Dutilleul, si transparent qu’il en acquiert des pouvoirs magiques. L’administration française a bien évolué depuis la vision romanesque de ces nouvelles. Notamment, les années 1980 ont vu se développer le vocabulaire et les méthodes des entreprises dans la sphère publique. Le management public s’est mué en « nouveau management public ». Certains crient alors au scandale démocratique. On s’inquiète de l’invasion des pratiques du privé au sein de l’administration. D’autres louent l’audace managériale et la performance de la gestion.

L’innovation publique, un mouvement de fond

En 2018, 69 % des Français trouvent que l’État n’est pas innovant ! Parmi les secteurs jugés les plus innovants : les finances publiques, l’écologie et le développement durable ; les secteurs jugés les moins innovants étant la justice et l’agriculture². Ce chiffre a peu évolué depuis 2006, date du précédent sondage de l’Institut français d’opinion publique (Ifop)³. Pourquoi cette représentation est-elle aussi figée alors que le discours public fait état d’une dynamique continue de transformation en faveur de l’administré et de l’agent public ? L’un des quatre thèmes du Grand débat national impulsé par le président de la République Emmanuel Macron a porté sur l’organisation de l’État et des services publics. La défiance vis-à-vis de l’action publique est de plus en plus forte : services jugés peu adaptés aux besoins des citoyens, files d’attente, éloignement géographique…, les sources d’insatisfaction sont nombreuses et la tension sociale est grandissante. Les contestations citoyennes, loin d’être récentes, ont pris une nouvelle envergure avec le mouvement des Gilets jaunes. Le Grand débat national a semblé être une tentative de médiation vis-à-vis des citoyens qui s’expriment vigoureusement sur cet axe avec 447 488 contributions réparties entre le site dédié au grand débat et les questionnaires papier.⁴ Parallèlement à cette action, depuis plusieurs années, et en particulier avec la crise sanitaire de 2020, de nombreuses structures œuvrent pour développer des solutions aux problématiques sociales ou sociétales. Il existe d’une part des dispositifs issus d’une impulsion de l’État (laboratoires d’innovation publique, start-up d’État et des territoires) mais également des structures associatives ou privées. L’État met également tout en œuvre pour restructurer son organisation en professionnalisant ses ressources humaines et son management à l’appui d’un nouveau cadre réglementaire qui accélère le mouvement.

La quintessence de cette évolution serait l’innovation publique, Graal de tout décideur public, de la plus petite collectivité locale au ministère le plus régalien. Ainsi, le site de la Direction interministérielle de la transformation publique (DITP) qui organise chaque année la « semaine de l’innovation publique⁵ » nous informe que « l’innovation publique est un mouvement de fond qui irrigue le secteur public : elle désigne une administration en mouvement, qui promeut l’innovation dans les services publics, de la conception à la mise en œuvre des politiques publiques. Ce mouvement est fait d’initiatives concrètes, tant pour l’usager que pour l’administration elle-même, portées par les acteurs publics (services de l’État, opérateurs, collectivités, hôpitaux) sur l’ensemble du territoire, et dans toutes les administrations. L’innovation publique est un vecteur de réussite de la transformation de l’administration française dans le cadre de la réforme de l’État. »

Mouvement de fond dans le temps et dans l’espace, cette innovation publique serait donc tout à la fois une obligation et une chance pour la sphère publique, injonction paradoxale à être créatif ! Et pourtant, qui est aujourd’hui capable de dire ce qu’est cette innovation publique ? Y a-t-il une ou plusieurs manières d’innover pour les acteurs publics ? Existe-t-il des spécificités à l’innovation dans le secteur public ? Est-ce une mode managériale ou une réalité ? Est-il forcément bénéfique d’innover dans la sphère publique ?

Les différentes orientations font de l’innovation publique un secteur mouvant dont l’actualité est foisonnante, atomisée, et dont on ne parvient pas toujours à bien en saisir l’épaisseur. De quoi est faite l’innovation publique ? Quels impacts sur les citoyens et sur le management public au cœur du mouvement ? Il convient d’objectiver ce phénomène afin d’en comprendre la teneur, ce qui nous conduira à tenter de mieux définir ce qu’est l’innovation publique, à en dessiner le paysage actuel avant de nous intéresser plus spécifiquement aux mutations du management public.

Objectifs et organisation de l’ouvrage

Il nous est apparu fondamental de pouvoir traiter à la fois avec rigueur et simplicité de la question très actuelle de l’innovation publique et de ses conséquences pour le management des organisations publiques.

Cet ouvrage y répondra en termes de connaissances théoriques comme pratiques, via notamment différents témoignages. Il sera utile bien entendu aux agents publics auxquels on demande de nouvelles aptitudes et qui peuvent se voir confier de nouvelles missions, ainsi qu’aux candidats aux concours des fonctions publiques. L’innovation publique est un sujet souvent abordé dans les épreuves. Les citoyens désireux de se repérer dans le maelström des réformes administratives y trouveront également des encarts récapitulatifs et un glossaire très utile. Les étudiants en droit, économie ou gestion auront, quant à eux, un aperçu des chiffres et théories marquantes en matière de management et innovation publics.

Ce livre pose les bases d’éléments innovants, aujourd’hui très répandus dans le secteur public et en même temps très flous, tant pour ce qui est des concepts théoriques que des applications concrètes. Il est fondé sur un programme d’enseignement et de recherche mené au Conservatoire national des arts et métiers (Cnam) depuis trois ans, à la fois au sein de l’équipe pédagogique « Innovation » et du Laboratoire interdisciplinaire de recherches en sciences de l’action (Lirsa)⁶.

Cet ouvrage poursuit une double finalité : dresser une photographie la plus exhaustive possible de l’innovation publique, tout en montrant les impacts des changements sur les agents et cadres œuvrant dans ce secteur. Le mouvement étant très disséminé sur le territoire, nous avons pris le parti de nous appuyer sur les orientations de l’État en matière de politique de modernisation. Néanmoins, les références citées vous permettront de vous documenter sur les nombreuses initiatives régionales et d’avoir une perspective internationale. En filigrane, sont également présentés des éléments de réflexion élaborés à la suite de la première période de confinement que nous avons traversée du 16 mars au 11 mai 2020. Cet événement a, sans aucun doute, modifié le rapport de l’État et des agents publics au travail.

Du point de vue de son organisation, le livre dresse un panorama des grandes évolutions du secteur public sous l’appellation « innovation publique » ou encore « transformation publique », tout en délivrant des éléments de synthèse pour donner à voir les concepts et mots-clés à retenir. Nourri par une riche littérature institutionnelle ainsi que par de nombreux échanges avec des acteurs publics, l’ouvrage fait le point sur les grandes tendances de la transformation de l’action publique. Les encadrés « les mots-clés de » sont conçus comme des points d’ancrage pour une identification synthétique des évolutions des pratiques. Un glossaire et un index des ressources visuelles intégrées dans le corps du texte sont disponibles en fin d’ouvrage. Enrichi par de nombreux exemples et de nombreuses références pour approfondir vos connaissances, cet ouvrage constitue un bon support de révision pour la préparation de concours qui nécessite d’avoir un regard large sur les enjeux et les mutations passés et en cours. Pour poursuivre une démarche d’apprentissage, le blog www.innopublique.hypotheses.org permet de continuer à s’informer sur les dernières actualités.

Cet ouvrage est organisé en trois temps :

– le premier chapitre, théorique, tente d’élucider la notion d’innovation publique en expliquant son origine historique ;

– le deuxième chapitre souhaite faire un état des dates, lieux et acteurs de ce mouvement en France ;

– le troisième chapitre s’intéresse de manière plus large aux conséquences de l’innovation sur le management des organisations publiques.

Le livre se termine par une sorte de « foire aux questions » sur l’innovation publique et se complète d’un index des mots-clés ainsi qu’un lexique des acronymes de l’innovation publique.

1. Marcel Aymé, Le passe-muraille et autres nouvelles, Coll. « Blanche », Gallimard, 1943.

2. Sondage IFOP réalisé à la demande d’Acteurs publics en avril 2018.

3. Sondage IFOP réalisé à la demande d’Acteurs publics en octobre 2006.

4. https://granddebat.fr/pages/syntheses-du-grand-debat

5. Devenue en 2020 le mois de l’innovation publique (en novembre de chaque année).

6. Participent notamment à ce programme de recherche Angélina Armandy, Liz Awad et Émilie Michelin, doctorantes au Lirsa (Cnam) et Madina Rival, professeur des universités au Lirsa (Cnam). Une partie des éléments présentés dans les chapitres 2 et 3 de cet ouvrage est directement issue du travail de thèse en cours d’Angélina Armandy.