À lire également en
Que sais-je ?

COLLECTION FONDÉE PAR PAUL ANGOULVENT

Julien Damon, L’Exclusion, no 3077.

Julien Damon, Les Politiques familiales, no 3776.

Aquilino Morelle, Didier Tabuteau, La Santé publique, no 3826.

Pierre-Louis Bras, Didier Tabuteau, Les Assurances maladies, no 3942.

ISBN 978-2-7154-0432-8

ISSN 0768-0066

Dépôt légal – 1re édition : 2015, septembre

2e édition mise à jour : 2020, septembre

© Presses Universitaires de France / Humensis, 2020

170 bis, boulevard du Montparnasse, 75014 Paris

Ce document numérique a été réalisé par Nord Compo.

Introduction

Au cœur du modèle social et de l’économie française, la sécurité sociale semble pourtant méconnue. La complexité de ses institutions et de ses mécanismes déroute le néophyte mais aussi le gestionnaire et l’expert. Au regard de sa place dans la vie des gens comme de l’ampleur des masses financières qu’elle redistribue, elle ne laisse pas indifférent. Certains la célèbrent en tant qu’incarnation exemplaire d’une solidarité en acte. D’autres la vilipendent comme opérateur dépensier, inefficace voire illégitime. Accusée, parfois, de dérives gestionnaires qui la détourneraient de ses fonctions premières, elle est également, dans un autre registre, fustigée pour ses supposées incapacités de gestion dont les déficits seraient le reflet.

Des thèses radicales dépeignent des principes et organisations d’un autre âge. Or, la trajectoire historique de la sécurité sociale consiste plutôt en une évolution, une modernisation et un progrès continus. L’apologie dévote ne saurait pour autant être de mise. D’autres modèles sont possibles. Nombre de défis pèsent sur le système.

Mais, tout d’abord, de quoi parle-t-on ? La sécurité sociale est familière aux Français. Au sens qui leur est certainement le plus commun, elle représente leur assurance maladie, leur « sécu ». Dans leur vie de tous les jours, elle se matérialise par une carte (la carte Vitale, dite carte de sécurité sociale) qui leur permet de bénéficier de la prise en charge des dépenses de santé, et sur laquelle est inscrit le numéro de sécurité sociale (nom usuel du « numéro d’inscription au répertoire des personnes physiques » géré par l’INSEE). Dans les villes, des panneaux indiquent sa direction ou, plus précisément, la localisation de la caisse d’assurance maladie. Mais la sécurité sociale ne se résume pas à cette « sécu ». Elle intervient de très nombreuses manières : revenu de remplacement en cas de maladie, d’accident et à l’issue de la carrière professionnelle ; couverture d’une partie des frais liés aux enfants et au logement. Elle verse des prestations monétaires et soutient des services et des équipements (les crèches par exemple). Elle protège ainsi contre des risques sociaux, ces événements qui menacent la sécurité économique de chacun et dont la prise en compte peut être socialisée. Ne relèvent pas, pour autant, de la sécurité sociale au sens strict les prestations de solidarité (par exemple le revenu de solidarité active – RSA) prises en charge par les autres collectivités publiques (État et collectivités territoriales) tout comme les couvertures des risques de chômage ou de dépendance. Ne relèvent pas davantage de la sécurité sociale, toujours en son sens strict, les couvertures complémentaires, facultatives ou obligatoires, en matière de santé, de prévoyance ou de retraite. De fait, la sécurité sociale s’insère dans ce plus vaste ensemble qu’est la protection sociale. Les deux notions, en toute rigueur, ne sont pas interchangeables. Cependant les frontières apparaissent de plus en plus poreuses.

La sécurité sociale au sens large

Synonyme de protection sociale

Couvrant, sous des mécanismes divers, l’ensemble des risques sociaux. Avec des institutions qui viennent compléter la sécurité sociale (les mutuelles santé, les régimes complémentaires de retraite, l’assurance chômage), et des institutions d’aide sociale

La sécurité sociale au sens strict

Les assurances sociales et quatre principaux risques sociaux :

(1) Assurance maladie – maternité – invalidité – décès.

(2) Assurance accidents du travail et maladies professionnelles.

(3) Assurance vieillesse.

(4) Famille.

La sécurité sociale au sens restreint

La « Sécu » et ses feuilles

L’assurance maladie obligatoire

La Sécurité sociale prend souvent un S majuscule pour désigner, en France, l’institution. Si la sécurité sociale y est particulièrement développée, elle ne constitue pas pour autant une exception nationale. Une grande variété de modèles se recense dans le monde. L’expression même de sécurité sociale, avec de premières traductions institutionnelles tangibles, n’est pas française. Une législation américaine de 1935, le « Social Security Act », sous Roosevelt, institue des dispositions d’assurance vieillesse et chômage ainsi que d’autres mesures d’assistance. Cette origine américaine fait pénétrer l’expression sécurité sociale dans les vocabulaires juridique et courant. Ensemble de droits sociaux, la sécurité sociale forme également un ensemble d’objectifs et d’outils reconnus par le droit international. La sécurité sociale est ainsi un droit de l’individu, consacré par la Déclaration universelle des droits de l’homme (« Toute personne, en tant que membre de la société, a droit à la sécurité sociale »).

La sécurité sociale occupe néanmoins, en France, une place singulière. Le choix français se caractérise par une socialisation publique des risques à grande échelle avec un niveau élevé de protection.

Ce « Que sais-je ? » rappellera, d’abord, les racines et évolutions de la protection et de la sécurité sociales. La description portera, ensuite, sur les organisations et les mécanismes. L’analyse abordera, enfin, les principaux défis auxquels ce système est confronté.

CHAPITRE PREMIER

Fondations, ambitions, évolutions

L’histoire de la sécurité sociale française s’inscrit dans un mouvement, toujours en cours, d’expansion de la protection sociale. Une étude de la généralisation effective de la sécurité sociale à partir de 1945 s’impose, sans trop célébrer ce moment ni en dénigrer l’importance. La dynamique d’extension et de réforme – caractérisant, au fond, l’affirmation de la sécurité sociale – fera ressortir l’importance de la notion centrale de solidarité, d’un système devenu, avec le temps, hybride.

I. – Des racines assistancielles et mutualistes

Les institutions et politiques de sécurité sociale puisent à deux sources. La première provient de la pratique de l’assistance : l’aide laissée à la discrétion des individus, des familles, du marché, des pouvoirs publics. La deuxième relève de réalisations à base plus assurantielle, de mutualisation de ressources afin de se prémunir des conséquences des risques de l’existence. Assistance et mutualisme sont les deux sillons d’idées et d’actes, qui se croisent sans jamais se fondre et à partir desquels s’élaborent des règles, des financements, des prestations visant à couvrir des populations exposées à des risques. Les deux logiques vont se déployer, chacune à leur manière, mais offrant, dans leur composition, des socles pour les principes et instruments qui présideront à l’établissement de la sécurité sociale.

1. Une « préhistoire » à deux faces. – Les deux veines historiques peuvent s’exploiter de concert. Car, aux côtés de l’assistance, se trouvent des mécanismes d’entraide, d’indemnisation et de mutualisation aux racines très anciennes.

Malades, orphelins, infirmes font l’objet d’attentions et de protections dans la Rome et la Grèce antiques. Peu d’innovations sont recensées de l’Empire romain au Moyen Âge. Générosité de mécènes, de l’Église et interventions royales vont faire surgir ensuite des hospices et des hôpitaux dont le rôle originel consiste principalement à héberger les indigents. Pour les artisans et les ouvriers, des sociétés de secours mutuel, appuyées sur des chartes corporatives, mettent en place des garanties et des protections par des cotisations et des indemnités.

Ainsi, à l’assistance charitable de l’Église et de l’aristocratie s’ajoute l’entraide corporative. Dans certains secteurs économiques, de premières formes de protection du travail émergent. Il en va ainsi dans les mines. Henri IV y impose des prélèvements permettant de financer des protections pour les blessés. En 1673, Colbert est à l’origine d’une caisse des invalides de la marine. Soldats et marins bénéficient de mécanismes de prévoyance avec des cotisations et des pensions.

Ces premières actions relevant de la logique mutualiste et assurantielle demeurent limitées. La prise en charge des problèmes sociaux n’est pas fonction de la profession mais d’un état de besoin. C’est la préoccupation pour la pauvreté qui conduit à développer l’assistance, sur une base principalement locale. S’il est loisible de souligner les réalisations charitables, il est juste de rappeler que, jusqu’au début du XXe siècle, l’orientation courante à l’égard de la pauvreté est, en matière d’intervention publique, d’abord répressive. L’État-gendarme contrôle et réprime dans le cadre d’une lutte opiniâtre contre le vagabondage et la mendicité. La pauvreté et la maladie ne sont pas d’abord envisagées comme des problèmes individuels mais comme des menaces collectives.

Toutes les dispositions d’assistance élaborées au cours de l’histoire forment un ensemble touffu mais avec quelques propriétés qui traversent les siècles. Sans relâche, on a cherché à catégoriser, classifier et inventorier les pauvres. Parmi eux, les jeunes et les femmes ont toujours concentré le plus d’attentions. On a constamment attaché une extrême importance à la question du domicile pour limiter les secours aux pauvres. Surtout, on a toujours cherché à séparer le « bon » pauvre du « mauvais ». Invariablement, les politiques publiques ont hésité entre sévérité et clémence, entre redressement et rééducation.

La Révolution française marque des avancées et des reculs. Sur le plan de l’assistance, les travaux du comité de mendicité de l’Assemblée constituante établissent les secours publics en tant que nouvelle « dette sacrée ». La déclaration du 24 juin 1793 reconnaît des droits créances du citoyen sur l’État. La société doit permettre à ses membres de disposer de moyens de subsistance, soit en leur offrant du travail soit en procurant à ceux ne pouvant travailler les « moyens d’exister ». Mais les troubles de la période interdisent le passage des grands principes aux réalisations. En 1791, la loi Le Chapelier met un terme, provisoire, au développement des secours mutuels.

2. Un XIXe siècle innovant. – Avec l’approfondissement de la révolution industrielle et de l’urbanisation, le salariat s’affirme. Sous l’Empire et la Restauration, les charités privée et publique se préoccupent d’un prolétariat grandissant et à la situation sanitaire dégradée. À nouveau autorisées après la révolution de 1830, les mutuelles reprennent place, sous un strict contrôle administratif. Dans un contexte d’insalubrité et de misère urbaines, une loi de 1841 vient encadrer et limiter le travail des enfants. Napoléon III, qui s’est intéressé au paupérisme, édicte en 1852 « qu’une société de secours mutuel sera créée par les soins du maire et du curé dans chacune des communes où l’utilité en sera reconnue ». L’empereur s’intéresse aussi aux marins et leur accorde des indemnités en fonction du nombre d’enfants. Les mutuelles s’étendent en matière de prévoyance, d’épargne et de garanties contre les accidents, le chômage ou la vieillesse.

Alors que, dans un pays essentiellement rural, la figure de l’indigence était celle, redoutée, du vagabond (avec des individus souvent sans attaches), dans un pays qui s’urbanise et s’industrialise, la question sociale devient celle des ouvriers (dans un rapport de subordination entre un salarié et son employeur).

La fin du XIXe siècle voit des réalisations considérables. En matière d’assurance, la loi du 9 avril 1898, souvent présentée rétrospectivement comme une révolution, modifie le système de responsabilité civile. Elle assure la protection contre les accidents du travail. Les dommages subis par les salariés de l’industrie, du fait...