CNRS Éditions

Services d’eau en Afrique subsaharienne

La fragmentation urbaine en question

Sylvy Jaglin

DOI : 10.4000/books.editionscnrs.3709

Éditeur : CNRS Éditions

Lieu d’édition : Paris

Année d’édition : 2005

Date de mise en ligne : 20 janvier 2014

Collection : Espaces et milieux

EAN électronique : 9782271078346

https://books.openedition.org

Édition imprimée

EAN (Édition imprimée) : 9782271063762

Nombre de pages : 244

Référence électronique

JAGLIN, Sylvy. Services d’eau en Afrique subsaharienne : La fragmentation urbaine en question. Nouvelle édition [en ligne]. Paris : CNRS Éditions, 2005 (généré le 07 avril 2022). Disponible sur Internet : <http://books.openedition.org/editionscnrs/3709>. ISBN : 9782271078346. DOI : https://doi.org/10.4000/books.editionscnrs.3709.

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© CNRS Éditions, 2005

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Résumés

Les politiques conduites dans les villes d’Afrique subsaharienne depuis les années 1980 mettent l’accent sur le lien entre infrastructures, développement économique et lutte contre la pauvreté. Elles accordent ainsi un rôle stratégique aux services en réseaux (eau et assainissement, électricité, transports, télécommunications), ossature matérielle des agglomérations.

Les transformations en cours - privatisation, libéralisation et décentralisation - permettent-elles cependant d’atteindre les objectifs affichés et avec quelles conséquences sur les espaces urbanisés ? Pour les tenants de la fragmentation par les réseaux (splintering urbanism), les réformes, en privilégiant l’efficacité et la performance économiques, ont aggravé des inégalités sociospatiales et fragilisé la cohésion urbaine.

Consacré aux services d’eau, l’ouvrage montre que les évolutions actuelles sont aussi susceptibles de débloquer des situations de sous-équipement et d’améliorer la desserte, notamment dans les quartiers pauvres exclus du service conventionnel. Toutefois, reposant sur une différenciation accrue de l’offre, elles nécessitent une redéfinition de l’équité sociale dans les services publics africains et un engagement résolu des pouvoirs publics, locaux et nationaux. Eux seuls, en effet, sont à même de réguler une diversité qui, tout en répondant à des attentes contrastées, préserve des liens essentiels de solidarité et contribue à une universalisation de l’accès à l’eau potable.

Sommaire

Introduction

Réseaux d’eau et espaces urbanisés

Une analyse de la territorialisation des services d’eau

Une démarche régulationniste à l’échelle locale

Chapitre Premier. La marchandisation des services d’eau : les réformes des années 1980-1990

Les nouveaux dispositifs institutionnels

Des bilans en demi-teinte

Le retour du social ?

La dimension spatiale de la régulation : un monde à explorer

Chapitre II. La fragmentation par les réseaux

Pour une africanisation du splintering urbanism

Forces de cohésion et processus de fragmentation dans les villes africaines

Chapitre III. Géographie des nouveaux assemblages en Afrique subsaharienne

Espaces des firmes : confettis d’empires ?

Espaces des réseaux et territoires des monopoles : une diversification en trompe l’œil ?

Chapitre IV. Le pluralisme sans l’équité ? L’écartèlement des territoires nationaux

Les registres contradictoires de la décentralisation

Quelles régulations pour quelle équité à l’échelle nationale ?

Chapitre V. Spatialisation et territorialisation des services d’eau : une inégale fragmentation

Nouveaux arrangements et différenciations intra-urbaines

Territorialisation des dispositifs de fourniture : le risque de désolidarisation en questions

Conclusion

La part des spécificités sectorielles

Des multiples dénis locaux de la « convention libérale »

Réformes et démarquages sociospatiaux : une fausse évidence

La régulation à l’échelle locale : le territoire comme outil

Régulation locale ou localisée ? Un regard géographique sur les réseaux et la fragmentation

Bibliographie sélective

Table des encadrés

Figures

Introduction

Dans la seconde moitié du xxe siècle, l’urbanisation a pris une dimension nouvelle en Afrique subsaharienne1, où la rapidité du croît démographique, conjuguée à la multiplication des grandes villes, a suscité un renouvellement des analyses du fait urbain et, dans un contexte de crise des régulations étatiques antérieures, précipité un changement de politique. S’appuyant sur une réévaluation du rôle des villes dans le développement économique, celles-ci reposent, depuis le milieu des années 1980, sur un impressionnant dispositif de modernisation de la gestion urbaine et des infrastructures en réseaux, dont elles affirment de manière vigoureuse le lien avec la productivité urbaine (Kessides, 1993 ; Banque mondiale, 1994) et, plus largement, la « performance territoriale ».

Les réseaux techniques urbains2 sont ainsi placés au cœur des défis qu’affrontent les gouvernements locaux : comment concevoir et piloter des politiques urbaines susceptibles de stimuler la croissance économique locale tout en réduisant les inégalités sociales ? Ce double objectif est-il tenable dans des villes marquées par les inégalités socio-économiques héritées et par l’accroissement de la pauvreté de masse ? Quels nouveaux arrangements et compromis suscite-t-il à l’échelle locale, dans un contexte de mondialisation et de décentralisation avivant la compétition entre des territoires hétérogènes ?

Ce questionnement est à l’origine d’un essor remarquable de la recherche et de la littérature sur les services en réseaux, longtemps négligés par les études urbaines dans le monde en développement3. La raison n’en est pas, comme dans les villes industrialisées, que ces réseaux généralisés, fondus dans les espaces physiques comme dans les représentations et les pratiques citadines, étaient devenus « invisibles », mais plutôt que les analyses dominantes au Sud, et notamment celle de Michael Lipton, inventeur du biais urbain (Lipton, 1976), ont longtemps masqué la force des relations entre urbanisation, infrastructures et développement.

Ainsi, dans les villes d’Afrique subsaharienne, les réseaux techniques ont surtout été considérés, depuis la colonisation, comme d’importants outils de la fabrique politique. Fondés sur l’accès sélectif de minorités urbaines aux services et soumis à des pratiques clientélistes et patrimonialistes d’autant mieux huilées qu’existaient des rentes agricoles ou minières, les régimes de fourniture ont puissamment contribué à consolider les appareils d’État. Subventionnant l’élargissement de l’infrastructure physique et la consommation dans les aires résidentielles de leurs clientèles, les États ont en effet conforté leur base sociale alors même qu’ils ne réalisaient que très partiellement leurs objectifs de redistribution sociale (mais les pratiques de patronage et de rediffusion intrafamiliale et intralignagère ont assuré une redistribution indirecte bien au-delà du cercle étroit des couches moyennes). Bien que les villes aient connu une croissance démographique rapide et que le nombre des citadins non desservis par le réseau n’ait cessé de croître en valeur absolue dans de nombreux pays, cette situation n’a longtemps suscité ni tensions perceptibles ni conflits ouverts de grande envergure. De fait, la régulation est exercée par des modes d’approvisionnement alternatifs (petits producteurs et marchands indépendants, sources gratuites) s’adressant à la fois aux abonnés soumis à l’intermittence de l’approvisionnement, aux non-abonnés des quartiers réticulés et aux habitants des espaces urbains non équipés.

Cette mécanique régulatrice a toutefois des limites. Depuis les années 1980, la faillite des complexes politico-économiques africains4 et les difficultés croissantes de l’État rentier à assurer un service satisfaisant, y compris pour les minorités privilégiées, ont changé la donne. A la crise des réseaux, désormais analysée comme un frein direct au développement économique, répondent des réformes qui s’inspirent pour beaucoup de la doctrine libérale dominante5 et prônent une marchandisation6 accrue des services. La libéralisation démocratique nourrit par ailleurs des exigences en termes de responsabilité publique et d’efficacité des choix. À l’échelle locale, où les décentralisations ont progressivement délocalisé tout ou partie des tensions, les services urbains sont au cœur du nouveau contrat social que les réformes prétendent promouvoir, sous la pression vigilante de nombreux acteurs extérieurs.

De l’ensemble de ces mutations procède un ample mouvement de recomposition des relations entre services en réseaux et espaces urbanisés. En portant une attention particulière à la matérialité du cadre urbain et au rôle des réseaux dans la régulation des sociétés urbaines africaines, ce travail analyse l’évolution de leurs interactions et interroge l’hypothèse de leur diversification croissante.

Réseaux d’eau et espaces urbanisés

Objet central de la réflexion, le service d’eau urbain est un système sociotechnique complexe et composite associant, en Afrique subsaharienne, des infrastructures lourdes organisées et gérées en monopole et des filières décentralisées, informelles et concurrentielles d’approvisionnement. Cet ouvrage propose d’étudier les interactions entre ce système et les espaces urbanisés, en montrant qu’elles sont essentielles à la compréhension tant des mutations du service que du changement urbain.

Ce faisant, il s’inscrit dans une lignée de travaux portant sur les relations entre villes et réseaux techniques (Tarr, Dupuy, 1988 ; Offner, Pumain, 1996 ; Graham, Marvin, 2001). Nous partageons avec ces auteurs la conviction que les modalités de diffusion et d’exploitation des réseaux sont de bons analyseurs des inégalités sociospatiales (Dupuy, 1991) et de la « géométrie sociotechnique » des pouvoirs en ville (Graham, Marvin, 2001). Nous y ajoutons deux conditions toutefois. La première est d’éviter une approche exclusive et déterministe de l’offre : c’est à la fois dans un lieu, géographiquement situé, et dans un ensemble d’usages et de pratiques de consommation que doit être interprétée une production du service conflictuelle et socialement « encastrée » (Guy, Marvin, Moss, 2001). La seconde est de sortir d’une acception étroite et conventionnelle du réseau au profit d’une approche portant plus largement sur le service, dans et hors réseau (Jaglin, 2004-b).

La réflexion, particulièrement en Afrique subsaharienne, doit ainsi inclure l’ensemble des modes de desserte, à la fois dans le temps long de l’histoire, celui de l’expansion défectueuse des infrastructures, et dans le temps court des réformes libérales, qui en transforment l’organisation et la gestion depuis les années 1980. Cette confrontation des temporalités souligne une autre particularité des services d’eau africains : le télescopage des objectifs d’universalisation et de marchandisation/libéralisation. La remise en cause du modèle public antérieur n’y succède pas à la généralisation du service, elle se surimpose à son inachèvement (cf. figure 1). On mesure la catastrophique faillite des réseaux techniques africains aux taux de desserte urbaine en eau potable qui, hors Afrique du Sud et Namibie, demeurent faibles : inférieurs à 41 % en moyenne, à peine supérieurs à 55 % dans les grandes villes (plus de 1 million d’habitants), de 27 % seulement pour les citadins pauvres. Non seulement les taux de couverture restent ainsi médiocres, mais la qualité du service s’est aussi souvent détériorée depuis les années 1960 (Hardoy, Mitlin, Satterthwaite, 2001 ; Thompson et al., 2000).

Tableau 1. Taux de couverture du réseau et modes d’accès à l’eau dans quelques grandes villes africaines (en % de ménages, 1999)

bp = branchements privés ; bf = bornes-fontaines ; fi = fournisseurs indépendants et sources traditionnelles gratuites.
Note**
Source : D’après Collignon, Vézina, 2000-a.

Encadré 1. La détérioration de la desserte en Afrique de l’Est
Deux enquêtes portant sur 16 sites de 9 villes d’Afrique de l’Est ont été réalisées à trente ans d’intervalle (1967-1997), avec l’objectif d’évaluer les évolutions des services d’eau, tant dans des quartiers riches que pauvres. Bien que quelques améliorations aient été apportées sur la période, la principale conclusion de l’étude souligne que la situation s’est détériorée presque partout :
- dans les aires réticulées, la consommation journalière moyenne des abonnés a diminué, principalement en raison de la dégradation des réseaux municipaux, moins fiables et moins fonctionnels en 1997 que trente ans plus tôt ;
- le réseau a été étendu à quelques quartiers entre les deux périodes, mais avec un service de qualité médiocre (seuls 20 % des ménages sont régulièrement approvisionnés et 30 % ont de l’eau moins de 5 heures par jour) ;
- pour les ménages dépourvus de branchement, le temps consacré à la « corvée » d’eau est plus de trois fois supérieur en 1997, principalement en raison de l’augmentation du temps d’attente aux installations ;
- la défaillance des réseaux publics a certes suscité une explosion de l’offre informelle privée de revente, mais au prix d’une augmentation significative du prix de l’eau (deux fois plus cher que l’eau du réseau aux kiosques privés, cinq fois plus cher à la revente).
Source : D’après Thompson et al., 2000, p. 37-52.

En outre, les réformes s’inscrivent dans un contexte de croissance urbaine démographique (+ 3,76 % par an en moyenne pour la période 2000-2005) et spatiale rapide d’une part, de paupérisation d’autre part, avec des taux de citadins sous le seuil de pauvreté dépassant fréquemment 50 % et une économie informelle représentant 40 à 70 % de l’emploi total. Ces rappels suffisent à donner la mesure des défis financiers et institutionnels que doivent relever les services en réseaux, alors qu’est réaffirmé leur rôle stratégique dans la réduction de la pauvreté et des inégalités sociospatiales en contexte d’ajustement structurel (Banque mondiale, 1994).

En proie aux difficultés résultant de tensions sur la ressource d’une part (cf. figures 2 et 3), de la raréfaction de l’argent public d’autre part, les services d’eau africains doivent améliorer leur efficacité et, pour ce faire, se transformer. Ces transformations ne pourront toutefois être durables qu’en parvenant à stabiliser, dans chacune des sociétés considérées, des combinaisons acceptables entre efficacité économique et équité. Dans quelle mesure les réformes favorisent-elles à la fois les performances des organisations, l’équité spatiale (par l’universalisation progressive de l’accès à l’eau potable) et l’équité sociale (en améliorant le bien-être des pauvres au moyen de redistributions tarifaires et fiscales) ? En quoi les nouvelles formes de gestion et de régulation des services d’eau expriment-elles des évolutions plus générales des sociétés urbaines et, inversement, dans quelle mesure influencent-elles le devenir des villes ?

Pour certains auteurs, notamment en France, la déstabilisation conjointe du modèle antérieur de gestion des services (production monopolistique, norme égalitaire d’accès, puissance publique surplombant ses administrés) et du modèle de la ville dite « fordienne » recèle un danger potentiel d’éclatement des sociétés urbaines (Kirszbaum, 2000). D’un côté, un système de fourniture remis en cause par l’extension des principes du marché et la décentralisation de l’énonciation de normes pluralistes, de l’autre, des villes dont l’économie industrielle et, partant, l’organisation sociale sont déstabilisées par l’obsolescence de pans entiers de leur base manufacturière et l’émergence, parfois rapide, de nouvelles activités reposant sur d’autres formes d’organisation et d’autres catégories de main-d’œuvre. Pour les auteurs travaillant essentiellement sur les villes industrialisées, ces changements sont porteurs d’un risque de fragmentation urbaine combinant deux mouvements, une spécialisation sociale croissante des territoires et leur désolidarisation (Béhar, 1995 ; Esprit, 1999 ; Donzelot, Jaillet, 1999 ; Donzelot, 2003). Le rôle des services urbains dans ce processus serait double : aggravation des inégalités liées à la différenciation des prestations ; affaiblissement de la cohésion urbaine par remise en cause des formes antérieures de redistribution.

Peut-on étendre ces constats, surtout illustrés par les services sociaux de proximité (école, santé), la police ou la poste, aux services en réseaux ? Peut-on les transposer ailleurs, en Afrique subsaharienne ? Ces interrogations trouvent un début de réponse dans l’ouvrage de Stephen Graham et Simon Marvin, qui défend la thèse du splintering urbanism (Graham, Marvin, 2001). Multisectorielle et généralisée à l’ensemble des régions du monde, celle-ci affirme que la désagrégation (unbundling) des infrastructures de réseaux favorise la fragmentation (splintering) de la fabrique sociale et matérielle des villes, en rendant possibles des stratégies de contournement (bypass) des réseaux standardisés au profit d’infrastructures « sur mesure » pour les usagers et les espaces les plus valorisés. Stimulante, cette thèse fournit une grille de lecture des interactions entre mutations des réseaux techniques et transformations sociospatiales des espaces urbanisés, tout en offrant un cadre d’analyse global aux diverses études que nous avons réalisées sur le continent africain (cf. figure 4)7.

Toutefois, confrontée à des situations concrètes, la thèse du splintering urbanism se révèle aussi réductrice. D’abord, mêlant à dessein l’ensemble des réseaux techniques, elle n’explique pas les spécificités du comportement des services d’eau dans les mutations contemporaines. Comment jouent des paramètres comme le faible rayon d’extension des infrastructures, bornées par la difficulté du transport d’une ressource qui doit surtout être mobilisée à proximité ; l’ancrage local, lié à l’ampleur des investissements irrécupérables, littéralement enterrés avec le chevelu des canalisations ; le rapport spécifique des opérateurs à une autorité politique organisatrice et à une clientèle qu’ils ne peuvent pas aller chercher ailleurs ? Ensuite, elle ne rend pas compte de l’ensemble des évolutions observées dans les villes africaines qui sont, souvent sous une forme exacerbée, exemplaires d’autres situations. En particulier, elle ne permet de comprendre ni les voies spécifiques des réformes, assez éloignées des modèles, ni les évolutions des réseaux, non réductibles à la seule désagrégation marchande, ni, enfin, d’embrasser leurs conséquences sur les espaces urbanisés, dont les diverses dynamiques de recomposition ne sont pas restituées par la seule idée de fragmentation.

Au moins trois hypothèses, non exclusives, sont envisageables : 1) les réseaux d’eau africains sont « en retard » sur les évolutions générales, et les faits comme leur analyse sont encore embryonnaires ; 2) ils sont épargnés par ces évolutions pour des raisons qu’il convient d’élucider et qui invalident l’idée d’une théorie générale de la fragmentation par les réseaux ; 3) la thèse n’a pas prêté une attention suffisante à certains mécanismes qui peuvent, isolément ou en conjonction avec la marchandisation des réseaux, peser sur la façon dont ces derniers recomposent la relation aux espaces urbanisés, expliquant ainsi les particularités d’une « fragmentation à l’africaine ». Privilégiant cette dernière hypothèse, nous avons construit la démarche autour d’un double constat.

Premièrement, la thèse du splintering urbanism n’est pas satisfaisante parce qu’en privilégiant la ville intégralement réticulée comme point de départ de l’analyse, elle occulte des pans entiers et souvent majoritaires des sociétés et des espaces urbains africains : quels effets les changements contemporains exercent-ils dans des villes qui n’ont jamais atteint l’âge d’or du réseau « intégré et intégrateur » ? Que se passe-t-il dans les espaces hors réseau, qui sont aussi généralement ceux de la ville illégale ou précaire, dont on sait par ailleurs qu’elle recèle une grande part des dynamismes sociaux et économiques locaux ? Si, dans les villes industrialisées, « l’extension de la desserte à un très grand nombre de points a eu pour effet direct de solidariser, au sens étymologique du terme, les points desservis et, au-delà, ceux des citadins qui bénéficiaient de cette desserte » (Dupuy, 1991, p. 26), comment se conçoivent les interdépendances matérielles et les valeurs communes, le sentiment d’appartenance dans des villes aux réseaux embryonnaires ou inachevés, aux communautés de « sociétaires » réduites ?

Deuxièmement, la thèse n’épuise pas les mécanismes de changement dans les espaces réticulés eux-mêmes faute d’une attention suffisante aux rapports de pouvoir, au politique. En effet, les réformes libérales s’accompagnent d’une mise en gouvernance des réseaux, de nouveaux modes de coordination de systèmes d’acteurs pluriels et composites (associant par exemple des acteurs publics et privés, marchands et non marchands), pluri-scalaires aussi (articulant les échelons locaux, nationaux, voire internationaux), qui produisent de nouveaux rapports entre espaces et pouvoirs, concurrençant les anciens ou se combinant avec eux. Or cette recomposition des rapports entre pouvoirs et espaces, cette territorialisation au sens géographique de Robert Sack (1986), est aussi une clef de lecture puissante des mutations des services en réseaux et de leur inscription dans les espaces urbanisés africains.

Une analyse de la territorialisation des services d’eau

Le territoire selon Robert Sack

Sans prétendre disqualifier toutes les autres acceptions de la notion de territoire, particulièrement polysémique (Lévy, 1999), mais avec le souci d’opérer un choix utile à notre propos, nous en proposons une clarification à partir de la définition de Robert Sack. Pour cet auteur, le territoire est le produit d’un processus de délimitation et d’encadrement d’une portion d’espace par une autorité organisée à des fins de contrôle sur les personnes, les ressources, les relations (Sack, 1986, p. 19).

Cette conception du territoire le distingue d’abord du « local », souvent synonyme de proximité géographique au demeurant peu définie en termes de distance. Elle le distingue ensuite clairement de l’espace, construit social résultant de l’appropriation et de la transformation de l’étendue terrestre par des sociétés. Elle s’inscrit enfin dans une pensée géographique du pouvoir, celle de Claude Raffestin, pour qui le territoire est une production à partir de l’espace mettant en jeu des relations, donc du pouvoir (Raffestin, 1980).

Cette acception est à la fois proche et distincte de celles que privilégient de nombreux géographes, notamment français (Lévy, 1999 ; Di Méo, 2000 ; Gervais-Lambony, 2003). Proche, parce qu’elle affirme le territoire comme construit social : « appropriation à la fois économique, idéologique et politique (sociale donc) de l’espace par des groupes qui se donnent une représentation particulière d’eux-mêmes, de leur histoire », selon Guy Di Méo (2000, p. 40). Distincte parce que, dans la tension entre deux pôles, « l’un, de caractère objectif, [qui] nous met sur la voie du territoire désigné par un nom, associé à un pouvoir, à une forme de contrôle qui contribue à lui fixer des limites, à l’institutionnaliser », et l’autre, « qui tire vers l’individu, qui ramène celui-ci à sa pratique et à son vécu de l’espace géographique » (idem, p. 46), elle tire singulièrement vers le premier. Valorisant la dimension politique du territoire, elle délaisse sans les nier les dimensions individuelles et psychiques qui le rapprochent des espaces vécus.

Ainsi défini, le concept de territoire est susceptible d’éclairer les conditions de l’action collective en ville, l’organisation des pouvoirs et leurs modalités d’intervention, en particulier dans le domaine des services en réseaux.

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