Collection
Entreprises et société

Sous la direction de Bernard Deforge
et Laurent Acharian

Ouvrages de la collection
« Entreprises et société »

Xavier Fontanet,
Si on faisait confiance aux entrepreneurs, 2010

Jean Emmanuel Combes,
Pour que votre retraite soit un succès, 2011

Laurent Acharian, Philippe Degonzague, Marc Gerretsen,
Les Cent Jours des dirigeants, 2011

Sylvie Gilbert,
Femmes d’altitude, 2012

Maurice Thévenet,
Managers en quête d’auteur, 2012

Institut Montaigne,
Réformer par temps de crise, 2012

Patrick Artinian,
Visages de France 2012, ma campagne électorale, 2012

Institut Montaigne,
Intérêt général, que peut l’entreprise ?, 2013

Edgard Added, Carine Dartiguepeyrou,
Image et rayonnement du DRH, 2013

Bertrand Martinot,
Chômage : inverser la courbe, 2013

Ouvrages de Jacques Bichot

Huit siècles de monétarisation,
Economica, 1984.

Économie de la protection sociale,
Armand Colin, 1992.

La politique familiale : jeunesse, investissement et avenir,
Cujas, 1992.

Quelles retraites en l’an 2000 ?,
Armand Colin, 1993.

Plein emploi : les grands moyens,
L’Hermès, 1995.

La monnaie et les systèmes financiers,
Ellipses, 1997.

Les politiques sociales en France au xxe siècle,
Armand Colin, 1997.

Retraites en péril,
Presses de Sciences Po, 1999.

Les autoroutes du mal (en collab. avec D. Lensel),
Presses de la Renaissance, 2001.

Quand les autruches prendront leur retraite (en coll. avec A. Madelin),
Éd. du Seuil, 2003.

Sauver les retraites ? La pauvre loi du 21 août 2003,
L’Harmattan, 2004.

TVA, CSG, IR, cotisations… Comment financer la protection sociale,
Institut Montaigne, mai 2006.

Atout famille (en coll. avec D. Lensel),
Presses de la Renaissance, 2007.

Urgence retraites. Petit traité de réanimation,
Éd. du Seuil, 2008.

Réforme des retraites : vers un big-bang ?,
Institut Montaigne, mai 2009.

Retraites : le dictionnaire de la réforme,
L’Harmattan, 2010.

Les enjeux 2012 de A à Z. Abécédaire de l’anti-crise,
L’Harmattan, 2012.

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réservés pour tous les pays.

© 2013, Société d’édition Les Belles Lettres,

95, boulevard Raspail, 75006 Paris.

ISBN : 978-2-251-90055-1

Réalisation de l’ePub : Desk

Préface

Retrouver le sens de la Sécurité sociale : soixante-dix ans après le programme du Conseil national de la Résistance qui l’a fondée, pouvait-on imaginer plus beau défi ? Plus important enjeu pour notre cohésion sociale et notre croissance économique ?

Retrouver le sens de la Sécurité sociale passera forcément par une réforme profonde de notre système. Je sais plus que quiconque qu’aujourd’hui le temps n’est plus aux ajustements. Le système ne permet plus de garantir les pensions de tous les retraités. Sans réforme, il pénalise la croissance économique, l’autre composante du progrès que notre État social veut justement assurer pour tous. Il n’assure plus la mission de justice qui présidait à sa création. Au fil du temps, ce système est devenu illisible pour nombre de nos concitoyens. C’est donc tant du point de vue de l’efficacité économique que de l’efficacité sociale que notre protection sociale fait preuve d’insuffisance.

C’est le mérite de la vision développée par Arnaud Robinet et Jacques Bichot dans cet ouvrage : ne pas séparer les aspects économiques, sociaux et politiques qui doivent être considérés d’un seul tenant, lorsque l’on aborde la question des assurances sociales.

Avec leur double regard, avec leurs personnalités que je connais et apprécie, l’un comme député engagé, aujourd’hui spécialiste reconnu de la question des retraites et de la santé, l’autre comme économiste réputé, fidèle à ses convictions de longue date, tous deux avec leur connaissance approfondie de la sécurité sociale et leur rigueur d’universitaires, ils nous proposent dans cet ouvrage une analyse forte et originale de l’évolution de notre système. Loin de s’arrêter à une description, les auteurs avancent de nombreuses propositions, qui séduiront, étonneront ou agaceront, mais auront toujours le mérite de stimuler la réflexion. C’est sur cette base étayée qu’ils nous invitent à une révolution copernicienne dans notre manière de considérer les assurances sociales au cœur de nos démocraties modernes. De la même façon que certains livres, comme La société du risque d’Ulrich Beck dans le domaine de l’environnement, ont refondé profondément l’approche, ce livre peut changer notre manière d’aborder, en France comme à l’étranger, l’État providence.

Lisez-le, discutez-le, critiquez-le si vous le souhaitez et prenez avec ses auteurs de la hauteur. Au moment où nous débattons d’une nouvelle réforme qui s’annonce, hélas, comptable et paramétrique, sans perspectives, vous serez plus que jamais convaincus qu’il est temps de mener une réforme systémique de notre protection sociale, prenant en compte les mutations de notre temps, proposant un contrat viable pour l’avenir, retrouvant le sens du progrès, ce progrès qui ne peut se concevoir sans l’efficacité économique et la justice sociale, ce progrès en lequel croyaient tant les membres du CNR lorsqu’ils créèrent notre système de sécurité sociale. Mais comme l’écrivait Baudelaire, « pour que la loi du progrès existât, il faudrait que chacun voulût le créer ». À nous de savoir susciter ce désir de réforme, cette ambition de progrès, chez nos concitoyens. Cet ouvrage y contribuera grandement.

Xavier Bertrand,
député-maire de Saint-Quentin,
ancien ministre.

Introduction

Peu après son entrée en fonction, Mario Draghi, le président de la BCE (la Banque centrale européenne), se prononçait ainsi dans une interview : « Le modèle social européen est déjà mort, voyez le taux de chômage des jeunes qui prévaut dans certains pays. » Ce modèle, c’est celui de l’État providence, longtemps synonyme de progrès : à savoir une protection sociale très développée, prélevant par la fiscalité ou la parafiscalité un fort pourcentage du PIB ; une quantité de prestations en argent et de services gratuits – ou plus exactement de services qui ne sont pas payés par l’usager mais par l’ensemble des contribuables. Grâce à la redistribution des revenus des riches aux pauvres, des actifs aux personnes âgées et aux jeunes, des bien portants aux malades et des travailleurs aux chômeurs, les inégalités devaient diminuer, le chômage rester à des niveaux acceptables, et le niveau de vie augmenter régulièrement.

Pourtant, ce conte de fées ne s’est pas réalisé. Du moins pas comme on pouvait se l’imaginer. Durant les « Trente Glorieuses » la production, la consommation et la protection sociale se sont développées de concert. Mais rien ne vient appuyer la thèse selon laquelle l’État providence aurait tiré l’économie. Premièrement, il commençait seulement à pointer le bout de son nez : exception faite de la Grande-Bretagne, où le système conçu par Lord Beveridge était vraiment une forme d’État providence, les pays européens libres avaient des systèmes bismarckiens, c’est-à-dire des assurances sociales. Or, précisément, la croissance fut bien moins dynamique au Royaume-Uni que sur le continent. Deuxièmement, c’est lorsque les assurances sociales continentales commencèrent à s’étatiser, lorsqu’elles devinrent plus pesantes dans les deux sens du terme (plus importantes en proportion du PIB et plus bureaucratiques) que les pays d’Europe occidentale passèrent d’une croissance forte à une croissance de plus en plus modeste, entrecoupée de crises dont il fut chaque fois un peu plus difficile de sortir.

Il serait injuste d’attribuer nos malheurs économiques à la seule transformation de la sécurité sociale, devenue plus grosse et plus intégrée à l’État. La mondialisation n’a pas facilité la tâche aux gouvernants des pays développés. La construction européenne a été réalisée avec un certain amateurisme, qui a culminé lors de la mise en place de la monnaie unique : nous en subissons maintenant les conséquences. L’accroissement des niveaux de vie a ramolli les énergies, initialement galvanisées par la volonté de sortir de la pauvreté qui régnait en France et en Europe à l’issue de la Seconde Guerre mondiale. Comme souvent, les causes sont multiples et interfèrent entre elles.

Mais cela ne veut pas dire que le passage des assurances sociales à l’État providence soit noyé dans la masse des facteurs explicatifs : ce poids lourd (en France, un tiers du PIB) a exercé, il est difficile de le nier, une influence prépondérante. Et ce sont justement souvent des aveuglements de même facture qui se trouvent à l’origine de nos différentes bévues : on retrouve par exemple le même manque d’analyse systémique, la même confiance accordée à des mythes au détriment du réalisme économique dans la création de l’euro que dans celle (plus progressive) de l’État providence. En d’autres termes, mettre au jour les inconséquences et les incompétences qui ont forgé celui-ci, c’est se rendre plus apte à déceler les causes profondes de bien d’autres erreurs.

La croissance économique forte qui prévalut jusqu’au milieu des années 1970 a rendu possible une croissance encore plus rapide des services de sécurité sociale et de formation initiale, parce que ces services (assurance maladie, retraite, enseignement, prise en charge des pauvres) étaient fortement désirés ; cette production de services a été dans un premier temps favorable à la croissance ; puis l’État s’en est mêlé de plus en plus : il a voulu organiser cette production à sa manière, en instaurant des « droits à » et en finançant leur mise en œuvre par des impôts. C’est ce qui a tout gâché.

Les assurances sociales, qui demandaient une contribution pour bénéficier de leurs prestations, se sont aussitôt transformées en une sorte de distributeur automatique de prestations et de services gratuits. Ou plutôt, en une batterie de distributeurs automatiques disparates dont la gestion, nébuleuse, est un véritable casse-tête. Car l’État français est incroyablement conservateur : il ne jette rien, il empile le nouveau sur l’ancien. Ainsi toute disposition, législative ou réglementaire, relative aux retraites par répartition, doit-elle faire l’objet de trois douzaines de variantes, une pour chacun des quelque quarante régimes existants. C’est un excellent moyen de donner du travail aux fonctionnaires. N’en déplaise à Zoé Shepard, il arrive qu’ils soient « absolument débordés[1] » parce qu’ils ont beaucoup de dossiers à traiter – mais des dossiers qui, pour la plupart, n’existeraient pas si nos institutions étaient élaguées, dépoussiérées, désencombrées comme elles devraient l’être.

On voit là le départ d’une des pistes qui seront suivies au fil des pages : l’encombrement de la législation, de la réglementation et de la pratique quotidienne par des dispositions redondantes formant un inextricable fatras ne laisse pas aux décideurs le temps, ni surtout la disponibilité d’esprit, requis pour s’occuper de l’essentiel. Ils consacrent leur temps à beaucoup de détails inutiles, à une multitude de choses qui ne devraient pas exister, au lieu de mener une réflexion et une action stratégiques.

La façon dont les pouvoirs publics se sont occupés de la politique familiale en ces mois de mai et juin 2013 où nous écrivions est typique : ils ont comparé les avantages et les inconvénients d’une modulation des allocations familiales en fonction inverse du revenu et d’un abaissement du plafond du quotient familial – des détails techniques. Il s’agissait d’économiser ou de récolter un ou deux milliards. Certes, il faut s’en préoccuper ! Mais pas la moindre réflexion sur la place des prestations familiales dans notre système de protection sociale ni sur le sens du quotient familial, qui aurait pu orienter la nécessaire recherche des économies à réaliser. Aucune analyse économique ni sociétale : les prestations familiales et le quotient familial sont assimilés à des instruments de redistribution horizontale. La fonction de financement de l’investissement dans la jeunesse qui est celle des prestations familiales ne vient pas à l’esprit de nos gouvernants. Le rôle de la famille comme cellule de base de la société, et à ce titre contribuable, n’est pas évoqué, ni pour l’approuver en vertu d’une reconnaissance de l’utilité des corps intermédiaires, ni pour le contester au nom de l’individualisme. Les pouvoirs publics en restent au niveau du bricolage des prestations et de la fiscalité, le nez dans le guidon, sans effort pour penser global avant d’agir local. Telle est la marque de fabrique que l’État providence a imprimée à notre système de protection sociale : l’inaptitude à voir plus loin.

La bureaucratisation de la sécurité sociale ne se limite pas au maintien de structures disparates et superfétatoires : elle se concrétise également par l’empilement des dispositifs. Selon un rapport récent, 400 000 normes, pour beaucoup inutiles ou saugrenues, mettent des bâtons dans les roues des collectivités locales ; la complication du Code de sécurité sociale oblige de même à un travail administratif aussi lourd que superflu. Un agent chargé de liquider les pensions ou d’examiner le droit des allocataires aux prestations dont ils sollicitent l’attribution ne peut pas connaître l’ensemble des règles qu’il est censé appliquer. L’État, en prenant en main la sécurité sociale, y a transposé les façons de faire qui le caractérisent : ne pas prendre les décisions stratégiques et simplificatrices (par exemple, unifier l’ensemble des régimes de retraite par répartition) qui requièrent une véritable compétence organisationnelle, mais multiplier les décisions microscopiques qui accumulent les règles catégorielles, les exceptions et le travail inutile.

Alors que faire ? Car il ne s’agit pas seulement ici d’énumérer une longue litanie d’aberrations administratives. Si nous voulons renouer avec la croissance et le plein emploi, il faut remédier à cet état de choses. L’État providence est à bout de souffle, et son poids entraîne l’économie vers le bas. Plus celle-ci est en difficulté, plus l’État providence a besoin de ressources, et moins il parvient à en trouver si ce n’est en s’endettant. Pourtant la protection sociale remplit des fonctions essentielles : il ne s’agit pas de la jeter par-dessus bord, mais de la réformer. Il n’est pas fatal qu’elle constitue un fardeau pour l’économie ; certaines prestations doivent sans doute diminuer, voire disparaître, mais le problème n’est pas de pratiquer un downsizing global, il est de rendre la protection sociale utile aussi bien à l’économie en général qu’aux moins favorisés de nos concitoyens. Ce qui ne va pas se situe au niveau qualitatif plus encore qu’au niveau quantitatif.

Nous vivons dans une économie d’échange. On dit plus volontiers « économie de marché », mais le marché n’est pas, tant s’en faut, la seule forme de l’échange. La protection sociale ne relèvera jamais du marché ; en revanche, elle pourrait parfaitement être organisée selon la logique de l’échange. Notre drame est qu’elle ne le soit pas et que l’État l’ait formatée selon la culture bureaucratique qui est, hélas, la sienne.

L’expression « État providence » désigne un ensemble d’organismes où les droits sont déconnectés des devoirs : on a « droit à » en tout état de cause si l’on se situe dans la bonne case d’une certaine classification administrative ; et on doit payer sans rien attendre en retour (prélèvements obligatoires sans contrepartie) si, dans une autre classification administrative, on est dans telle ou telle case. C’est cette absence de contributivité qui rend néfaste notre protection sociale : nous supportons mal que l’État et ses satellites nous prélèvent la moitié de nos gains – en général résultat de nos efforts – sans rien nous donner en échange. Le fait qu’il se serve de ces prélèvements pour distribuer quantité de prestations n’y change rien : ce dont nous avons besoin pour être motivés, c’est d’obtenir des droits sociaux personnels en échange de nos cotisations. La relation directe et personnelle entre le prélèvement et le droit à telle protection ou prestation est fondamentale pour, si l’on peut dire, le moral des troupes. Instaurer d’un côté des « droits à », ouverts sans contribution de la part du bénéficiaire, et de l’autre des prélèvements obligatoires sans contrepartie, c’est contrevenir radicalement au principe de l’échange qui est au cœur de notre civilisation.

Quand un tiers du PIB est ainsi soustrait à la logique de l’échange, les conséquences sont désastreuses. Il nous faut donc changer notre façon de concevoir et d’organiser nos services de sécurité sociale. Plus précisément, il nous faut passer de l’État providence à de vraies assurances sociales qui feront partie de l’économie d’échange et contribueront au dynamisme de cette économie au lieu de lui faire du tort.

Par « vraies assurances sociales », nous n’entendons pas la copie conforme des assurances vieillesse et maladie créées en France par la loi en 1930. Il ne s’agit pas de s’embarquer sur une machine à remonter le temps, mais de construire une institution moderne inspirée par une idée-force qui a, hélas, été abandonnée : permettre à tous les ménages de s’assurer contre les risques de l’existence et à tous les adultes de préparer leurs vieux jours. L’État providence les taxe d’un côté, et d’un autre côté il les protège, il s’engage à leur préparer une retraite confortable : il les assiste, il exerce un pouvoir tutélaire. Les assurances sociales leur garantissent une protection et une retraite en échange de leurs contributions. Il ne s’agit plus d’assistance, de tutelle, mais d’un service comparable à celui que rendent les organismes d’assurance, avec en plus une bonne dose de solidarité : les ménages aisés acceptent de payer plus cher pour que les personnes à revenus modestes puissent bénéficier d’une facture allégée. Bref, les assurances sociales organisent un échange, selon une formule plus fraternelle que les assurances classiques – donc un échange non marchand – tandis que les assurances classiques relèvent du marché, et l’État providence de la bureaucratie.

Cela représente une réforme systémique de très grande ampleur, incluant celle des retraites, supposée faire en 2013 l’objet d’une grande réflexion nationale, laquelle semble, hélas, devoir être assez limitée. Ce qui suit est destiné à étudier la nécessité et la faisabilité d’une telle réforme de la protection sociale dans son ensemble.

Nous éviterons le piège du saucissonnage, c’est-à-dire du traitement branche par branche, respectant le découpage institutionnel comme s’il correspondait à des tranches véritablement indépendantes. Par exemple, les cotisations maladie actuelles des actifs relèvent pour une part importante de l’assurance vieillesse, puisqu’elles financent la couverture maladie des retraités : chercher à réformer d’un côté la branche maladie et d’un autre la branche vieillesse serait une approche inadéquate. De même la branche famille est-elle étroitement liée aux deux précédentes, notamment parce que les cotisations famille financent l’investissement dans la jeunesse, véritable préparation des retraites futures.

Il convient aussi de ne pas se limiter au domaine traditionnel de la sécurité sociale : la formation initiale, au même titre que les prestations familiales, est essentielle pour la préparation des retraites. L’inclusion de l’Éducation nationale dans la sphère étatique stricto sensu, donc à l’extérieur de la sécurité sociale, est un fait institutionnel, mais le raisonnement ne doit pas considérer ces frontières arbitraires comme donnant forcément un cadre adéquat aux analyses. La liberté de jugement est ici essentielle ; elle ne doit pas être bridée par l’habitude prise de respecter un découpage administratif qui peut fort bien être inadéquat.

Soyez donc le bienvenu ou la bienvenue dans ce parcours iconoclaste que nous avons réalisé à votre intention. Il vous fera cheminer loin des idées reçues, et peut-être arriverez-vous au terme du voyage en disant : « J’ai fait un rêve », celui d’enfin oser véritablement réformer. C’est qu’il faut rêver en y mettant toute son intelligence, si nous voulons sortir du royaume d’absurdie où, de plus en plus, ceux qui resteront vivront un cauchemar.

1. Titre de son best-seller, paru chez Albin Michel en 2010. Le leitmotiv de cet ouvrage est que le fonctionnaire territorial dispose d’une semaine pour chaque dossier qui peut être traité en deux heures.

Table des matières

Préface

Introduction