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Dépôt légal – 1re édition : juin 2021

© Humensis, 2021

170bis Boulevard du Montparnasse, 75014 PARIS

ISBN 978-2-3802-1028-6

Ce document numérique a été réalisé par Nord Compo.

Préface

Le logement est un secteur économique fondamental, tant au plan économique que social. Nous sommes tous concernés. Logiquement, il constitue aussi un vaste champ d’analyse des sciences sociales qui touche tout à la fois au financier, au rôle des acteurs et au politique. La réflexion en ces domaines, sous forme d’articles ou d’ouvrages, souvent de qualité, abonde. Le présent ouvrage sur le monde HLM, de Jean Bosvieux et de Bernard Coloos, deux économistes ayant effectué toute leur carrière dans le secteur du logement et qui ont déjà beaucoup publié, sort toutefois des sentiers battus de par son ambition et son contenu.

En matière de logement, les décisions sont de très longue portée. Ainsi, la construction de masse des Trente Glorieuses a durablement marqué le paysage et rendu nécessaire la rénovation urbaine. De même, les options prises aujourd’hui auront des conséquences pendant de longues décennies. Les auteurs nous invitent donc à une réflexion sur l’avenir du logement social, en se fondant sur une analyse de son fonctionnement, ses forces et ses faiblesses. Rien ne serait plus dangereux, en effet, que des décisions au jour le jour, au gré des impératifs budgétaires de court terme. Une vision prospective est indispensable.

Ils évitent ce faisant, un premier écueil : celui qui aurait pu les conduire à s’enfermer dans la description par le menu d’une réglementation foisonnante, complexe et volatile. Suivant leur fil directeur, ils s’attachent à exposer les connaissances fondamentales, y compris au plan historique, les enjeux souvent multiples et contradictoires quant aux missions dévolues à ce parc, pour esquisser les voies d’une réforme dictée par la recherche de plus d’efficacité au service des populations concernées et, plus largement, de notre pays. Il serait vain de vouloir résumer ces quelques deux cents et quelques pages, dont la lecture, si elle demande parfois une attention soutenue, n’est jamais rebutante, car les auteurs se sont attachés à synthétiser les exposés techniques, comme ceux ayant trait au financement ou aux règles, complexes et mouvantes, des attributions de logements. Grâce à cet effort rédactionnel, au fil de six chapitres traitant respectivement : du parc locatif social, de son rôle, des pièces du financement, de la situation financière des organismes, de l’utilité et des limites de la vente et enfin des nécessaires adaptations, le lecteur s’enrichit et dispose des clés de compréhension de bien des sujets qui suscitent trop souvent invectives, polémiques et affirmations péremptoires. Un regret néanmoins auquel une prochaine édition pourra répondre : si les auteurs font, à de nombreuses reprises référence aux expériences étrangères sur tel ou tel aspect, un chapitre supplémentaire comparant la situation dans les principaux pays de l’Union et le rôle croissant de cette dernière serait le bienvenu.

Ce n’est pas non plus le moindre des mérites de ce livre, pour les non-initiés comme pour les acteurs engagés, que de combattre certaines idées reçues et de replacer le sujet dans la question plus large de la mutation de notre système social. En ce sens, il deviendra à n’en pas douter un ouvrage de référence. Il s’inscrit dans la démarche de l’Institut pour l’innovation économique et sociale, que je découvre et qui consiste à décrypter des sujets complexes pour en souligner les enjeux. Le présent livre confirme qu’il importe d’avoir des lieux dans lesquels il est possible de réfléchir, en profondeur et à l’abri des polémiques, aux évolutions de nos institutions économiques et sociales.

Jean-Louis Borloo

Introduction

Destiné à l’origine au logement des salariés, le parc locatif social français doit aujourd’hui loger en proportion croissante des ménages modestes, voire démunis. Bien qu’ouvert à une large fraction de la population, il est en première ligne dans la mise en œuvre du droit au logement opposable et de la politique du « logement d’abord », qui vise à éviter, autant que faire se peut, le recours à l’hébergement. Il lui est également demandé de contribuer à la mixité sociale, à la fois par une répartition moins inégale des logements sociaux dans les territoires et par le biais des attributions de logements, dans le but d’éviter la concentration dans certaines communes, quartiers ou immeubles, des populations les plus pauvres. Il est enfin un outil de régulation des marchés du logement, rôle qui suppose une contribution substantielle à la production de l’offre nouvelle.

Concilier ces objectifs n’est pas chose aisée car ce parc a une histoire, qui pèse lourdement sur sa gestion, son peuplement et son avenir. Les grands ensembles, construits en nombre pendant les Trente Glorieuses, ont en effet durablement imprimé leur marque sur l’image des « HLM », terme généralement utilisé pour désigner l’ensemble des logements sociaux. Produits en masse, selon des principes architecturaux et urbanistiques dont les défauts sont rapidement apparus, ayant ensuite souffert d’un manque d’entretien, ils concentrent aujourd’hui des populations pauvres, voire démunies et constituent l’essentiel des quartiers prioritaires de la politique de la ville, laquelle, malgré les énormes dépenses qui lui sont consacrées, peine à atteindre les objectifs qui lui sont assignés : rendre ces quartiers plus attractifs en améliorant le bâti et l’urbanisme, en renforçant la présence et la qualité des services publics, voire en attirant des activités économiques.

Gardons-nous pour autant de noircir le tableau. Le parc social français a aussi des atouts : son patrimoine ne se compose pas seulement, loin s’en faut, de barres et de tours, il comprend, en proportion croissante, des immeubles plus récents qui n’ont pas à souffrir de la comparaison avec les constructions privées. Et aussi, et peut-être surtout, un modèle de financement original dont la solidité, à l’épreuve du temps, est de plus en plus évidente. La baisse du coût de la dette, allégé par la diminution des taux d’intérêt, et l’augmentation de la part du patrimoine amorti permettent aux organismes de dégager des excédents qui peuvent être réinvestis dans la production nouvelle et dans l’entretien des immeubles existants.

La bonne santé financière des organismes de logement social et la valeur potentielle de leur patrimoine suscitent toutefois des convoitises, à commencer par celle de l’État qui y voit l’opportunité, pour alléger ses difficultés budgétaires, de se rembourser des efforts consentis au cours des décennies précédentes pour la construction et l’entretien de ce parc. Pour faire face aux prélèvements opérés par divers expédients, les organismes de logement social sont sommés de s’endetter davantage, d’améliorer l’efficacité de leur gestion, d’augmenter considérablement les ventes de logements et de se regrouper dans le but de mutualiser leur capacité de financement. Dans le même temps s’opère un transfert partiel du financement aux collectivités locales, qui doivent ainsi payer le prix d’une autonomie accrue dans la définition et la mise en œuvre de politiques locales de l’habitat.

La vente aux occupants se révélant une affaire compliquée, d’autres possibilités sont avancées pour attirer des investisseurs privés ou parapublics. Sauf à accepter de céder les logements à vil prix, les méthodes envisagées impliquent leur sortie du parc social, car les espoirs de plus-value sont conditionnés par la possibilité d’augmenter les loyers.

Une telle situation n’est pas spécifique à la France. La plupart des autres pays européens sont également confrontés à des difficultés budgétaires et tentent eux aussi, par divers moyens, d’y remédier. La question du rôle, universaliste ou généraliste, du parc social se pose dans tous ceux où il occupe une place importante et la remise en cause du rôle de l’État providence, dont le logement est l’un des piliers, est générale. Elle se pose clairement depuis 2007, date du traité de Lisbonne, au regard des règles communautaires de fonctionnement des services d’intérêt économique général, dont relève le logement locatif social. D’une manière générale, si la politique du logement reste de la compétence exclusive des États, elle doit tenir compte des principes définis dans les traités européens. Ces règles concernent notamment les aides publiques, la fiscalité, les compétences des organismes et le respect du droit de la concurrence, lequel contraint les États à cibler les aides sur les ménages les plus modestes. Les dispositions relatives ayant fait l’objet d’une transposition dans le droit Français, nous ne développerons pas dans le présent ouvrage, en tant que tel, cet aspect du paysage institutionnel dans lequel s’inscrit l’action des organismes de logement social.

La complexité du sujet et les interactions entre des acteurs multiples, dont notamment l’État, les collectivités locales et les organismes, imposent des détours, y compris par l’histoire, pour tenter de rendre intelligibles les situations et ainsi être en mesure de faire des propositions tenant compte des contingences locales, elles-mêmes variables en fonction des situations de marché. Il est nécessaire pour cela de disposer d’une analyse descriptive aussi fine que possible du poids de l’histoire, des jeux d’acteurs, des multiples règles en vigueur, des enjeux financiers. Il est en résumé indispensable, pour dépasser les a priori, de contextualiser et de synthétiser les informations et connaissances. C’est ce à quoi s’attache cet ouvrage.

Cette démarche analytique n’exonère en rien de tenter de comprendre les responsabilités des uns et des autres dans la persistance des difficultés rencontrées. Au fil des chapitres, nous tenterons de montrer que les organismes de logement social et leurs organes représentatifs ne peuvent plus se cantonner, comme cela a longtemps été le cas, dans une attitude obsidionale. L’État n’est pas non plus exempt de responsabilité. On peut notamment lui reprocher de tenter de répondre aux difficultés par un empilement de règles sans trop se préoccuper de la capacité des acteurs à les appliquer et relever son hésitation à mener à son terme, dans le domaine de la politique du logement, le processus de décentralisation.

Ce livre a pour ambition d’identifier, à partir d’un état des lieux du secteur locatif social, les points sur lesquels une évolution est souhaitable et possible : il s’agit notamment de la composition de la production nouvelle, de la structure du tissu des organismes, de l’efficacité de leur gestion, de la politique des loyers, du développement de la fonction d’accompagnement social, des relations entre l’État, les collectivités locales et les organismes. Il examine, à la lumière d’expériences étrangères, les conséquences probables de la vente en masse et de la financiarisation du secteur, suggérées par certains pour alléger la dépense publique.

Plus largement, ce sont les principes mêmes de la politique française du logement qu’il convient d’interroger. Le logement social, qui a été et demeure l’un des principaux vecteurs de l’intervention de l’État dans le domaine du logement, doit-il être réduit à une portion congrue qui le condamnerait à n’être plus que le logement des pauvres ? Son rôle de régulation des marchés du logement peut-il sans dommage être abandonné ? L’ambition des réformateurs de 1977 de permettre à chacun d’accéder à un logement décent à un coût abordable est-elle compatible avec une privatisation partielle du parc ? Telles sont quelques-unes des questions auxquelles conduit notre réflexion qui, nous l’espérons, aidera le lecteur à se forger une opinion.

CHAPITRE I

Le parc social aujourd’hui

Avec 5,1 millions de logements le parc locatif social français est le plus important d’Europe en nombre, et l’un de ceux, après les Pays Bas et l’Autriche, dont la part dans l’ensemble des résidences principales est la plus grande. Il loge un sixième des ménages résidents.

Ce parc n’est pas homogène. Les logements dont il se compose, construits pour l’essentiel depuis la seconde guerre mondiale, diffèrent notamment par leur morphologie, leur date de construction, l’architecture des immeubles et leur loyer, et ils sont répartis de façon très inégale sur le territoire national. Ses caractéristiques sont le fruit d’une histoire qui commence à la fin du XIXe siècle et qui s’accélère à la suite de la deuxième guerre mondiale, et c’est à partir des très nombreux logements construits au cours des Trente Glorieuses que s’est dessinée l’image des HLM : c’est celle des « grands ensembles » dont, malgré un changement radical des modes de construction et de la taille des opérations à partir de 1980, malgré la politique de rénovation urbaine engagée au début des années 2000, les logements sociaux ont bien du mal à se défaire.

Le parc social dans l’ensemble du parc de logements

Avec un logement sur six résidences principales, le secteur locatif social français est minoritaire au sein de l’ensemble du parc locatif. Sa part peut toutefois être considérée comme assez élevée en comparaison de celle qu’elle occupe dans les autres pays européens. Seuls les Pays Bas et l’Autriche disposent d’un parc social nettement plus important (en part relative).

Le secteur locatif social se caractérise notamment par la forte prédominance des appartements, sa pyramide des âges qui culmine pour les dates de construction autour de 1970 et sa concentration dans les zones urbaines, surtout dans le nord de la France et la région parisienne.

LE LOGEMENT SOCIAL, UNE CATÉGORIE HÉTÉROGÈNE

Les logements sociaux, en France comme ailleurs, sont loin de former une catégorie homogène. C’est la raison pour laquelle définir le logement social n’a rien d’évident.

Il faut d’abord préciser ce que l’on entend par « logement », par opposition aux structures d’hébergement. Selon le compte du logement, « les locaux d’hébergement collectif se distinguent des logements ordinaires par une offre de services supplémentaires qui varient selon les types d’établissements (services médicaux, social, alimentation, blanchisserie…) ». Le compte indique qu’« en 2018, les structures d’hébergement collectif ont accueilli 1,1 million de personnes, soit 1,6 % de la population française. Près de six résidents sur dix sont dans des structures pour personnes âgées, les autres étant des étudiants en cité universitaire, des travailleurs en foyer (jeunes ou migrants), des adultes handicapés et des personnes en difficulté sociale ».1

Le compte ne fournit pas d’évaluation du nombre de logements, ou de places dans ces locaux, dont certains appartiennent à des organismes de logement social. En tout état de cause, ils ne sont pas considérés comme faisant partie du parc locatif social, lequel est constitué exclusivement de « logements ordinaires ».

Reste à savoir ce qui, parmi ces logements ordinaires, distingue ceux qui constituent le parc locatif social. Plusieurs critères peuvent être utilisés : le régime juridique de location, le mode de fixation du loyer, le statut du bailleur, le niveau du loyer, le niveau de ressources du ménage occupant, la signature d’une convention avec l’État. La définition qu’en donne le ministère de la transition écologique est la suivante : « Un logement social ou HLM est un logement construit avec l’aide de l’État et qui est soumis à des règles de construction, de gestion et d’attributions précises. Les loyers sont également réglementés et l’accès au logement conditionné à des ressources maximales ». Il est ensuite précisé que « Depuis 1979, c’est la signature d’une convention entre le bailleur social (celui qui construit et gère le logement social) et l’État, qui fait entrer un logement dans la catégorie du logement social »2. C’est bien la définition retenue dans le répertoire du parc locatif social (RPLS), à ceci près qu’il existe d’autres bailleurs sociaux que les organismes d’HLM – pour l’essentiel des sociétés d’économie mixte – et que les logements conventionnés par des personnes physiques, peu nombreux il est vrai, en sont exclus.

Cette définition du logement social ne fait pas l’unanimité. Elle a donné lieu à de vives polémiques dès la loi d’orientation pour la ville de 1991 et la définition retenue a été à plusieurs reprises remise en cause par la suite, notamment lors de la discussion de la loi Solidarité et renouvellement urbain, dite loi SRU, en 2000. Il a notamment été proposé d’inclure dans son périmètre les logements en accession sociale à la propriété, ainsi que les logements locatifs privés occupés par des ménages percevant une aide personnelle au logement, voire plus largement encore tous les logements occupés par des ménages disposant de ressources modestes. En d’autres termes, selon cette vision, le critère à retenir pour définir le logement social ne doit pas être le statut juridique du bailleur mais le revenu des occupants. Ces propositions, qui émanaient d’élus locaux dont les communes, peu pourvues en HLM, risquaient d’être soumises à une obligation de rattrapage, ont finalement été repoussées.

À la définition retenue, relativement simple, correspond un ensemble de logements hétérogène, non seulement par les caractéristiques physiques, mais aussi par les paramètres de la réglementation qui les régit, notamment le loyer maximum et les plafonds de ressources conditionnant l’éligibilité des demandeurs. Le niveau des loyers, calculé de façon que les opérations soient financièrement équilibrées pour les organismes, dépend de la part des aides publiques dans le financement de la construction, laquelle a varié au cours du temps – elle a notamment diminué lorsque l’aide à la personne a partiellement été substituée à l’aide à la pierre. D’autre part, plusieurs types de produits, correspondant à des niveaux d’aides et à des catégories de ménages différents, ont le plus souvent coexisté dans la production d’une époque donnée. C’est d’ailleurs le cas aujourd’hui, avec le prêt locatif aidé d’insertion (PLAI), le prêt locatif à usage social (PLUS), le prêt locatif social (PLS) et le prêt locatif intermédiaire (PLI). Les plafonds de loyers et de ressources diffèrent également en fonction de la localisation. Le territoire de la France est décomposé en quatre zones correspondant, en principe, au degré de tension des marchés locatifs (cf. encadré « Le zonage HLM » ci-après).

Les logements sociaux ont en commun d’être régis par une réglementation particulière des rapports locatifs, dont la différence essentielle avec celle s’appliquant aux baux privés est que le locataire bénéficie d’un droit au maintien dans les lieux : s’il paie régulièrement son loyer et satisfait à ses autres obligations, le bailleur ne peut pas mettre fin au bail, sauf si les ressources des occupants sont au moins deux fois et demi supérieures au plafond de ressources pour l’attribution d’un logement social. Le locataire peut toutefois être contraint de payer un « supplément de loyer de solidarité » (ou surloyer) si ses ressources dépassent d’au moins 20 % ce plafond.

PART DANS L’ENSEMBLE DU PARC

Avec 5,1 millions de logements, le parc locatif social français représente 17 % des résidences principales. Après avoir connu une forte progression, ce pourcentage a atteint 18,3 % en 1993, pour régresser ensuite légèrement, malgré une augmentation en effectif de près de 800 000 unités.

Figure 1. Les résidences principales selon le statut d’occupation

Champ : France métropolitaine – Source : Insee, RP2017

TYPOLOGIE

Une forte majorité d’appartements, mais peu de petits logements

Il s’agit pour 84 % d’appartements et pour les deux tiers de logements de trois ou quatre pièces. Au regard de ces deux caractéristiques, le parc social se démarque nettement des autres grands segments du parc : les logements occupés par leur propriétaire comptent 80 % de maisons individuelles et une majorité de logements de cinq pièces ou plus ; à l’inverse, la part de logements d’une ou deux pièces est plus élevée dans le parc locatif privé (près de 40 %) que dans le parc social (23 %).

Le zonage HLM

Le zonage dit I, II, III est issu de la réforme de la politique du logement de 1977. À l’origine zonage universel, il est aujourd’hui celui du logement locatif social, et il régit principalement les plafonds de ressources conditionnant l’éligibilité au logement social, ainsi que les loyers de ces logements et les loyers plafonds pris en compte dans le calcul des aides personnelles au logement, assurant ainsi une cohérence, certes approximative, entre ces deux systèmes d’aide.

En 1977 la zone I couvrait l’agglomération parisienne et les villes nouvelles d’île de France ; la zone II le reste de l’île de France, le sud de l’Oise, les agglomérations de plus de 100 000 habitants, la Corse et les îles non reliées au continent, ainsi que les départements d’outre-mer ; la zone III le reste du territoire.

Ce zonage n’a depuis connu que des évolutions limitées. La principale a été celle de la création d’une zone I bis : Paris et les communes limitrophes. Les loyers des nouveaux programmes de logements y ont été revalorisés, les paramètres de l’APL restant inchangés.

De ce relatif statu quo, principalement motivé par le souci de ne pas accroître le coût des aides à la personne, résultent des décalages grandissants avec la géographie économique.

Source : F. Delarue, dictionnaire de l’habitat, politiquedulogement.com

Au sein du parc social, la part du collectif et des petits logements est plus forte dans les zones tendues qu’ailleurs : si les maisons individuelles sont très peu présentes dans l’agglomération parisienne, elles représentent près d’un quart du parc en zone III (figure 2...