Institut de la gestion publique et du développement économique
Comité pour l’histoire économique et financière de la France

La direction du Budget face aux grandes mutations des années cinquante, acteur… ou témoin ?

Journée d’études tenue à Bercy le 10 janvier 1997

Nathalie Carré de Malberg (dir.)

DOI : 10.4000/books.igpde.13422

Éditeur : Institut de la gestion publique et du développement économique

Lieu d’édition : Vincennes

Année d’édition : 1998

Date de mise en ligne : 4 avril 2022

Collection : Histoire économique et financière - XIXe-XXe

EAN électronique : 9782111620988

https://books.openedition.org

Édition imprimée

EAN (Édition imprimée) : 9782110898265

Nombre de pages : 564

Référence électronique

CARRÉ DE MALBERG, Nathalie (dir.). La direction du Budget face aux grandes mutations des années cinquante, acteur… ou témoin ? Journée d’études tenue à Bercy le 10 janvier 1997. Nouvelle édition [en ligne]. Vincennes : Institut de la gestion publique et du développement économique, 1998 (généré le 06 avril 2022). Disponible sur Internet : <http://books.openedition.org/igpde/13422>. ISBN : 9782111620988. DOI : https://doi.org/10.4000/books.igpde.13422.

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© Institut de la gestion publique et du développement économique, 1998

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Résumés

Au cours des années cinquante, la direction du Budget a vu accroître ses responsabilités dans la préparation du Budget et le contrôle de son exécution. Développement de responsabilités lié au contexte économique de ces années de reconstruction et de modernisation du pays en même temps qu’au contexte politique de la IVe République.

Quel rôle la direction du Budget a-t-elle joué dans ce nouveau contexte : acteur ou témoin ? Les 47 communications réunies à l’occasion de la journée d’études qui s’est tenue à Bercy le 10 janvier 1997 tentent d’apporter à cette question des réponses nuancées et variables au fil des secteurs abordés.

En réunissant des acteurs et des universitaires et en confrontant leurs points de vue, le Comité pour l’histoire économique et financière de la France a souhaité rassembler dans ces actes des bases scientifiques solides qui contribueront au développement de l’histoire de la direction du Budget et du ministère de l’Économie et des Finances.

Nathalie Carré de Malberg (dir.)

Assistante agrégée d’histoire à l’université Paris-X, chercheur associée au Comité pour l’histoire économique et financière de la France. Outre de nombreuses publications sur les inspecteurs des Finances dans la première moitié du XXe siècle et sur les archives orales, elle a réalisé la présentation et l’annotation critique des Entretiens avec Roger Goetze haut fonctionnaire des Finances. Rivoli-Alger-Rivoli. 1937-1958, CHEFF, 1997, 450 p.

Sommaire

Allocution d’ouverture

Christophe Blanchard-Dignac

Introduction

Nathalie Carré de Malberg

Présentation du grand témoin, Roger Goetze, directeur du Budget, 1949-1956

Nathalie Carré de Malberg

I. La direction du Budget, le Parlement et l’exécutif, 1949-1957

Rapport de synthèse

Serge Berstein

I. TRADITION ET NOVATION : LE CONTEXTE NOUVEAU DE L’APRÈS-GUERRE

II. LES PRÉSIDENTS DU CONSEIL, LES MINISTRES DES FINANCES ET LA DIRECTION DU BUDGET

III. LE PARLEMENT ET LA DIRECTION DU BUDGET

Conclusion

Henri Queuille face aux questions économiques et budgétaires : principes, contraintes et action

Olivier Dard

I. LES. ANTÉCÉDENTS D’HENRI QUEUILLE : LIBÉRALISME TEMPÉRÉ ET REFUS DU DIRIGISME

II. HENRI QUEUILLE, PRÉSIDENT DU CONSEIL, FACE AUX QUESTIONS ÉCONOMIQUES ET BUDGÉTAIRES

La direction du Budget et Antoine Pinay, mars-décembre 1952

Sylvie Guillaume

I. LES ACTEURS EN PRÉSENCE

II. LA DIRECTION DU BUDGET ET L’« EXPÉRIENCE PINAY » OU ANALYSE D’UN PROCESSUS DÉCISIONNEL

Qui arbitre ? Les relations entre la direction du Budget, les cabinets et la présidence du Conseil

Marc Olivier Baruch

I. ACTEURS, STRUCTURES, RÉSEAUX

II. CE QUI EST ARBITRABLE ET CE QUI NE L’EST PAS

III. LA DIRECTION DU BUDGET, MAÎTRESSE DE L’ADMINISTRATION ?

Les fonctionnaires du Budget, le Parlement et la commission des finances de l’Assemblée nationale à travers les archives orales

Nathalie Carré de Malberg

I. UN CONTEXTE SPÉCIFIQUE POUR LES BUDGÉTAIRES ET LES PARLEMENTAIRES

II. L’EXTENSION DU RÔLE DE LA COMMISSION DES FINANCES DE L’ASSEMBLÉE NATIONALE

III. LES AGENTS DU BUDGET MIS À LA DISPOSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES

II. L’élaboration et le contenu du décret de 1956

Aux origines du droit budgétaire contemporain : élaboration et innovations du décret du 19 juin 1956

Robert Hertzog

I. LA NÉCESSITÉ D’UNE CHARTE DU DROIT BUDGÉTAIRE

II. JEUX D’INFLUENCES OU LA LONGUE PRÉPARATION D’UN TEXTE ORGANIQUE SUR LE BUDGET

III. UN DÉCRET ORGANIQUE NOVATEUR MAIS INCONSTITUTIONNEL

Conclusion

L’inspiration keynésienne du décret du 19 juin 1956

Lucile Tallineau

I. UN BUDGET SITUÉ DANS SON CONTEXTE ÉCONOMIQUE

II. LE BUDGET ÉLÉMENT CONSCIENT D’UNE POLITIQUE GLOBALE

Réponses à Lucile Tallineau

Jacques Delmas

La direction du Budget, 1949-1963

René Magniez

I. ORGANISATION DE LA DIRECTION DU BUDGET

II. LA DIRECTION DU BUDGET ET L’ÉLABORATION DU BUDGET DE L’ÉTAT

III. LA DIRECTION DU BUDGET ET LA PRÉSENTATION DU PROJET DE LOI DE FINANCES

IV. LA DIRECTION DU BUDGET ET LE PARLEMENT

V. LA DIRECTION DU BUDGET ET LE MINISTÈRE DES FINANCES

VI. QUELQUES RÉFLEXIONS EN GUISE DE CONCLUSION

Annexe. Du décret du 19 juin 1959 à l’ordonnance du 2 janvier 1959

Premier débat sous la présidence de René Girault

III. La direction du Budget et les ministères « sociaux »

Rapport de synthèse

Antoine Prost

I. LE FONCTIONNEMENT DU BUDGET

II. LES CONSTANTES DE L’ACTION DU BUDGET

III. LE BUDGET ET LES SECTEURS DÉPENSIERS

La direction du Budget et le ministère de l’Éducation nationale 1952-1957

Bertrand Blancheton

Introduction

I. LE DÉFI BUDGÉTAIRE DE L’EXPANSION DE L’ÉDUCATION NATIONALE

II. À ÉTAT IMPÉCUNIEUX, BUDGET LÉSINEUR

La République, le Budget et les Beaux-Arts

Jean-François Chougnet

Le budget de la Radiodiffusion française, 1946-1949, un service public en question

Hélène Eck

I. UN PROJET D’ENTREPRISE

II. LES DONNÉES DU PROBLÈME : DES RÈGLES BUDGÉTAIRES « ABERRANTES »

III. NATURE DE LA REDEVANCE ET CONTRÔLE DES DÉPENSES DE LA RADIO : LES POUVOIRS DES DIFFÉRENTES INSTANCES

IV. PROCESSUS ET ENJEUX DES NÉGOCIATIONS BUDGÉTAIRES : L’EXEMPLE DU BUDGET DE 1947

V. LES CONSÉQUENCES DE LA RIGUEUR BUDGÉTAIRE

VI. LA MÉTHODE DE FRANÇOIS MITTERRAND

VII LA LOI DU 30 JUILLET 1949 : UN COMPROMIS POLITIQUE

Le Budget et les aides à la presse

Marc Martin

I. LES AIDES DE L’ÉTAT À LA PRESSE

II. LA RÉSERVE DE L’ADMINISTRATION DU BUDGET SUR L’AIDE À LA PRESSE

III. PROPOSITIONS D’INTERPRÉTATION : LE RAPPORT DE 1956

Les relations entre le Budget et la Fonction publique à propos de la titularisation des auxiliaires (loi du 3 avril 1950)

Jeanne Siwek-Pouydesseau

I. LE PROBLÈME DES AUXILIAIRES

II. LA MISE EN ŒUVRE DE LA LOI DU 3 AVRIL 1950

La direction du Budget au miroir de la Sécurité sociale, 1944-1958

Bruno Valat

I. LA TUTELLE DU BUDGET

II. UN BUDGET SOUS TUTELLE ?

III. LES « CHARGES INDUES »

IV. LE BUDGET ET LA SÉCURITÉ SOCIALE SOUS LA IV e RÉPUBLIQUE : ESSAI DE BILAN

Les contrôleurs des dépenses engagées – contrôleurs financiers et la direction du Budget : du contrôle au conseil

Sébastien Kott

I. LES HOMMES

II. LEUR MISSION

Conclusion

La réforme de l’Administration à travers les archives de l’Institut technique des administrations publiques

Antoine Weexsteen

I. DU BOUILLONNEMENT À LA PRUDENCE

II. LA CONFRONTATION AVEC LE MINISTÈRE DES FINANCES

Le rôle de la sous-direction « PCM » dans les années cinquante

Edmond Raoux

Témoignage sur le pouvoir de décision des budgétaires

Jean Rossard

Deuxième débat sous la présidence de René Girault

IV. La direction du Budget et les contraintes extérieures (1949-1957)

Rapport de synthèse

Robert Frank

I. LE RÈGNE DE L’IMPRÉVISIBLE

II. LA MARGE DE MANŒUVRE DU BUDGET AU TEMPS DE L’INDOCHINE ET DU RÉARMEMENT

III. LA GUERRE D’ALGÉRIE : ACCROISSEMENT OU REFLUX DES CONTRAINTES EXTÉRIEURES ?

Le budget du ministère des Affaires étrangères de 1948 à 1960

Jean-Claude Allain

I. LE BUDGET DU MAE ET LE BUDGET DE L’ÉTAT (Tableau 1)

II. UTILISATION ET EMPLOIS DES CRÉDITS DU MAE (Tableaux 2 et 3)

La direction du Budget et le financement de la guerre d’Algérie

Daniel Lefeuvre

I. UNE ÉVALUATION ALÉATOIRE DES DÉPENSES

II. LA CONFUSION DES DÉPENSES

III. L’IMPOSSIBILITÉ DE FINANCER LA GUERRE PAR L’IMPÔT

IV. UNE GUERRE SANS INFLUENCE ?

La direction du Budget et la guerre d’Indochine

Hugues Tertrais

I. LE LEVIER RÉGLEMENTAIRE

II. LE LEVIER BUDGÉTAIRE

III. LE LEVIER POLITIQUE

La direction du Budget et la direction des Finances de l’Algérie

Claude Tixier

I. FISCALITÉ ET FINANCES LOCALES

II. OPÉRATIONS MILITAIRES

Témoignage sur la direction du Budget de 1954 à 1961

Pierre Cortesse

I. L’ORGANISATION DE B2

II. LA PROCÉDURE

III. QUELQUES REMARQUES SUR LES MÉTHODES

IV. UN EXEMPLE : LE BUDGET DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES

Conclusion

Troisième débat sous la présidence de Jean-Noël Jeanneney

V. La direction du Budget, les ministres et l’administration des Finances et des affaires économiques de 1949 à 1957 : le tournant Keynésien

Rapport de synthèse

Michel Margairaz

I. LE BUDGET AU CŒUR D’UN MINISTÈRE CONVERTI À LA POLITIQUE D’EXPANSION À MOYEN TERME

II. BUDGET, STATISTIQUES ET COMPTABILITÉ NATIONALE : LES AMBIGUÏTÉS D’UNE RENCONTRE

III. LE BUDGET, LE TRÉSOR ET LA POLITIQUE DES INVESTISSEMENTS

IV. LE BUDGET ET LES AFFAIRES ÉCONOMIQUES : PRIX ET SUBVENTIONS

La direction des Prix et la direction du Budget

Michel-Pierre Chélini

I. BUDGET ET PRIX DANS LES ANNÉES CINQUANTE : DES RELATIONS RÉDUITES

II. BUDGET ET PRIX : DES MISSIONS DISTINCTES (L’EXEMPLE DE LA DIRECTION DES PRIX)

III. BUDGET ET PRIX : DES RECOUPEMENTS INDIRECTS PLUS SIGNIFICATIFS

Conclusion

La direction du Budget et les subventions à l’exportation 1950-1958

Marc Duchassin

I. LE CONTEXTE ÉCONOMIQUE ET L’APPARITION DES SUBVENTIONS

II. 1951-1952 : MISE EN PLACE DES REMBOURSEMENTS

III. 1953-1954 : PRÊCHER DANS LE DÉSERT

IV. 1955-1958 : UNE ACTION LIMITÉE

Conclusion

La CCFOM, le FIDES et la direction du Budget 1946-1958

Alix Le Masson

I. LES MODALITÉS DE FINANCEMENT DU FIDES

II. AVANCES DU TRÉSOR OU SUBVENTIONS BUDGÉTAIRES : UN DÉBAT LANCINANT

III. LE CONTRÔLE AU QUOTIDIEN DES DÉPENSES : LES LIMITES DE L’INTERVENTION DU BUDGET

Gilbert Devaux et la direction du Budget en 1956 : un état d’esprit commun ?

Philippe Masquelier

Introduction

I. GILBERT DEVAUX EN 1956 : PORTRAIT ESQUISSE

II. LA PLACE DE LA DIRECTION DE LA COMPTABILITÉ PUBLIQUE DEPUIS 1945

III. DÉFENSE ET ILLUSTRATION DU POINT DE VUE « COMPTABILITÉ PUBLIQUE » SUR LE PAYSAGE DES FINANCES PUBLIQUES

IV. LA DIRECTION DU BUDGET ET LE CONTRÔLE DES DÉPENSES ENGAGÉES VUS PAR GILBERT DEVAUX, DIRECTEUR DE LA COMPTABILITÉ PUBLIQUE

Conclusion

La direction du Budget, la direction du Trésor et le financement public des investissements 1946-1957

Laure Quennouëlle

I. LE DÉVELOPPEMENT DE MODES DE FINANCEMENT NON ORTHODOXES (1945-1947)

II. 1948-1952 : L’APOGÉE DE L’INVESTISSEMENT PUBLIC ET LA BUDGÉTISATION DES INVESTISSEMENTS

III. 1953-1956 : DE L’ASSAINISSEMENT FINANCIER AUX NOVATIONS BUDGÉTAIRES : CONVERGENCES ET DIVERGENCES

Conclusion

Le SEEF et la direction du Budget

Aude Terray

I. DÈS 1947, SOUS LA HOULETTE DE FRANÇOIS BLOCH-LAINÉ, LA DIRECTION DU TRÉSOR PREND L’INITIATIVE DANS LE DOMAINE DE L’INFORMATION CHIFFRÉE

II. COMMENT ET POURQUOI FRANÇOIS BLOCH-LAINÉ ET CLAUDE GRUSON OBTIENNENT-ILS L’AIDE DE ROGER GOETZE ?

III. DES RELATIONS PLUS AMBIGUËS QU’IL N’Y PARAÎT

La direction du Budget et l’INSEE, 1949-1958. Le Budget et la statistique publique, acteur ou témoin ?

Béatrice Touchelay

I. LA STATISTIQUE ET LE BUDGET : DES RELATIONS MARQUÉES PAR UN HÉRITAGE

II. ARRIVÉE DE ROGER GOETZE EN JUILLET 1949 ET PREMIERS BUDGETS (1949-1952)

III. 1953-1956, L’INSEE EST RECONNU MAIS LES CRÉDITS SONT LIMITÉS

Quatrième débat sous la presidence de Jean-Noël Jeanneney

VI. La direction du Budget et les ministères « techniques »

La rationalisation budgétaire et le ministère de l’Industrie, 1949-1956

Emmanuel Chadeau

Aspects financiers du développement des télécommunications en France dans les années cinquante

Pascal Griset

Le Budget, la Reconstruction et le Développement

Danièle Voldman

VII. La direction du Budget et les entreprises

Rapport de synthèse

François Caron

I. LE PROBLÈME DES SUBVENTIONS ÉCONOMIQUES

II. LES SUBVENTIONS AUX GEN

III. LA DIRECTION DU BUDGET ET LA MARINE MARCHANDE

IV. LA DIRECTION DU BUDGET ET LES CHARBONNAGES DE FRANCE

La direction du Budget et les Charbonnages de France

Daniel Berthereau

I. CAPACITÉ ET LIMITES DE L’ACTION DE LA DIRECTION DU BUDGET DANS LA GESTION ET LA DÉFINITION DES STRATÉGIES DES CHARBONNAGES

II. LA DIRECTION DU BUDGET DANS LE FINANCEMENT DU DÉFICIT ET LA RESTRUCTURATION DES CHARBONNAGES

III. DE LA RECONNAISSANCE D’UN CERTAIN ÉCHEC DU CONTRÔLE À LA RÉACTION TARDIVE DE LA DIRECTION DU BUDGET FACE À LA SITUATION DES CHARBONNAGES

La direction du Budget et la Marine marchande pendant les années cinquante

Bernard Cassagnou

Introduction

I. CONSTRUCTION NAVALE

II. FLOTTE DE COMMERCE

Conclusion

Le rôle de la direction du Budget dans les arbitrages intermodaux de la politique des transports, 1949-1958 : éléments pour un débat

Nicolas Neiertz

I. LES ARBITRAGES INTERMODAUX DANS LE PLAN MONNET ET LES TRAVAUX DU CONSEIL SUPÉRIEUR DES TRANSPORTS, 1948-1949

II. L’INVERSION DU RAPPORT DE FORCES RAIL-ROUTE, 1949-1952

III. LES ARBITRAGES INTERMODAUX DE LA POLITIQUE DES TRANSPORTS AU COURS DES II e ET III e PLANS, 1952-1958

Gaz de France et la direction du Budget durant les années cinquante

Jean-Pierre Williot

Le bureau des subventions économiques

Robert Lescure

I. LES HOMMES ET LES CONDITIONS DE TRAVAIL

II. L’ACTIVITÉ PROFESSIONNELLE ET LES RESPONSABILITÉS DU BUREAU DES SUBVENTIONS ÉCONOMIQUES

III. TÉMOIGNAGES SUR LES ÉVÉNEMENTS ET LES PERSONNES QUI ONT PU CONTRIBUER À DONNER À LA DIRECTION UN RÔLE DÉTERMINANT DANS LES PRISES DE DÉCISION

Témoignage sur deux entreprises nationales

Jacques Delmas

I. SNCF

II. GAZ DE FRANCE

Le bureau des collectivités d’outre-mer et le bureau des subventions économiques

Robert Vaysset

I. PRÉSENTATION RÉSUMÉE DU TÉMOIN

II. 1950-1956 : ADMINISTRATEUR CIVIL AU BUREAU DES PAYS D’OUTRE-MER

III. 1957-1959 : CHEF DU BUREAU DES SUBVENTIONS ÉCONOMIQUES

IV. SOUS-DIRECTEUR À LA DIRECTION DU BUDGET, APRÈS 1960, ET JUSQU’À MON DÉPART EN 1966

Cinquième débat sous la présidence de Jean-Noël Jeanneney

Conclusion

Guy Vidal

Annexes

Notices biographiques

Index des noms de personnes

Allocution d’ouverture

Christophe Blanchard-Dignac

Mesdames et Messieurs, je vais m’efforcer, dans l’exercice des remerciements, d’être assez bref car cette journée n’aurait pas lieu sans l’ensemble des participants que je remercie. J’aurai évidemment une pensée toute particulière pour Isabelle Bouillot, mon prédécesseur, qui est à l’origine de cette journée avec Mme Carré de Malberg, comme ceci a été rappelé, ainsi que pour M. Goetze notre « grand témoin ».

L’époque que nous allons étudier aujourd’hui est une époque assez exceptionnelle, celle de la IVe République, dont on a dit beaucoup trop de mal à mon sens et plus on l’étudiera, plus on rectifiera ce jugement un peu hâtif.

Sur le plan économique, c’est une époque extraordinaire : début de la reconstruction, puis début de cette période de croissance ininterrompue que nous avons connue, sur fond de guerre coloniale, ce qui explique l’importance du budget militaire qui devait – je l’imagine – désoler mes prédécesseurs. C’est une époque qui se termine par l’ouverture sur le monde extérieur avec la naissance de l’Europe, comme nous avons à relever aujourd’hui le défi de l’union économique et monétaire. C’est donc une page très importante de l’histoire économique, une page que l’on n’a certainement pas assez étudiée du point de vue de l’histoire financière et tout particulièrement budgétaire. Sur ce plan, nous avons la chance de disposer de grands témoins et notamment un grand témoin que je salue particulièrement, M. Goetze qui a été directeur du Budget, le principal acteur de ces sujets pendant une très longue période.

Alors pourquoi a-t-on jusqu’ici si peu parlé du budget ? Je crois que l’une des raisons tient au fait que les budgétaires sont volontiers modestes et discrets et n’aiment guère que l’on parle d’eux. Aujourd’hui, c’est une « grande première » pour eux. Que vont dire sur ce qui a été fait tous ces chercheurs, toutes ces hautes autorités qui ont travaillé sur l’histoire de la direction du Budget ? C’est moins une appréhension sur le jugement de l’historien qu’une entorse à la discrétion dont je viens de parler.

Mais la qualité première que l’on prête aux budgétaires est plutôt celle de la ténacité ; je dois dire qu’il fallait avoir une bonne dose de ténacité pour produire le décret de 1956 dont nous célébrons l’anniversaire – comme l’a dit mon collègue Gérard Moulin – avec dix jours de retard, alors que ce texte a été publié avec dix ans de retard. Il fallait vraiment avoir une bonne dose d’optimisme, de courage et de détermination pour faire émerger ce texte fondamental sur lequel nous vivons encore. Si l’on parle de l’ordonnance de 1959, il faut avoir à l’esprit que tout était déjà écrit en 1956. Il ne manquait que la Constitution de 1958 – ce qui n’est pas rien non plus – pour asseoir définitivement ces textes fondateurs ; et puis, chose dont on parle moins, de nombreuses années après, la saisine directe du Conseil constitutionnel qui a fait déférer systématiquement les projets de loi de finances faisant entrer de plain-pied nos textes fondateurs dans le bloc de constitutionnalité, ce qui les rend encore plus « sacrés ». J’ai noté, dans la chronologie qui nous a été donnée, que le budget de 1957 a été le premier budget voté dans les temps, ce qui montrait que ceux qui l’avaient précédé ne l’avaient pas été ; j’ai également noté, en relisant le décret de 1956, que deux des dispositions fondamentales de l’ordonnance de 1959 sont déjà là : l’article 10 qui est l’article 1er de l’ordonnance organique, c’est-à-dire l’interdiction de mettre en œuvre des dépenses si elles ne sont pas financées ; et puis l’encadrement de la procédure parlementaire, l’article 58, qui est notre article 42, la limitation de l’initiative financière du Parlement. Ce sont des points qui aujourd’hui nous paraissent évidents mais qui, à l’époque, marquaient une véritable révolution.

Si les budgétaires font preuve de ténacité, je crois que personne n’en doute, font-ils aussi preuve de clairvoyance ? Je ne me hasarderai pas à émettre un diagnostic, ce sera le résultat de cette journée qui nous le dira.

Je ne résisterai pas évidemment à la tentation d’évoquer la situation actuelle de nos finances publiques. Aujourd’hui, comme vous le savez, notre situation budgétaire n’est guère brillante. Ce n’est pas vraiment une question de textes. Nous avons l’ordonnance de 1959 et toute sa sagesse financière. Certes, il faudra certainement un jour ou l’autre l’adapter, notamment lorsque nous passerons à un système de comptabilité patrimoniale, en raison de la règle de l’annualité. Mais faut-il vraiment réformer des textes lorsque déjà bien les appliquer marquerait un progrès important ? Si l’article premier de l’ordonnance organique était respecté tous les jours, c’est-à-dire qu’on ne décide aucune mesure nouvelle sans l’avoir préalablement financée, les « budgétaires » n’auraient plus grand-chose à faire.

Ce qui m’a frappé en lisant les études qui nous ont été transmises, c’est que le poids des dépenses publiques était déjà considérable sous la IVe République. Je pensais que cette ampleur de la dépense publique datait d’une époque récente. Ce n’étaient pas les mêmes dépenses publiques : il y avait plus de dépenses d’Etat, moins de dépenses sociales. Les dépenses sociales s’accroissaient régulièrement, on voit d’ailleurs qu’elles se sont à ce point accrues maintenant qu’on peine à financer. Il y avait le poids des dépenses militaires : la, dette n’était pas un sujet aussi majeur qu’aujourd’hui : 4 % des dépenses de l’État, aujourd’hui c’est pratiquement quatre fois plus. Nous avions certainement des dépenses beaucoup moins rigides à cette époque qu’aujourd’hui puisqu’il y avait, bien que souvent débudgétisées, des dépenses d’investissements en grande quantité.

Dans la difficulté qui est la nôtre, le défi qu’est pour nous la réalisation de l’union économique et monétaire ne constitue pas la seule raison pour laquelle nous devons mettre de l’ordre dans nos finances publiques. Quand 20 % des recettes fiscales nettes servent à payer les intérêts de la dette, je crois que, union économique et monétaire ou pas, toute personne avisée sait qu’il faut mettre de l’ordre dans ses comptes.

Pour mettre de l’ordre dans nos comptes, il nous faudra trois qualités.

D’abord, beaucoup de transparence, il faut parler du budget, il faut parler du budget actuel, il faut parler du budget passé et des succès remportés et il faut que le budget ne soit plus un secret ; je rappelle que, grâce aux bons soins de la direction de la Communication, l’exécution du budget est publiée tous les mois dans les Notes Bleues ; c’est avec un décalage d’un mois et quinze jours pour être précis, que chacun peut connaître l’exécution du budget. Ce document simple et public est autrement plus accessible que la situation résumée des opérations du Trésor que ne pouvaient décrypter avec retard que certains fins connaisseurs.

Ensuite, beaucoup de constance ; il nous faut une action de longue durée, ce n’est pas une année ou deux années mais de nombreuses années qui seront nécessaires pour redresser nos comptes publics. La durée assez exceptionnelle du mandat de M. Goetze à la tête de la direction du Budget – plus de sept ans – correspond à peu près au délai nécessaire.

Enfin, beaucoup de responsabilité. Je crois que le mot est très important ; il faut maintenant que « la chose budgétaire » devienne l’affaire de tous. Compte tenu du niveau des prélèvements obligatoires, du niveau des dépenses, des difficultés que toute évolution pose, si l’ensemble des ministères, l’ensemble des citoyens français, qui ont droit à « consentir à l’impôt » par l’intermédiaire de leurs représentants, ne s’approprient la problématique budgétaire, ce n’est pas une petite équipe de 240 personnes – effectif actuel de la direction du Budget – qui arrivera à avoir raison seule contre tous.

Je terminerai ce propos sur le rapport au temps du budgétaire. Si Flaubert disait « l’avenir ne m’offre rien de bon et le passé me dévore », le budgétaire n’a pas du tout ce rapport au temps. Le budgétaire est très pessimiste sur le présent, il est un peu nostalgique du passé – je suis heureux de retrouver notre passé glorieux – et il est très optimiste sur l’avenir, à une seule condition : qu’on suive ses recettes. Je dirai même le budgétaire est le seul qui reste optimiste dans les décombres des déficits, qui a cette capacité de résistance extraordinaire là où chacun doute.

Alors mettons à profit cette journée, cette leçon d’histoire, qui est aussi une leçon de lucidité, et de courage de la part de ceux qui ont fait tout ce dont aujourd’hui nous profitons. Fortifions nos convictions en voyant que les épreuves traversées par nos prédécesseurs ont été surmontées, ce qui donne de l’espoir face à l’immensité des tâches actuelles. Voltaire disait « nous laisserons le monde aussi méchant et aussi sot que nous l’avons trouvé ». Je suis convaincu que grâce à nos travaux communs nous le laisserons « meilleur » et « plus intelligent ».

Auteur

Christophe Blanchard-Dignac

Directeur du Budget au ministère de l’Économie, des Finances et de l’Industrie.

Introduction1

Nathalie Carré de Malberg

À l’origine de cette journée d’études, une prise de conscience partagée par la direction du Budget et quelques historiens associés au CHEFF et des ambitions limitées ; à l’issue, d’heureuses surprises, des lacunes prévisibles, des acquis, des pistes nouvelles et une volonté collective et renforcée de poursuivre et développer l’histoire de la direction du Budget.

Prise de conscience du vide historiographique sur la direction du Budget.

Alors que, au sein du ministère des Finances, la direction du Trésor (et ses « annexes » Finex et Prévision) a suscité l’intérêt des historiens, de l’économie surtout, alors que de grandes directions de gestion (Comptabilité publique, Douanes, direction générale des Contributions directes) avaient leur historiographe, alors que l’évolution des dépenses était étudiée par les économistes, alors que le droit des finances publiques aiguisait depuis longtemps l’intérêt des juristes, alors que de nombreux travaux sur l’histoire financière et industrielle au xxe siècle ont été menés, alors que l’histoire politique et sociale a commencé à collaborer avec les politologues à l’analyse des politiques publiques, l’histoire de la direction du Budget, elle, était restée dans l’ombre et la direction n’avait encore jamais été isolée comme acteur autonome par les historiens. De nombreuses explications peuvent être avancées : l’organisation de la discipline historique qui conduit à laisser l’histoire administrative hors de ses préoccupations ; la jeunesse de cette administration – le bureau du Budget devient Direction en 1919 la technicité de ses travaux ; l’abondance des archives qu’elle produit ou encore sa traditionnelle discrétion. Quelles qu’en soient les raisons, le bilan est sévère : sur la direction du Budget, ses missions – qui ne se limitent pas à la préparation du budget – ses pratiques, ses critères de jugement, ses choix et son influence réelle, aucune étude historique ni aucun souvenir d’acteur publié jusqu’en 19962, lacune d’autant plus paradoxale que ses interlocuteurs ne se sont jamais privés de critiquer son omnipotence.

Prise de conscience de l’importance et de l’ampleur du sujet.

Les responsabilités de la Direction couvrent un champ immense puisqu’elle est chargée, sous l’autorité du ministre, d’une part de préparer le vote du budget en proposant des choix de dépenses, de présentation du budget et de procédures de vote, d’autre part d’en suivre l’exécution par un contrôle permanent des administrations et une vigilance constante auprès des « systèmes financiers parallèles » et enfin de donner son avis au ministre des Finances pour toute mesure engageant une dépense publique. Comme l’écrivait le premier directeur du Budget, Georges Denoix (1919-1924) : « Rien ne se passe dans les rouages de l’État, à peu près rien d’important dans la vie économique et politique du pays sans avoir une répercussion budgétaire. Et comme le ministre ne peut s’occuper personnellement des milliers de questions à débattre avec toutes les administrations, c’est le directeur du Budget qui est toujours “sur la brèche”3. » Propos repris en d’autres termes par Roger Goetze, directeur de 1949 à 1956, « La direction du Budget, c’est le patron de l’Administration ! Il n’y a pas de questions ! Il faut bien l’admettre4 . » Mais son autorité ne s’exerce pas seulement sur l’Administration. En effet l’accroissement du volume des dépenses publiques à partir du début du xxe siècle s’est accompagné d’un changement de fonction du budget de l’État qui intervient, non plus seulement dans les services administratifs traditionnels, mais aussi dans la réduction des inégalités et la régularisation de la croissance. Le budget devenant un instrument d’intervention des gouvernements, la direction du Budget est devenue acteur des politiques sociales et économiques. C’est dire que les historiens de la France contemporaine ne pouvaient plus négliger d’étudier les choix défendus par cette direction, les moyens dont elle dispose pour s’informer et défendre ces choix auprès de ses interlocuteurs, les résultats de cette action.

De son côté, la direction du Budget et ses directeurs successifs, Isabelle Bouillot à l’origine de cette journée et Christophe Blanchard-Dignac qui l’a inaugurée, ont éprouvé le besoin de mieux comprendre d’une part l’héritage de cette Administration dans le domaine de la gestion des carrières de son personnel, de l’organisation et du fonctionnement des bureaux et de leurs relations avec leurs partenaires, d’autre part les solutions adoptées en d’autres temps, difficiles eux aussi, enfin les origines du texte organique qui régit encore la présentation du budget.

De part et d’autre, l’ambition était claire : identifier un acteur majeur et non neutre, la direction du Budget, dans l’histoire politique, sociale, administrative financière, et économique notamment industrielle ; les uns et les autres se demandant : comment a-t-elle adapté son fonctionnement et ses moyens d’intervention à l’élargissement de ses responsabilités et au développement du rôle du ministre des Finances ? Quel est le contenu de ses choix et ont-ils évolué ? Quel rôle a-t-elle réellement joué dans les décisions budgétaires et dans l’application de ces décisions ? Vaste ambition !

Si vaste qu’aussitôt est apparue la nécessité d’un travail collectif associant chercheurs de toutes les sous-sections de l’histoire contemporaine d’une part, des autres disciplines juristes, économistes, politologues et sociologues d’autre part, acteurs et témoins des époques révolues enfin. Ces derniers, conscients d’une histoire commune, alertés par la direction du Budget et déjà regroupés sous l’impulsion de Guy Vidal, directeur du Budget de 1979 à 1982, dans l’association « Perspective » n’ont pas hésité à témoigner par écrit ou par oral.

Prise de conscience partagée que ce travail collectif devait se faire par étape. L’importance et l’actualité du décret de 1956 sur la procédure budgétaire, à peine modifié par l’ordonnance de 1959, la disponibilité des acteurs des années cinquante pour cette histoire et au premier chef de son directeur, Roger Goetze, l’application de la loi de trente ans sur les archives, l’occasion ainsi donnée de recenser les études existantes et surtout de susciter de nouvelles recherches sur cette période encore mal explorée par les historiens, le contexte enfin d’un déficit budgétaire comparable ont conduit le comité de parrainage, aussitôt constitué, à choisir le principe d’une journée d’études sur la direction du Budget dans les années cinquante, fêtant ainsi les quarante ans du décret de 1956 et centrée sur la problématique générale du projet : Quels objectifs ? Quels moyens ? Quels résultats ? Autrement énoncée : « Face aux grandes mutations des années cinquante : acteur ou témoin ? » Le choix d’une période courte imposait de lui-même les grands thèmes et les grande articulations d’un plan choisi en fonction de la nature des interlocuteurs de la Direction.

Cette prise de conscience impliquait enfin la modestie quant aux résultats à attendre pour ce deuxième anniversaire seulement de la première rencontre avec Mme Bouillot : innovations du décret, fonctionnement de la direction, études de décision, sujets sectoriels, pistes de recherches, questions sans réponses. Bref, des communications hétérogènes en raison de l’avancement inégal des travaux de chacun. Certaines, rares, devinrent des recherches abouties, d’autres nombreuses des recherches ponctuelles issues de travaux débordant l’histoire de la Direction ; d’autres enfin se présentaient comme un point de départ quantitatif ou archivistique mais toujours problématique.

Ces ambitions modestes et volontaristes ont conduit à concentrer les travaux sur une journée tout en sollicitant le plus possible d’intervenants susceptibles d’avoir rencontré la direction du Budget au cours de leur recherche ou d’en faire le cœur de leurs sujet d’études. Regroupés en fonction des différents types d’interlocuteurs de la Direction, ces communications, destinées à la publication, ont nourri des rapports de synthèse, synthèse particulièrement délicate compte tenu de la diversité des approches, rapports seuls exposés oralement lors de la journée et publiés aussi ici. Cette méthode frustrante peut-être pour les communicants a eu le mérite de laisser à la salle du...