Philippe Bezes

Réinventer l’État

Les réformes de l’administration française (1962-2008)

2009 Logo de l'éditeur PUF

Copyright

© Presses Universitaires de France, Paris, 2015
ISBN numérique : 9782130739210
ISBN papier : 9782130558132
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Présentation

Depuis les années 1960, les problèmes d’organisation, de contrôle et de financement des systèmes administratifs constituent des enjeux collectifs majeurs dans les démocraties occidentales. Ils alimentent les diagnostics de crise des bureaucraties et favorisent l’essor de réformes préconisant de nouveaux modes de fonctionnement, souvent inspirés du New Public Management. En dépit de l’importance historique de l’État, la France n’échappe pas à ces changements. L’administration est l’objet de nombreuses critiques et de réformes.
Comment, pourquoi et avec quels effets les élites françaises ont-elles développé, à grand renfort de publicité, des politiques de réforme de l’État destinées à transformer les règles historiques du système administratif patiemment mises en œuvre depuis le début du XIXe siècle ? Voilà la question centrale que pose cet ouvrage. Il analyse les réformes de l’administration française du début des années 1960 jusqu’à la présidence Sarkozy. Avec la perspective d’une sociologie historique de l’État, il retrace l’essor et le développement de ces réformes sous la Ve République et analyse les multiples configurations d’acteurs qui y participent : personnels politiques, hauts fonctionnaires, ministères, experts patentés, citoyens… Il donne à comprendre le tournant néomanagérial de l’administration française, ses limites et la spécificité des voies du changement dans le contexte hexagonal. Soulignant la singularité de la préoccupation des gouvernants pour l’organisation et la transparence de la machinerie administrative, l’auteur diagnostique finalement l’émergence d’une nouvelle rationalité politique marquée par l’impératif du « souci de soi de l’État ».

L'auteur

Philippe Bezes

Philippe Bezes est chercheur au CNRS en science politique et membre du laboratoire CERSA (Centre d’études et de recherches de sciences administratives et politiques, Université Paris 2). Spécialiste des politiques de réforme de l’État, il enseigne à Sciences Po en sociologie de l’administration et en analyse des politiques publiques.

Remerciements

Ce livre achève un long parcours engagé dans le cadre d’une thèse de science politique soutenue en 2002 à l’Institut d’études politiques de Paris. Il doit beaucoup à beaucoup de personnes. Je remercie d’abord toutes les personnes (élus, fonctionnaires, experts) qui ont bien voulu m’accorder leur temps et leur confiance dans le cadre des entretiens menés. En acceptant de me confier leurs souvenirs et quelquefois des documents de leurs archives personnelles, ils ont rendue possible la réalisation d’une grande partie de cette exploration des arcanes de la réforme de l’administration.

Je veux, ensuite, exprimer toute ma reconnaissance et mon affection à Jacques Lagroye, mon directeur de thèse. Son soutien indéfectible, sa générosité, ses lectures et critiques attentives, ses encouragements et ses conseils, même dans les dernières étapes de fabrication du livre, ont été pour moi infiniment précieux. Tout au long de ces années, nos conversations chaleureuses ont été des moments privilégiés de ma formation. Au moment où cet ouvrage est mis sous presse, je ressens cruellement son absence. Je remercie également les membres de mon jury, Françoise Dreyfus, Brigitte Gaïti, Jean Leca, Pierre Muller, pour leurs lectures et leurs précieuses remarques. Une reconnaissance particulière va à Erhard Friedberg. Je lui sais gré de la confiance qu’il m’a toujours accordée et de l’environnement et des conditions matérielles dont j’ai bénéficié pendant ma thèse au Centre de sociologie des organisations de Sciences Po. Mes remerciements vont aussi au département de science politique de l’Université de Paris I qui m’a accueilli en tant qu’attaché temporaire d’enseignement et de recherche pendant deux ans.

Le travail de recherche est un exercice souvent solitaire. Il est pourtant, aussi, l’occasion de multiples rencontres et d’amitiés. Mes idées doivent beaucoup aux discussions que j’ai eues avec quelques amis fidèles, également chercheurs et soutiens constants. Je veux particulièrement souligner ma reconnaissance à Daniel Benamouzig pour nos longues conversations et son inventivité théorique jamais prise en défaut ; à Claude Gautier pour ses qualités infinies d’écoute et de lecteur ; à Patrick Le Lidec pour ses analyses aiguisées et sa patience à me faire comprendre les arcanes des politiques des collectivités locales ; à Pierre François pour ses encouragements et ses remarques affûtées sur des versions antérieures de ce texte ; à Frédéric Ocqueteau, enfin, pour sa relecture infatigable du manuscrit et son aide dans le travail douloureux de clarification et de « coupe ». Depuis de nombreuses années, les différentes étapes de ce travail ont également bénéficié des lectures, des conseils et des encouragements d’universitaires, de chercheurs et d’amis. J’exprime particulièrement ma gratitude à Marc Olivier Baruch, Olivier Borraz, Alain Chatriot, Florence Descamps, Marcel Gauchet, Pierre Grémion, Pascale Laborier, Pierre Lascoumes, Patrick Le Galès, Martin Lodge, Bernard Manin, Christine Musselin, Yves Surel, Jérôme Valluy, Stephan Vincent-Lancrin, Chloé Vlassopoulou. Jean G. Padioleau occupe une place à part : je lui dois de m’être tourné vers les sciences sociales et de m’avoir enseigné la recherche comme une école buissonnière exigeante. Je remercie également Serge Paugam pour sa confiance et ses suggestions. Les interprétations et erreurs qui persistent restent, bien sûr, exclusivement les miennes.

L’écriture de ce livre et les recherches menées depuis la thèse eussent été impossibles sans l’excellent accueil dont j’ai bénéficié après mon recrutement au CNRS au sein du CERSA (Centre d’études et de recherches de sciences administratives et politiques, UMR 7106, CNRS, Université de Paris II) et sans son concours financier à la publication du présent ouvrage. Je remercie son directeur, Jacques Chevallier, pour son soutien bienveillant, Nicole de Montricher et Jeanne Siwek-Pouydesseau pour leurs nombreux encouragements amicaux ainsi que tous mes collègues du laboratoire pour la communauté de travail sympathique qu’ils contribuent à former. J’ai une pensée particulière pour Dominique Monjardet dont la lucidité et la malice manquent cruellement.

L’achèvement de cet ouvrage m’invite enfin à repenser au parcours bien peu linéaire qui le traverse et dont il ne dit presque rien. Au cours de ce long apprentissage, mes amis ont énormément compté. Qu’ils soient ici chaleureusement remerciés pour leur bienveillante présence. J’exprime à mes parents toute ma reconnaissance et mon affection pour leur soutien, leur patience et leurs encouragements à persévérer dans « ma » voie. Je leur dédie ce livre.

Liste des sigles et abréviations

AFCERQ

Association française des cercles de qualité

ARAP

Association pour l’amélioration des rapports entre l’administration et le public

BOP

Budget opérationnel de programme

CADA

Commission d’accès aux documents administratifs

CEGOS

Commission générale d’organisation scientifique

CERES

Centre d’études, de recherches et d’éducation socialiste

CESMAP

Centre d’études supérieures du management public

CFDT

Confédération française démocratique du travail

CGP

Commissariat général au Plan

CGT

Confédération générale du Travail

CIATER

Comité interministériel de l’administration territoriale

CIRE

Comité interministériel à la réforme de l’État

CNIL

Commission nationale Informatique et Libertés

CNPF

Conseil national du Patronat français

CRDA

Comité pour la réorganisation et la déconcentration des administrations

CRE

Commissariat à la réforme de l’État

CSFM

Centre supérieur de formation au management

DATAR

Délégation à l’aménagement du territoire et à l’action régionale

DB

Direction du Budget

DGA

Direction générale de l’Administration (ministère de l’Intérieur)

DGAFP

Direction générale de l’Administration et de la Fonction publique

DGCL

Direction générale des Collectivités locales

DGME

Direction générale de la Modernisation de l’État

DGRST

Délégation générale à la Recherche scientifique et technique

DIRE

Délégation interministérielle à la Réforme de l’État

DP

Direction de la Prévision

ENA

École nationale d’administration

ENSPTT

École nationale supérieure des Postes et télécommunications

FEN

Fédération de l’Éducation nationale

FGAF

Fédération générale autonome des fonctionnaires

FMI

Fonds monétaire international

FNEGE

Fondation nationale pour l’enseignement et la gestion des entreprises

FNRI

Fédération nationale des Républicains indépendants

FO

Force ouvrière

GVT

Glissement vieillesse technicité

IDMP

Institut du management public

IGPDE

Institut de la gestion publique et du développement économique

IISA

Institut international des sciences administratives

ITAP

Institut des techniques d’administration publique

ITAP

Institut technique des administrations publiques

LOLF

Loi organique relative aux lois de finances (votée le 1er août 2001)

MODAC

Mission relative à l’organisation des administrations centrales

NPM

New Public Management

INSEE

Institut national de la statistique et des études économiques et financières

ODP

Optimisation de la dépense publique

PCF

Parti communiste français

PS

Parti socialiste

PSU

Parti socialiste unifié

RCB

Rationalisation des choix budgétaires

RI

Républicains indépendants

RMS

Raisonnement en masse salariale

RPR

Rassemblement pour la République

RSP

Renouveau du Service public

SAEI

Service des affaires économiques et internationales au ministère de l’Équipement

SEEF

Service d’études économiques et financières

SMR

Stratégies ministérielles de réforme

UDF

Union pour la démocratie française

UDR

Union des Démocrates pour la République

UFFA-CFDT

Union des fédérations de fonctionnaires et assimilés

UGFF-CGT

Union générale des fédérations de fonctionnaires CGT

Introduction

« L’ “invention” de cette nouvelle anatomie politique, il ne faut pas l’entendre comme une soudaine découverte. Mais comme une multiplicité de processus souvent mineurs, d’origine différente, de localisation éparse, qui se recoupent, se répètent ou s’imitent, prennent appui les uns sur les autres, se distinguent selon leur domaine d’application, entrent en convergence et dessinent peu à peu l’épure d’une méthode générale. »

Michel Foucault, Surveiller et punir, Paris, Gallimard, 1975, p. 140.

La prégnance des discours sur la réforme de l’État constitue, en France comme dans la plupart des pays occidentaux, un phénomène ritualisé remarquable. Le thème est une composante solide des programmes électoraux qui annoncent l’urgence de rendre l’État plus rationnel, moins coûteux ou plus démocratique. C’est sa réussite politique. Les maux de l’État sont exposés à loisir par des hauts fonctionnaires dans des ouvrages destinés au grand public et des rapports d’expertise rédigés à la commande. La réforme de l’État est un leitmotiv des élites administratives qui justifient sa nécessité ou déplorent ses échecs. C’est sa réussite corporatiste. Le diagnostic de la crise de l’administration fait aussi le bonheur des cabinets de conseil qui offrent leurs services aux ministères pour mettre en place des instruments managériaux compétitifs ou des reingeniering gratifiants. La réforme de l’administration est riche d’appels d’offres et de contrats. C’est sa réussite économique. Les maladies de l’État, enfin, sont passées en revue dans les médias à travers l’examen des gabegies publiques, des relations parfois tendues avec l’usager ou des dysfonctionnements des processus de décision publique. La réforme de l’administration est devenue une catégorie du sens commun, synecdoque des pathologies hétérogènes de la bureaucratie. C’est sa réussite sociale et médiatique. Comme l’on prétendait que tout le monde, des barbiers et des artisans, discourait de la raison d’État au XVIIe siècle [1] , on peut dire que beaucoup de groupes sociaux et professionnels et des gens d’aujourd’hui parlent de la réforme de l’État et appellent à sa réalisation. Ainsi, et alors que personne n’est en mesure de la définir clairement tant elle revêt de dimensions, une politique publique singulière qui prend pour objet le système administratif étatique semble indéfiniment justifiée par les citoyens, les groupes d’intérêt et les élites politico-administratives au titre des attentes diffuses et souvent contradictoires que chacun développe envers l’État : plus de services publics, plus de sensibilité aux demandes et de proximité mais aussi moins de fiscalité, moins de paperasserie, plus d’efficacité. En tout état de cause, l’administration, diagnostiquée en crise et objet de préconisations, est devenue un problème de gouvernement dans la période contemporaine. [2] 

À ces discours correspond un phénomène international de grande ampleur qui concerne de nombreux pays occidentaux et auquel la France n’échappe pas. Partout, les problèmes d’organisation, de fonctionnement, de contrôle, de coût et de financement des systèmes administratifs constituent des enjeux collectifs majeurs. Des symptômes comparables sont apparus qui ont alimenté les diagnostics de crise des bureaucraties : déficits publics, dysfonctionnements internes liés à la croissance de l’État, illisibilité des structures, problèmes d’effectivité, d’efficacité ou d’efficience des politiques publiques attribuées aux administrations, demandes sociales accrues pour plus de démocratisation ou d’efficacité, formes de démotivation des agents, disparités salariales avec le secteur privé, etc. Revendiquant d’y porter remède, des programmes spécifiques de réforme de l’administration se sont multipliés dans les États, notamment depuis les années 1980, menés par des gouvernements aux étiquettes politiques hétérogènes (nouvelle droite américaine de Ronald Reagan ou britannique de Margaret Thatcher, partis travaillistes en Nouvelle-Zélande ou en Australie, gouvernements sociaux-démocrates en Suède). Les gouvernants cherchent ainsi et parfois parviennent à améliorer leur crédit politique en annonçant des mesures destinées à améliorer la qualité, l’efficacité ou le coût de la machinerie administrative. Ces réformes sont en outre loin de n’être que symboliques. Leurs orientations et leurs contenus depuis les années 1960 témoignent d’un tournant historique dans les manières de penser les modes d’organisation et de fonctionnement des appareils d’État. Il ne s’agit plus d’inventer, de mettre en place et de parfaire des « administrations bureaucratiques » telles qu’elles ont été développées du XIXe siècle aux années 1950 sous des formes nationales spécifiques et typifiées par le sociologue Max Weber. Plusieurs principes et instruments constitutifs des bureaucraties rationelles-légales – l’organisation ministérielle hiérarchique verticale intégrée, des mécanismes de centralisation, le recrutement au mérite sur critères de qualifications par examen ou concours, les protections institutionnelles offertes aux fonctionnaires (emploi à vie, progression de carrière à l’ancienneté, salaire fixe, statut, etc.), la domination de l’expertise juridique ou l’idéal de neutralité administrative – sont désormais battus en brèche au profit des nouvelles recettes proposées dans le cadre d’une doctrine globale et appelée le New Public Management (NPM). Sorte de puzzle doctrinal, le NPM est constitué d’un ensemble hétérogène d’axiomes tirés de théories économiques, de prescriptions issues de savoirs de management, de descriptions de pratiques expérimentées dans des réformes (notamment dans les pays anglo-saxons) et de systématisations produites par des organismes comme l’OCDE. Ses multiples préconisations (agences, contractualisation, mesure de la performance, fusion et regorupements, etc.) déstabilisent et souvent remettent en cause les manières de faire historiques des administrations de type bureaucratique, patiemment stabilisées depuis le XIXe siècle. Bien évidemment, tous les États n’ont pas systématiquement et unilatéralement mis en œuvre les normes et instruments proposés par le NPM. Quand bien même les nouvelles recettes introduites sont souvent identiques, les systèmes administratifs occidentaux ne se transforment pas de la même manière parce que les arrangements institutionnels et politiques qui les caractérisent historiquement sont singuliers et que les problèmes ne s’y posent pas exactement dans les mêmes termes. Comme le formule Jean Leca, « la réforme du gouvernement, sinon de l’État, est un sport que chaque pays pratique dans ses traditions propres » [3] , c’est-à-dire à partir de ses schémas intellectuels et institutionnels originaux. Mais, quoi que sous des formes nationales spécifiques, selon des temporalités et avec des intensités variables, ces principes et instruments tirés du NPM ont presque toujours été introduits dans les systèmes administratifs occidentaux transformant la nature des bureaucraties construites depuis le XIXe siècle.

La France ne fait pas exception. Certes, reprenant à leur compte les théories du déclin toujours en vogue, de nombreux auteurs, journalistes, experts et hauts fonctionnaires, n’ont cessé de dénoncer les échecs des efforts de réforme de l’administration et diagnostiqué l’ « impossible réforme ». À leurs yeux, l’administration hexagonale constituerait une institution à forte inertie, défendue par de puissantes coalitions d’intérêts et, de ce fait, irréformable. Quelques données semblent confirmer le poids intact de l’administration étatique française au début des années 2000. Le nombre de fonctionnaires d’État était de 2 584 400 en 1981 et reste de 2 524 440 en 2006 [4]  [5]  avec une augmentation moyenne annuelle de 0,5 % de 1986 à 2006. Dans le même temps, la fonction publique territoriale est passée de 1 121 383 en 1986 à 1 662 501 en 2006. Les dépenses de personnel (rémunérations, primes, pensions, charges sociales) et de matériel applicables au fonctionnement des services de l’État représentaient 44,1 % du budget de l’État en 1982 et 46,8 % en 2002 [6] . Le cas français relèverait alors de deux types d’analyse : faire la sociologie d’un échec et d’une prophétie toujours annoncée mais jamais réalisée ; restreindre les processus de transformation aux seules situations de crise extrême dont le sociologue Michel Crozier soulignait dans Le phénomène bureaucratique qu’elles constituaient les seules modalités du changement en France [7] . Ces catégories d’analyse, oscillant entre l’échec et l’action héroïque, nous semblent trop schématiques et restrictives au regard des observations empiriques qui nourrissent ce livre. Elles reposent sur des visions assez pauvres du changement institutionnel entre la thèse de l’inertie et celle de la rupture radicale qu’il nous semble nécessaire de dépasser parce qu’elles font disparaître les nombreuses initiatives de réforme, leurs significations et les formes spécifiques de la transformation française. Notre grille de lecture est différente parce que nous pensons qu’il ne faut accorder aux politiques de réforme de l’État ni une excessive performativité, ni une incapacité consubstantielle à transformer l’administration. L’ambition est ici de les considérer à leur juste place en tenant ensemble trois dimensions inséparables : les initiatives intentionnelles et les stratégies des groupes réformateurs ; les contraintes que les institutions existantes du système administratif français imposent aux activités de réforme ; les significations politiques en contexte et plus globales qu’elles revêtent. L’analyse historique et sociologique des politiques de réforme de l’administration proposée poursuivra donc un triple objectif : comprendre les choix successifs de réforme administrative réalisés en France des années 1960 aux années 2000 et les processus qui y conduisent ; expliquer la spécificité de la trajectoire hexagonale et la forme qu’y revêt le tournant néo-managérial en identifiant les modes d’influence des institutions ; réfléchir à la signification politique de cette activité désormais institutionnalisée qui revendique de « gouverner l’administration » et que nous avons appelé le « souci de soi de l’État ».

L’observation fine du système administratif français sur une période moyenne allant du début des années 1960 aux années 2000 confirme d’abord qu’il a bien été exposé à de multiples réformes, d’ampleur variable, qui ont infléchi certaines de ses caractéristiques historiques et qu’il faut toutes prendre au sérieux. De grandes séquences de réforme sont repérables : Rationalisation des choix budgétaires (RCB) à la fin des années 1960, création de droits des administrés à la fin des années 1970, politique de décentralisation au début des années 1980, programmes du « Renouveau du Service public » en 1989 puis de « Réforme de l’État » en 1995, plus récemment loi organique relative aux lois de Finances dite « LOLF », votée le 1er août 2001 et entrée en application depuis janvier 2006. Ces initiatives montrent que les gouvernements français de la Ve République se sont régulièrement préoccupés de prendre en charge des problèmes liés à l’administration et qu’ils ont pris pour objet d’intervention certaines des institutions constitutives du système administratif français afin de les adapter, de les modifier et parfois plus drastiquement de les transformer. Elles témoignent aussi du fait que les enjeux de réforme évoluent (fonctionnement, démocratisation, organisation, financement, contrôle) et que les règles et institutions visées ne sont pas identiques. Elles suggèrent enfin qu’on assiste à une montée en puissance de ces politiques de réforme de la machinerie étatique caractérisée par l’influence croissante du New Public Management, par une délégitimation progressive du pouvoir administratif et par des dynamiques de transformation de plus en plus profondes des règles historiques de l’administration française. L’élection de Nicolas Sarkozy à la présidence de la République en 2007 confirme cette tendance. Les discours prononcés par le président en septembre 2007 lors d’un déplacement à l’Institut régional d’administration de Nantes puis en janvier 2008 à l’occasion des vœux aux corps constitués ont en effet systématisé les annonces de démantèlement (partiel ou total) des règles historiques de la fonction publique française : statut, structure par corps, carrière à vie, recrutement et sélection sur la base de concours et de classements sont désormais des enjeux de réforme. De même, l’exercice de Révision générale des politiques publiques (RGPP) lancé en juin 2007 s’est traduit, entre autres mesures, par une réorganisation drastique des services territoriaux de l’État par fusion et rationalisation des niveaux territoriaux. Quand bien même la réforme de l’administration y a été moins radicale et moins politique que dans certains pays anglo-saxons (Grande-Bretagne, Nouvelle-Zélande, États-Unis, Canada) ou plus tardivement influencée par les idées du NPM que dans les pays scandinaves (Suède, Danemark, Norvège), la liste non exhaustive de ces séquences montre que la France n’échappe pas à un phénomène de transformation de son système administratif selon des modalités qui lui sont propres. Sous prétexte qu’elles n’ont pas immédiatement et radicalement changé l’organisation et le fonctionnement de l’État administratif, les réformes menées avant les années 2000 devraient-elles être déchiffrées à l’aune exclusive de leurs limites, voire de leur échec supposé ? Au contraire, il faut prêter plus d’attention aux « faiseurs de revendications » et aux « entrepreneurs de réforme » qui ont investi des ressources, du temps et des intérêts dans la désignation de l’administration en problème et dans la construction d’une réforme. Par-delà leur diversité et les différents espaces sociaux dans lesquels ils interviennent, ces groupes participent progressivement à la construction de ce que Christian Topalov a appelé, sur un autre domaine, un « sens commun réformateur » et Bruno Jobert et Pierre Muller un « référentiel », c’est-à-dire un fonds commun de diagnostics et de recettes de réforme de plus en plus légitimes et influents [8] . En prenant au sérieux les multiples séquences de réforme administrative, l’objectif est ainsi de comprendre les conditions d’élaboration de leurs contenus, les dynamiques de l’action collective et la structure des choix. Il est aussi, ce faisant, d’appréhender les processus qui conduisent à la domination de politiques de plus en plus transformatrices.

Analyser les séquences de réforme ne suffit pas. La compréhension des interventions successives sur l’administration doit conduire à expliquer la trajectoire de changement de l’administration française et ses spécificités, loin des formulations globales et univoques en termes de « succès » ou d’ « échecs ». Dans ce but, le deuxième objectif est de prendre au sérieux les univers institutionnels administratifs sur lesquels les réformes cherchent à agir mais qui les influencent en retour. Même dans les pays où les mesures d’inspiration néo-libérale ont été les plus drastiques comme en Grande-Bretagne, en Nouvelle-Zélande ou aux États-Unis, des travaux récents ont montré que les systèmes administratifs n’ont pas été radicalement transformés par les préceptes du New Public Management et qu’ils ont conservé certains de leurs traits caractéristiques en raison de la robustesse de leurs institutions administratives, c’est-à-dire des règles, des structures et des valeurs qui les constituent. Aucune surprise à considérer que l’État administratif français est difficile à réformer. Ses propriétés institutionnelles cumulent en effet plusieurs traits qui permettent de penser qu’il « résiste » particulièrement aux initiatives de réforme ou que ses règles apparaissent souvent plus coûteuses à remettre en cause que dans d’autres contextes nationaux en raison de la légitimité des valeurs qui lui sont associées, des coalitions de soutien qui les défendent et des mécanismes de coordination qu’elles génèrent. Les représentations qui constituent ce qu’on appelle la conception française de l’État – les valeurs de l’intérêt général et du service public, l’idée républicaine d’un État garant du lien social enchâssés dans un droit administratif différencié et un statut général des fonctionnaires hérité de 1946 – ont été et sont toujours particulièrement légitimes. L’attachement de la population et des élus locaux aux administrations territoriales de l’État et à l’égalité de traitement que favorisent ces services publics (tribunaux, gendarmeries, perceptions, directions départementales de l’Équipement, préfectures, etc.) est fort et souvent mesuré dans les sondages d’opinion. Enfin, les structurations historiques qui font l’administration française sont d’autant plus robustes qu’elles sont constituées d’interdépendances solides. Le vaste réseau des services déconcentrés de l’État et leurs relations aux collectivités locales, le rôle des préfets dans la centralisation administrative, l’organisation des fonctionnaires en multiples corps, la participation des syndicats à la gestion des personnels et les formes singulières de politisation de la haute fonction publique sont autant de propriétés de l’appareil d’État qui confèrent à certains groupes d’acteurs des pouvoirs de veto dans les processus de décision. Ces ancrages juridiques, idéologiques et institutionnels élèvent considérablement le coût des réformes. En proposant une analyse longitudinale des séquences répétées de réforme du système administratif, nous souhaitons mettre en évidence l’influence des institutions qui « font » l’État, identifier des mécanismes causaux précis à travers lesquels se construisent, sous contraintes, les réformes et caractériser des modalités de changement plus complexes et plus nombreuses que celles traditionnellement observées. Nous ne nous demanderons donc pas pourquoi la réforme administrative échoue dans le contexte français mais plutôt quelle place elle occupe dans l’État, à travers quel processus et selon quelles séquences elle s’y développe, quelles contraintes pèsent sur ses formulations et ses mises en œuvre et quels sont ses mécanismes de transformation.

Au-delà des changements sémantiques et substantiels, en abordant globalement et sur la longue durée le phénomène, nous voulons aussi suggérer que la réforme de l’administration s’est pérennisée dans l’État comme une politique publique singulière. Or, si les politiques de réforme de l’administration doivent être analysées comme des séquences de changement, elles ne s’y réduisent pas absolument. Au-delà de ce qui lui donne forme, cette préoccupation constante des gouvernants pour l’organisation de la machinerie administrative acquiert, selon nous, une signification politique inédite dans le contexte démocratique contemporain. Le succès des politiques de réforme de l’État est un révélateur des mutations de l’activité politique et de l’art de gouverner de la fin du XXe siècle. De fait, la place importante prise par les politiques de réforme des bureaucraties sur les agendas publics n’a rien d’évidente ni d’anodine. Il a été très largement analysé et documenté que l’État cherche à connaître, réguler, voire contrôler, la société dans ses différents secteurs et ses populations pour maintenir et accroître son pouvoir. Il ne va pas de soi, en revanche, que ses élites politiques et administratives proclament publiquement l’importance des défaillances de la machinerie étatique, rendent visibles les enjeux de réorganisation de l’appareil d’État et fassent de la réforme de l’État le leitmotiv de leur action. Certes, on peut considérer que réorganiser l’administration et en changer les règles exprime le souci répété des instances politiques, bénéficiaires d’une légitimité démocratique issue du suffrage, de contrôler une administration non élue et dont la légitimité repose sur la revendication de l’autonomie, sur la compétence tirée d’un recrutement au mérite et sur la détention de savoirs objectifs. La réforme constituerait alors cet « art de l’État » décrit par le politiste Christopher Hood [9] , cet art de « gouverner l’administration », c’est-à-dire d’en réguler les fonctionnements, d’en contrôler l’action et d’en subordonner l’activité aux impératifs politiques qu’elle est censée servir. Sur la période contemporaine, cependant, les enjeux de la relation entre pouvoir politique et pouvoir bureaucratique prennent, croyons-nous, une nouvelle dimension. La formalisation d’une interrogation réflexive sur l’État, sur sa rationalité et son organisation, et la publicité accordée à ces programmes acquièrent une importance inédite qui constitue en elle-même un phénomène remarquable et qui caractérise la seconde moitié du XXe siècle. L’essor des savoirs et sciences de l’État qui prennent l’administration comme objet est évidemment indissociable de ce mouvement : la science des organisations, l’économie de l’administration ou le New Public Management opérationnalisent et rendent légitimes le recours à de nouvelles formes d’administration pour mieux gouverner ou mieux administrer. C’est à travers ces savoirs théoriques et pratiques que l’administration bureaucratique est constituée en objet d’investigations et, simultanément, en objet d’interventions donc en enjeu politique (politics) et de politique publique (policy). Ce sont eux qui rendent pensables de nouveaux principes et instruments d’organisation. Ce sont eux qui alimentent les contenus des réformes. Toutefois, au-delà des savoirs positifs, économiques et gestionnaires, appliqués à l’administration, au-delà des transformations en cours de l’État français, l’attention contemporaine qu’accordent les gouvernants à la machinerie administrative et aux moyens du pouvoir constitue un fait social étonnant. Via le NPM, le développement d’une industrie de standards destinés à régler les pratiques administratives par le biais d’objectifs, d’indicateurs et de mesure de performance rejoint les idéaux d’un État transparent à lui-même et à ses citoyens. Nous avons appelé ce phénomène le « souci de soi de l’État » [10]  en détournant le sens qu’aurait donné Michel Foucault à la notion. C’est aussi la rationalité politique nouvelle qui sous-tend la domination inédite d’un point de vue gestionnaire en politique que cet ouvrage propose d’interroger [11] .

Plan de l’ouvrage

Le premier chapitre a une visée théorique et méthodologique. En rappelant les acquis des travaux actuels sur les politiques de réforme administrative, il met en place une série de définitions opératoires du phénomène étudié puis explicite la perspective théorique suivie dans l’ouvrage formulée en termes de « configuration de réforme » (chap. 1).

La suite de l’ouvrage est chronologique et analyse successivement cinq séquences ou « configurations de réforme » du début des années 1960 à la fin des années 1990. Chacune de ces séquences est examinée à travers l’analyse des interactions entre trois groupes d’acteurs majeurs pris dans des contextes et confrontés à des problèmes changeants liés aux évolutions macro-économiques et macrosociales qui affectent l’État : les exécutif et législatif politiques, les hauts fonctionnaires des ministères réformateurs, les experts offreurs de solutions. L’étude des interdépendances permet de restituer les conditions de production d’un répertoire de réforme, généralement homogène et spécifique sur chaque phase, et d’en examiner les caractéristiques, les contraintes et les effets de changement. La période 1962-1971 est ainsi marquée par l’idéal d’un gouvernement rationnel et la rationalisation des choix publics (chap. 2). La séquence 1971-1981 met l’accent sur la création de droits pour les administrés sous l’effet de mobilisations issues de la société civile et d’une forte politisation de la question administrative due à la bipolarisation de la vie politique française (chap. 3). La courte phase qui va de 1981 à 1984 se caractérise par une forte interrogation sur « ce qu’il faut faire de l’État » en raison des contradictions internes à la majorité socialiste et communiste et du contexte économique. Cette période débouche sur le lancement de trois politiques concurrentes qui voudraient agir sur les règles constituantes du système administratif sans en endosser le coût politique (chap. 4). La séquence 1984-1991 analyse la construction d’un compromis modernisateur dans des initiatives de réforme qui réaffirment l’attachement aux cadres généraux du système administratif tout en introduisant, par expérimentation et de manière incrémentale, de nouvelles pratiques d’organisation et des techniques issues des théories en développement de la gestion publique (chap. 5). La phase qui couvre les années 1991-1997 se caractérise par plusieurs inflexions significatives : un diagnostic diffusé de crise des façons de faire historiques du système administratif français ; la progressive mise en cause des règles constitutives fondamentales de l’administration en termes d’organisation, de gestion des dépenses ou de gestion du personnel ; la stabilisation, dans le cadre d’une série de commissions de réforme, d’une doctrine largement inspirée des conceptions et des instruments du New Public Management (chap. 6). Devenue « réforme de l’État » et alimentée par le modèle de l’ « État stratège », la politique de l’administration a désormais une forme idéologique repérable et stabilisée et fait l’objet d’initiatives concurrentes de la part des trois ministères centraux essentiels : l’Intérieur, le Budget et la Fonction publique.

Le dernier chapitre (chap. 7) propose d’abord de revenir sur la trajectoire globale de réforme de l’administration française à partir des cinq configurations analysées. Si cette trajectoire est clairement marquée par une influence néo-managériale croissante, elle se caractérise aussi par des modalités singulières de changement en termes d’ordonnancement des séquences, de mécanismes de causalité et de contraintes des institutions. Dans un second temps, nous brosserons succinctement les perspectives récentes des politiques de réforme de l’administration. La période 1998-2008 est marquée par une réforme d’envergure, vecteur principal des changements à venir dans la gestion de l’État : la loi organique du 1er août 2001 (LOLF) remplace l’ordonnance organique du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances, renforce théoriquement les pouvoirs du Parlement face à l’administration mais contribue surtout à imposer massivement et systématiquement l’utilisation d’un grand nombre d’instruments tirés du New Public Management. Gestion par la performance, contractualisation, réduction des effectifs deviennent les recettes désormais institutionnalisées et portées par un ministère des Finances aux pouvoirs croissants. En 2007, ce tournant néo-managérial est l’objet d’une appropriation politique et électorale par le président nouvellement élu Nicolas Sarkozy. Les propriétés historiques de l’administration française, largement fragilisées depuis le début des années 1990, semblent n’être plus suffisamment soutenues pour résister à des initiatives d’envergure. Plus que jamais, les politiques de réforme de l’État constituent une composante de l’art de gouverner contemporain marqué par l’exigence du « souci de soi de l’État ».

Notes du chapitre

[1] ↑ L. Zuccolo, Della ragion di Stato, Venise, 1621, cité par Marcel Gauchet, « L’État au miroir de la raison d’État », dans Y. C. Zarka (dir.), Raison et déraison d’État, Paris, PUF, 1994, p. 234.

[2] ↑ Pour une vue générale, Christopher Pollitt, Geert Bouckaert, Public Management Reform. A Comparative Analysis, Oxford, Oxford University Press, 2004 (2e éd.) ; en français, Ezra Suleiman, Le démantèlement de l’État démocratique, Paris, Le Seuil, 2005 ; Jacques Chevallier, L’État postmoderne, Paris, LGDJ, 2008 (3e éd.).

[3] ↑ Jean Leca, « La “gouvernance” de la France sous la Ve République : une perspective de sociologie comparative », dans F. D’Arcy, L. Rouban (dir.), De la Ve République à l’Europe, Paris, Presses de Sciences Po, 1996, p. 333.

[4] ↑ Pour des exemples récents, Denis Olivennes, Nicolas Baverez, L’impuissance publique : l’État, c’est nous, Paris, Calmann-Lévy, 1989 ; Roger Fauroux, Bernard Spitz (dir.), Notre État. Le livre vérité de la fonction publique, Paris, Robert Laffont, 2000 ; des mêmes auteurs, État d’urgence : réformer ou abdiquer : le choix français, Paris, Robert Laffont, 2004.

[5] ↑ Entre les deux dates, 300 729 individus de la Poste et 154 297 de France Télécom soit 455 026 agents au total ont été retirés des effectifs de la fonction publique d’État (DGAFP, Rapport annuel de la DGAFP, Faits et chiffres, Paris, La Documentation française, 2008).

[6] ↑ Alexandre Siné, L’ordre budgétaire. L’économie politique des dépenses de l’État, Paris, Economica, 2006, p. 35-51.

[7] ↑ Michel Crozier, Le phénomène bureaucratique, Paris, Le Seuil, « Points », 1990, p. 273-277 (1re éd., 1963).

[8] ↑ Christian Topalov (dir.), Laboratoires du nouveau siècle. La nébuleuse réformatrice et ses réseaux en France (1880-1914), Paris, Éditions de l’EHESS, 1999, p. 38-40 ; Bruno Jobert, Pierre Muller, L’État en action. Politiques publiques et corporatismes, Paris, PUF, 1987, p. 52.

[9] ↑ Christopher Hood, The Art of the State. Culture, Rhetoric and Public Management, Oxford, Clarendon Press, 1998.

[10] ↑ Le terme est attribué à Michel Foucault par Dominique Séglard à propos de ses analyses de la raison d’État qui « implique le rapport de l’État avec soi » (D. Séglard, « Foucault et le problème du gouvernement », dans C. Lazzeri, D. Reynié (dir.), La raison d’État : politique et rationalité, Paris, PUF, 1992, p. 130). Nous ne sommes pas parvenu, hélas, à en trouver trace ni dans les cours ni dans les textes rassemblés dans Dits et écrits.

[11] ↑ Cet ouvrage est la version remaniée et actualisée d’une thèse de science politique de l’Institut d’études politiques de Paris (Philippe Bezes, Gouverner l’administration. Une sociologie des politiques de la réforme administrative en France (1962-1997), thèse de science politique sous la direction de Jacques Lagroye, IEP de Paris, 2002).

1. Pour une sociologie des politiques de réforme de l’administration

Cet ouvrage est traversé par une interrogation centrale : comment, pourquoi et avec quels effets des élites politiques et administratives développent-elles depuis quarante ans, à grand renfort de publicité, des politiques publiques spécifiques destinées à prendre en charge les problèmes posés par le système administratif, à rationaliser les fonctionnements des bureaucraties, voire à en transformer les règles constitutives, élaborées depuis le XIXe siècle ? Pour rendre compte des enjeux que soulève ce questionnement, ce chapitre propose de mettre en place les principales catégories d’analyse des réformes de l’administration et de présenter notre approche théorique. Un travail de définition des politiques contemporaines de réforme de l’administration est indispensable afin d’identifier leurs propriétés analytiques, d’en situer historiquement la nouveauté et d’en proposer une caractérisation sociologique. Leur étude soulève aussi un certain nombre de difficultés épistémologiques que nous essaierons d’expliciter en présentant les acquis des travaux analysant les réformes contemporaines des bureaucraties et en espérant pouvoir ainsi mieux « penser la réforme » au lieu d’être pensé par elle. Enfin, nous exposerons notre démarche de recherche fondée, d’une part, sur la compréhension synchronique du développement répété d’une action collective sur l’administration à partir du concept de « configuration de réforme » et, d’autre part, sur la mise en perspective diachronique de la politique de réforme administrative en mobilisant les approches dites néo-institutionnalistes et la notion de « trajectoire ».

Définir les politiques contemporaines de réforme de l’administration

La définition de la réforme administrative adoptée dans ce livre entrecroise trois perspectives complémentaires : analytique, historique, sociologique. La dimension analytique doit permettre d’identifier les propriétés élémentaires de cette politique publique par laquelle des autorités gouvernementales font de l’instrument d’exercice de leur pouvoir, l’administration, un objet de réforme. La dimension historique invite à caractériser précisément la singularité de la période contemporaine de réforme de l’administration qui court des années 1960 jusqu’aux années 2000. La définition sociologique permet de mettre l’accent sur le mécanisme principal qui génère et entretient, selon nous, les dynamiques de réforme de l’appareil d’État.

Composante analytique : une politique générique d’intervention sur le système administratif

Dans Économie et société, Max Weber insiste sur le fait que l’État ne peut être défini par les fins toujours changeantes qu’il poursuit [1] . La politique de réforme de l’administration pose la même difficulté : elle ne peut être cernée par ses objectifs et ses contenus parce que ceux-ci sont multiples et sans cesse changeants d’une époque, voire d’un gouvernement à l’autre : professionnaliser ou déprofessionnaliser la fonction publique, accroître ou réduire le champ de compétences de l’État, renforcer les pouvoirs des usagers, mettre en place de nouvelles règles d’allocation et de contrôle des ressources confiées aux administrations, etc. Ce qui caractérise « formellement », en revanche, la réforme de l’administration, est d’être une politique publique « transversale » ou « générique » [2] . Par là, on signifie qu’il s’agit de ce que le politiste Théodore J. Lowi appelle une politique « constitutive ou constituante », c’est-à-dire une intervention publique qui a pour objectif et pour effet le plus visible de redistribuer des pouvoirs et des capacités d’action, d’imposer des règles générales et de produire des représentations de l’ordre politique légitime [3] . Analytiquement, une réforme administrative revendique donc de transformer et d’imposer des principes, des règles et/ou des instruments généraux à l’ « administration » dans son ensemble, c’est-à-dire aux organisations du système administratif étatique (ministères, directions, bureaux, corps) et à tous les fonctionnaires d’État. Une mesure de réforme – la levée de l’anonymat pour les fonctionnaires dans leur relation avec l’usager, la fixation de nouvelles normes d’allocation des crédits aux ministères sous forme d’enveloppes globales, la transformation des départements ministériels en agences – concerne indistinctement tous les ministères, sans considération des caractéristiques propres des secteurs ou des bureaux. Cette propriété analytique minimale est heuristique à plusieurs titres.

Elle permet d’abord de délimiter notre objet. La réorganisation isolée d’un grand ministère (l’Équipement, la Défense, les Finances) ne peut être considérée comme une « réforme de l’État » quand bien même elle provoque d’importants changements dans l’action publique, elle emprunte largement aux recettes en vogue issues du New Public Management, voire elle influence l’élaboration d’une réforme transversale ultérieure en servant de modèle. Nous ne considérerons dans l’ouvrage que les « politiques de réforme de l’administration » et non les changements multiples qui se produisent par ailleurs dans l’État et peuvent affecter, indirectement, son administration. Il est acquis que l’État se transforme de bien d’autres manières qu’à travers les programmes de réformes administratives. Certaines dynamiques endogènes (évolutions démographiques, perte d’attractivité des carrières, etc.), souvent peu visibles, peuvent avoir des effets de changement tout aussi importants que des politiques d’intervention déclarées. Ces mutations échappent pourtant à notre champ d’enquête qui se concentre sur les programmes qui revendiquent d’imposer des mesures nouvelles à l’ensemble des ministères. La définition analytique est donc précieuse parce qu’elle permet également d’insister sur la dimension intentionnelle des politiques de réforme administrative. Ce sont des activités sociales différenciées, intentionnellement orientées et revendiquant d’être causalement construites autour d’enjeux de transformation de règles. Même dans leurs formes les plus modestes, elles expriment la croyance des réformateurs dans leurs capacités causales à « créer une différence » dans le cours des événements et à conduire à un certain résultat et manifestent effectivement un « pouvoir en tant que capacité transformatrice » [4] . La transversalité offre, en outre, une bonne indication de la nature des problèmes d’action collective que sont susceptibles de poser les réformes administratives. Dès lors qu’elles veulent imposer les mêmes principes et instruments standards à des ministères enchâssés dans leur histoire et leurs structurations singulières, ces politiques vont se traduire par d’importants coûts de transaction dans l’élaboration de normes communes acceptables par tous mais aussi dans leur mise en œuvre. Cette transversalité conditionne, enfin, la nature des savoirs et des recettes susceptibles d’alimenter les réformes. Ces savoirs, pour être légitimes, devront être génériques, c’est-à-dire revendiquer d’être suffisamment flexibles et universels pour s’appliquer indistinctement à l’administration dans son ensemble. Ainsi, le New Public Management comme doctrine, l’économie publique ou les instruments gestionnaires (cercles de qualité, contrats d’objectifs, etc.) se présentent-ils toujours comme des théories ou des recettes applicables dans tous les États et dans tous les ministères. Leur revendication d’universalité ne doit évidemment pas être considérée comme une donnée mais comme une construction sociale qui constitue un atout considérable dans les processus de légitimation et qu’il faut étudier comme telle.

Composante historique : la remise en cause des formes d’administrations « bureaucratiques »

Le deuxième élément de définition est historique. La critique de l’administration, les appels à sa réforme et les programmes étiquetés « réforme de l’administration » ne datent pas, en effet, des années 1960 ou 1990. De nombreux travaux sur l’histoire de l’État, de l’administration et de la fonction publique, en France et à l’étranger, montrent que l’organisation du système administratif est régulièrement l’objet, quelles que soient les époques, de débats intellectuels, de mobilisations, de programmes de réforme et de luttes institutionnelles. Il est donc essentiel, pour ne pas réifier les contenus et les significations, de caractériser la spécificité des enjeux de la réforme de l’administration sur la période contemporaine. Au risque d’un certain schématisme, nous dirons que les politiques de réforme de l’administration renvoient, du XIXe siècle aux années 1950, à l’invention et à la mise en place de principes et de règles d’administration bureaucratique. Depuis les années 1960, au contraire, elles renvoient à la remise en cause progressive (voire au démantèlement) de ces règles historiques au profit de nouveaux arrangements institutionnels inspirés des préceptes du New Public Management.

La période qui va de la fin du XVIIIe siècle aux années 1950 a été marquée, dans la plupart des pays occidentaux, par un processus de bureaucratisation des systèmes administratifs d’État, c’est-à-dire par la lente adoption de principes et de règles d’administration « bureaucratique » que Max Weber a présentés sous leur forme idéale typique [5] . Ces principes d’organisation et de fonctionnement sont connus : répartition spécialisée des tâches dans le cadre d’une vaste organisation verticale intégrée ; fondement impersonnel de l’obéissance dans le cadre d’une structure hiérarchique de l’autorité ; recrutement au mérite sur la base de compétences reconnues par la possession d’un diplôme et sur la base d’une procédure sélective (examen, concours) ; protections institutionnelles offertes aux agents de l’État (emploi à vie, garanties de carrière, salaire fixe) ; système de règles formelles, écrites, générales et impersonnelles gouvernant les décisions, applicables à tous et guidant l’action des fonctionnaires ; séparation radicale entre les fonctionnaires et les moyens d’administration, excluant toute possibilité d’appropriation des emplois (distinction entre la sphère et les possessions privées du fonctionnaire et la fonction et les ressources effectives d’administration). Dans la sociologie webérienne, la bureaucratisation, la mise en place de ces formes de domination rationnelle-légale et d’un État moderne, est cependant avant tout un modèle de développement idéal typique, une « généralisation analytique limitée » destinée à générer des hypothèses pour l’étude des processus historiques réels [6] . Comme l’ont montré de nombreux travaux de sociologie historique de la bureaucratie [7] , ces principes communs se sont concrétisés sous des formes différentes selon les pays à travers le choix de règles institutionnelles spécifiques donnant leurs traits irréductibles aux administrations d’État. La construction des bureaucraties n’a évidemment pas résulté d’une seule réforme : chaque système administratif national a résulté de processus conflictuels engageant acteurs politiques, fonctionnaires et groupes d’intérêt autour de la remise en cause du clientélisme politique (et ses mécanismes de distribution de places dans l’administration) et de la promotion de règles favorisant l’autonomie de l’administration et sa professionnalisation. C’est dans le cadre de cette dynamique historique qu’il faut saisir les significations changeantes que revêt la « réforme administrative » en France tout au long du XIXe et jusqu’au milieu du XXe. Dès la fin du XVIIIe siècle, dans un contexte marqué par les craintes des révolutionnaires à l’égard des bureaux et leur souci de considérer l’administration comme un simple organe d’exécution, s’engagent des luttes politiques pour la mise en place de règles de type bureaucratique destinées à favoriser l’autonomisation de l’administration face au pouvoir politique et à accompagner la forte croissance de l’État. Paradoxalement, très peu de travaux prennent explicitement pour objet ces politiques [8]  dans un champ d’études historiographiques sur le développement de l’administration française qui reste encore largement à développer [9] . À partir des recherches disponibles, on peut identifier trois enjeux qui donnent leurs significations aux politiques de réforme de l’administration en France et permettent de comprendre la spécificité du processus de bureaucratisation sur une période qui va du début du XIXe siècle à la Libération.

Le développement d’une organisation administrative dotée de règles mettant en place la centralisation, la discipline et la hiérarchie constitue le premier enjeu des réformes. Elle accompagne l’essor de capacités administratives d’État (bureaux, ministères) et la répartition des pouvoirs et des compétences entre fonctionnaires et notables locaux. Des créations institutionnelles majeures – l’organisation géographique en départements et les préfets en l’an VIII, l’agencement en corps, l’uniformisation des modes de gestion et des méthodes de travail, des institutions de contrôle comme le Conseil d’État en l’an VIII, l’Inspection générale du Trésor devenant des Finances en 1816 ou la Cour des comptes en 1807, un droit administratif spécifique enseigné dans les facultés, un droit spécifique des finances publiques – contribuent à la mise en forme d’un appareil administratif aux progrès de la rationalisation. Ses institutions sont loin d’être spontanément autonomes et déliées des pressions politiques comme en témoignent de manière visible les usages des nominations au Conseil d’État, à l’Inspection ou dans l’administration préfectorale. La réforme de l’administration repose ici sur la mise en place de règles bureaucratiques déclinées sous une forme qui donne sa singularité au système administratif français : différenciation d’un droit administratif défendu par ses garants (conseils de préfecture), forte présence territoriale de l’administration d’État par le biais des préfets, systématisation de l’organisation « en corps » de sa fonction publique. Au miroir de cette dynamique de construction d’un pouvoir administratif, la décentralisation constitue, jusque sous la IIIe République, le répertoire de réforme administrative par excellence des opposants et « dominés politiques » de la Restauration, de la monarchie de Juillet, de l’Empire ou des Républiques [10] .

La deuxième signification de la réforme administrative, dont la progression est constante de la période napoléonienne à la Libération, concerne la professionnalisation de la fonction publique dans le cadre de régimes politiques successifs dominés, au XIXe siècle, par l’entretien de multiples mécanismes de politisation de l’administration destinés à l’instrumentaliser et la contrôler [11] . La réforme de l’administration renvoie alors à l’adoption de règles qui confèrent plus d’autonomie aux fonctionnaires à l’égard du pouvoir politique en professionnalisant leurs recrutements et en organisant leurs carrières sur la base du principe méritocratique [12] . Les débats et premières avancées sur ces sujets dans la première moitié du XIXe siècle mais aussi la brève création d’une École nationale d’administration en 1848 sont les prémices d’une dynamique marquée par la mise en place progressive de concours [13]  et de règles d’avancement, par la catégorisation des employés d’administration et par le développement de formations spécifiques aux fonctionnaires. La réforme administrative est ici alimentée par les insatisfactions des agents de l’État face aux interventions discrétionnaires des politiques sur les recrutements et les carrières mais aussi par d’importants conflits institutionnels. Cette professionnalisation de la fonction publique atteint une forme d’achèvement provisoire à travers plusieurs mesures : statut des fonctionnaires de 1946 [14] , création d’une école de formation pour les hauts fonctionnaires (l’ENA) [15] , installation d’une Direction générale de l’Administration et de la Fonction publique, mise en place du corps des administrateurs civils [16] . D’un point de vue comparatif, le modèle bureaucratique français tire ici sa singularité de l’existence d’un statut général et de son « orientation organisationnelle » [17] , marquée par la forte sélectivité des concours et par une entrée dans la carrière préalable à la nomination sur un emploi, dans le cadre d’écoles de fonctionnaires où se joue une phase de socialisation essentielle.

Le troisième enjeu des réformes de l’administration concerne la rationalisation des fonctionnements administratifs. Après la Première Guerre mondiale et sous l’influence d’un courant d’expertise qui rassemble ingénieurs et fonctionnaires [18] , il est lié aux réflexions sur l’organisation de l’administration et les moyens d’accroître son efficacité et sa productivité [19] . Dans ce cadre, la question de l’autonomie administrative est posée à nouveaux frais, moins désormais pour la protéger des incursions politiques que pour améliorer son efficacité. Soutenus par des milieux patronaux, ces experts empruntent les techniques d’organisation et de rationalisation au modèle bureaucratique des entreprises privées (économies, désencombrements, hiérarchisation, leadership) et soutiennent que l’administration française doit adopter ces méthodes pour devenir véritablement compétente et efficace. Dans le contexte des années 1920-1930, leur valorisation d’une compétence administrative technique trouve écho auprès de ceux (juristes, publicistes de l’École libre des sciences politiques, hommes politiques mais aussi fonctionnaires) qui défendent le rééquilibrage constitutionnel du régime parlementariste en faveur de l’exécutif [20] . Une coalition de réforme de l’État se constitue : elle articule critique du parlementarisme, volonté de renforcer l’exécutif politique (la présidence du Conseil) et souhait d’autonomiser et de professionnaliser l’administration. Si ces préconisations se traduisent initialement par des réalisations limitées, pour des raisons notamment constitutionnelles, elles trouvent une première mise en œuvre dans les réformes de la Libération et les réflexions sur l’amélioration de la productivité administrative [21] . Toujours dominée par les parlementaires dans les équilibres constitutionnels, la IVe République apparaît d’ailleurs comme la première époque du haut fonctionnaire triomphant [22] , symbolisée par la généralisation de la figure du technocrate dans le discours public [23] . Elle annonce, avec le retour au pouvoir du général de Gaulle, la stabilisation de la place des hauts fonctionnaires jusqu’aux premiers rangs de la classe politique [24]  et le renforcement du pouvoir exécutif dans le régime de la Ve République. La rationalisation de la procédure budgétaire via l’ordonnance du 2 janvier 1959 est une traduction tardive, à certains égards, de ces revendications de rationalisation, tout à la fois politique et technicienne : elle bride les pouvoirs des parlementaires et confère une place centrale au pouvoir exécutif et à la Direction du Budget dans les processus budgétaires.

La signification des politiques de réforme de l’administration, des années 1960 aux années 2000, est tout autre. Il s’agit désormais de remettre en cause les principes et instruments bureaucratiques développés depuis le XIXe siècle au nom de nouveaux savoirs économiques et gestionnaires fondus dans une doctrine « managérialiste » [25] . Après la période d’expansion des systèmes et des effectifs administratifs dans le cadre de politiques publiques qui ont étendu l’État-providence, les gouvernants des pays occidentaux se donnent de nouveaux objectifs. Dans un premier temps, la réforme de l’administration se caractérise par des mesures traditionnelles – réduction des dépenses publiques, diminution du périmètre de l’État social et de son poids budgétaire, externalisation d’activités publiques – mais inscrites dans de nouvelles finalités macro-économiques monétaristes. La critique se focalise sur la croissance de l’État jugée excessive et celle de ses budgets. Dans un second temps, les modes d’organisation des bureaucraties d’État deviennent l’objet de critiques de la part de coalitions réformatrices d’acteurs politiques et administratifs et d’experts (juristes, économistes, gestionnaires ou sociologues). L’administration bureaucratique n’est plus la solution, l’institution qu’il faudrait parfaire pour renforcer l’efficacité du pouvoir : elle est devenue le problème. C’est dans ce contexte qu’il faut comprendre le rôle, variable selon les États, que jouent les préceptes du New Public Management : le NPM propose de nouvelles façons d’organiser et de faire fonctionner les systèmes administratifs, concurrentes des instruments juridiques qui prévalaient au XIXe, et acquiert progressivement une légitimité et une influence. De manière schématique, on peut dire que six dimensions caractéristiques de l’administration bureaucratique font l’objet d’une critique et de solutions alternatives. Décrivons-les de manière idéale-typique. Les formes de loyauté des fonctionnaires à l’égard des élus, historiquement fondées sur leur apolitisme et leur neutralité, sont remises en cause par la promotion de nouvelles modalités de responsabilisation qui reposent parfois sur des mécanismes de repolitisation mais aussi sur des dispositifs de contractualisation qui explicitent les conditions de l’obéissance et de l’engagement par la fixation d’objectifs. La forme hiérarchique, intégrée et verticale des administrations bureaucratiques, est critiquée avec la valorisation d’un modèle d’organisation « multi-divisionnel » préconisant des administrations centrales réduites et de petites unités opérationnelles autonomes en charge des politiques publiques. C’est dans cet esprit que les départements ministériels britanniques sont transformés, à partir de 1988, en agences d’exécution dans le cadre du programme Next Steps. Le champ étendu des compétences de l’appareil d’État est systématiquement revu à la baisse sous l’effet de recommandations qui préconisent l’externalisation systématique par privatisation, décentralisation ou délégation de services publics. L’organisation du recrutement et de la carrière des agents est également repensée avec la promotion de recrutements de fonctionnaires sur contrat de droit privé, la suppression de la carrière garantie et des statuts mais aussi avec l’individualisation des promotions et l’introduction de mécanismes de rémunération à la performance. Les procédures d’allocation, d’utilisation et de contrôle des ressources financières sont également repensées par l’adoption de nouveaux instruments gestionnaires formalisant ce qu’on appelle un « gouvernement par la performance » : aux budgets et aux mécanismes d’autorisation par nature de dépense (logique de moyens) succède un budget présenté par grandes politiques publiques et une autorisation budgétaire orientée par la mesure de résultats. À l’allocation segmentée de crédits par ligne de dépense succèdent des techniques d’allocation sous forme d’enveloppes globales conférant plus d’autonomie aux gestionnaires et articulées à des dispositifs de contractualisation (fixation d’objectifs, construction d’indicateurs de performance, contrôle de gestion, etc.). Enfin, les principes de légitimation de l’administration sont envisagés sur la base de nouveaux fondements : non plus seulement l’égalité de traitement par le droit mais la satisfaction des usagers parfois considérés comme des « clients ».

Dans une perspective historique, les réformes contemporaines traduisent donc une mutation profonde des manières de penser et d’organiser les systèmes administratifs. Pourtant, comme au XIXe siècle où l’enjeu de mise en place d’une bureaucratie rationnelle-légale a été formulé dans des termes différents selon les États pour déboucher sur des systèmes administratifs distincts, le modèle néo-managérial n’est pas mis en œuvre de manière uniforme, univoque et immédiate. Les principes et les instruments du NPM sont diffusés et introduits dans la plupart des pays occidentaux mais selon des modalités, des intensités et des temporalités variables. Deux raisons expliquent ces différences. D’une part, les objectifs, les croyances et les stratégies des réformateurs ne sont pas identiques selon les pays en raison des enjeux électoraux qui pèsent sur les acteurs politiques mais aussi en fonction des expertises disponibles et des engagements des administrations transversales, notamment des finances. D’autre part, dès lors que les tentatives de réforme émergent au sein de systèmes administratifs hérités et robustes, on doit s’attendre à observer, en retour, l’influence de ces derniers dont les institutions vont façonner, contraindre et parfois limiter les initiatives de réforme. D’où l’importance de bien identifier les mécanismes causaux à l’origine des réformes néo-managériales pour comprendre comment et jusqu’où les réformateurs « échappent » à l’influence des institutions existantes mais aussi pour appréhender leurs rationalités. C’est le sens de la définition sociologique des réformes de l’administration.

Composante sociologique : une concurrence entre acteurs centralistes pour le monopole du contrôle et de la régulation de l’État

L’intérêt accordé aux réformes contemporaines de l’administration vise à comprendre pourquoi, comment et jusqu’où les pays occidentaux passeraient de formes d’administration bureaucratique à des formes néo-managériales en cours d’institutionnalisation depuis les années 1960. Outre son intérêt historique, ce questionnement justifie l’emploi d’une démarche qui s’inspire des travaux classiques de sociologie historique de l’État. De fait, se demander pourquoi, comment et avec quelle amplitude les États occidentaux se dotent de systèmes administratifs managériaux est un questionnement proche de ceux, d’inspiration webérienne, qui interrogent le passage des systèmes administratifs patrimoniaux aux administrations bureaucratiques du XVIIIe au XIXe siècle. Dans les termes d’une sociologie historique s’intéressant à la construction de l’État bureaucratique, la période 1960-2000 invite à se demander quelles dynamiques d’action collective conduisent certains acteurs à revendiquer et mettre en œuvre un État re-centré et redimensionné à la baisse (l’État stratège) et de nouvelles formes de régulation interne fondées sur la contractualisation et la mesure des performances. Les réflexions en termes de différenciation, d’action collective et de concurrence entre élites sont systématiquement mobilisées dans les travaux de sociologie historique qui étudient la genèse des États [26] , la construction des administrations bureaucratiques [27]  ou celle des États-providence [28] . Curieusement, elles restent peu familières des recherches actuelles sur les transformations contemporaines des bureaucraties d’État [29] . L’objectif de cet ouvrage est de faire un pas dans cette direction en avançant une hypothèse à partir du cas français : le développement historique des politiques de réforme administrative depuis les années 1960 est la trace d’un lent processus conflictuel à travers lequel les groupements transversaux et centralistes dans l’État [30]  sont progressivement engagés dans une dynamique de réaffirmation et de réassurance du pouvoir de direction, de coordination et de contrôle de l’État ainsi que de leurs capacités de gouvernement face aux ministères sectoriels et aux multiples acteurs qui participent à l’action publique. Une définition sociologique des politiques contemporaines de réforme de l’administration peut donc être proposée : un processus de transformation de la forme bureaucratique de l’État par lequel des acteurs centralistes majeurs, politiques et administratifs, revendiquent en concurrence le monopole des programmes de réorganisation et cherchent à conserver la régulation de l’ensemble étatique grâce à de nouveaux instruments.

Pour comprendre ce mécanisme de concurrence, il nous faut brièvement décrire la dynamique générale de transformation de l’État telle qu’on peut la saisir en s’appuyant sur les travaux macro-sociologiques disponibles, souvent d’inspiration néo-marxiste [31] . Notre objectif n’est pas ici de proposer une revue de littérature exhaustive mais seulement de donner un aperçu des grandes évolutions qui génèrent la dynamique de recentralisation [32] . Schématiquement, depuis les années 1960, les États ont vu s’accentuer considérablement la force des contraintes extérieures qui pèsent sur eux. Les processus de globalisation et de dématérialisation de l’économie animés par les marchés financiers et les grandes firmes ont fait perdre aux États une partie de leur capacité de direction, d’orientation et de contrôle des acteurs économiques. Ils ont aussi rendu leurs politiques économiques et fiscales dépendantes de l’évaluation de ces acteurs et de la crédibilité qu’ils leur accordent. De même, l’intégration européenne a considérablement érodé le contrôle exercé par les États européens sur leur territoire national respectif et accru les interdépendances entre les États engagés dans des processus de coopération et de négociation, générant une forme de « gouvernance polycentrique » selon les termes de Gary Marks et Lisbet Hooghe [33] . L’accentuation simultanée de la légitimité et du poids des collectivités territoriales via la montée en puissance des pouvoirs locaux et régionaux a en outre fortement élargi le nombre d’acteurs impliqués dans l’action publique et rendu les États plus dépendants des finances et des ressources politiques des institutions territoriales. Dans le même temps, les États occidentaux ont vu s’accentuer la division du travail et la différenciation internes au système administratif en raison de la multiplication des nouvelles politiques publiques et du développement de nouveaux rôles et organisations étatiques (directions, bureaux, autorités administratives indépendantes, agences de régulation, etc.) en charge de nouveaux problèmes et de nouvelles régulations sous l’effet de demandes sociales croissantes adressées à l’État. Ces contraintes placent les États au cœur d’un système accru d’interdépendances dans lesquels leurs pouvoirs se sont érodés et au sein duquel ils doivent toujours plus négocier et se coordonner avec un grand nombre d’autres acteurs, publics locaux, publics européens, non gouvernementaux, privés, sociétaux, etc.

Bien entendu, ces dynamiques globales appellent des analyses précises selon les États et souvent les secteurs. Nous n’en retenons ici volontairement que le schéma d’ensemble pour pointer les effets de cet accroissement des interdépendances sur les acteurs « les plus centralistes », c’est-à-dire ceux qui sont responsables politiquement de l’action gouvernementale, ceux qui initient des politiques publiques nationales et veulent en avoir le contrôle et ceux qui élaborent et veulent mettre en œuvre les règles destinées à maîtriser, organiser et réguler l’État. On inclut ici les élus des pouvoirs exécutifs et législatifs ; des hauts fonctionnaires proches du pouvoir exécutif ou occupant des positions d’expertise ou de surplomb de sorte qu’ils revendiquent une forte « conscience gouvernementale » ou se vivent comme des « organes de réflexion » pour utiliser les termes de Durkheim pour caractériser l’État [34]  ; des ministères transversaux assurant la régulation globale d’un État par l’édiction de règles et de normes pour l’ensemble des services administratifs (ministères des Finances, de l’Intérieur et de la Fonction publique) ; des organisations dédiées spécifiquement en charge de la réforme de l’administration dans l’État. De fait, toutes les études empiriques sur les réformes étrangères ou française montrent que ce sont ces acteurs qui constituent le système de décision des politiques de réforme des systèmes administratifs. Pour eux, les mutations générales esquissées se traduisent par une perte de centralité, à tout le moins par le souci de maintenir leur centralité dans un système où les interdépendances s’accroissent tandis que la dépendance au (à leur) pouvoir central s’atténue. Norbert Elias a proposé une description générale de ces mécanismes dans un passage qu’on peut appliquer à la dynamique contemporaine :

« La marge de décision attachée aux fonctions centrales est soumise à des variations. Parfois, elle s’élargit ; dans ce cas les détenteurs de ces fonctions prennent l’allure de “maîtres”. Parfois, elle se rétrécit, sans que la centralisation, l’importance des organes centraux en tant que centrale suprême de coordination et de régulation, diminue. Il faut distinguer dans les organes centraux comme dans toutes les autres formations sociales deux caractères différents : leur fonction à l’intérieur du réseau humain dont ils font partie et la puissance sociale qui se rattache dans chaque cas à cette fonction. (…) Nous trouvons des exemples de variations de la puissance sociale des fonctionnaires centraux non seulement dans la phase précoce de la formation des États mais aussi dans l’histoire contemporaine des sociétés étatiques occidentales. » [35] 

Dans les termes d’Elias, on pourrait dire que la fonction et l’importance de ces organes centraux restent identiques mais leur « puissance sociale », leur pouvoir dans le système d’interactions, est amoindrie. Notre hypothèse est que la nouvelle donne institutionnelle contemporaine favorise, chez les acteurs qui revendiquent le monopole de la maîtrise de l’État et du contrôle de ses règles (financières, territoriales et statutaires), le sentiment d’une perte de pouvoir et le souci de le reprendre. S’investir dans des programmes de « réforme de l’État », c’est dès lors chercher à redimensionner et à recomposer des rôles fragilisés depuis les années 1960. C’est aussi s’engager dans une lutte pour conserver les positions centralistes ainsi que les ressources et les instruments qui confèrent ce « pouvoir central ». En ce sens, la « réforme de l’administration » cherche toujours à « intégrer » des ensembles administratifs disparates – par l’imposition de nouvelles règles constitutives, de standards de fonctionnement ou d’opération de réorganisation. Il s’agit de garantir la résolution de problèmes de maîtrise (maintenir des règles communes face à l’autonomisation croissante des ministères sectoriels), de contrôle (s’assurer de la mise en œuvre des objectifs affichés ou réaffirmer le lien de subordination dans la relation avec les administrations) ou de responsabilité (redéfinir le champ d’engagement d’une instance politique élue). Dans cette perspective de sociologie historique, on fait donc l’hypothèse que l’accentuation de la division sociale des fonctions de l’État et l’accroissement des interdépendances ont ouvert un champ cognitif et institutionnel, pour celles des élites et des institutions étatiques qui peuvent légitimement revendiquer « le statut d’organe de coordination et de régulation de l’ensemble des processus issus de la division des fonctions » [36] . Le développement d’une forme de politiques de réforme administrative s’interpréterait alors comme un processus de différenciation, dans l’État, entre certaines instances, politiques ou administratives, revendiquant la reconstitution d’un organe central de gouvernement (ou de direction) de l’ensemble étatique.

Cette clé d’interprétation a plusieurs mérites. Elle incite à « tester » l’hypothèse en développant des enquêtes empiriques de sociologie historique, explicitement ou implicitement comparatives, sur les dynamiques de recentralisation des États occidentaux et d’essor de leur régulation managériale. L’objectif est de comprendre à travers quels mécanismes d’action collective et avec quelles limites selon les pays se produit ce processus de recomposition de l’État. Dans le cas français, cette perspective reviendra à appréhender les rationalités et stratégies des acteurs centralistes. En ce sens, la réforme de l’État est bien une « affaire d’État », un enjeu qui n’est pas extérieur à l’État, hors du jeu de l’État. Les politiques de réforme de l’État contemporaines doivent être analysées dans la cartographie des relations de pouvoir propres à la forme étatique où elles se développent et donc, indissociablement, comme un élément des jeux qui s’y déroulent. À l’image de la notion de raison d’État au XVIIe siècle, la réforme de l’État est une idée qui s’inscrit « dans un champ stratégique d’énonciation » [37] , sur le terrain politique de la « lutte pour l’acquisition, la conservation et l’accroissement [à quoi nous ajoutons la redistribution] du pouvoir » [38] . Elle constitue à la fois un révélateur des rapports de force dans l’État – où se font jour les positions, les intérêts et les stratégies des acteurs individuels et institutionnels qui « font » l’État – et une ressource théorique dans la lutte politique pour la redistribution du pouvoir.

Analyser les réformes contemporaines de l’administration : approches classiques et problèmes épistémologiques

Ces éléments de définition établis, comment étudier les développements des politiques de réforme du système administratif français ? En la matière, il est indispensable de s’appuyer sur les abondants travaux internationaux développés, depuis une vingtaine d’années, sur les réformes administratives et leurs effets. La plupart appartiennent au champ de la Public Administration qui constitue un domaine bien constitué dans les pays anglo-saxons et scandinaves, contrairement à la situation française, et qui emprunte ses perspectives théoriques et méthodologiques à la science politique et à la sociologie. D’autres types de travaux, cependant, assez nombreux, s’appuient davantage sur les cadres épistémologiques des sciences de gestion et se rapprochent alors des sciences appliquées revendiquant l’amélioration des fonctionnements publics. L’objectif n’est pas ici de passer en revue ces approches de manière systématique mais plutôt de pointer celles qui se donnent pour objet l’étude des politiques de réforme de l’administration en tant que telles. Chacune d’entre elles éclaire certains aspects de l’enjeu ou du phénomène mais beaucoup se heurtent, nous semble-t-il, à des obstacles épistémologiques et des difficultés posées par l’objet lui-même. Dans ce panorama, les travaux menés sur les politiques contemporaines de réforme de l’administration en France sont paradoxalement peu nombreux alors que la sociologie de l’administration a constitué, dans les années 1960-1970, un champ particulièrement innovant et productif, dans la mouvance des travaux de Michel Crozier [39]  et de ceux développés en science administrative [40] . Dans les années 1980-1990, la sociologie et surtout la science politique françaises ont été « oublieuses de leur administration » [41] . Depuis quelques années, le renouveau des travaux sur l’administration française est évident [42]  mais les recherches se sont plus volontiers portées sur des groupes de fonctionnaires [43]  et sur les micro-effets des politiques de modernisation, notamment au guichet [44] , que sur ces politiques constituantes elles-mêmes. Du coup, la réforme de l’État est l’objet de travaux généraux sur les mutations d’ensemble de l’administration française mais n’est pas étudiée comme une politique publique à part entière [45] .

Des explications par la « crise » des systèmes administratifs : la fausse simplicité de l’adaptation

Les premières approches développées sur les réformes des systèmes administratifs ont mis l’accent sur les crises multiples qui affectent les bureaucraties à partir des années 1970. Ce faisant, elles ont implicitement conçu ces politiques, un peu mécaniquement, comme des adaptations à un environnement extérieur en mutation qui les remet en cause ou comme des réactions à la force des dysfonctionnements internes qui les défait. Cinq facteurs majeurs ont été ainsi mis en avant conduisant à penser que les administrations bureaucratiques constituaient un véritable « problème de gouvernement » [46] . Le premier est la crise budgétaire, fiscale et financière marquée par la croissance régulière du poids de l’État et des dépenses publiques et par l’apparition de déficits dans le contexte de récession économique à partir des années 1970. Les limites des ressources des États et les phénomènes de dégradation des équilibres financiers constituent autant d’indicateurs qui favorisent les formulations économiques du problème administratif selon lesquelles les dépenses d’intervention, de personnel et de fonctionnement constituent des parts trop importantes dans le budget de l’État. La réforme de l’administration en découlerait comme « politique de retranchement » conduisant les gouvernements à se préoccuper du niveau des dépenses publiques, de l’optimalité de leur utilisation, de leur répartition entre acteurs publics et du coût des interventions et des structures de l’État [47] .

Le deuxième ensemble d’explications est fondé sur l’idée de crise de l’efficacité des fonctionnements administratifs dans la production de services et de politiques publics qui ne permettraient plus d’atteindre les objectifs fixés par les gouvernements. Plusieurs défaillances organisationnelles et fonctionnelles sont ainsi recensées concernant la « machinerie administrative » dans son format bureaucratique [48]  : connaissances insuffisantes ou incertaines concernant les moyens nécessaires pour atteindre les fins souhaitées par les gouvernants en raison de la trop grande centralisation ; démotivations et incitations décroissantes des agents publics dans les grandes structures hiérarchiques ; mise en œuvre défaillante due à l’écart trop important qui existe entre la décision et l’application d’une mesure du fait de l’autonomie très forte dont bénéficient des fonctionnaires de terrain et du rôle-écran qu’ils joueraient ; mauvaise coordination entre grands ministères verticaux ; lourdeurs de fonctionnement nourrissant la dénonciation d’une « bureaucratie » opprimant l’ « administré » (lenteur, paperasserie, procédures, etc.). Ces dysfonctionnements internes à l’appareil d’État justifieraient le recours à de nouveaux formats organisationnels, notamment ceux que préconise le New Public Management.

Le troisième facteur de crise renvoie aux mutations de l’activité politique, aux contraintes auxquelles elle est confrontée depuis les années 1960 et à ses effets sur le système administratif. L’idée dominante est que les gouvernements ont, depuis la crise, de plus en plus de mal à garantir des résultats, pour deux raisons : la croissance des demandes d’interventions émanant de groupes sociaux en difficulté et la complexité des problèmes auxquels ils sont confrontés (problèmes « horizontaux » exigeant plus de coordination interministérielle comme les crises urbaines ou sociales, problèmes durables liés à la crise économique et aux évolutions démographiques comme le chômage, problèmes marqués par de fortes incertitudes comme les crises sanitaires et alimentaires) [49] . Renforcés par la crise budgétaire et fiscale, les échecs des politiques publiques ont érodé la légitimité des gouvernants. Parallèlement, les gouvernants seraient de plus en plus jugés par les électeurs sur les réalisations, dans une conjoncture de diminution de l’identification partisane, d’accroissement du jugement critique sur les politiques publiques et d’attention plus soutenue aux défaillances gouvernementales. Comme le suggère Jean Leca, ces transformations génèrent des écarts croissants entre la « politique de l’opinion » (visant la réélection) et la « politique (de résolution) » des problèmes publics. Elles placent les gouvernants en situation de dilemme, entre la volonté de maintenir leur assise électorale et le souci d’améliorer les capacités de l’appareil d’État à résoudre les problèmes publics. Les engagements électoraux seraient ainsi de plus en plus déconnectés de la possibilité pratique de leur réalisation, surtout lorsqu’ils engagent les organisations administratives, conduisant à une transformation de la structure du risque politique : les élus seraient ainsi de plus en plus sensibles aux coûts des politiques impopulaires (ou des échecs de l’action publique), à la probabilité de s’en voir imputer la responsabilité et de devoir en endosser le blâme. Dans cette perspective, les logiques croissantes « d’évitement du blâme » de la part des élus déboucheraient sur le souci de partager le risque politique avec les acteurs administratifs. Les réformes administratives renforçant la responsabilisation des hauts fonctionnaires en charge des politiques publiques en seraient une traduction.

Un quatrième facteur de crise générateur de réforme renvoie aux changements multiples qui affectent les fonctionnements sociaux. Le développement de nouveaux rapports, moins hiérarchiques, à l’autorité, l’élévation du niveau d’éducation, la multiplication des mobilisations et des attentes de participation de la part des associations et des groupes sociaux, l’essor du mouvement consumériste et l’évolution des relations de service avec les bureaucraties privées (banques, entreprises de service, etc.) modifient les comportements des administrés leurs relations avec les administrations [50] . Les individus revendiquent une bureaucratie plus « ouverte », plus sensible aux demandes et plus transparente. Les réformes traduiraient cette démocratisation sociale. Les mutations technologiques (l’essor des ordinateurs articulés aux réseaux de télécommunications et le développement d’Internet et de l’administration électronique depuis la fin des années 1990 [51] ) constituent une ultime pression sur les systèmes bureaucratiques, particulièrement active depuis les années 1960.

Ces dynamiques simultanées de changement par la crise soulignent les sources multiples de déstabilisation des systèmes administratifs. En elles-mêmes, elles sont cependant insuffisamment explicatives. Trop générales, elles ne permettent pas d’expliquer les choix de réforme, c’est-à-dire de comprendre pourquoi un contenu de réforme (décentralisation, réorganisation, mise en place d’outils de gestion, etc.) s’impose sur un autre à une période et dans un pays donnés. De plus, des contraintes comparables (dégradations budgétaires, transformations sociétales, mutations politiques) débouchent sur des choix de réforme distincts selon les États ce qui suscite deux réflexions. La première insiste sur le fait que la « mise en crise » n’est pas un phénomène naturel. Comme le suggèrent les travaux sur la construction des problèmes sociaux et publics [52] , cette objectivation est le résultat d’opérations de catégorisations, de concurrence d’expertises, de luttes entre formulations et de conflits entre groupes réformateurs qu’il faut étudier spécifiquement dans les contextes nationaux et selon les périodes. Comme le souligne François-Xavier Merrien à propos des politiques sociales, les politiques publiques « ne représentent pas seulement des degrés de réponse à des problèmes similaires mais sont plus vraisemblablement des réponses à des représentations différentes de phénomènes partiellement analogues » [53] . Les débats peuvent être vifs pour définir la gravité d’un déficit ou objectiver un dysfonctionnement administratif en raison des conflits entre experts et acteurs étatiques sur les manières de penser un enjeu et ses solutions. Des problèmes apparemment identiques font l’objet de constructions sociales différentes selon les périodes et les États de sorte qu’ils entraînent des choix publics distincts et des trajectoires globales différentes. La seconde réflexion est que ces analyses par l’adaptation ne tiennent pas assez compte du rôle de filtre de la structuration historique de l’État qui influence les manières de percevoir les contraintes extérieures, de formuler les problèmes posés par les bureaucraties et de sélectionner les solutions légitimes.

L’hypothèse d’une « révolution intellectuelle » dans les manières de concevoir l’organisation administrative : critique de l’universalité du New Public Management

De manière complémentaire, l’ampleur visible prise par les réformes administratives à partir des années 1980 a été analysée comme une « révolution intellectuelle », le résultat de l’influence, de la pénétration et du « succès » d’une nouvelle doctrine néo-managériale [54] . Cette perspective met l’accent sur le fait que les façons de « penser les systèmes administratifs » sont en mutation à travers l’avènement de nouveaux principes, règles et instruments. Le New Public Management viendrait ainsi remplacer la doctrine administrative antérieure en proposant de nouvelles formes d’organisation. Développé par sédimentation et strates successives, le NPM est un véritable « puzzle doctrinal » [55] , mélange d’axiomes tirés de théories économiques (économie du public choice, théorie des coûts de transaction, théorie de l’agence) et de prescriptions issues de savoirs de gestion [56] . Sa cohérence ne doit pas être exagérée mais sa force critique, en revanche, délégitime les modes d’organisation historiques de l’administration bureaucratique. Ses préconisations, qui ont quelque peu varié en vingt ans, avancent cinq principes d’organisation, déclinés en différentes mesures : la séparation entre les fonctions de stratégie, de pilotage et de contrôle et les fonctions opérationnelles de mise en œuvre et d’exécution ; la fragmentation des bureaucraties verticales par création de petites unités administratives autonomes (éventuellement sous forme d’agences), par décentralisation ou par empowerment de groupes d’usagers ; le recours systématique aux mécanismes de marché (concurrence entre acteurs publics et avec le secteur privé, individualisation des incitations, externalisation de l’offre par privatisation) ; la transformation de la structure hiérarchique de l’administration en renforçant les responsabilités et l’autonomie des échelons en charge de la mise en œuvre de l’action de l’État ; la mise en place d’une gestion par les résultats fondés sur la réalisation d’objectifs et la mesure et l’évaluation des performances dans le cadre de programmes de contractualisation. On l’a dit, ces recettes sont au cœur des multiples politiques de réforme administrative conduites dans les États occidentaux. Le NPM constituerait ainsi le « référentiel » [57]  ou le « paradigme » [58]  des politiques contemporaines de l’administration, c’est-à-dire une doctrine assemblant des diagnostics des problèmes, des images et des valeurs (impératif d’efficacité, de transparence, de redevabilité, etc.), des normes générales d’action (changer l’organisation, développer un gouvernement par la performance, réformer la procédure budgétaire, etc.) et des instruments (raisonnements micro-économiques, contractualisation, indicateurs de performance, enveloppe globale, standards de qualité pour les usagers, création d’agences, etc.).

Cette vision d’un changement par les idées est heuristique mais, mobilisée de manière univoque, comporte un risque important : conforter les représentations que le New Public Management diffuse sur lui-même et que défendent ces promoteurs. La doctrine est décrite par ses producteurs et ses soutiens comme un ensemble cohérent mais aussi comme une science universelle et naturelle, résultat des avancées des connaissances en économie et en gestion, qui s’impose aux administrations en raison de son utilité et de son efficacité pratique. Elle revendique également son apolitisme, un savoir neutre susceptible d’être mobilisé par des partis de tous horizons. En valorisant l’explication par imposition d’une nouvelle manière de penser et conversion idéologique, on court un triple risque : conforter la vision téléologique que le NPM donne de lui-même ; caricaturer les processus complexes de pénétration du NPM dans les systèmes administratifs ; considérer que tous les États adoptent le modèle managérial comme ils auraient, deux siècles auparavant, épousé le modèle bureaucratique webérien. Au contraire, et quand bien même il est acquis que l’universalité supposée du NPM est un atout dans le processus de sa légitimation, sa qualification de paradigme scientifique, sa supériorité et son caractère générique sont très loin d’aller de soi [59] . De même, si l’on est d’accord pour admettre l’influence des idées et des savoirs dans les politiques de réforme de l’administration, il convient aussi d’affirmer que leurs conditions nationales de développement et d’appropriation, notamment les configurations politiques, institutionnelles et professionnelles, sont primordiales comme l’ont montré plusieurs recherches sur la diffusion des théories économiques et de leur structuration en discipline [60] . Enfin, de la même manière que les États n’ont pas adopté au XIXe siècle le modèle bureaucratique pur mais en ont accommodé les principes dans des règles spécifiques en fonction des contextes institutionnels nationaux [61] , on peut faire l’hypothèse que les États ne convergent pas vers un système administratif univoque, décalque d’une théorie néomanagériale dont la cohérence est fabriquée. En d’autres termes, tout en considérant pleinement le rôle des idées dans la transformation des contenus des politiques de réforme administrative, nous voulons montrer, à partir de l’exemple français, que les configurations historiques et institutionnelles des États mais aussi les conjonctures politiques de plus court terme génèrent des modes de production et des types de management public différents [62] .

Des perspectives unidimensionnelles et uniséquentielles

Un tour d’horizon des travaux sur les réformes néo-managériales suggère un troisième constat. Beaucoup d’entre eux sont unidimensionnels, c’est-à-dire centrés sur la réforme d’une dimension des systèmes administratifs (les politiques de décentralisation, les politiques budgétaires, le développement d’agences) ou, lorsqu’ils étudient la manière dont une administration devient un objet d’intervention publique, ils se focalisent sur l’analyse d’un moment réformateur généralement associé à l’arrivée au pouvoir d’un nouveau gouvernement. Dans le champ de la Public Administration, on peut ainsi schématiquement diviser les travaux en six grands domaines correspondant à six enjeux de réforme des règles constitutives historiques des systèmes administratifs : les transformations des relations entre acteurs administratifs et acteurs politiques [63]  ; les évolutions du champ des compétences de l’État (décentralisation, privatisation) [64]  ; les changements de la forme organisationnelle et de la division du travail [65]  ; les mutations des structures d’allocation et de gestion des ressources allouées à l’administration [66]  ; les réformes des systèmes de recrutement, de promotion et d’incitation des agents publics [67]  ; les transformations des relations de l’administration avec ses administrés [68] . Dans ces perspectives, l’étude des interventions gouvernementales sur la bureaucratie se fait à travers l’analyse de politiques unidimensionnelles. Ces découpages sont partiellement justifiés. Ils renvoient à des enjeux de réforme distincts et au fait que les « systèmes d’action » propres à chaque domaine ne sont pas identiques. Ainsi, en France, les collectivités locales, les préfets et les services déconcentrés de l’État sont les parties prenantes des politiques de décentralisation et de réorganisation de l’État territorial tandis que le ministère de la Fonction publique, le Conseil d’État et les syndicats de fonctionnaires sont au cœur des politiques concernant le statut des agents publics.

Ce cloisonnement par grande réforme est cependant réducteur car il ne permet pas de proposer une vision globale des interventions gouvernementales sur le système administratif ni de saisir les raisons qui président à la domination d’un enjeu à un certain moment [69] . Prendre ces découpages pour des donnés indépassables interdit de comprendre comment émerge, à une période et dans une configuration particulières, une politique de réforme administrative à travers la construction d’un « problème administratif » spécifique et une structure de choix sous contraintes. Dans cet ouvrage, notre objectif est de proposer une lecture globale du phénomène en étudiant l’action gouvernementale sur la bureaucratie telle qu’elle se construit en contexte et en cherchant à comprendre comment et pourquoi, à un moment donné, une formulation du problème administratif s’impose sur une autre et se focalise sur une ou plusieurs dimensions du système administratif. Il ne s’agit surtout pas d’écarter a priori une dimension ou une modalité d’intervention sur l’administration : il s’agit, au contraire, de saisir pourquoi une ou plusieurs s’impose, à une période, comme « le » ou « les » objets d’intervention sur le système administratif et comment il(s) se combine(nt). Il s’agit aussi d’analyser les effets de ce choix et de comprendre comment et pourquoi une autre voie de réforme émerge par la suite. Dans cette perspective, nous dirons qu’une politique de réforme administrative peut être considérée comme une combinatoire, c’est-à-dire comme un assemblage de mesures valables pour tous les ministères et qui agissent, en proportion variable, sur une ou plusieurs composantes constitutives du système administratif.

De la même façon, un grand nombre de travaux de recherches ont privilégié l’analyse d’un moment réformateur, très souvent indexé sur l’arrivée au pouvoir d’une nouvelle majorité, d’un nouveau gouvernement et d’un leader qui s’empare de l’enjeu administratif. Plusieurs recherches ont ainsi été consacrées aux réformes administratives menées par les gouvernements conservateurs dits de la « nouvelle droite » (Thatcher et Reagan) [70] , par les gouvernements démocrates aux États-Unis [71]  ou par les gouvernements travaillistes en Nouvelle-Zélande [72] . En France, les travaux empiriques portant sur les réformes de l’organisation territoriale de l’État en 1964 étaient également indexés à l’apparition du nouveau régime gaulliste [73] . Ces approches sont essentielles, notamment parce qu’elles permettent de réfléchir au rôle que joue la réforme de l’administration bureaucratique et sa transformation managériale dans la construction d’un leadership. Leurs limites sont qu’elles n’accordent pas d’attention aux processus de changement graduels et de longue durée, qu’elles privilégient des conceptions trop univoques des temporalités et qu’elles font courir le risque d’interprétations erronées, dépendant exclusivement d’un seul contexte. Les comparaisons de différents moments réformateurs dans un même pays ou entre États [74]  sont trop rares, comme les analyses longitudinales proposant d’examiner des trajectoires de réformes managériales sur une durée plus longue [75] .

Des approches parfois implicitement normatives en termes de « succès » et d’ « échecs »

La quatrième difficulté d’analyse tient aux effets des représentations « actionnistes » véhiculées par le mot et l’idée de réforme. Les formes ordinaires de catégorisation sont révélatrices de ce piège. D’un côté, des rhétoriques héroïques valorisent à l’excès certaines initiatives au titre de la « rupture » en insistant sur le volontarisme et la détermination des réformateurs mais aussi sur l’ambition et l’ampleur des transformations annoncées : le mot de « révolution » est ainsi associé à la récente loi organique relative aux lois de finances dite LOLF. Dans ce registre, certaines mesures sont aussi discréditées en « réformettes » pour la faiblesse supposée de leurs intentions ou des volontés. D’un autre côté, avec une vision fortement conséquentialiste, est dénoncée l’inefficacité des réformes administratives qui échoueraient et n’atteindraient jamais leurs objectifs en raison de multiples blocages. Pour critiquer ces formes ordinaires de jugement, des sociologues scandinaves se sont ainsi demandés, non sans malice, pourquoi les réformes institutionnelles se répètent aussi fréquemment alors qu’elles échouent le plus souvent à atteindre leurs objectifs. Preuve que le pessimisme de mise sur la prétendue « exception française » et l’impossibilité de réformer l’État doivent être relativisés, la France ne fait pas partie des exemples étrangers qu’ils mobilisent dans leur démonstration (Suède, Norvège, États-Unis) [76] . Loin d’être cantonnée aux représentations ordinaires, cette catégorisation en succès et échecs est aussi au cœur des discours savants. Les experts internationaux (OCDE, Banque mondiale, FMI, etc.) diffusent les images idylliques des réformes « qui marchent », souvent anglo-saxonnes. Les recherches académiques elles-mêmes n’échappent pas toujours à cette dichotomie artefactuelle.

Assurément utiles pour différencier les cas nationaux et rechercher des variables permettant d’expliquer les spécificités nationales, ces approches sont aussi trop influencées par la mesure de la taille d’une réforme et par les valeurs que véhicule la notion (l’État efficace capable de se réformer lui-même, le volontarisme politique). En l’absence de travaux significatifs sur la réalité de mise en œuvre des réformes administratives, on fournit des jugements approximatifs de leurs effets à l’aune des attentes du « programme idéal » du New Public Management et on se prive d’une analyse fine des trajectoires de réforme reposant sur des causalités complexes. Par contraste, inscrite dans les perspectives des recherches néo-institutionnalistes, notre démarche de recherche propose de comprendre les activités réformatrices en rendant compte de leurs modalités de construction et de les expliquer en les réinscrivant dans la configuration institutionnelle au sein de laquelle elles se développent. Il s’agit, d’un côté, de prendre au sérieux les plaidoyers des réformateurs, leurs tentatives, mêmes partielles ou symboliques, et proposer une sociologie de ces initiatives réformatrices qui en appréhende à la fois les formes nationales spécifiques et les limites. Cela conduit, d’un autre côté, à articuler ces stratégies « intentionnelles » aux contraintes qui pèsent sur elles donc à analyser comment les institutions influencent, orientent et parfois limitent les initiatives de transformation. Dans notre perspective, il n’y a pas de « gagnant » ou de « retardataire » et il n’y a pas plus d’exceptionnalité française qu’il n’y a de singularité britannique, australienne ou suédoise : l’objectif est d’analyser les processus de construction des interventions publiques sur l’administration et d’en restituer les dynamiques d’action collective à travers leurs interactions constitutives et les contraintes institutionnelles que les systèmes administratifs font peser sur elles. On espère ainsi appréhender des voies de changement plus complexes, non réductibles à l’alternative « rupture/inertie ».

La redécouverte récente des rationalités à l’œuvre et des institutions

Cet intérêt pour la prise en compte des enjeux d’action collective et des stratégies réformatrices d’un côté, et du poids des institutions, de l’autre, n’est pas si fréquent dans les recherches académiques sur les réformes administratives. La dimension empirique y reste parfois insuffisamment développée de sorte que les perspectives théoriques centrées sur les acteurs et l’action collective ne sont pas les plus mises en œuvre. Peu de travaux se donnent pour objectif de restituer les configurations d’acteurs, individuels et collectifs, qui président aux réformes administratives managériales et d’analyser les calculs et rationalités en jeu. Alors que cette perspective est systématiquement mobilisée dans les travaux de sociologie historique qui étudient la construction des bureaucraties [77] , elle l’est beaucoup plus rarement dans les études des transformations contemporaines. Quelques exceptions notables existent. L’une est fournie par le travail d’Oliver James qui analyse, à partir des modèles de choix rationnel, les stratégies des réformateurs (gouvernement mais surtout hauts fonctionnaires) impliqués dans le développement de la réforme Next Steps qui transforme les départements ministériels britanniques en agences d’exécution à partir de 1988 [78] . En s’appuyant sur le modèle théorique du « bureau-shaping » développé par Patrick Dunleavy, il montre pourquoi ce sont bien des hauts fonctionnaires de Whitehall qui ont souhaité renforcer l’autonomie des départements ministériels en les transformant en agences d’exécution en charge de la mise en œuvre des politiques publiques afin, notamment, de maintenir, voire d’augmenter, le temps qu’ils consacrent aux activités « nobles » de conception, de pilotage et de contrôle de l’action publique et de renforcer leurs liens de proximité avec les acteurs politiques. Sur un autre sujet, Paul G. Roness compare les réformes NPM menées en Australie, Nouvelle-Zélande, Norvège et Suède et souligne combien leurs différents résultats ont été influencés par la place variable occupée par les organisations syndicales de la fonction publique et les vetos plus ou moins forts qu’elles ont su imposer [79] . Denis Saint-Martin met également l’accent sur des interactions clés des systèmes d’action collective au cœur des réformes : il explique les variations des contenus des réformes administratives des années 1980 aux États-Unis, en Grande-Bretagne et en France en montrant l’influence différenciée qu’y ont joué les grandes firmes de consultants [80] . Dans le champ académique français, les travaux de Pierre et Catherine Grémion sur les décrets de 1964 s’inscrivent dans un paradigme de sociologie des organisations qui prend en compte les jeux d’acteurs tout comme la recherche empirique de Vincent Spenlehauer sur la genèse de l’évaluation des politiques publiques [81]  ou celle de Patrick Le Lidec sur le rôle des associations d’élus locaux dans les politiques de décentralisation [82] .

D’un autre point de vue, le champ des recherches comparées sur les changements administratifs a été beaucoup moins et plus tardivement influencé par les théories néo-institutionnalistes historiques que les travaux sur les réformes des États-providence [83] . Récemment, seulement, une nouvelle génération d’enquêtes comparatives sur les mutations des administrations bureaucratiques a émergé et analysé plus systématiquement l’influence des institutions sur les réformes et leurs effets [84] . Les questions de recherche de ces travaux sont variées : comparer les « capacités de réforme administrative » dans plusieurs États à partir de leurs propriétés institutionnelles [85]  ou des ressources politiques qu’offrent leurs systèmes politiques [86] , expliquer les variations nationales dans les trajectoires de réformes managériales [87] , analyser les formes distinctes de recours à la contractualisation des emplois de hauts fonctionnaires [88]  ou les modalités différentes de transformations de la « transaction » entre élus et hauts fonctionnaires (public service bargain) selon les pays [89] . Tous ces travaux ont en commun de prêter attention à la manière dont les structurations héritées des systèmes administratifs (leur robustesse, les intérêts qu’ils mettent en forme, les phénomènes d’inertie qu’ils génèrent) influencent, contraignent ou favorisent le développement des réformes managériales. De notre point de vue, beaucoup reste à faire dans la prise en compte des institutions, notamment parce que les recherches citées articulent de manière trop lâche les structures institutionnelles et l’action collective. C’est dans cette direction, et en espérant éviter certains des biais recensés, que nous avons construit notre démarche de recherche.

Quatre concepts au cœur d’une démarche de recherche

Dans la perspective adoptée dans cet ouvrage, une politique de réforme administrative existe : i) lorsque le système administratif est constitué en « problème public » au terme d’une lutte de formulations entre acteurs (politique, administratif, expert) stabilisant des diagnostics, des interprétations et des préconisations de ce qui fait problème dans l’organisation et le fonctionnement bureaucratique ; et ii) lorsque se développe une action collective portée par une coalition d’acteurs dans l’État dont l’objectif est d’intervenir sur l’une des dimensions constitutives du système administratif ; iii) cette activité de réforme est traversée de phénomènes de concurrence entre acteurs centralistes pour le monopole des politiques de réorganisation et soumise à de nombreuses contraintes dues aux coûts d’une politique transversale : viabilité politique insuffisante, robustesse des institutions héritées sur lesquelles on veut agir, conjonctions d’intérêts ministériels défavorables, etc. Pour prendre en compte ces différentes dimensions, nous avons construit une grammaire théorique autour de quatre concepts – répertoire de réforme, configuration, trajectoire et institutions – qui doivent permettre de réaliser l’objectif principal de cet ouvrage : analyser la genèse et le développement des politiques de réforme administrative sous la Ve République.

Identifier les formes d’intervention sur l’administration : les répertoires de réforme

De 1962 à 2007, les enjeux, les orientations et les modalités d’intervention sur le système administratif se sont régulièrement renouvelés. Par exemple, la présidence de Valéry Giscard d’Estaing de 1974 à 1981 est dominée par la critique de la bureaucratie, l’enjeu de renforcement des droits des administrés et une série de lois concrétisant cet objectif. Ces réformes ont des traits communs : forte politisation de l’enjeu, logiques d’affichage médiatique, dispositifs de réforme « légers », rôle majeur joué par des parlementaires, importance des concessions aux gardiens du droit administratif. Dans la seconde moitié des années 1980, la réforme administrative est focalisée sur l’évaluation des politiques publiques et l’introduction d’instruments managériaux au moyen de dispositifs d’expérimentation pilotés par le ministère de la Fonction publique et dans le cadre d’un discours politique qui célèbre la participation des fonctionnaires et le « service public ». Les formes d’intervention sur le système administratif évoluent : elles sont caractérisées par des modes de penser (théories implicites, formulation du problème, diagnostics, objectifs, normes et valeurs, solutions préconisées) mais aussi par des façons de faire, des modus operandi (incitations, instruments de coercition, processus et procédures, calendrier, etc.). Afin de caractériser ces contenus et dispositifs de réforme changeants, nous avons choisi le concept de répertoire. Empruntée à Charles Tilly qui l’utilise pour caractériser des formes de mobilisations collectives [90] , la notion a été adaptée dans l’analyse des politiques publiques par Pascale Laborier dans son étude des politiques culturelles allemandes et par Bruno Palier sur les politiques de protection sociale [91] . Dans la théorie des mobilisations, un répertoire est la mise en forme stabilisée d’un agencement de moyens d’agir en commun sur la base d’intérêts partagés (faire la grève, tenir un meeting, créer un réseau d’influence, etc.). Certains auteurs parlent de « forme d’organisation » au cœur d’un répertoire [92]  pour désigner des manières communes de penser et d’agir, des principes, des objectifs et des modèles d’action sédimentés mais aussi des compétences et des cadres cognitifs que des individus partagent à un moment et dans un contexte donnés. Ces catégories donneront forme à leurs actions collectives. Importé dans le champ de l’analyse des réformes administratives, nous dirons qu’un répertoire est un ensemble homogène et stabilisé comprenant des conceptions de ce qu’est l’administration (ses principes, son organisation mais surtout les problèmes qu’elle pose), des représentations de ce qu’elle devrait être (nouveaux principes et modes de fonctionnement, recettes managériales à mettre en œuvre pour la transformer, instruments) et des modèles d’action pour intervenir sur elle. Un répertoire de réforme administrative est donc un script, un ensemble de contenus et de modalités d’intervention à travers lesquels se met en forme une intervention publique sur l’administration. On le verra, il est possible dans certaines configurations (celle des années 1981-1984 par exemple), que plusieurs répertoires de réforme coexistent et entrent en concurrence.

Ces répertoires de réforme constituent notre variable dépendante. En première instance, l’ouvrage permet d’identifier et d’expliciter le plus finement possible les répertoires de réforme administrative qui se sont succédés en France et qui donnent corps à la réforme administrative. En empruntant la notion de « viabilité » mobilisée par Peter Hall pour étudier les formes multiples de réception des idées keynésiennes [93] , nous parlerons de « viabilité intellectuelle » d’un répertoire ou d’une de ses composantes pour caractériser sa solidité intellectuelle (sa consistance argumentative) et la manière dont il fait sens pour des acteurs (ministres, hauts fonctionnaires, experts). Ceux-ci l’endossent s’ils croient qu’il est fondé sur des « raisons fortes » [94] , qu’il offre des « ressources cognitives spécifiques » [95]  et surtout qu’il leur permet de faire face aux problèmes auxquels ils sont confrontés. Pour les étudier, nous avons mobilisé une multitude de sources comprenant les textes des programmes de réforme (lois, décrets, circulaires, annonce ministérielle, etc.), les rapports de commissions préparatoires, la littérature interne aux ministères producteurs de réformes ainsi que les expertises ad hoc ou les savoirs qui alimentent les répertoires et émanent de ceux que l’activité de recherche ou de conseil conduit à formuler des diagnostics de crise, à théoriser la bureaucratie et à proposer des solutions. Pour autant, notre objectif n’est pas seulement ici « d’enregistrer » des évolutions des manières de penser et de faire dans les politiques de réforme administrative. Il est aussi de comprendre comment ces idées et ces pratiques sont produites et comment elles acquièrent une solidité qui donne consistance à la « réforme administrative ».

Comprendre la construction des répertoires : une approche par les configurations de réforme

La notion de « configuration de réforme » [96]  est conçue pour permettre de comprendre l’émergence, la stabilisation et la domination d’un répertoire de réforme de l’administration à un moment donné. De multiples facteurs interdépendants se combinent pour les produire mais, surtout, de très nombreux acteurs, individuels et collectifs, participent à leur développement en raison de la nature intrinsèquement « relationnelle » de l’État et de la société. D’un côté, les ministères centralistes, les exécutifs politiques, les groupements divers de hauts fonctionnaires (grands corps, etc.), les ministères dits « sectoriels », les syndicats de fonctionnaires constituent les groupes internes à l’État auquel on peut ajouter les acteurs habituellement qualifiés de politique (parlementaires des assemblées, partis, élus locaux, etc.). D’un autre côté, les syndicats patronaux, les communautés d’experts (en droit, économie, management, gestion ou sociologie), les médias, les groupes sociaux qui entrent en relation avec l’administration (contribuables, usagers, etc.) mais aussi les organisations transnationales (OCDE, Banque mondiale, etc.), les fonctionnaires et États étrangers qui conduisent des réformes et peuvent influencer les programmes par le biais de réseaux de travail, les marchés financiers qui pèsent sur la manière de « mettre en problème » les données budgétaires et fiscales des administrations, les acteurs de l’Union européenne qui développent des processus de convergence des systèmes administratifs, constituent les groupes de pression « externes » à l’État, qui entrent en relation avec lui et exercent une activité critique ou d’influence à son égard. Tous considèrent, avec des intérêts différents, que l’administration requiert l’intervention des autorités politiques légitimes et appellent à sa réforme. Ainsi, le système administratif est un objet d’investissements symboliques et matériels, d’argumentations et de débats mais aussi de multiples actions collectives qui produisent la réforme de l’administration.

Simplification du réel, une configuration de réforme peut être considérée comme un système d’interdépendances entre trois groupes d’acteurs collectifs majeurs qui participent de manière récurrente à la construction des réformes : les exécutif et législatif politiques ; les ministères et hauts fonctionnaires réformateurs ; les experts au sens large, offreurs de formulations du problème, de diagnostics et de solutions. En adoptant une approche relationnelle, nous avons considéré que ces trois groupes aux contours larges réfractaient les activités des autres acteurs engagés dont nous considérerons indirectement le rôle. Ces trois groupes constituent également les acteurs collectifs majeurs (politique, administratif, professionnel) dont les stratégies respectives et les interactions permettent d’expliquer les différences qui existent dans la structuration des réformes d’une période à l’autre mais aussi, comme plusieurs travaux comparatifs l’ont montré, d’un pays à un autre [97] . Ils influencent l’élaboration et la diffusion de savoirs, pèsent sur la formulation des programmes et favorisent un certain développement de l’action collective sur l’administration. Ce faisant, ils participent à la stabilisation d’un répertoire dominant. La définition sociologique proposée de la réforme de l’administration justifie, enfin, qu’on les privilégie : ce sont ceux qui sont le plus au cœur de la lutte pour le monopole de l’édiction de normes et d’instruments de maîtrise de l’ensemble étatique. Chacun de ces pôles possède sa logique propre et ses institutions structurantes qui façonnent les intérêts et les stratégies des acteurs : l’organisation et les modes de production du champ de l’expertise sur l’administration, les cultures ministérielles et la structuration de l’État, les règles du système politique.

— Des experts, savants ou profanes, élaborent et publicisent des diagnostics et des recommandations analysant les dysfonctionnements de l’administration. Ils s’inscrivent sur un marché des savoirs sur le changement administratif. Leurs statuts peuvent être très variables selon les périodes : hauts fonctionnaires généralistes en position d’expertise et socialisés à l’idée qu’ils détiennent le monopole de la connaissance sur l’institution administrative ; spécialistes porteurs de savoirs sur la bureaucratie (juristes, économistes, gestionnaires, sociologues, consultants) qui cherchent à détenir et accentuer leur influence dans l’appareil administratif d’État ; analystes des partis politiques ou de groupes d’intérêt mobilisés et intéressés par l’État, profanes voulant faire prévaloir leur diagnostic d’usagers ou de contribuables, etc. Il s’agit d’analyser les processus à travers lesquels certains acteurs se constituent en groupes d’experts de l’administration en considérant, notamment, les stratégies qu’ils déploient pour produire, faire reconnaître et diffuser leur expertise et pour établir un monopole sur un segment spécifique de savoirs sur l’administration. Des hauts fonctionnaires deviennent ainsi des spécialistes de la réforme de l’État et s’investissent dans des stratégies de mobilité sociale ascendante, intra-étatique, pour occuper des postes de « conseillers » sur ces sujets. De même, des universitaires ou des cabinets de consultants exercent leur influence dans l’élaboration des réformes à travers leurs réseaux professionnels où circulent diagnostics et techniques de rationalisation des fonctionnements administratifs. Nous parlerons ici de « viabilité professionnelle » pour décrire, dans le cadre d’une stratégie professionnelle, la capacité de groupes à asseoir, dans l’État, l’utilité distinctive et la légitimité des savoirs qu’ils promeuvent et à constituer leur expertise en monopole.

— Le deuxième groupe d’acteurs participant à une « configuration de réforme » correspond à la dimension administrative de la production des réformes, c’est-à-dire aux engagements des acteurs étatiques que nous appelons transversaux ou centralistes qui endossent les interventions sur la bureaucratie. Dans l’État, peu d’acteurs institutionnels disposent d’assez de ressources et de légitimité pour revendiquer de fixer des règles transversales à tous les ministères et donc pour énoncer puis imposer un plan de réforme du système administratif. Nous avons donc privilégié le ministère de l’Économie et des Finances (et particulièrement la Direction du Budget ou celle de la Prévision), le ministère de la Fonction publique (la Direction générale de l’Administration et de la Fonction publique) et, à un moindre titre, le ministère de l’Intérieur (la Direction générale des Collectivités locales et la Direction générale de l’Administration). L’objectif est d’examiner les rôles d’impulsion, de structuration, de soutien ou de blocage de réformes que ces administrations transversales sont susceptibles de jouer en fonction de l’utilité, de la faisabilité et de la pertinence qu’elles leur accordent dans la résolution des problèmes auxquels elles sont confrontées. Ces ministères sont en concurrence pour l’imposition, dans l’État, de standards de fonctionnement qui favorisent leurs intérêts : leurs préconisations respectives renvoient à des cultures administratives, des schémas d’action et des coalitions de soutien différentes. Nous utiliserons le terme de « viabilité administrative » [98]  pour désigner la manière dont les composantes des répertoires sont endossées par les fonctionnaires des ministères centralistes selon leur utilité, leur faisabilité technique et leur congruence avec les valeurs, les routines et les intérêts de ces institutions.

— Le troisième groupe d’acteurs impliqués dans une « configuration de réforme » concerne la sphère politique. Les expériences étrangères ont bien montré que l’inscription à l’agenda des réformes de la bureaucratie dépendait fortement des engagements de leaders politiques, de leurs équipes et de leur parti. En France, il s’agit de comprendre les modalités d’engagement des titulaires des positions exécutives dans les réformes administratives, Premiers ministres avant tout mais aussi présidents, et, quoi que plus rarement, parlementaires. Plusieurs enjeux sous-tendent ces investissements. D’abord, les réformes administratives participent à la construction de l’ « identité stratégique » [99]  ou de l’autorité [100]  d’un exécutif (une représentation de soi, une marque symbolique), destinées à rassembler des soutiens dans un univers électoral concurrentiel. Porter une critique de l’administration et appeler à sa réforme peuvent être un moyen de rassembler un électorat hostile à la bureaucratie et à son coût. Un autre enjeu est proche de ce que Weber appelle la « direction de l’administration bureaucratique » : la réforme peut permettre de s’assurer de la loyauté de l’appareil d’État au nouveau projet politique (notamment ses rangs supérieurs) parce qu’elle réaffirme le rôle des élites administratives, qu’elle leur confère de nouvelles fonctions ou favorise le renforcement de la politisation. Les réformes administratives reflètent aussi des enjeux de pouvoir liés au reformatage de capacités administratives, conditions indispensables au développement de politiques publiques. On réforme l’administration pour (mieux) gouverner. Cet objectif est défendu par les élites politiques qui veulent entretenir leur crédibilité et s’assurer de gains électoraux ultérieurs en fournissant, grâce à une administration fiable, des politiques et des biens publics. Mais il reflète aussi les demandes de nombreux groupes que les acteurs politiques vont relayer. Les milieux économiques peuvent plaider en faveur d’une administration plus efficace, plus resserrée ou moins procédurière parce qu’ils sont en attente de politiques publiques réduisant les prélèvements obligatoires ou qu’ils veulent reconquérir des domaines où l’État est devenu le seul offreur de biens collectifs. Des coalitions favorables à l’État-providence défendront, elles, une administration capable d’offrir un traitement égal dans l’accès aux droits. D’un autre point de vue, l’engagement dans la réforme peut résulter de défaillances perçues et objectivées du système administratif. Confrontées à son coût excessif, à son inefficacité ou à ses dysfonctionnements internes, les gouvernants sont alors contraints de prendre en charge le problème. En tout état de cause, l’engagement dans la réforme du système administratif ne va pas de soi parce que ces réformes peuvent tout aussi bien affermir l’autorité et le pouvoir politique qu’en saper les fondements. Nous appellerons « viabilité politique » [101]  la manière dont les réformes s’inscrivent au cœur des constructions identitaires et des stratégies de gouvernement d’un exécutif politique.

Dans notre perspective, une « configuration de réforme » n’est pas une donnée mais un construit de recherche mettant à jour et caractérisant un ordre relatif constitué d’interdépendances entre trois mondes (l’expertise, l’administration, le politique) aux logiques d’action spécifiques. L’approche privilégie la compréhension des interactions, des multiples relations de causalité et des effets de composition entre les trois groupes d’acteurs et leurs institutions. En un sens, notre perspective n’est pas éloignée des travaux de John W. Kingdon sur les trois courants (streams) à l’origine d’une politique publique (courant des problèmes, courant des alternatives et courant politique) [102]  ou de ceux de Bruno Jobert qui distingue trois forums de production (scientifique, politique, communauté de politiques publiques) [103] . Cependant, ces approches privilégient trop, selon nous, l’autonomie des sphères et pensent leurs interactions de manière schématique : circulation des idées d’un groupe à l’autre ; rencontres éphémères, presque aléatoires, favorisant l’assemblage des intérêts et des préconisations dans le cadre de « fenêtres d’opportunité ». Sans sous-estimer l’autonomie relative des champs, l’approche par les configurations de réforme accorde plus d’attention aux mécanismes d’interdépendance et de structuration réciproque. Les différents acteurs organisationnels ne sont pas indépendants les uns des autres. Leurs interactions s’observent de trois manières. Premièrement, les stratégies des trois groupes d’acteurs et les effets structurants de leurs institutions se contraignent respectivement. Comme l’ont montré de nombreux travaux sur les sciences de gouvernement [104] , les savoirs développés sur l’administration sont influencés par les soutiens et la reconnaissance qu’ils reçoivent (ou non) de l’État. De même, les stratégies des élites politiques vont être influencées par la disponibilité d’une expertise qu’ils peuvent mobiliser. Deuxièmement, l’approche par les interdépendances n’interdit pas de réfléchir aux phénomènes d’asymétrie. Sous une configuration de réforme, une dimension peut apparaître causalement décisive, c’est-à-dire explicative du choix de répertoire. Dans les années 1970, par exemple, la variable politico-partisane domine et influence fortement la recomposition des expertises professionnelles légitimes sur l’administration. Dans la seconde moitié des années 1980, au contraire, la solidité des expertises élaborées par des consultants spécialisés sur l’administration et leur faisabilité dans le contexte politique influencent les prises de position des gouvernants alors en quête de solutions politiquement viables. Enfin, l’approche configurationnelle permet, diachroniquement, de penser les changements de séquence et de répertoire. Chaque évolution de l’un des trois pôles (professionnel, administratif, politique) a des répercussions sur les interactions au sein de la configuration et affecte la formulation des problèmes que pose l’administration bureaucratique : elle favorise ainsi un changement de répertoire. Ces évolutions d’un pôle peuvent relever de causes extérieures (changements technologiques, économiques, sociaux) mais elles seront filtrées à travers la configuration de réforme : les experts peuvent ainsi saisir l’opportunité d’une mutation de l’environnement économique pour renforcer ou redéployer leurs juridictions ; cette mutation peut aussi susciter l’entrée en jeu de nouveaux experts ; les ministères centralistes réagiront en s’engageant dans des politiques de réforme administrative susceptibles de maintenir leurs positions.

L’utilisation d’une perspective centrée sur les configurations de réforme est donc doublement vertueuse. Elle permet de prendre en compte simultanément plusieurs variables explicatives du phénomène réforme de l’État et d’appréhender les effets combinés d’une grande variété d’acteurs organisationnels pris dans leurs logiques institutionnelles propres. Simultanément, elle propose un modèle complexe d’explication qui prête attention à une multiplicité de facteurs mais qui les cristallise dans une configuration relationnelle stabilisée et contingente [105] .

Expliquer la trajectoire française des politiques de réforme administrative : temporalités et institutions

La compréhension des séquences et configurations successives ne doit pas conduire à adopter une posture relativiste et constructiviste qui se satisferait de l’idée que la politique de réforme administrative est socialement construite et que ses contenus varient au fil du temps. Au contraire, en renouant avec un questionnement de sociologie historique sur la dynamique de longue durée « des » politiques de « la » réforme administrative en France sous la Ve République, la compréhension des réformes telles qu’elles se font, par configuration, doit amener à expliquer le changement d’une séquence à l’autre et la trajectoire générale de réforme de l’administration française qui s’y dessine.

Il ne s’agit pas ici de revenir, par une montée en généralité schématique, à la représentation d’une trajectoire globale, logique, efficace, donnée ex ante à partir des traits institutionnels généraux de l’administration française. On retomberait alors dans les limites des approches privilégiant des visions univoques du changement en termes dichotomiques (succès/échecs, radical/lent, précurseur/retardataire). Loin de la construction d’une « histoire efficace », réfléchir en termes de trajectoire sur la base d’une dynamique qui court sur quarante ans et à partir d’une approche par les configurations invite au contraire à prêter attention aux temporalités complexes, aux modalités graduelles de changement, aux phénomènes d’institutionnalisation et aux contraintes récurrentes qui s’exercent sur la construction des réformes.

L’attention aux enchaînements et à l’ordonnancement des séquences est heuristique pour plusieurs raisons. Une séquence de réforme peut avoir un impact causal sur celles qui suivent : en favorisant une initiative ultérieure parce que la première a déstabilisé une règle que la seconde transformera radicalement ou parce qu’elle rend possible des effets cumulatifs ; mais aussi en bloquant certaines alternatives qui deviennent plus difficiles à développer. Paul Pierson a ainsi mis l’accent sur le fait que le choix d’un répertoire de politique publique peut créer un « chemin de dépendance » (path-dependency) qui contraint le développement des politiques suivantes en créant des mécanismes de renforcement ou de feed-back [106] . Le répertoire s’institutionnalise : il structure les incitations, distribue des ressources et des rôles, renforce des coalitions de soutien, diffuse des interprétations techniques et politiques communes. Ces investissements engendrent des coûts croissants et peuvent affaiblir, marginaliser, voire délégitimer d’autres alternatives et en retarder le développement. Par exemple, la politique de décentralisation a été menée, en France, dès le début des années 1980 alors que la Grande-Bretagne, à la même période, privilégiait la mise en œuvre massive d’instruments de gestion dans l’administration et une transformation de son organisation ministérielle, la décentralisation n’intervenant que beaucoup plus tard à la fin des années 1990. Quels ont été les effets d’une décentralisation précoce ? Quels acteurs renforce-t-elle dans le contexte français ? On verra par exemple que le transfert de compétences vers les collectivités territoriales et le renforcement des pouvoirs des élus locaux ont paradoxalement rendu plus coûteuse la réorganisation des services territoriaux de l’État. En d’autres termes, comme le rappellent Paul Pierson et Theda Skocpol, « dans les processus de dépendance au sentier, l’ordre des événements peut faire une différence fondamentale » [107] . Pour analyser les traits saillants de la trajectoire française sur le long terme, il est donc important de réfléchir à l’ordonnancement des répertoires de réforme administrative.

L’approche par les configurations et ses causalités complexes favorisent aussi la mise en évidence de formes discrètes ou lentes de changement qui se déploient sur la longue durée dans les univers institutionnels particulièrement denses que sont les systèmes administratifs bureaucratiques. Des travaux récents, ceux de Kathleen Thelen notamment [108] , ont mis l’accent sur l’importance de formes graduelles de changement dans lesquelles une stabilité institutionnelle d’ensemble est maintenue mais associée à des mécanismes discrets de transformation. Nous aurons l’occasion de montrer que ces modalités de changement sont fréquentes dans l’administration française. Une hypothèse simple est ici que si l’État administratif français n’a pas connu de bouleversement radical à l’image des bureaucraties britannique ou néo-zélandaise, sa transformation relève de chaînes causales lentes, incrémentales et graduelles ou bien d’effets de cumulativité de petits changements ou d’effets cliquets. Dans ce cas, comme le souligne Pierson, se focaliser sur une seule séquence se révèle dangereux : on court le risque de mettre l’accent sur des facteurs spécifiques à une période – particulièrement bloquants ou au contraire trop actifs – mais non représentatifs de l’ensemble du processus [109] . Cette approche a également une conséquence importante sur les découpages chronologiques en configurations. Si les passages d’une configuration à l’autre peuvent être datés et justifiés par des transformations des relations entre les pôles (professionnel, politique et administratif), les évolutions qui affectent les trois groupes d’acteurs relèvent aussi, souvent, de processus graduels qui s’inscrivent dans le temps long et qui exigent de revenir en arrière pour expliquer l’émergence d’une nouvelle situation.

L’analyse de longue durée, en trajectoire, est également une bonne loupe pour prêter attention aux phénomènes d’institutionnalisation d’une politique publique, c’est-à-dire ici à la manière dont les interactions et actions collectives qui donnent forme à la politique de réforme administrative atteignent une certaine consistance et font l’objet de mécanismes de reproduction [110] . En effet, au-delà des changements sémantiques et substantiels de répertoires, on observe bien, en France, de 1962 à 2007, la pérennisation des interventions gouvernementales sur la bureaucratie et l’autonomisation d’un champ spécialisé. Sur cinquante ans, une politique de l’organisation de l’administration s’est institutionnalisée par sédimentation successive au point de bénéficier d’une légitimité, d’une cohérence et d’une relative autonomie par rapport aux contextes institutionnels et sociaux. Ce phénomène ne préjuge pas de la « réussite » des réformes : le fait qu’elles atteignent les objectifs qu’elles se fixent ou qu’elles remettent drastiquement en cause les règles historiques de l’administration française.

Une réflexion globale sur la trajectoire permet, enfin, le repérage de « régularités » d’une configuration à une autre. Par régularités, on entend des contraintes institutionnelles répétées qui pèsent sur l’élaboration des réformes administratives : la prépondérance de normes ou de valeurs sans cesse invoquées dans les négociations, l’influence d’alliances entre acteurs pour limiter ou bloquer les réformes, le rôle systématique d’acteurs veto ou de certaines organisations qui pèsent dans les transactions. Ces régularités peuvent influencer les choix de contenus de réforme, la diffusion des idées, les stratégies et jeux d’acteurs ou les dispositifs d’action. Comment comprendre la faible et lente pénétration du New Public Management dans le contexte français et son adoption tardive au début des années 2000 avec la LOLF quand d’autres pays ont utilisé beaucoup plus tôt les idées et instruments néo-managériaux (dès la première moitié des années 1980 en Grande-Bretagne ou en Suède) ? Répondre à ces questions peut relever d’explications contextuelles liées à une seule configuration. Elle peut aussi conduire, si les « mêmes causes produisent les mêmes effets », à s’intéresser aux institutions du système administratif français, c’est-à-dire aux règles pérennes et aux interactions robustes qui font l’administration française. Dotées d’une certaine stabilité dans le temps, ces institutions influencent de manière répétée les réformes administratives en structurant les interactions des acteurs qui en dépendent (en termes de ressources, de pouvoir, mais aussi de représentations légitimes). Il s’agit donc, ex post et non ex ante, d’identifier le rôle structurant et opératoire de certains arrangements institutionnels historiques de l’administration française. On s’efforcera d’en montrer empiriquement la persistance et l’influence dans plusieurs des cinq configurations de réforme parce qu’ils favorisent, limitent ou, en tout cas, façonnent l’action collective réformatrice.