Sophie Wahnich

Une histoire politique de l'amnistie

Études d'histoire, d'anthropologie et de droit

Copyright

© Presses Universitaires de France, Paris, 2007

ISBN papier : 9782130559030
ISBN numérique : 9782130791218

Composition numérique : 2016

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Présentation

L'amnistie est souvent vécue comme un dispositif qui voile la vérité historique et s'oppose à la justice due aux victimes. L'amnistie ou son refus sont aussi indissociables de la qualification des crimes concernés et supposent toujours une réécriture de l'Histoire. Comprendre la construction historique de cette représentation et la critiquer pourrait redonner à l'amnistie ses lettres de noblesse. Cet ouvrage propose un travail de réflexion sur les sociétés européennes pouvant être capables de vivre avec leur part d'irréconciliable et d'irréconcilié pour apporter au débat public et à la réflexion des législateurs un éclairage sur l'institution de la clémence la plus ancienne et la plus controversée de la tradition démocratique.

Introduction

Sophie  Wahnich

chargée de recherches au CNRS-LAIOS. Elle est responsable de ce projet de recherche et de cette équipe. Historienne de formation, elle a travaillé sur la notion d’étranger pendant la période révolutionnaire, puis sur les émotions en politique et plus particulièrement sur la place de la fabrique de la loi comme processus d’apaisement politique et social. Elle s’intéresse aux processus fondateurs d’une identité européenne. Elle a notamment publié : L’impossible citoyen. L’étranger dans le discours de la Révolution française, Paris, Albin Michel, 1997 ; Fictions d’Europe. La guerre au musée en Allemagne, en France et en Grande-Bretagne, Paris, Éditions des Archives contemporaines, 2003 ; La liberté ou la mort. Essai sur la Terreur et le terrorisme, Paris, La Fabrique, 2003, « La révolution française comme conflit d’intolérable ou comment définir l’inhumanité en période révolutionnaire ? », in Patrice Bourdelais et Didier Fassin (dir.), Les constructions de l’intolérable, Paris, La Découverte, 2005.

Publié avec le concours du
GIP Mission de recherche Droit et Justice

L’amnistie a longtemps été perçue comme une pratique politique démocratique dont les promoteurs pouvaient à juste droit s’enorgueillir. La générosité, la magnanimité, l’humanité, autant de qualités fondatrices du processus de civilisation étaient associées à cette pratique qui avait pour effet d’inclure à nouveau dans la cité ceux qui n’en avaient pas respecté les règles, les lois. Dans Les vies parallèles de Plutarque, la « Clémence » caractérise les grands vainqueurs.

Or, notre époque n’offre plus ses faveurs morales à l’amnistie. Cette institution, qui a connu hier le faste des louanges, semble aujourd’hui irrémédiablement entachée d’illégitimité. Associée à une politique d’oubli actif, elle est accusée de voiler la vérité historique supposée aujourd’hui être seule salvatrice des sociétés qui ont connu des traumatismes politiques de grande ampleur. Le nazisme en Allemagne, le fascisme, puis le sang versé par le terrorisme des « années de plomb » en Italie, la collaboration puis la guerre d’Algérie en France.

Cette illégitimité est portée aussi bien par les acteurs du côté gauche de l’échiquier politique, que par ceux du côté droit. L’amnistie des fascistes de la république de Salo, obtenue souvent sans difficulté lorsque les partisans devaient faire la preuve de la valeur patriotique de leur prise d’armes, l’implication dans le génocide des juifs pour nombre de collaborateurs, les actes de torture pour les acteurs de la guerre d’Algérie ont donné à l’amnistie un caractère scandaleux.

Plus personne ne semble croire que l’amnistie comme processus politico-judiciaire puisse conduire à métaboliser socialement un traumatisme politique, conduire à mettre à distance rancœurs et rancunes, faire cesser l’empoisonnement du présent par le passé. Les amnisties historiques du XXe siècle, comme « injustices instituées », sont plutôt accusées aujourd’hui d’avoir été à la source de cet empoisonnement. C’est ainsi souvent l’interprétation qui est faite en termes de filiation entre l’amnistie de 1944-1946 en Italie et le terrorisme rouge des « années de plomb ». En France, les analyses sur la mémoire coloniale soulignent les effets délétères de l’amnésie nationale française sur la guerre sans nom, la guerre d’Algérie. Oublier ses crimes conduirait à les perpétuer d’une manière souterraine et produirait pour les porteurs d’une mémoire bafouée toutes sortes de ressentiments.

Impunité et amnistie peuvent alors se trouver confondues par le jeu de forces politiques visant à leur rejet commun par les membres du corps social.

Ce retournement du jugement social à l’égard de l’amnistie se traduit dans l’évolution du droit pénal international. L’heure n’est plus aujourd’hui ni à la clémence ni à l’oubli. La tendance générale traduit davantage une volonté abstraite des États que « justice soit faite » dans le plus grand nombre de cas possible. Les Conventions internationales touchant à la matière des crimes et des délits internationaux se montrent dans leur ensemble hostiles aux mesures d’amnistie. En France par exemple, une partie de la doctrine soutient que certaines de ces conventions (auxquelles l’article 55 de la Constitution confère force supérieure aux lois) feraient peser un doute sur la validité des lois d’amnistie relatives « aux événements d’Algérie ». Ainsi, le droit international conventionnel tendrait davantage à faire disparaître le droit souverain de chaque État d’amnistier certains faits en raison de leur nature particulière, au profit d’une obligation de juger certains faits en raison de cette nature particulière [1] .

Bien qu’elle subsiste en tant que composante clef de la tradition constitutionnelle européenne, l’amnistie accordée apparaîtrait bientôt comme une butte témoin d’un temps révolu, celui d’une souveraineté étatique toute-puissante, alors que le refus d’amnistie pourrait trouver dans l’espace souverain comme dans l’espace international, de solides ressources.

La protection conventionnelle des droits de l’homme telle qu’elle a été mise en place au niveau international et européen pourrait également s’inscrire dans ce mouvement hostile à l’amnistie. En effet, plusieurs rapports de la Commission interaméricaine des droits de l’homme ont considéré que les lois d’amnistie au sens large portaient indirectement atteinte au droit à un procès équitable.

Ce retournement de la valeur donnée à une institution de clémence qui a connu ses heures de gloire est en soi un fait historique, qui, pour être compris, suppose l’historicisation critique.

Il s’agit dans un premier temps d’interroger les processus historiques qui ont conduit au XXe siècle à délégitimer cette institution de clémence. Dans un second temps, de mesurer le rôle politique joué par les amnisties qui sont toujours des moments où la justice vient légitimer une interprétation de l’histoire des violences politiques qui ont été à l’œuvre dans la séquence où la question de l’amnistie est posée.

Enfin, il s’agit de saisir également la construction historique des conceptions normatives de la clémence en général et de l’amnistie en particulier, tant sur le plan philosophique et politique que sur le plan juridique, à l’échelle de pays souverains fondateurs de cette institution comme la France mais également aujourd’hui à l’échelle des institutions européennes.

Dans cette traversée, nous avons choisi plusieurs ports privilégiés.

La Cité athénienne et l’amnistie des Trente tyrans analysée avec brio par Nicole Loraux nous servent de toile conceptuelle pour amorcer la réflexion et le processus comparatif. La période moderne et fondatrice de Révolution française offre un laboratoire de choix pour penser cette normativité de la clémence à l’horizon du droit naturel déclaré mais aussi pour analyser plusieurs dispositifs distincts d’usage de l’amnistie. La fonction assignée à cette institution de clémence et les valeurs sociales qui en découlent varient au point de devoir considérer que l’amnistie au singulier n’existe pas. Si l’on souhaite modéliser les enjeux sociaux et moraux des usages de cette institution de clémence, il convient de distinguer au moins trois modèles d’amnistie où l’oubli n’est plus qu’une des modalités de la réécriture de l’histoire qui l’accompagne. Oublier, faire la vérité, rendre la vérité illisible seraient alors les trois modalités de cette réécriture de l’histoire propre aux configurations sociopolitiques où la question de l’amnistie est posée publiquement, qu’elle soit d’ailleurs, in fine, accordée ou refusée.

L’amnistie des Communards décryptée par Stéphane Gacon permet de saisir la nature républicaine de l’institution française réinvestie aujourd’hui par des commentateurs des événements présents.

Les amnisties des collaborateurs en France et des fascistes en Italie, l’amnistie de la guerre d’Algérie seront traitées comme point d’ancrage de la mémoire présente de l’amnistie [1]  scandaleuse.

Or, ce « scandale » d’une manière plus globale est celui d’un siècle qui n’a pas réussi à contenir le crime contre l’humanité, dans des proportions inimaginables aussi bien pour les acteurs de la cité grecque que pour ceux du XVIIIe siècle.

Les premiers avaient inventé le crime inexpiable de « policide » pour mieux le mettre à distance. Ce serait là l’enjeu du récit de la guerre de Troie [1]  dans l’Iliade. Les seconds avaient inventé un crime de lèse-humanité pour construire la limite entre une clémence barbare qui conduit à laisser l’immonde envahir le monde et une clémence humaine qui conduit à rendre ce monde plus humain. Certes, les révolutionnaires avaient buté sur la manière de rendre cette limite effective face à un peuple qualifié d’ennemi du genre humain pour être incriminé collectivement de crime de lèse-humanité, mais elle avait malgré tout servi à déclarer l’interdit symbolique d’inhumanité. Cette inhumanité associait un projet politique négateur des droits de l’homme et du citoyen et des pratiques cruelles.

Après Auschwitz et l’impossibilité de ne pas rendre dans l’après-Seconde Guerre mondiale cette limite poreuse, est-il encore possible de penser ensemble mémoire, justice et réconciliation ? C’est le nœud même mis en jeu par la querelle des historiens allemands et retravaillé par les philosophes Jürgen Habermas en Allemagne et Paul Ricœur en France. Les deux rhétoriques de la réconciliation du corps divisé de la cité par l’éradication de la haine-vengeance, grâce à la médiation de l’oubli ou grâce à celle de la mémoire, posent l’une et l’autre le problème des rapports entre justice et pardon. Or, Jürgen Habermas cherche à dépasser ces deux rhétoriques au profit d’une rhétorique de l’incalculable, de l’excès. La Cité divisée, lorsqu’elle se réconcilie, ne le fait pas sans reste. Il y a toujours de l’irréconcilié qui pourtant n’est pas toujours produit par une définition intangible et universelle de l’irréconciliable.

Travailler aujourd’hui sur l’amnistie, son actualité et son inactualité, la demande d’amnistie et le refus d’amnistie, suppose de réfléchir sur les manières de produire l’irréconciliable et l’irréconcilié, suppose de se demander ce que chaque société fait de son irréconcilié.

La prise en compte de l’irréconcilié du côté de Jürgen Habermas vise à construire une culture politique commune fondée sur un rapport critique à l’histoire aux marges des institutions de clémence. Mais la notion de « tolérance zéro » ou « d’impunité zéro » est propre au rêve d’une société sans reste et sans clémence qui rejette le monstre hors la Cité et demande une réparation symbolique infinie pour les victimes. Si nos sociétés européennes nomment ainsi aujourd’hui un interdit d’inhumanité politique incarnée par le terrorisme, elles réintroduisent comme traitement ordinaire de cette monstruosité la cruauté d’une répression sans limites, sans normes, pour venir la contraindre. C’est là l’enjeu de taille auquel se voit aujourd’hui confrontée l’édification d’une Europe démocratique, en cette période constituante charnière pour la sauvegarde et le renforcement de ses valeurs essentielles.

Cette traversée nous a conduit sur les rivages d’une actualité politique et judiciaire brûlante, celle des extraditions de réfugiés italiens de la France vers l’Italie, extradition effectuée comme celle de Paolo Persichetti ou programmée comme celle de Cesare Battisti, ou encore potentielle pour d’autres réfugiés dans un contexte où la décision de la Cour européenne des droits de l’homme, qui oblige la justice italienne à rouvrir les procès effectués par contumace en présence des inculpés, conduit à légitimer ces procédures d’extradition.

Cette focale des extraditions ouvre ainsi de fait à l’enjeu des conditions institutionnelles et normatives de possibilité et de légitimité de l’amnistie en tant qu’institution démocratique proprement européenne dans le cadre de l’expérimentation inédite de construction d’un espace judiciaire pénal européen.

Lorsque Paolo Persichetti a été extradé, les ministres français et italiens de la Justice l’avaient présenté comme une affaire européenne. Le gouvernement français avait affirmé que l’extradition de Paolo Persichetti était « un geste de solidarité européen » [1] . Le lundi 26 août 2002, lendemain de l’extradition de Paolo Persichetti, le ministre de l’Intérieur avait souligné que « depuis l’assassinat de Marco Biaggi, le gouvernement italien a demandé aux pays européens d’être particulièrement attentifs aux anciens membres des brigades rouges » [2] . Des divisions passées redeviennent ainsi des enjeux actuels de la lutte antiterroriste et légitiment des gestes où se joue pour aujourd’hui le débat entre la norme et l’exception.

Que reste-t-il aujourd’hui des interdits liés à la souveraineté de l’État au regard des réalisations de l’espace judiciaire pénal européen et au prix de quelles « contorsions » ? Qu’advient-il de la séparation des pouvoirs ? Quelles sont les valeurs que cet espace pénal entend véhiculer ? Respecte-t-il le prérequis démocratique d’un équilibre entre le principe sécuritaire et le principe d’universalisme des droits de la personne humaine, autrement dit, entre les exigences de maintien de l’ordre public et celles de justice, de liberté, et de clémence démocratique ?

Les effets d’influence réciproque entre États sont nombreux, et, de fait, la question italienne depuis la « doctrine Mitterrand » et sa rupture en août 2002 se trouve intriquée à la problématique française où des figures typiquement italiennes telles que celle du repenti font leur apparition et réorientent la justice française vers une conception plus intransigeante de la peine qui s’accommode mal de la clémence. Il s’agit alors de comprendre l’évolution du droit français dans ses relations intergouvernementales avec l’Italie, l’évolution de l’opinion publique italienne qui fait de l’amnistie une question épineuse, sans vraiment la faire basculer du côté du tabou, une amnistie qui travaille le présent de l’histoire italienne et, à travers ce pays laboratoire, l’histoire et le devenir de l’Europe politico-judiciaire.

Débattre de l’amnistie, c’est ce que nous voulons démontrer dans le vif de cette histoire politique de l’amnistie, revient toujours à interpréter la légitimité de la violence politique dans l’histoire, à lui assigner une place et un signe. Débattre de l’amnistie, c’est faire de la politique en déclarant comment se présentent les jugements de valeurs sur les conflits passés, comment se superposent les temps de l’histoire, passé continué dans le présent ou réinvesti par le présent, passé rejoué, passé refoulé ou parfois plus exactement tenu à distance, passé dénié. La norme du crime contre l’humanité et la nouvelle place conquise par la victime ne sont pas alors les enjeux premiers de ces processus historiques. La possibilité de penser la violence du conflit démocratique comme temps hors de ses gonds « qui fait pourtant aussi le temps de l’histoire » [1]  se joue d’une manière cruciale dans cette question de l’amnistie. L’amnistie comme après-coup de la violence politique démocratique indique si, oui ou non, le caractère non maîtrisable et parfois tragique de l’histoire d’un désir de liberté peut encore trouver une place légitime et symbolique dans notre devenir collectif. Les hommes du XVIIIe siècle auraient parlé en termes de résistance à l’oppression et Robespierre interrogeait : « Comment peut-on soumettre à un jugement certain les effets que peuvent entraîner ces grandes commotions ? Qui peut marquer après coup le point précis où doivent se briser les flots de l’insurrection populaire ? À ce prix, quel peuple pourrait secouer jamais le joug du despotisme ? Car s’il est vrai qu’une grande nation ne peut se lever par un mouvement simultané, et que la tyrannie ne peut être frappée que par la portion des citoyens qui est plus près d’elle, comment ceux-ci oseront-ils l’attaquer si, après la victoire, des délégués arrivés des parties éloignées peuvent les rendre responsables de la durée ou de la violence de la tourmente politique qui a sauvé la patrie ? » A fortiori lorsque l’insurrection est vaincue ou, plus simplement encore, qu’elle a échoué ou qu’elle a erré.

Notes du chapitre

[1] ↑ M. Delmas-Marty, « La responsabilité pénale en échec (prescription, amnistie, immunités) », in Juridictions nationales et crimes internationaux, PUF, 2002, spéc. p. 637.

[1] ↑ Nous en rappellerons les grandes lignes mais nous renvoyons pour plus de détails : pour la France, aux travaux de Stéphane Gacon, Histoire de l’amnistie en France de la Commune à la guerre d’Algérie, Paris, Seuil, 2002 ; pour l’Italie, à ceux de A. Santosuosso, F. Colao, Politici e amnistia. Tecniche di rinuncia alla pena per i reati politici dall’unità ad oggi, Verona, Giorgio Bertani Editore, 1986.

[1] ↑ F. Dupont, Séminaire de recherche sur les crimes contre l’humanité et la littérature, Paris-VII, 1999.

[1] ↑  Le Monde du 28 août 2002, p. 8.

[2] ↑  Ibid.

[1] ↑ N. Loraux, art. cit., p. 32.

Première Partie - Une institution galvaudée ? [1] 

Lynda  Dematteo

postdoctorante au Département d’ethnologie de l’université de Montréal et donne des cours en maîtrise d’études internationales. Elle a soutenu une thèse d’anthropologie sociale et d’ethnologie de l’EHESS intitulée « De la bouffonnerie en politique. Ethnographie du mouvement Lega Nord en Bergamasca », sous la direction de Marc Abélès, qui est parue aux Éditions du CNRS en 2007.

Hervé  Rayner

docteur en science politique ; sa thèse dirigée par Michel Dobry est parue aux Éditions Michel Houdiard sous le titre « Les scandales politiques et l’opération mains propres en Italie », en novembre 2005. Il s’intéresse plus particulièrement à la place des contextes dans la construction des possibles de l’action politique. Il est rattaché au LASP, CNRS, université de Paris-X.

Maria  Grazzia Sangalli

avocate et poursuit des recherches sur l’indulto et l’indultino défendus par les catholiques et bloqués par la Ligue du Nord et les postfascistes. Elle travaille également sur la figure de Beccaria.

Sophie  Wahnich

chargée de recherches au CNRS-LAIOS. Elle est responsable de ce projet de recherche et de cette équipe. Historienne de formation, elle a travaillé sur la notion d’étranger pendant la période révolutionnaire, puis sur les émotions en politique et plus particulièrement sur la place de la fabrique de la loi comme processus d’apaisement politique et social. Elle s’intéresse aux processus fondateurs d’une identité européenne. Elle a notamment publié : L’impossible citoyen. L’étranger dans le discours de la Révolution française, Paris, Albin Michel, 1997 ; Fictions d’Europe. La guerre au musée en Allemagne, en France et en Grande-Bretagne, Paris, Éditions des Archives contemporaines, 2003 ; La liberté ou la mort. Essai sur la Terreur et le terrorisme, Paris, La Fabrique, 2003, « La révolution française comme conflit d’intolérable ou comment définir l’inhumanité en période révolutionnaire ? », in Patrice Bourdelais et Didier Fassin (dir.), Les constructions de l’intolérable, Paris, La Découverte, 2005.

I. Quels scandales rôdent autour des amnisties des après-guerre ?

1. Traditions d’amnisties en France, en Italie, en Europe

Les procédures d’amnistie ont jalonné l’histoire des Républiques françaises qui en ont fait un instrument de régulation des conflits civils et sociaux. Stéphane Gacon en a fait une présentation particulièrement fouillée et a montré en quoi ces procédures relevaient de la tradition républicaine [1] .

Aujourd’hui, en France, l’amnistie est un acte juridique de portée générale décidé par le pouvoir législatif. C’est une amnistie réelle lorsqu’elle concerne des faits précis définis par la loi. Toutes les personnes emprisonnées pour ces faits sont alors libérées, quelle que soit leur condamnation. Toutes les procédures en cours sont interrompues et il est interdit de faire publiquement mention des condamnations qui sont effacées du casier judiciaire.

L’amnistie a également scandé l’histoire italienne depuis le Risorgimento. Elle a de ce fait été conçue comme un instrument politique et une technique institutionnelle relativement ordinaire. Entre 1861 et 1943, plus de 230 mesures de clémence collective sont recensées, et 25 entre 1948 et 1983 [2] . Cette fréquence du recours à l’amnistie et à l’indulto fut d’ailleurs (sur) interprétée par certains auteurs comme une conséquence de la culture catholique et de son culte du pardon (perdonismo) [1] . Notons que ces recours à l’amnistie participaient d’une reconnaissance de la dimension « politique » (politicità) de certains types de délits [2] .

Le cas de l’indulto (remise de peine) est différent car il s’agit d’une mesure qui n’annule pas le délit mais uniquement la peine, même partiellement. La récente mesure approuvée par le Parlement italien, l’indultino (loi 207/2003), répond à cette définition : c’est une médiation législative résultant d’un fervent débat politique marqué par de fortes oppositions où ont été mises en concurrence des options juridiques et idéologiques différentes difficilement conciliables (destinées dans l’ensemble à souligner qu’il ne s’agissait pas d’une indulgence a principiis). Les partisans de la mesure de clémence se sont référés à Cesare Beccaria (Dei delitti e delle pene, 1764) pour qui la peine, afin qu’elle ne constitue pas une violence à l’encontre du citoyen, doit être publique, prompte et nécessaire, la plus faible possible selon les circonstances, proportionnée au délit et définie par la loi. La Constitution italienne, comme en témoignent les travaux de la Constituante, s’inspire de ces principes et établit à l’article 27 que l’expiation des peines ne peut recourir à des traitements inhumains et doit tendre à la rééducation du condamné.

Le débat s’est essentiellement concentré sur les conditions de détention des condamnés, sur la dignité du prisonnier, mais aussi sur la sécurité des citoyens tandis que celui sur les prisonniers politiques (si on exclut la diatribe sur la grâce de Sofri) a été passé sous silence. Il y a quelques années pourtant, la question avait de nouveau retrouvé une certaine visibilité et suscité l’intérêt du Président Oscar Luigi Scalfaro. Jusqu’à l’approbation de la loi constitutionnelle no 1 de 1992, la compétence en matière d’amnistie ou d’acte de clémence comme l’indulto était assignée au chef de l’état sur la base d’une loi de délégation approuvée par le Parlement selon l’article 79 de la Constitution. Or cet article a été radicalement modifié par la loi constitutionnelle qui attribue aux assemblées la prérogative de concéder l’amnistie et l’indulto par une loi adoptée à la majorité des deux tiers par les deux chambres pour chacun de ses articles jusqu’au vote final, et rend ainsi beaucoup plus difficile l’exercice du pouvoir de clémence. De fait, depuis 1992, aucune procédure de ce type n’a été adoptée. Pour faire passer le récent indultino, le Parlement a eu recours à un escamotage procédural en l’approuvant avec une majorité simple.

Aujourd’hui, d’une manière générale, l’amnistie constitue une composante clef du droit moderne des grandes démocraties européennes et occupe une place centrale dans la tradition constitutionnelle européenne commune [1] . Elle concerne au plus haut point l’histoire politique contemporaine des États membres de l’Union européenne, les exemples étant abondants de la manière dont la logique démocratique classique continuera d’agir 25 siècles plus tard ; parmi les plus connus, celui du « cycle français typique » ou, plus récemment encore, celui de la Grèce contemporaine à l’issue de la guerre civile et de l’Espagne postfranquiste.

Néanmoins, force est de constater que si dans les ordres juridiques internes les fondements juridiques de l’amnistie demeurent intacts, sa légitimité politique est affectée ; et ce, sous l’effet conjugué d’une montée en puissance de la justice internationale et de la justice constitutionnelle nationale [2] , qui encadrent la représentation de la souveraineté populaire, plus encore, la souveraineté de l’État [3] . La légitimité de l’amnistie est tributaire de la grande tension entre deux principes du droit international, celui de justice universelle et celui de souveraineté de l’État (et de non-ingérence). Ainsi, en dépit du fait que l’ordre juridique international demeure essentiellement intergouvernemental, la tendance à l’« in-tolérabilité » de l’amnistie est manifeste. Entachée de plus d’une « mauvaise réputation » qui n’est pas sans fondements, l’amnistie tend à être considérée par la doctrine comme une « anomalie », un droit « excessif et abusif », une « dérogation flagrante au principe de séparation des pouvoirs », une « déviation à l’État de droit », qui ne saurait être tolérée qu’à condition de rester provisoire. Il n’en demeure pas moins que si l’alternative à cette institution de clémence n’est autre que de « déporter ses fonctions » sur des techniques de droit pénal, qui n’ont pas “la même visibilité politique”, sa finalité reste présente » [4] .

2. Le discrédit de l’amnistie Togliatti en Italie

Le traitement judiciaire de la guerre de libération contre les nazis et les fascistes (1943-1945) a discrédité l’amnistie en tant qu’institution en Italie. La voie de règlement du conflit poursuivie par les Italiens fut en effet assez paradoxale : la législation pénale du fascisme n’a pas été réformée à l’issue du conflit et le législateur ne s’est pas adapté à la logique de renversement révolutionnaire qui légitimait et légalisait les actions des résistants. La continuité de l’État italien a donc prévalu sur la nécessité de signifier politiquement la fin du régime fasciste. En 1944, le législateur fit à l’adresse des résistants un choix technique qui présente plus d’une analogie avec le décret d’amnistie pour les délits commis à des fins nationales que fit passer Mussolini au lendemain de la « Marche sur Rome » en 1922. Les amnisties de l’après-guerre ont donc eu pour effet de délégitimer la Résistance dans la mesure où les actions menées durant la lutte antifasciste sont toujours considérées comme des délits, même s’il fut admis que de telles conduites relevaient de circonstances exceptionnelles ; ensuite, la magistrature mit en œuvre de manière restrictive le décret de la loi d’amnistie de 1944 en stipulant qu’il s’appliquait uniquement à la lutte armée contre l’ennemi ainsi qu’aux actes qui avaient un certain relief militaire et non aux actions des estafettes partisanes. Cela amena les spécialistes à parler du « Procès de la Résistance ».

L’amnistie Togliatti (décret présidentiel du 22/6/1946) fut sans doute la plus importante car elle avait l’ambition de clore la période de la guerre civile en amnistiant également les combattants engagés dans le camp adverse. Ce décret concerne aussi bien les délits commis par les résistants que ceux liés à la collaboration avec les envahisseurs allemands, avec cependant des exceptions pour les crimes les plus graves. Le législateur réaffirma ainsi sa volonté de punir les collaborateurs pour des raisons d’équité et pour ne pas heurter la sensibilité populaire. Cette décision d’amnistie répondait cependant à l’exigence de réintégrer rapidement dans la vie nationale ceux que Palmiro Togliatti définit dans son discours comme ayant été « portés par la passion politique ou trompés par une propagande mensongère [...] » (passage cité par Amadeo Santosuosso). La clémence pénale fut donc étendue aux délits politiques commis par les fascistes à partir du moment où, dans l’esprit du législateur, l’Italie républicaine ne pouvait réactualiser la « tradition médiévale de la mise au ban » à l’égard de ceux qui, à divers titres, avaient été compromis avec le régime fasciste. Cette amnistie ne concerna que les actes commis sous l’occupation allemande. Les actes de spoliation commis à l’encontre des juifs avaient été, par exemple, amnistiés dès 1944. Les autorités réaffirmèrent leur volonté de juger des individus pour leurs actes et non un régime. Elles refusèrent également de considérer la réalité de la guerre civile. Les meurtres commis après le 31 juillet 1945 n’entrent pas dans le cadre de cette amnistie, alors que le conflit entre fascistes et antifascistes se perpétua bien au-delà de la Libération. Mais jusqu’à aujourd’hui les Italiens répugnent à le reconnaître.

Cette tentative de résoudre la fracture entre résistants et collaborateurs souleva d’importantes critiques surtout lorsque l’on considéra les premières applications jurisprudentielles du décret Togliatti. L’appréciation de la nature politique des actes a été en effet laissée aux magistrats et l’œuvre de « pacification » ressembla plus à une « œuvre de justice distributive » qu’à un véritable double interdit de la vengeance. L’amnistie Togliatti ne fut pas le « pardon des indignes » qu’elle se promettait d’être car ce texte permit surtout à des délits très graves (et sévèrement réprimés s’ils avaient été commis par des délinquants de droit commun) d’être amnistiés parce qu’ils l’avaient été par des fascistes engagés dans la collaboration. L’attitude de la magistrature italienne renforça encore cette impression d’inéquité. Celle-ci opéra une « grande lessive » des crimes fascistes (en négligeant d’appliquer le décret du 27/07/1944 qui visait leur punition) et se montra au contraire particulièrement sévère à l’égard des délits commis par les résistants.

Les données statistiques livrées par Bracci [1]  en 1947 confirmèrent cette impression : parmi les 7 061 politiciens amnistiés à la faveur des articles 1 et 2 du décret, 153 sont des partisans et 4 129 des fascistes ; à la faveur de l’article 3, les amnistiés sont 2 973, tous fascistes. Très vite, Palmiro Togliatti interpella la magistrature en la mettant en garde contre une application large du décret et en l’engageant à s’en tenir à l’esprit de la loi qui prévoyait la condamnation des crimes fascistes. Le gouvernement dut en outre suspendre par décret l’ensemble des poursuites engagées contre les partisans prouvant par là que le décret n’avait pas atteint son but. Il s’avéra que les prisons étaient encore pleines de résistants [2] .

Lorsque les auteurs du livre Politici e amnistia examinent les indications données par la Cour de Cassation sur l’application du décret, la thèse selon laquelle les hiérarques fascistes n’ont pas été punis se trouve largement confirmée. Les juges exclurent ce qu’ils définirent comme la « présomption de responsabilité » afin de mettre en échec les articles relatifs à la condamnation des dirigeants. Seuls des hiérarques directement impliqués dans les opérations allemandes furent condamnés, ceux qui combattirent afin de maintenir le système en place furent largement amnistiés car on fit valoir le respect de la légalité sur toute autre considération. On put ainsi reconnaître la fonction de « tuteur de la légalité » à un chef fasciste de province bien qu’il fût responsable de massacres. Par son attachement à la continuité juridique, la magistrature a restauré la légalité fasciste, ce qui aboutit en bout de course à l’amnistie des miliciens des Brigades noires et à la condamnation des partisans.

La définition du délit politique dans l’article 7 du code Rocco engendra toute une série de difficultés techniques qui bénéficièrent essentiellement aux collaborateurs. Les magistrats s’en tinrent à une définition formelle du délit politique et refusèrent de considérer les violences de la guerre civile. La Cassation précisa notamment que les « homicides commis par haine de classe » n’entraient pas dans le cadre de l’amnistie. Il avait déjà été précisé en 1944 que les meurtres d’agents de police ne seraient pas absous. L’amnistie des déportés fut par ailleurs appliquée de manière restrictive. Globalement, la magistrature italienne opéra une dépolitisation des délits commis par les résistants en les réduisant à des actes de délinquance commune qui aboutit à leur non-amnistie, tandis que la collaboration avec l’envahisseur fut au contraire reconnue comme un crime politique passible de l’amnistie. Pour contrer cette tendance, le gouvernement sera même contraint d’ajouter un « délit politique » de Résistance ! Nous pouvons donc conclure que la volonté du législateur d’oublier les délits antifascistes en même temps que les crimes les moins graves des fascistes fut largement déçue. La manière dont les autorités italiennes mirent en œuvre les amnisties de l’après-guerre fut tellement tordue qu’elle hypothéqua sur le long terme la pacification politique et déconsidéra cette institution de clémence dans l’opinion publique.

3. L’amnistie de la collaboration et de la guerre d’Algérie : premiers entachements français d’illégitimité

En France, la représentation de l’amnistie comme pratique scandaleuse s’est constituée d’abord autour de deux amnisties : l’amnistie de la collaboration (1951-1953) et l’amnistie des actes incriminés dans la guerre d’Algérie (1962-1981).

L’amnistie des collaborateurs constitue encore aujourd’hui une page sombre de l’histoire nationale. « Dans la mauvaise conscience d’aujourd’hui, ou plutôt dans le regard sombre et réprobateur qui est souvent porté sur cette période, il y a sans doute ce sentiment important d’être passé à côté de grandes choses, alors que de belles promesses étaient faites aux Français, celles liées à l’espoir du projet de la Résistance, projet d’une régénération nationale sur la base de la rénovation de la République après l’épreuve. La tristesse et la colère d’aujourd’hui sont à la mesure de la désillusion d’alors. [...] il y a là l’image d’un moment de basses compromissions où l’on place, penaud, son mouchoir sur les idéaux. » [1] 

Cette amnistie des collaborateurs est réclamée par la droite vichyste et maurassienne sans que les résistants divisés soient capables de résister à des argumentaires anticommunistes d’une part et prenant appui sur le renouveau des droits de l’homme qu’ils avaient ouvertement bafoués quelques années auparavant. Les droits de l’homme sont ainsi instrumentalisés pour sauver et protéger ceux qui ne se sont jamais cachés de défendre des projets qui supprimaient le cadre républicain du droit français. Le paradoxe est de taille et pourtant il n’a pas suffi de le relever pour lutter contre une logique de pardon rapide. Cependant, qu’est-ce qui est alors pardonné ?

Si, aujourd’hui, cette période est associée aux crimes contre l’humanité et à la volonté de détruire le cadre républicain et démocratique, ce qui était alors reproché aux criminels, c’était surtout d’avoir trahi le pays en pactisant avec l’ennemi. La trahison était le principal grief car les Français de l’après-guerre, dans leur grande majorité, étaient assez confus dans leurs principes idéologiques et, même après la Libération, l’idéologie de Vichy n’était pas considérée comme totalement inacceptable. Dans l’après-coup, le caractère délétère et indigne de cette amnistie est imputé à l’institution de clémence en tant que telle et non pas à la configuration historique (début de la guerre froide, division des résistants, confusion idéologique, volonté de tourner la page sur des années troubles). La réouverture des informations judiciaires contre Paul Touvier et Maurice Papon montre alors que la justice n’a pas été bien rendue, ou rendue d’une manière incomplète. On refuse aujourd’hui les silences de l’État et sa volonté d’oublier et de faire oublier ses crimes.

L’amnistie des crimes de la guerre d’Algérie constitue la deuxième source d’illégitimité de l’amnistie en France.

Deux premiers décrets amnistient ces crimes. Les accords d’Évian reconnaissent l’indépendance de l’Algérie, et les Algériens rebelles obtiennent une amnistie totale qui comprend les crimes de sang. Mais les Algériens n’ayant pas agi en Algérie ne sont pas immédiatement amnistiés. Un second décret porte sur les « faits commis dans le cadre des opérations de maintien de l’ordre dirigées contre l’insurrection algérienne ». Ce décret relève de la seule initiative du gouvernement français qui le présente comme une décision réciproque, en miroir. Les policiers et les militaires condamnés pour leurs « excès », c’est-à-dire pour leurs actes de torture, sont amnistiés. Le Parlement n’a pas eu son mot à dire. Quant aux « porteurs de valise », ils ne sont pas amnistiés.

Une partie de la gauche s’élève contre l’amnistie des « gardiens de l’ordre ». Robert Badinter, avocat du comité Audin (Audin était un militant communiste arrêté par les parachutistes et porté disparu, son comité de soutien affirme qu’il est mort sous la torture), écrit dans L’Express un texte intitulé « Détournement d’amnistie ». L’argumentaire est le suivant : « Chaque nation est engagée par chaque crime commis en son nom. Elle ne peut se sauver qu’autant qu’elle n’a pas reconnu cet acte comme sien car pour les nations comme pour les hommes, il n’y a pas d’autres choix que d’être le complice du bourreau ou son juge. » Cette éloquence renoue avec les logiques du crime de lèse-humanité [1]  où laisser faire le crime, c’est soi-même devenir criminel. En refusant de poursuivre ses soldats ou ses fonctionnaires, l’État persiste dans son atteinte aux valeurs fondamentales de la République à la justice et aux droits fondamentaux. Le bâtonnier René William Thorp publie un article dans Le Monde et y affirme que « le second décret d’amnistie est une atteinte au renom de la France ». Pierre Vidal-Naquet inclut un commentaire de cette amnistie dans un recueil de documents et de témoignages sur la torture. Le second décret est qualifié de « scandale juridique » car le droit français pour la première fois accepte d’oublier des actes de torture. Or, ces actes sont contraires à l’article 5 de la Déclaration universelle des droits de l’homme que la France a signée. Déjà Vidal-Naquet espère qu’une future juridiction sera capable de statuer sur les atteintes aux droits de l’homme. Le comité Audin dépose un recours devant le Conseil d’État et affirme que le gouvernement n’a pas le droit de remettre en cause « un principe de base du droit français qui veut que la torture soit un crime, et les tortionnaires punis ». De 1962 à 1982 en passant par 1968, 1974 et 1981, les prolongements de cette amnistie détournée vont jusqu’à la révision-reconstitution des carrières des militaires et des fonctionnaires amnistiés, parmi lesquels les généraux félons. Robert Badinter est alors garde des Sceaux.

II. Années 1970, années 1980 : entre angélisme et prudence, l’amnistie et ses coûts politiques

1. En France, des amnisties qui ont choqué ou déçu

Ce ne sont pas seulement les amnisties emblématiques de la Collaboration et de la guerre d’Algérie qui ont discrédité l’amnistie. Ce discrédit avait d’ailleurs davantage porté sur l’opportunité que sur le principe d’amnistie, celui-ci ayant été détourné au profit d’une « clémence barbare » et d’une fausse réciprocité de l’indulgence confondant criminels de lèse-humanité et révolutionnaires. En fait, la façon dont l’amnistie est perçue évolue en fonction des usages et du contexte. Dans le cas français, une partie des partisans de l’amnistie a changé d’avis puisque les deux amnisties décidées par la majorité parlementaire de gauche au début de chacun des septennats Mitterrand ont déçu leurs promoteurs. En outre, les amnisties de 1988 et de 1990, qui ne relèvent pas du même registre puisqu’elles concernent une classe politique et son mode de financement, ont conduit à discréditer ce type de procédures auprès de l’opinion publique et des journalistes en particulier. La cuisante défaite des socialistes aux législatives de 1993 a été interprétée comme une conséquence de cette clémence impopulaire à un moment où les scandales « politico-financiers » se succédaient en France et où l’opération « Mains propres » voyait s’effondrer le Parti socialiste italien. En 1990, l’amnistie est apparue une fois de plus comme injuste et immorale, présentée comme l’outil qui permettait à une caste politique de ne pas subir la loi commune. Sur fond d’antiparlementarisme, cette amnistie aurait participé à ce que nombre de commentateurs assimilent à une « crise de la représentation ».

Mais, compte tenu des enjeux contemporains autour de l’assassinat du préfet Érignac, nous avons choisi d’approfondir le discrédit actuel issu des amnisties de 1981 et de 1988 qui ont porté sur la violence politique en France (autonomistes basques et bretons, Action directe) et sur la question corse en particulier. Cette réflexion sur le cas corse se fonde sur des entretiens auprès de deux anciens leaders nationalistes inculpés qui ont bénéficié de l’amnistie : Yves Stella (maire de Morsiglia) et Edmond Siméoni. Nous avons complété notre enquête en interrogeant Émile Zuccarelli, maire de Bastia et ancien ministre, qui est à l’origine de la demande d’amnistie en 1988 et qui considère aujourd’hui avoir commis une erreur. Sans entrer dans les détails, la procédure d’amnistie est qualifiée par ceux qui en ont bénéficié de « revendication angélique de la part de la gauche au pouvoir » et par ceux qui l’ont demandée de « pantalonnade ». Depuis 1981, l’amnistie a ainsi perdu une grande partie de sa valeur symbolique. Pourquoi ?

Lorsque les socialistes souhaitent l’amnistie, ils veulent marquer leur arrivée au gouvernement par une grande mesure symbolique analogue à l’amnistie des Communards. Par ce geste, ils souhaitent clore des cycles de violence issus de l’après-1968 et, dans le cas de la Corse, en finir avec la phase de répression qui a marqué les années 1970. La loi du 4 août 1981 amnistie « les infractions commises en relation avec des élections de toutes sortes, ou avec des incidents d’ordre politique et social survenus en France » et inclut des crimes de sang. Cependant, avec l’amnistie des Communards s’était jouée une figure de l’amnistie qui donne des droits aux vaincus tout en reconnaissant le caractère patriotique et politique de leur combat. Au contraire, l’amnistie de 1981 prétendait rompre avec l’idée même de crime politique et de violence politique en supprimant la Cour de sûreté de l’État, ce que certains acteurs comme Yves Stella déplorent. L’amnistie des Communards venait clore un grand cycle révolutionnaire [1]  et fondait un pacte national, civique et social, en cherchant ainsi à inclure une conflictualité politique détachée des pratiques de violence révolutionnaires héritées de la Révolution française. L’amnistie en 1981 ne parvient pas à produire un tel pacte, du fait même qu’elle n’avait pas été demandée par bon nombre de ceux à qui elle a profité. Yves Stella insiste sur le fait que la revendication d’amnistie ne venait pas des nationalistes corses. Les mouvements de soutien aux prisonniers réclament leur libération, mais en aucun cas l’amnistie, car « ce serait reconnaître que l’histoire est finie et que nous sommes vaincus » ; demander l’amnistie équivaudrait à une « capitulation politique ».

Ce sont donc les avocats et les partis de gauche (le PS principalement) qui ont proposé l’amnistie dans « un dialogue de sourds » avec les prisonniers. Ces derniers ont accepté de bénéficier des conséquences d’une amnistie envisagée simplement comme le « moyen de sortir de prison » sans souscrire à ses enjeux symboliques et historiques. De leur point de vue, l’histoire n’était pas terminée et ils ont rapidement repris des formes d’action politique violentes. Yves Stella considère que l’espoir de la gauche au pouvoir relevait de l’idéalisme d’une société sans faille et donc sans violence. Cela lui paraît irréalisable et peut-être même dangereux pour comprendre les résistances à l’État. C’est pourquoi il regrette la Cour de sûreté de l’État qui permettait « d’identifier les combats politiques et leur offraient une tribune d’expression ». En effet, ajoute-t-il, « pour un militant politique engagé la peine est accessoire, ce qui compte, c’est que le combat politique soit reconnu comme tel ». Il affirme encore que « lorsqu’on prétend que la loi peut tout régler, cela génère du terrorisme ».

L’amnistie de 1982 s’inscrit dans le programme de la loi de décentralisation avec l’adoption d’un statut particulier conférant des compétences spécifiques à la région Corse, à savoir l’une des principales revendications des militants autonomistes. Elle complète celle de 1981 et accompagne la mise en place de l’Assemblée régionale corse où les nationalistes vont obtenir 8 sièges ; elle concerne de manière très générique « toute action en relation avec des événements d’ordre politique et social ».

Figure de proue du mouvement autonomiste depuis les incidents d’Aléria, Edmond Siméoni, vieux médecin humaniste, considère quant à lui qu’il faut comprendre d’où vient la violence en Corse contemporaine pour saisir les enjeux d’une amnistie. Il reproche à l’État son « polymorphisme » qui conduit à défendre des causes indéfendables : le dépôt de métaux lourds dans la mer au large de Bastia (1973), la chaptalisation du vin corse (Aléria, 1975), puis, dans l’incident d’Aléria, l’usage d’une imposante force militaire pour régler le conflit, l’implication de services secrets, etc. Il pense que la récurrence des amnisties dévalue leur portée symbolique et même encourage à la violence. Il plaide pour des commissions qui, comme en Afrique du Sud, tableraient sur « la vérité et la réconciliation ». Les procédures d’amnistie lui paraissent de ce fait de faible poids pour régler un « gâchis » politique.

En 1989, la loi d’amnistie et le discours du Premier ministre Michel Rocard à l’Assemblée nationale le 12 avril plaident en faveur d’une reconnaissance politique de la cause des autonomistes. Cette mesure de clémence postélectorale ne prévoyait pas d’inclure les nationalistes corses, mais le champ d’application de la loi leur sera étendu à l’initiative de José Rossi (UDF) et d’Émile Zuccarelli (MRG). Or, ce dernier considère aujourd’hui que l’amnistie des « infractions commises avant le 14 juillet 1988 à l’occasion d’événements d’ordre politique et social en relation avec une entreprise tendant à modifier le statut de la Corse » a été « dévoyée ». Il en est particulièrement touché car il avait réclamé cette amnistie, alors que le garde des Sceaux, Alain Joxe, ne voulait pas en prendre l’initiative. Assurant que l’amnistie est quelque chose de fondamental capable de solder un épisode historique, il pense désormais que « tant que la ligne de front n’est pas stabilisée, il n’est pas possible de promouvoir des amnisties ». C’est donc un sentiment d’échec qui prévaut parmi les différentes parties prenantes (les gouvernants, les élus corses, les nationalistes, policiers et magistrats, la population) car les trois amnisties n’ont pas enrayé le cycle de la violence, assassinats et attentats s’étant poursuivis. Cet échec et le discrédit des amnisties de 1988 et 1990 effaçant les délits liés aux modes de financement des partis ont lourdement contribué à déconsidérer les institutions de clémence en général et l’amnistie en particulier. Exception à cette tendance, l’amnistie de 1988 concernant la Nouvelle-Calédonie a plutôt été perçue comme une réussite, une mesure de clémence indispensable au succès des accords de paix de Matignon.

Si, en France, les autorités politiques ont promu des amnisties qui n’étaient pas vraiment réclamées par leurs bénéficiaires présumés, en Italie, le pouvoir s’est jusqu’à présent refusé à adopter de telles mesures de clémence concernant le dossier des « années de plomb » : une série d’obstacles a empêché l’amnistie.

2. En Italie, la fin des amnisties « politiques »

Traditionnellement, à l’exception des lois fascistes de 1926, la reconnaissance du caractère politique d’un délit plaidait pour un traitement pénal moins sévère (pro reo), le flou entourant la définition de politicità accordait une grande latitude aux décideurs politiques soucieux de recourir à des mesures de clémence afin de « décriminaliser » des pratiques qui ne leur semblaient pas dénuées de légitimité. Cette tendance va s’inverser puisque, à compter de la deuxième moitié des années 1970, la classification « politique » d’un délit va devenir un facteur aggravant (contra reo), du moins pour les délits labellisés comme afférents au « terrorisme ». Des lois spéciales (loi Reale et décrets Cossiga), un régime carcéral spécial, une nouvelle manière de conduire les enquêtes (avec la formation du premier pool antiterroriste à Turin en 1976) puis l’innovation constituée par les figures du repenti, du dissocié et de l’irréductible vont remodeler les pratiques et les catégories judiciaires dans le cadre de la lutte antiterroriste. L’usage massif de la qualification « terroriste » pour une gamme très étendue de délits va bouleverser la donne. Qui plus est, la non-appartenance des personnes poursuivies pour les délits en question à la sphère de la politique professionnelle (« extraparlementaires ») va faciliter cette politique répressive à grande échelle.

L’évolution de la doctrine en droit constitutionnel et en droit pénal penche fortement vers une limitation drastique des pratiques de clémence collective : en insistant sur la nécessité de l’effet dissuasif des sanctions pénales, sur la validité du principe constitutionnel d’égalité des citoyens devant la loi (art. 3 de la Constitution) et sur le caractère nécessairement exceptionnel de ces pratiques, les promoteurs de cette tendance doctrinale parviennent à rallier des soutiens auprès des dirigeants politiques, des responsables du ministère de la Justice, des représentants des forces de l’ordre et des journalistes, et ce à la faveur du contexte des « années de plomb ». Cette coalition hétérogène conteste la légitimité de l’amnistie et promeut une nette inversion de tendance politico-judiciaire.

Si, à partir de 1982, des voix s’élèvent parmi les élus proches de la mouvance d’extrême gauche pour réclamer une amnistie des années de plomb, elles trouvent peu d’échos parmi les gouvernants. Seul le président de la République Francesco Cossiga va, dès 1986, s’exprimer en faveur d’une vaste mesure de clémence. Or depuis la réforme de 1992 aucune amnistie politique n’a été adoptée. Cette loi semble interdire toute solution puisqu’elle tend à inhiber les différents protagonistes : des parlementaires favorables à une mesure de clémence en sont même dissuadés, convaincus qu’il leur sera impossible de rassembler une telle majorité. L’amnistie devient officiellement un « acte de clémence justifié, sur le plan de l’opportunité publique, par la présence de situations objectivement exceptionnelles » [1] . La dernière amnistie politique en date, celle de 1990, concernait les délits contre l’administration publique, liés au financement des partis politiques. Dès lors, l’amnistie des crimes et délits des années de plomb semble relever du tabou, ses partisans les plus zélés ont fini par céder à une vision défaitiste, d’autant plus que la question s’avère en partie éclipsée par « l’affaire Sofri » qui tend à focaliser l’attention des élus, des journalistes et des juristes sur la grâce présidentielle [2] .

Le tournant sécuritaire des politiques publiques [1]  et la sacralisation croissante des victimes rendent les mesures de clémence plus coûteuses sur le plan politique. Les divergences transcendent les clivages politiques les plus consolidés : partisans et adversaires de l’amnistie se recrutent à droite comme à gauche. Pour rendre compte de ces prises de position pour le moins complexes, il convient de bien cerner les parcours des différents intervenants (par exemple, d’anciens militants de Lotta Continua ont rejoint Forza Italia), et les liens qui les unissent ou les opposent sur le long terme (tels ceux entre les représentants du PCI et les magistrats chargés d’enquêter sur les groupes d’extrême gauche ou entre le Parti socialiste et des avocats de la défense de certains des activistes).

Parce qu’il y a une distance considérable entre les discours qu’ils tenaient du temps de la « lutte armée » et leur rejet de cette violence passée, nombre d’anciens activistes ont dû gérer une sorte de « fracture biographique » [2] . C’est pourquoi l’historiographie des années 1970 est balbutiante car, avant d’être un enjeu scientifique, l’histoire de ces affrontements reste avant tout un enjeu politique dont l’interprétation divise profondément les anciens activistes mais aussi les acteurs politiques. La plupart de ceux qui écrivent l’histoire de ces années en ont été des protagonistes (Guido Crainz, Giorgio Galli, Sergio Flamigni, Giancarlo Caselli, Marco Revelli, Renato Curcio, Paolo Mieli, Toni Negri, Oreste Scalzone, etc.) et demeurent très impliqués dans ces enjeux mémoriels et identitaires.

L’amnistie à partir des années 1980 est ainsi progressivement devenue presque illégitime en France comme en Italie. En France, hormis l’amnistie s’appliquant aux affrontements en Nouvelle-Calédonie, l’amnistie a mauvaise presse. Les mesures concernant la Collaboration, la guerre d’Algérie puis le financement des partis politiques ainsi que l’échec des trois amnisties touchant la Corse ont entaché cette pratique démocratique. En Italie, la réforme de 1992 puis le « retour du terrorisme », qu’il s’agisse des « nouvelles Brigades rouges » ou de la « menace islamiste », ont donné des arguments aux adversaires de l’amnistie. Dans ces deux pays où le « contexte » est à la « volonté de punir » [3] , volonté qui ne s’applique visiblement pas aux délits financiers, les institutions de clémence font de moins en moins partie de l’univers du pensable.

III. Le débat franco-italien sur les extraditions italiennes : un dialogue de sourds ?

1. La « doctrine Mitterrand » comme pratique politique

Les années soixante-dix et quatre-vingt ont été en Italie plus conflictuelles qu’ailleurs. Selon certaines estimations officieuses, 20 000 personnes ont été inculpées pour des délits qui étaient de nature politique ou qui étaient étroitement liés à une activité politique, 4 087 parmi elles ont été condamnées et 212 personnes se trouvaient encore en prison en 1995. Beaucoup, au contraire, ont préféré quitter l’Italie après avoir obtenu la liberté conditionnelle pour attendre le résultat du procès qui les concernait. Certains se sont évadés, d’autres se sont enfuis à l’étranger lorsqu’ils ont pressenti l’imminence de leur arrestation. Presque 150 personnes se sont ainsi réfugiées à Paris où elles ont constitué une association des réfugiés politiques italiens qui s’est peu à peu faite la médiatrice de leurs requêtes auprès du ministère de la Justice et des gouvernements français avec lesquels elle a conclu une sorte d’accord informel qui respectait les conventions diplomatiques : la France ne pouvait en effet accorder l’asile politique aux Italiens sans condamner explicitement la législation d’un pays ami ; en revanche, elle leur promit qu’ils pourraient rester sur le sol français à condition qu’ils n’aient commis aucun crime de sang et qu’ils s’engagent à faire « profil bas » en matière politique.

Le choix français, formulé par François Mitterrand en 1985, reflète une divergence politique en matière de gestion de la criminalité.

Les autorités italiennes ont accompagné leurs demandes d’extradition en faisant valoir, dans certains cas, que les réfugiés avaient agi dans le but de subvertir les principes de la liberté et de la démocratie sur lesquels se basait la République italienne, dans d’autres, que les délits ne sauraient en aucun cas être considérés comme relevant de l’action politique, et, dans un plus petit nombre, en formulant des accusations pour « massacre ».

Toutes ces formulations restent obscures de l’autre côté des Alpes dans la mesure où le système juridique ne prend pas en compte des délits comme « association subversive », « constitution de bande armée et/ou participation à une bande armée ». L’opération qui consiste à définir le fait reproché comme un mezzo-delitto (par exemple, la détention d’arme à feu ou le vol de voiture) apparaît en outre assez spécieuse aux yeux d’un juriste français dans la mesure où celui-ci est orienté vers la réalisation d’un delitto-fine de nature politique et en vue duquel le premier a été commis. Cette opération court elle-même le risque d’être dénoncée comme politique.

Surtout, selon les principes affirmés dans la Constitution française aussi bien que dans la Constitution italienne, l’extradition ne sera concédée uniquement selon les termes des conventions internationales et, dans tous les cas, elle est exclue lorsque la personne dont on requiert l’extradition est accusée d’avoir commis des délits de nature politique. Puisque cette interdiction d’extrader est conforme à l’ancienne tradition de protection des réfugiés politiques et de tous ceux qui sont persécutés pour leurs idées politiques, seule l’interprétation que les différents pays peuvent faire des limites acceptables entre lesquelles peuvent être légitimement conduites des activités politiques peut éventuellement la remettre en cause. En conséquence, entre deux pays qui ne partagent pas la même notion de légitimité politique, cette forme de coopération politique ne peut bien évidemment exister.

D’autre part, les deux législations font une étroite connexion d’ordre systématique entre l’interdiction d’extrader un étranger recherché pour des délits politiques et le droit d’asile qui devrait être une conséquence directe du premier.

Le déni d’extradition de la France, et, en même temps, son refus d’accorder l’asile politique, a donc créé une situation anormale.

D’un côté, quelle que soit la décision de la Chambre d’accusation, il existait une décision politique préjudicielle susceptible de suspendre l’extradition des réfugiés vers l’Italie. Le motif invoqué était que les peines prononcées par les tribunaux italiens le furent sur la base de lois d’urgence contraires aux principes du droit français. La question se posait donc en termes exclusivement politiques. Pendant vingt ans, aucun réfugié italien, indépendamment des charges judiciaires qui pesaient sur lui, n’a été livré aux autorités de son pays d’origine, et chacun a reçu des autorités françaises un titre de séjour.

En 1998, après l’entrée en vigueur des accords de Schengen, le Premier ministre Lionel Jospin a réaffirmé la position française concernant les réfugiés italiens, soulignant, de ce fait même, qu’il s’agissait bien d’un choix politique : « Je vous indique que mon gouvernement n’a pas l’intention de changer l’attitude qui fut celle de la France jusqu’à présent. C’est pourquoi il n’a fait et ne sera fait droit à aucune demande d’extradition d’un des ressortissants italiens qui sont venus chez nous dans les conditions que j’ai précédemment indiquées. » [1]  Dans cette lettre, Lionel Jospin s’engagea également à ce que les réfugiés italiens ne soient pas inquiétés par la constitution d’un espace judiciaire unique, mais le gouvernement socialiste négligea par la suite de prendre les mesures nécessaires au respect de ces garanties.

De fait, en accordant l’asile pendant quinze ans à plus d’une centaine de militants des groupes armés qui n’avaient pu être arrêtés en Italie, l’État français a pris sur lui d’absorber le conflit social en cours de l’autre côté des Alpes, en faisant office de « Chambre de décompression » dans un contexte explosif ; il a ainsi permis au fil du temps la prescription des peines pour les délits les moins graves. Cette politique française pose néanmoins un problème en termes d’équité entre ceux qui, en Italie, ont purgé leurs peines et ceux qui, en France, ont bénéficié de la « doctrine Mitterrand ». Cette question est régulièrement évoquée en Italie, mais oubliée de ce côté-ci des Alpes.

En dépit des déclarations socialistes, l’attitude de la France à l’égard des réfugiés italiens a toujours été ambiguë : en effet, cette pratique politique, qui s’est perpétuée pendant vingt ans, a engendré un nouveau statut de réfugié, privé des garanties que l’on accorde à ceux qui bénéficient du droit d’asile et donc soumis à une décision discrétionnaire du gouvernement français ; en effet, comme c’est la pratique qui l’a engendré, ce statut est révocable à tout moment.

Dans certains cas [1] , « les autorités françaises se sont rendues responsables de graves illégalités. Une dizaine de réfugiés, par exemple, ont été pris et conduits à la frontière espagnole. Remis à la police des frontières, ils ont été emprisonnés en Espagne en attendant que les autorités italiennes formulent officiellement leurs demandes d’extradition. À son tour, le gouvernement espagnol a rapidement accepté d’extrader ce groupe d’Italiens. De cette manière, l’image de la France, pays traditionnellement généreux à l’égard des exilés politiques de tous les pays, a pu être préservée. Un autre groupe de réfugiés a été purement et simplement envoyé par avion dans un pays africain. Les autorités françaises présentèrent comme particulièrement généreuse cette pratique en mentionnant pour rassurer qu’aucun traité ne régulait l’extradition entre l’Italie et les États africains. C’est avec une grande clémence qu’on offrit à certains cette option pour qu’ils puissent mieux la considérer avant qu’elle soit mise à exécution ; aux autres, cela ne fut pas même consenti et ils furent conduits à l’aéroport pour une destination qu’ils ignoraient ».

Le statut des exilés se caractérise souvent par un flou juridique. Une présence tolérée de manière informelle, mais privée de toute garantie juridique et soumise à des formes d’arbitraire (provvedimenti ad personam) imprévisibles que l’on peut difficilement contester. « En leur refusant un interlocuteur, un adversaire avec qui combattre et négocier, on les prive aussi d’une identité politique. C’est une forme de suspension de la peine qui prévaut à leur égard et qui touche également leur existence en tant qu’individu et en tant que citoyen... Le fait qu’ils soient privés de droit est confirmé par le fait qu’ils ne savent vers qui se tourner pour en revendiquer. L’exclusion politique dont ils font l’objet les relègue dans les limbes, une niche secrète qui échappe à l’information officielle. » [1] 

En effet, ce que l’on a appelé la « doctrine Mitterrand » parce qu’il s’agissait d’une pratique sans aucune valeur juridique a été abandonnée sur la base de l’accord Castelli-Perben qui a déchaîné une controverse qui divise l’Italie et la France, suscitant polémiques et embarras des deux côtés des Alpes.

2. L’accord Castelli-Perben de 2002

Au nom de la « solidarité avec les pays européens dans la lutte contre le terrorisme » [2] , le gouvernement Raffarin a remis en cause la « doctrine Mitterrand » en se déclarant favorable à l’extradition en accord avec le jugement de la Chambre d’accusation et a convenu avec le gouvernement de centre droit italien un accord qui formalise la nouvelle ligne prise par l’État français à l’égard des anciens militants de l’extrême gauche italienne en introduisant une division chronologique. Pour tous les délits antérieurs à 1982, la France maintient pour les cas qui ne sont pas d’une exceptionnelle gravité le principe de la non-extradition au motif suivant (pour le moins étrange) : « ce qui a pu se passer est désormais passé » [3] . Pour les faits commis dans les années suivantes, c’est-à-dire entre 1982 et 1993, la position française sera examinée au cas par cas par la Chambre d’accusation, laquelle acquiert de ce fait un rôle déterminant, et non plus consultatif, dans l’examen des demandes d’extradition. Les accords de Schengen s’appliquent donc à partir de 1993.

En pratique, c’est l’institution de l’extradition en tant que telle qui est ainsi totalement réformée. L’évaluation d’une éventuelle extradition sera dorénavant examinée au cas par cas par la Chambre d’accusation qui vérifiera les aspects procéduraux et les présupposés juridiques de la requête (en particulier la contumace du procès) et jugera de la gravité exceptionnelle ou non du délit en question s’il a été commis avant 1982.

L’ancienne « doctrine Mitterrand » a donc été remplacée par une formule dangereusement générique dans l’évaluation des faits commis avant 1982. De fait, en ce qui concerne le terrorisme, n’importe quel délit peut être qualifié comme étant d’une « exceptionnelle gravité » et, bien qu’il soit demandé à l’État français de définir quels sont ceux qui entrent dans ce cadre, la formulation ouverte du principe d’extradition est donc soumise à des nécessités contingentes et à des enjeux politiques aussi certains qu’imprévisibles.

À l’occasion du changement d’attitude du gouvernement français, les motivations qui fondaient la « doctrine Mitterrand » n’ont pas été préalablement réfutées ou déclarées obsolètes. En fait, la décision française se basait sur l’iniquité selon le droit français des procès qui ont eu lieu dans le cadre des lois d’urgence inaugurées par la fameuse loi Reale (loi 22/5/1975, no 152). Le droit français ne reconnaît pas comme chef d’accusation le « concours moral » ou la « participation psychologique » au délit et ne prévoit pas la création d’un nouveau délit pour association délinquante à des fins politiques : « L’association subversive à des fins terroristes et déstabilisatrice pour l’ordre démocratique » introduite en Italie par la loi Cossiga du 6 février 1980, no 15. Il permet au contraire la reprise éventuelle du procès si l’accusé a été condamné par contumace.

Le gouvernement français, en changeant d’attitude et en abandonnant une politique qui régissait sa pratique depuis presque vingt ans, s’est élevé en défenseur du système juridique italien en en faisant l’éloge [1]  et en déclarant que le procès pénal en vigueur en Italie était tout à fait respectueux des droits de la défense, mais en oubliant de manière opportune que la question des extraditions ne se pose pas en termes d’actualité juridique, mais en termes exclusivement politiques.

L’abandon de la « doctrine Mitterrand » aurait en effet requis, pour le moins, une révision des présupposés juridico-législatifs qui la fondaient : si par le passé l’extradition n’était pas permise parce que le gouvernement français retenait (à tort ou à raison) que les condamnations ne répondaient pas aux principes de défense des droits de l’accusé, qu’est-ce qui aujourd’hui a changé qui pourrait justifier ce changement d’attitude à l’égard de la législation italienne de ces années-là ? Y a-t-il eu une réévaluation effective ou, plus raisonnablement, une réorientation des options françaises qui réponde à diverses appréciations politiques plus complexes ?

Il est tout à fait significatif que les deux ministres de la Justice aient voulu donner à cet accord une valeur symbolique en le concluant le 8 septembre 2002, à l’approche de la commémoration de l’attentat des Twin Towers, et que, jusqu’à présent, les extraditions obtenues aient été présentées à l’opinion publique italienne comme une brillante opération des services secrets dans la lutte contre le terrorisme (et même en envisageant des enquêtes complexes pour repérer ceux qui sont totalement intégrés et mènent une vie tranquille en France) [2] .

La question se prête à de multiples analyses et nécessite des approches différenciées et des compétences différentes. Il est évident que le renouveau de la menace terroriste a engendré, dans la continuité de la ligne de la fermeté prêchée par le gouvernement de George Bush, des réactions disproportionnées et mal ciblées qui répondent plus à des logiques de politique intérieure qu’à de réelles exigences de sécurité. D’un côté, le gouvernement Berlusconi joue sa crédibilité sur les questions de sécurité et de maintien de l’ordre, de l’autre, la menace terroriste globale – le « mal absolu » – autorise et légitime l’adoption de mesures législatives moins respectueuses des garanties pénales qui bénéficient en outre de l’aval des opinions publiques dans ce contexte menaçant. Il s’agit à l’évidence d’une opération dangereuse qui, de ce point de vue, nous amène à déplacer notre objet vers la définition du terrorisme et des délits qualifiés comme tels. Cette question reste néanmoins ouverte, surtout depuis la décision-cadre de l’Union européenne en juin 2002 qui élargit la définition des faits qui entrent dans la catégorie « actes terroristes ».

Pour reprendre les termes du juge de Milan Romano Canossa, « avec le motif de la lutte contre le terrorisme, beaucoup de choses qui auraient été perçues comme inadmissibles au début des années soixante-dix ont été ensuite acceptées et défendues : durcissement des peines, modification du code de procédure pénale, extension des pouvoirs des appareils de sécurité, comportements de leurs agents souvent à la limite de la légalité et souvent contraires à l’esprit de la loi si ce n’est à la lettre. L’“illusion répressive” aura eu un large terrain d’expérimentation pratique : ce sont ces expérimentations elles-mêmes qui ont démontré qu’il ne s’agissait que d’une illusion. Serrer la vis n’a jamais bloqué ni le terrorisme, ni la grande criminalité commune. Les dégâts ont touché d’autres champs, essentiellement les appareils constitutionnels garantissant l’exercice et le développement d’une démocratie politique authentique. L’affaiblissement du contrôle juridictionnel en matière de liberté publique, la réapparition de mesures que l’on pensait disparues à tout jamais telles que le confino di polizia  [1]  pour raisons politiques et surtout la très nette inversion de tendance par rapport au courant libéral des années soixante-dix, tous ces éléments ont contribué et contribuent encore à créer dans l’opinion publique, déjà orientée par la presse à grand tirage, une sorte de zone grise dans laquelle les perspectives garantistes sont perçues dans le meilleur des cas avec indifférence et, dans le pire, avec ennui et intolérance. C’est dans ce désintérêt de la majorité des citoyens pour les garanties pénales que réside le plus grand dommage causé par les mesures prises à cette époque-là afin de sauvegarder l’ordre public. C’est là le nœud du problème et la question de savoir si les mesures en question se sont plus ou moins intégrées dans la Constitution apparaît alors secondaire » [1] .

3. Le front justicialiste

En Italie, d’autre part, les partisans du « justicialisme rétroactif » sont les magistrats qui, dans les années soixante-dix et quatre-vingt, se sont occupés des enquêtes sur le terrorisme rouge et noir. Le premier, Armando Spataro, procureur adjoint au tribunal de Milan et coordinateur du département subversion et terrorisme, est également secrétaire du Mouvement pour la justice [2] . Il fut à l’époque des faits le magistrat chargé de l’instruction qui aboutit à la condamnation de Cesare Battisti. Le second, Luciano Violante, s’est lui aussi beaucoup occupé de subversion politique, il est aujourd’hui le leader du groupe des démocrates de gauche au Parlement.

Leurs prises de positions, qui font autorité sur ces questions, ont engendré une levée de boucliers presque unanime chez les Verts, dans la gauche qui se reconnaît dans les quotidiens Il Manifesto et Liberazione, ainsi que chez certains groupes indépendants de l’opposition. Ignorant les questions de droit posées par les avocats français de Cesare Battisti et les effets qu’une certaine justice d’urgence a pu avoir sur le système judiciaire italien depuis 1975 jusqu’à aujourd’hui, les magistrats du front justicialiste ont opposé aux arguments français des motifs presque exclusivement politiques centrés sur quelques points clés : le terrorisme en Italie ne fut pas le fruit d’une guerre civile, mais plutôt une déclaration de guerre unilatérale à laquelle l’État italien a réagi ; la France met en question le système judiciaire italien à un moment délicat, c’est-à-dire alors que la nécessité de créer un espace judiciaire européen se fait plus pressante ; l’État italien a donné aux condamnés des « années de plomb » la possibilité de régler leurs comptes avec le passé en promulguant trois lois, dont la loi sur la dissociation de 1987 qui permet à ceux qui renient leur engagement dans la lutte armée de bénéficier d’une remise de peine ; la nécessité d’une loi d’amnistie pour les condamnations de ces années est donc inutile.

Le premier de ces arguments s’accompagne généralement d’un rappel sur le sort des victimes du terrorisme (Barbara Spinelli dans la Stampa du 7 mars 2004 : « Chers amis français, vous vous trompez sur Battisti. Ce n’est pas lui, ce sont les autres les victimes des années de plomb ») et d’une évocation de la violence qui ensanglanta l’Italie durant ces années [1] . L’évocation de l’affaire Battisti fut généralement accompagnée dans la presse italienne de la photo du fils du joaillier Torreggiani resté paralysé après la fusillade qui coûta la vie à son père (on oublie généralement de préciser que le jeune garçon fut blessé par une balle tirée par son père). Cette orientation est démagogique et myope d’une certaine manière, car elle fait l’économie d’une réflexion sérieuse sur les motivations des personnes qui prirent le chemin de la lutte armée dans les années soixante-dix. On ne s’interroge pas par exemple sur le fait que la classe politique de cette époque a délégué au pouvoir judiciaire le soin de trouver une solution, essentiellement répressive, à un problème politique. De fait, désormais, une bonne partie de l’historiographie, surtout de gauche, nie que les événements de ces années puissent être relatés en terme de guerre civile.

Le second argument est en réalité une manière de répondre aux multiples attaques portées sur le système judiciaire italien de l’autre côté des Alpes. L’Italie des années soixante-dix ne peut être comparée à la Grèce des Colonels ou au Chili de Pinochet. L’aspect étroitement procédural des procès engagés contre Cesare Battisti et une centaine d’autres condamnés de ces années-là n’est jamais vraiment remis en question par ceux-là mêmes qui défendent les garanties pénales. Le Parlement choisit alors pour les délits de terrorisme de maintenir intacte la compétence de la juridiction ordinaire de la cour d’assises (également formée par des jurés), de maintenir l’application du code du rito ordinario (exception faite de l’augmentation de la durée maximum de la custodia cautelare) avec la garantie des trois niveaux de jugement. Les propositions de ceux qui voulaient introduire des cours spéciales, la juridiction militaire ou même une juridiction centrale antiterroriste au niveau du procureur ou du juge instructeur ont été rejetées. Ceci n’a cependant rien à voir avec l’application des lois d’urgence qui introduisit également le témoignage du repenti comme élément de preuve dans le procès pénal.

Le troisième argument fait évidemment référence à la volonté politique de conclure cette phase de confrontations violentes qui a dégénéré dans la lutte armée. Or, aujourd’hui, cette volonté n’existe pas car le terrorisme rouge continue d’être présenté comme une menace actuelle en continuité avec le passé, que cette menace soit réelle, supposée ou potentielle, et notamment à travers les représentations médiatiques qui accentuent la dangerosité du phénomène et alarment la société italienne.

Les extraditions de Persichetti et celles de deux anciens brigadistes réfugiés au Nicaragua furent présentées en Italie comme des succès dans la lutte contre le terrorisme de l’Antiterrorismo (une structure d’enquête du ministère de l’Intérieur), et le gouvernement italien s’apprête aujourd’hui à demander à la France l’extradition de treize autres réfugiés.

De fait, la représentation de la menace terroriste, qu’elle soit intérieure ou internationale, s’accompagne d’une exhortation à l’« unité de riposte » des États face au renouveau de la menace. Cet appel à la cohésion et à l’unité évoque celui qui fut lancé dans les années soixante-dix et quatre-vingt par la gauche italienne préoccupée par le fait que son « album de famille » [1]  puisse remettre en cause sa légitimité parlementaire. Aujourd’hui, cet appel à la cohésion inspire la construction de l’espace judiciaire européen « qui passera sans doute par un recul sur le plan des garanties pénales et qui justifie, en raison de l’alarme sociale, la suspension de certaines garanties constitutionnelles et la création d’une zone d’ombre dans laquelle la gravité du délit légitime des entorses au droit à un juste procès » [2] .

Le détenu politique a ainsi assumé dans le débat politique une signification symbolique qui est celui de « l’ennemi défait » auquel s’ajoutent le mythe de la fermeté de l’État et de sa supposée unité et le refoulement collectif des événements. En Italie, au cours des vingt dernières années, l’assise institutionnelle de la représentation collective a été complètement modifiée, la perception des institutions ainsi que les rapports que les Italiens établissent avec elles également, sans que l’on soit capable d’entreprendre une réflexion sérieuse sur cette période aussi déterminante que traumatisante pour la société. Ce que Mauro Palma [3]  a défini comme « l’absence d’élaboration du deuil » fut sans doute rendu possible par une transformation culturelle provoquée par la législation d’urgence. Ces lois, centrées sur la prévalence de la raison d’État sur la raison juridique, sur la priorité absolue de la sauvegarde de la République (rappelée par différentes voix au cours de la séquestration d’Aldo Moro pour repousser l’hypothèse d’une négociation avec les Brigades rouges), sur la logique de « l’ennemi collectif », ont fini par rendre « ordinaire » ce qui était au contraire « exceptionnel » en légitimant la logique de la « normalité de l’urgence » sur laquelle se base de la délégation à la magistrature de compétences impropres, parce que collatérale au politique.