La décentralisation.
Pour, contre ou avec l’État ?

Vincent Aubelle
Éric Kerrouche

Liste des acronymes utilisés

AM
Audits de modernisation

AP22

Programme « Action publique 2022 »

ATR

Administration territoriale de la République

ATOS

Personnels administratifs, techniques, ouvriers et de service

CDCI

Commission départementale de coopération intercommunale

CFE

Cotisation foncière des entreprises

CGCT

Code général des collectivités territoriales

CMIT

Comité des mouvements de capitaux et des transactions invisibles

CNDP

Commission nationale du débat public

Coder

Commission de développement économique régional

CVAE

Cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises

Datar

Délégation à l’aménagement du territoire et à l’action régionale

DDEC

Dotation départementale d’équipement des collèges

DGCL

Direction générale des collectivités locales

DGF

Dotation globale de fonctionnement

DRES

Dotation régionale d’équipement scolaire

EPCI

Établissement public de coopération intercommunale

FBCF

Formation brute de capital fixe

GAM

Groupes d’action municipale

GEMAPI

Gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations

IFER

Imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux

INSEE

Institut national de la statistique et des études économiques

JO

Journal officiel

LOLF

Loi organique relative aux lois de finances

MAP

Modernisation de l’action publique

NOTRé

Nouvelle organisation territoriale de la République

OCDE

Organisation de coopération et de développement économiques

PIB

Produit intérieur brut

RCB

Rationalisation des choix budgétaires

RCT

Réforme des collectivités territoriales

RéATE

Réforme de l’administration territoriale de l’État

RGPP

Révision générale des politiques publiques

RSA

Revenu de solidarité active

RSP

Renouveau du service public

SCOT

Schéma de cohérence territoriale

SDAURP

Schéma directeur d’aménagement et d’urbanisme de la région parisienne

SDCI

Schéma départemental de la coopération intercommunale

SEM

Société d’économie mixte

SIVOM

Syndicat intercommunal à vocation multiple

SIVU

Syndicat intercommunal à vocation unique

SRU

Solidarité et renouvellement urbains

TASCOM

Taxe sur les surfaces commerciales

TH

Taxe d’habitation

TICPE

Taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques

TP

Taxe professionnelle

TPU

Taxe professionnelle unique

TPZ

Taxe professionnelle de zone

VRTS

Versement représentatif de la taxe sur les salaires

3DS

Différenciation, décentralisation, déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale

Introduction Introduction

L’année 2022 est celle du trentième anniversaire de la loi d’orientation du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République (ATR)¹ et du quarantième anniversaire de la loi du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions². Si ces anniversaires n’occasionneront probablement pas de grandes manifestations, nous aurions tort de sous-estimer l’importance des dispositions introduites. Âprement discutées – rappelons que la loi ATR fut adoptée à l’Assemblée nationale au terme d’une troisième lecture avec seulement deux voix de majorité –, elles inaugurent un nouvel équilibre des pouvoirs. Ces dispositions législatives marquent une césure avec les politiques mises en œuvre en la matière depuis la Révolution française.

Le choix politique, effectué en 1982, de mettre en œuvre la décentralisation – elle a depuis lors, à l’occasion de la modification intervenue le 28 mars 2003³, été introduite dans la Constitution, où, suivant l’article 1er de celle-ci, l’organisation de la République est décentralisée – est donc majeur : il s’est agi de faire confiance aux élus locaux dans leur capacité à gérer des compétences qui relevaient antérieurement de l’État. Depuis 1982, la décentralisation n’a cessé d’être enrichie, tant au niveau de ses structures, de ses modes de financement que de ses compétences.

Les politiques mises en œuvre par les pouvoirs décentralisés structurent notre quotidien : l’organisation des modes de garde des enfants, les établissements d’enseignement, les équipements sportifs et culturels, les routes, les transports ferroviaires régionaux, les transports routiers, la lutte contre le changement climatique, les parcs et jardins, les maisons de santé, les établissements à destination des personnes âgées, les zones d’activités, le financement de l’apprentissage, la formation professionnelle en sont quelques exemples.

Pourtant, la proximité que chacun d’entre nous entretient avec ces services ou équipements souffre d’un curieux paradoxe. Si nous examinons le taux de participation aux élections locales, et alors même que les choix du corps électoral conditionnent les orientations politiques des assemblées élues, celui-ci ne cesse de baisser. Alors que le taux d’abstention au premier tour des élections municipales de 1983 était égal à 21,6 %, il atteint 55,3 % en mars 2020. La hausse, jamais démentie depuis 1989, de l’abstention aux élections municipales invalide l’hypothèse suivant laquelle le résultat enregistré serait uniquement lié au contexte – la pandémie de la Covid-19 – dans lequel les deux tours de scrutin en mars et juin 2020 se tinrent. Une année plus tard, le taux d’abstention au second tour des élections régionales de 2021 a été égal à 65,3 %, alors qu’il était de 41,6 % en 2015 ; les résultats enregistrés lors du second tour des élections départementales de 2021 sont comparables : 65,6 % des électeurs se sont abstenus, alors qu’ils n’étaient que 50,0 % en 2015.

Si présente dans nos quotidiens, la décentralisation fait donc l’objet d’une indifférence grandissante de la part du corps électoral. Un autre élément renforce l’abîme de ce paradoxe. À l’occasion des différentes enquêtes d’opinion relatives à la confiance accordée aux élus, les titulaires de fonctions électives locales (maire, conseiller départemental, conseiller régional) disposent, depuis 2009, date à laquelle ces enquêtes ont débuté, d’un indice de confiance supérieur à celui du député, du président de la République et du Premier ministre. En mai 2021, le maire obtenait un indice de 64 %, le conseiller départemental, 51 %, le conseiller régional, 50 %, le député, 42 %, le président de la République, 36 % et le Premier ministre, 35 %. Or, l’examen du taux d’abstention au premier tour de l’élection présidentielle oscille entre 18,9 % en 1981 et 22,2 % en 2017, la valeur la plus basse ayant été atteinte en 2007 avec 16,2 %. Alors que les programmes de l’élection présidentielle sont ceux qui se révèlent les plus éloignés des préoccupations concrètes et immédiates des électeurs, cette élection continue pourtant, année après année, de mobiliser les citoyens.

Il ne nous appartient pas d’examiner plus en profondeur les ressorts de ces résultats. Tel n’est pas, ici, notre objet. Il s’agit d’essayer de comprendre pourquoi la décentralisation voulue par François Mitterrand et celui qui fut, en 1981, le premier ministre de l’Intérieur et de la Décentralisation, Gaston Defferre, n’a pas, à ce jour, réussi à établir la nouvelle citoyenneté à laquelle ils aspiraient.

Les anniversaires offrent l’occasion d’effectuer le bilan des actions entreprises afin de dessiner de nouveaux chemins. En la matière, il est un élément incontestable. Si trois niveaux de collectivités territoriales existent en France, et ce, sans que cette situation soit atypique lorsque nous examinons les pays européens qui disposent d’une superficie et d’une population comparables à la nôtre, la décentralisation est complexe. Il suffit de relever quelques exemples pour s’en assurer.

Combien de fois n’entendons-nous pas des élus déclarer, dans le cadre de la campagne électorale, que, une fois élus, ils mettront en place telle ou telle politique, alors que, bien souvent, elles relèvent d’un autre niveau de collectivité territoriale ? En la matière, les lignes de partage de « qui fait quoi ? » entre les communes et l’établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre auquel elles appartiennent sont révélatrices de la confusion existante. Ou encore, à l’occasion des élections régionales en 2020-2021, certains candidats ont pu affirmer qu’ils n’augmenteraient pas les impôts locaux, et ce, même si, depuis 2010, année à partir de laquelle la taxe professionnelle a été supprimée, cette collectivité territoriale ne prélève plus aucun impôt direct. Enfin, comment expliquer que la population se tourne systématiquement vers le maire de la commune dans laquelle elle réside pour obtenir une réponse à une question qu’elle se pose alors même que, bien souvent, cette interrogation ne concerne pas l’une des politiques ou compétences municipales ? Ces fragments épars de quelques-unes des questions régulièrement posées par la population sont légitimes ; sauf à considérer qu’il faille dorénavant reconnaître la qualité d’électeur aux seuls titulaires d’un solide bagage juridique en droit public ! Tout en notant que celui-ci ne saurait équivaloir à un blanc-seing. Il suffit d’assister à un débat parlementaire concernant un projet ou une proposition de loi relatif aux collectivités territoriales ou aux dispositions financières les concernant pour mesurer la complexité de la matière. La technicité des dispositions examinées circonscrit très souvent l’échange à quelques spécialistes : ils forment un entre-soi.

Tel est donc bien le paradoxe de la décentralisation, d’être si présente dans notre quotidien et de répondre à notre appétence en matière de réponses concrètes alors que la participation citoyenne diminue. Toutefois, la complexité de ces structures, de leurs fonctionnement et modes de financement, n’interdit pas à ce mode d’organisation d’atteindre une réelle efficacité : à l’inverse de l’État, aucune collectivité territoriale ou aucun établissement public ne finance ses dépenses de fonctionnement en recourant à l’emprunt. Par ailleurs, le secteur local réalise chaque année près de 60 % de l’investissement public.

Le paradoxe auquel la décentralisation est confrontée résulte de son histoire. Lorsqu’elle fut introduite en 1982, elle permit de mettre fin à près de deux siècles de centralisation. Visant, depuis la loi du 28 pluviôse an VIII (17 février 1800)⁴, à édifier l’État, la centralisation se résuma au contrôle étroit tout aussi bien des élus – rappelons que les membres du conseil municipal de toutes les communes françaises ne purent choisir leur maire en leur sein qu’à partir de 1882 – que de leurs délibérations. Lorsque la décentralisation advint en 1982, elle fut un choix politique : l’État et ses représentants cessèrent de contrôler les délibérations des élus locaux autrement qu’en s’assurant de leur seule légalité. Ce fut aussi un choix politique que de transférer l’exécutif du département et de la région aux élus locaux. Tout comme celui de reconnaître que les oppositions pouvaient, à partir de 1983, siéger au sein des conseils municipaux. Or, le primat accordé au politique, lorsque la décentralisation fut mise en œuvre à partir de 1982, s’est peu à peu étiolé. Deux facteurs principaux peuvent être mis en exergue.

Le premier tient à la priorité croissante accordée à une conception organique de la décentralisation, c’est-à-dire lorsque la question des structures surdétermine celle des politiques à suivre. Pourtant, faire prévaloir l’organique sur le politique s’inscrit à rebours de ce que Mirabeau avait souligné dans son intervention à l’Assemblée du 3 novembre 1789 : « Je voudrais une division [du territoire] dont l’objet ne fût pas seulement d’établir une représentation proportionnelle, mais de rapprocher l’administration des hommes et des choses, et d’y admettre un plus grand concours de citoyens⁵ ». Ainsi, lorsque la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales⁶ a été promulguée, l’étendue des compétences transférées à cette occasion aux départements fut interprétée comme ce qui permettrait de mettre un terme définitif à la question de la suppression de ce niveau de collectivité territoriale. De même, la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRé)⁷ a permis d’étendre le champ des compétences transférées à titre obligatoire aux EPCI. Pourtant, depuis 2017, le législateur ne cesse de vouloir atténuer les effets de certaines des dispositions arrêtées en 2015 et de réintroduire une forme de municipalisme intercommunal. Ces deux exemples ne valent pas démonstration mais permettent de souligner le fait que la décentralisation, lorsque la question principielle n’est plus celle de rapprocher l’administration des hommes et l’administration des choses, est un impensé. Il se résume à de subtils équilibres entre tenants de tel ou tel niveau de collectivités territoriales, ou, autre déclinaison, à une suite ininterrompue d’allers-retours de compétences entre elles. Les oscillations entretenues entre les communes et les EPCI en sont un exemple saillant.

Le second facteur de cette complexité, prolongement de l’approche organique, est issu du gouvernement par les nombres. Il advint lorsque les collectivités territoriales furent associées au respect des équilibres budgétaires pour lesquels chacun des États appartenant à l’Union européenne et membre de la zone euro s’est engagé. La question ne porte pas tant sur la pertinence des agrégats retenus pour définir ces engagements que sur les politiques qui furent suivies afin de respecter ceux-ci. L’efficacité, l’efficience, la réduction tout à la fois des niveaux et du nombre de collectivités territoriales, et la mutualisation devinrent le langage de la décentralisation : la loi du 16 décembre 2010 portant réforme des collectivités territoriales (RCT)⁸ ou celle du 7 août 2015⁹ précitée en sont des exemples aboutis. En parallèle, l’allégement conséquent de la pression fiscale sur les activités économiques, lorsque la taxe professionnelle fut supprimée en 2010, ou bien encore la suppression de la taxe d’habitation (TH) sur les résidences principales, qui, elle, sera totale en 2023, participent de cette logique. Le fondement de l’approche d’un gouvernement par les nombres est celui de faire prévaloir la carte au détriment du territoire. C’est à ce titre que la France s’est dotée d’un nombre réduit de régions : il s’agissait de les munir d’une taille critique, de leur permettre de rivaliser avec les autres régions en Europe, et de réaliser des gains d’efficience. Même si le montant ne figura ni dans l’exposé des motifs, ni dans l’étude d’impact, ni a fortiori dans la loi, le secrétaire d’État chargé de la réforme territoriale chiffra les économies attendues à dix milliards d’euros. La prééminence accordée aux chiffres sur la carte se fonde sur des indicateurs d’efficacité, de qualité, d’efficience ; notons à cet égard l’introduction, au titre du New public management, de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001¹⁰. Dans cette logique, les sujets disparaissent au profit d’une abstraction qui rompt avec la complexité du réel. Telle est bien la lecture qu’en fit la Cour des comptes dans le rapport qu’elle publia en 2019 au sujet de la fusion des régions et de la faiblesse des économies attendues. Elle résulte, d’une part, de l’harmonisation des régimes indemnitaires entre les personnels des anciennes régions, et, d’autre part, du maintien de l’effectif des personnels des anciennes régions, comme revanche du réel sur l’abstraction du chiffre ; chacun sait que les effets attendus de la mutualisation mettront du temps à se manifester.

Les priorités accordées à la conception organique et au gouvernement par les nombres pour ce qui concerne la décentralisation se heurtent aujourd’hui à ce que Jean Carbonnier avait souligné en 2014 : « Le droit est trop humain pour prétendre à l’absolu de la ligne droite¹¹ ». L’absolu de la ligne droite est une pensée, celle de l’État. Elle exprime une divergence, entre les tenants d’un niveau de collectivité territoriale et ceux d’un autre niveau. Elle est également conflictualité, celle des pouvoirs issus de cette organisation. L’absolu de la ligne droite est aussi celui qui continue à promouvoir une opposition entre les métropoles et les territoires ruraux, alors même que la population active agricole ne représente plus en 2022 que 1,5 % de la population active et, que quel que soit le lieu de résidence de chacun d’entre nous, ses aspirations tendent à vouloir bénéficier de services identiques. Or, ces différentes définitions de la ligne droite ignorent en tout ou partie la géographie, celle des femmes et des hommes, alors même que la décentralisation n’existe pas sans elle. Il n’est alors point étonnant que de traiter du blues des maires¹² et de l’incompréhension suscitée par cette organisation auprès des populations.

Un anniversaire est une scansion du temps passé, tout en autorisant à porter le regard au loin. Trois perspectives peuvent être dessinées.

La première concerne l’État. La décentralisation, au-delà même des pouvoirs conférés aux élus locaux, consiste à attribuer des compétences relevant initialement de l’État aux collectivités territoriales ou à leurs établissements publics. Or, cette politique n’est pas réductible et assimilable à des vases communicants. Lorsque l’État transfère certaines de ses compétences, cela conduit à s’interroger sur son organisation : dans un contexte de décentralisation accrue celle-ci peut-elle être maintenue alors même que nombreuses ont été les expertises abandonnées par l’échelon central ? L’exemple du maintien des sous-préfectures pratiquement à l’identique sans prendre en compte les nouveaux périmètres territoriaux est une bonne illustration de cette question. De même, dans un contexte où la décentralisation conduit à disposer de politiques différenciées, n’est-il pas temps de concevoir une organisation des rapports entre les administrations déconcentrées et l’administration centrale différente ? Il n’est pas neutre que la loi ATR de 1992 ait été intitulée « loi relative à l’administration territoriale de la République ». La déconcentration devait accompagner les mesures envisagées en matière de décentralisation, en l’espèce la relance de l’intercommunalité à fiscalité propre. Si, depuis 2016, la couverture intercommunale est assurée pour l’ensemble des communes françaises, l’œuvre de déconcentration est encore loin d’être achevée. Enfin, dans un contexte budgétaire où l’équilibre des dépenses et des recettes du budget de l’État n’est pas atteint, le moment n’est-il pas venu de procéder, à l’instar de ce que certains de nos voisins européens ont effectué (à titre d’exemple, l’Allemagne), à une détermination plus précise de ce qui relève ou non aujourd’hui de l’État ? Restreindre cette nécessaire réflexion à une réduction de la dépense n’a d’autre qualification que celle d’un évitement de l’interrogation qui doit être portée à ce sujet : elle est celle des missions de l’État qui, à l’exception de ses missions régaliennes, n’ont jamais été repensées.

La deuxième perspective est culturelle. Elle renvoie à l’essence de la décentralisation. Michel Crozier, en 1979, intitulait ainsi un de ses ouvrages : On ne change pas la société par décret¹³, ce qui signifiait que l’édiction de la norme n’était pas une condition suffisante pour que l’évolution des comportements se produise. Il suffit d’examiner une loi consacrée à la décentralisation pour mesurer à quel point ce propos conserve sa justesse : l’absence de confiance accordée aux élus locaux conduit à faire de l’écriture des textes législatifs et réglementaires un exercice où toutes les dispositions doivent être prévues afin de répondre à l’ensemble des situations particulières. La perspective culturelle n’est autre que de revenir au deuxième alinéa de l’article 5 de la déclaration des Droits de l’homme et du citoyen qui figure dans le préambule de la Constitution de 1958 : « Tout ce qui n’est pas défendu par la loi ne peut être empêché, et nul ne peut être contraint à faire ce qu’elle n’ordonne pas. » En conséquence, et dès lors que l’État aura redéfini le contour de ses missions, la visée d’une loi en matière de décentralisation n’est-elle pas de fixer un cadre, à l’intérieur duquel plusieurs solutions peuvent être mises en œuvre, et de déterminer les attendus minimaux qui doivent être satisfaits ? Tel est le chantier de la différenciation territoriale, qui, rappelons-le, ne peut se résumer à la suite des exceptions jusqu’alors introduites.

Enfin, la troisième perspective est celle de quelques lignes de fuite, ou, avec plus de justesse, des tabous de la décentralisation. Il est temps de les soumettre à la discussion. Nous en distinguons trois. Le premier concerne l’autonomie financière des collectivités territoriales et de leurs établissements publics. Depuis la révision, en 2003, de la Constitution de 1958, l’autonomie financière des collectivités territoriales a été reconnue ; elle a été établie à partir d’un ratio propre à chacun des niveaux de collectivités territoriales, permettant à chacune d’entre elles de bénéficier de ressources dont elle peut disposer librement. Or, la suppression de la taxe professionnelle en 2010, puis celle de la TH à partir de 2018, conduisent à faire dépendre les ressources des collectivités territoriales de dotations et/ou d’impôts collectés nationalement : ces modifications rompent peu à peu avec le principe du lien entre le territoire et la matière fiscale imposable. En conséquence, et au vu de cette situation, ne serait-il pas opportun, à l’instar d’autres pays, d’engager la discussion sur l’autonomie fiscale des collectivités territoriales ? Le deuxième tabou est celui des communes. Depuis la reconnaissance de ce niveau en 1789, l’interrogation quant au maintien d’une organisation de communes aussi dense est formulée. Elle a été exprimée la première fois dès 1790. Le débat sur la rationalisation du tissu communal a été engagé depuis cette date sans, à l’inverse de nombreux pays européens, qu’il n’aboutisse. La relance de l’intercommunalité opérée à partir de la loi ATR de 1992 a permis partiellement, sans l’épuiser, de le dépasser ; la création des communes nouvelles à partir de 2011 participe aussi de cette réflexion. Toutefois, l’évidement de nombreuses compétences de la commune au profit des EPCI à fiscalité propre et, depuis 2014, l’élection des représentants des communes de 1 000 habitants ou plus au suffrage universel direct dans un scrutin commun avec celui des conseillers municipaux au sein de ces structures ne rendent pas totalement compte de la richesse des débats sur la commune. Des formes autres que la fusion des communes pourraient aussi être imaginées pour rationaliser cette organisation.

L’effort multiséculaire de centralisation longtemps nécessaire pour réaliser et maintenir l’unité de l’État, auquel le général de Gaulle fit référence à Lyon dans son discours du 24 mars 1968 consacré à la réforme régionale, permet de mesurer la portée politique du choix de François Mitterrand d’introduire la décentralisation en 1982. Près de vingt années plus tard, en 2003, une dimension constitutionnelle lui fut reconnue, dès lors que, suivant les dispositions du premier article de la Constitution de 1958, l’organisation de la République est décentralisée. Or, la mesure de la valeur qui lui fut ainsi conférée n’a pas encore été appréhendée dans toutes ses dimensions, c’est-à-dire lorsque la décentralisation reste enserrée dans une conception où elle est confondue avec celle d’une organisation de l’État. Un anniversaire, fût-il celui d’un texte législatif, autorise à dresser un bilan de ce qui a été entrepris. Mais peut-être aussi, voire surtout, d’envisager des avenirs. Telles sont les ambitions de La décentralisation. Pour, contre ou avec l’État ?

1.Loi no 92-125 d’orientation relative à l’administration territoriale de la République, Journal officiel du 8 février 1992, p. 2064.

2.Loi no 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions, Journal officiel du 3 mars 1982, p. 730.

3.Loi constitutionnelle no 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l’organisation décentralisée de la République, Journal officiel du 29 mars 2003, p. 5568.

4.Loi no 115 concernant la division du territoire de la République et l’administration, 28 pluviôse an VIII, Bulletin des lois de la République française, no 17.

5.Jérôme Mavidal, Émile Laurent et Émile Clavel (dir.), Archives parlementaires de 1787 à 1860, première série, tome IX, Paris, Librairie administrative de Paul Dupont, 1877, p. 659.

6.Loi no 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, Journal officiel du 17 août 2004.

7.Loi no 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, Journal officiel du 8 août 2015.

8.Loi no 2010-1563 du 16 décembre 2010 portant réforme des collectivités territoriales, Journal officiel du 17 décembre 2010.

9.Loi no 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRé), Journal officiel du 8 août 2015.

10.Loi organique no 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, Journal officiel du 2 août 2001, p. 12480.

11.Jean Carbonnier, Flexible droit. Pour une sociologie du droit sans rigueur, Paris, LGDJ-Lextenso, 2014, p. 8.

12.Éric Kerrouche, Le Blues des maires, Paris, Fondation Jean-Jaurès, 2018.

13.Michel Crozier, On ne change pas la société par décret, Paris, Grasset, 1979.