Droit de l’Union européenne

■3e édition2021

■FrancescoMartucci

Professeur à l’Université Panthéon-Assas (Paris II)

Éditions DALLOZ

31-35 rue Froidevaux,

75685 Paris Cedex 14

Le Code de la propriété intellectuelle n’autorisant aux termes de l’article L. 122-5, 2o et 3o a), d’une part, que les copies ou reproductions « strictement réservées à l’usage privé du copiste et non destinées à une utilisation collective » et d’autre part, que les analyses et courtes citations dans un but d’exemple et d’illustration, « toute représentation ou reproduction intégrale ou partielle faite sans le consentement de l’auteur ou ses ayants droit ou ayants cause est illicite » (art. L. 122-4).

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© ÉDITIONS DALLOZ - 2021

www.editions-dalloz.fr

ISBN numérique : 978-2-247-21360-3

ISBN papier : 978-2-247-20770-1

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Plan général et plan analytique par chapitre

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Mots quid

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Partie complément pédagogique
Rubrique « Quid »

Certains mots font l’objet de définition et l’emplacement de ce mot dans le texte du chapitre est précisé par un numéro de paragraphe. Vous pouvez vous rendre directement aux numéros de paragraphe concernés en cliquant sur le numéro qui est interactif.

Rubrique Quiz

Vous pouvez vous exercer à l’aide des tests de connaissance des rubriques Quiz. Les corrigés sont accessibles en cliquant sur « Voir le corrigé en fin de rubrique ».

Table des Quiz

Si vous souhaitez vous entraîner à un certain type d’exercice, cette table répertorie les sujets corrigés par genre pour vous permettre d’y accéder directement.

Index

Il est possible de naviguer dans l’index en cliquant sur une des lettres alphabétiques présentes en début d’index pour se rendre directement aux mots répertoriés sous cette lettre. Les numéros présents dans l’index sont dynamiques et renvoient au contenu du paragraphe concerné.

Table des matières

Sommaire des Quiz

Introduction

section 1

La genèse d’une idée de l’Europe

§1Les régularités d’un discours

§2La concrétisation des projets

section 2

Le processus de la construction communautaire

§1L’intégration par le marché

A. Le traité de Paris (1951) : la CECA

B. Du traité de Rome (1957) à l’Acte unique européen (1986) : le marché commun de la CEE

C. Le traité de Maastricht (1992) : la monnaie unique dans l’UE

§2Le droit de l’intégration

A. L’œuvre jurisprudentielle

B. L’œuvre doctrinale

section 3

Le projet politique de l’Union

§1La quête d’union politique

A. L’échec de la CED (1952-1954)

B. La résistance gaullienne (1958-1969)

C. La relance (du Sommet de La Haye de 1969 à l’Acte unique européen de 1986)

D. La création et les réformes de l’Union européenne (traité de Maastricht, traité d’Amsterdam et traité de Nice)

§2L’avenir du projet européen

A. Constitutionnalisation

B. Différenciation

partie 1

Les caractéristiques fondamentales de l’Union européenne

chapitre 1

La nature de l’Union européenne

section 1

Les fondations internationales du droit de l’intégration

§1La conclusion des traités

A. Les traités fondateurs

B. Les protocoles et les déclarations

§2La révision des traités

A. L’élaboration du traité de Lisbonne

B. La procédure de révision ordinaire

C. Les procédures de révision simplifiées

§3La personnalisation

A. La personnalité juridique

B. Les privilèges et immunités

C. Le siège des institutions

section 2

La mutation constitutionnelle de l’Union européenne

§1Le pouvoir constituant

A. Les titulaires

B. Les procédures

1. La procédure permettant l’expression du pouvoir fondateur originaire

2. La procédure permettant l’expression d’un pouvoir fondateur dérivé

§2La norme constitutionnelle

A. L’Union de droit

1. La protection juridictionnelle

2. La hiérarchie des normes

B. Les caractéristiques spécifiques du droit de l’Union

§3La « cour constitutionnelle »

A. Les principes généraux du droit de l’Union

1. La révélation des principes généraux du droit de l’Union

2. La valeur des principes généraux du droit de l’Union

B. La fonction constitutionnelle de la Cour de justice

1. La « doctrine constitutionnelle »

2. Le rôle constitutionnel adapté à la spécificité de l’Union

§4La constitution matérielle

A. La fondation et la limite du pouvoir

1. Le cadre constitutionnel

2. Les droits fondamentaux

B. Les choix fondamentaux révélateurs de l’identité du système

1. Les valeurs de l’Union européenne

2. La constitution économique sociale de marché

section 3

L’intégration fédérale dans une Union constitutionnelle

§1Une Union d’États membres

A. L’intégration constitutionnelle

1. Le dépassement de la souveraineté

2. L’enracinement constitutionnel

3. Les limites constitutionnelles

4. Le statut constitutionnel de l’Union en droit français

B. L’interdépendance structurelle

1. La solidarité

2. La confiance mutuelle

§2Une Union de citoyens

A. Le principe démocratique

1. Le rôle des parlements

2. La coopération interparlementaire

B. La citoyenneté de l’Union

1. Le statut fondamental

2. La condition politique

Compléments pédagogiques

chapitre 2

La participation de l’État membre à l’Union européenne

section 1

L’adhésion à l’Union européenne

§1Les élargissements successifs

A. 1973-1986

B. 1995-2013

§2Les exigences substantielles

A. Les conditions pour être État candidat

B. Les critères pour adhérer à l’Union

§3Le processus d’élargissement

A. La lettre du traité

B. La pratique des institutions

section 2

La différenciation dans l’Union européenne

§1Les significations politiques de la différenciation

A. L’émergence progressive d’un débat sur le projet d’intégration

B. Le débat relancé par les crises

§2Les manifestations juridiques de la différenciation

A. La différenciation, frein à l’intégration

1. Les justifications objectives

2. Les justifications subjectives

B. La différenciation, accélérateur de l’intégration

1. Les coopérations renforcées

a. L’espace Schengen

b. Le mécanisme des coopérations renforcées

2. La différenciation par le droit international

section 3

Le statut d’État membre de l’Union

§1Les droits de l’État membre

A. Le droit de retrait

B. Les droits consacrés par l’article 4, paragraphe 2, TUE

1. Le respect de l’égalité entre les États membres

2. Le respect de l’identité nationale

3. Le respect des fonctions essentielles

§2Les obligations de l’État membre

A. Les valeurs protégées

1. La procédure de l’article 7 TUE

2. Le cadre pour renforcer l’État de droit

B. Le devoir de coopération loyale

1. L’obligation dédoublée

2. L’autonomie encadrée

Compléments pédagogiques

chapitre 3

La délimitation des compétences de l’Union européenne

section 1

L’attribution des compétences

§1La compétence interne

A. Le principe consacré

B. Le contrôle de la base juridique

C. La clause de flexibilité de l’article 352 TFUE

§2La compétence externe

A. Le fondement

1. La compétence attribuée par une disposition expresse du droit de l’Union

2. La compétence déduite du système des traités

B. La nature

1. La compétence exclusive

2. La compétence partagée

section 2

L’exercice des compétences

§1Le principe de subsidiarité

A. La consécration

B. Le contrôle

§2Le principe de proportionnalité

A. La définition

B. Le contrôle

section 3

La nomenclature des compétences

§1Les catégories de compétence

A. La compétence exclusive

B. La compétence partagée

C. La compétence d’appui, de coordination et de complément

§2Les domaines de compétence

A. Les compétences exclusives

B. Les compétences partagées

C. Les compétences d’appui, de coordination et de complément

Compléments pédagogiques

partie 2

Le système institutionnel

chapitre 4

Le cadre institutionnel

section 1

La légitimité démocratique par les parlements

§1Le Parlement européen et la représentation directe des citoyens de l’Union

A. L’élection

B. La composition

C. Le fonctionnement

§2Le Parlement européen, garant de la légitimité démocratique du cadre institutionnel

A. La responsabilité politique de la Commission

B. La reddition des comptes

§3Le rôle des parlements nationaux

A. L’influence du droit de l’Union sur la place des parlements dans le système constitutionnel interne

B. Le rôle des parlements nationaux dans l’Union

section 2

La représentation des États membres de l’Union

§1Le Conseil européen

A. L’institution politique majeure de l’Union

1. La composition

2. Les fonctions

B. Le président du Conseil européen

1. La consécration par le traité de Lisbonne

2. Les fonctions tributaires de la personnalité du Président

§2Le Conseil

A. L’unité

1. La composition

2. Les formations

B. Les comités

§3L’expression de la volonté par les Conseils

A. Les règles de vote

B. Les deux résurgences d’une logique purement intergouvernementale

section 3

L’incarnation de l’intérêt général de l’Union

§1La Commission européenne

A. La règle persistante d’un commissaire par État membre

B. Une indépendance statutairement garantie

C. Une collégialité maîtrisée par le président

§2La Cour de justice de l’Union européenne

A. Une institution de l’Union

B. Les juridictions de l’Union

§3La Cour des comptes

A. L’organisation

B. Les missions

§4Les « institutions financières publiques » dans l’Union européenne

A. La Banque centrale européenne intégrée dans l’Eurosystème

B. La Banque européenne d’investissement, organe financier de l’Union

C. Le Mécanisme européen de stabilité, institution financière de la zone euro

§5Les organes et organismes de l’Union

A. Les organes consultatifs

B. Les organes et les organismes institués par le droit dérivé

1. Un phénomène institutionnel foisonnant

2. L’encadrement jurisprudentiel

Compléments pédagogiques

chapitre 5

La répartition des pouvoirs

section 1

Les principes structurels

§1La coopération loyale

A. La coopération interinstitutionnelle

B. Les accords interinstitutionnels

§2L’équilibre institutionnel

A. La définition

B. La mise en œuvre

§3La « bonne gouvernance »

A. Un objectif politique

B. La concrétisation juridique

section 2

Le pouvoir normatif

§1La genèse de l’architecture normative

A. Le rôle de la jurisprudence

B. L’apport du traité de Lisbonne

§2La fonction législative

A. Le pouvoir normatif exercé en vertu de procédures législatives

1. L’initiative législative

2. Les procédures législatives

3. « Mieux légiférer »

B. La délégation du pouvoir normatif par les actes législatifs

1. La délégation à la Commission

2. La délégation aux organes et organismes de l’Union

§3La fonction exécutive

A. L’article 291 TFUE

1. Le pouvoir conféré à la Commission pour l’exécution uniforme du droit de l’Union

2. La délégation du pouvoir d’exécution aux organes et organismes de l’Union

B. L’encadrement comitologique de la fonction exécutive

1. Les fondements de la comitologie

2. Les procédures

section 3

Le pouvoir financier

§1Le cadre du budget

A. La décision « ressources propres »

1. Le système « ressources propres »

2. Les catégories de « ressources propres »

B. Le cadre financier pluriannuel

C. Le règlement financier et l’accord interinstitutionnel

D. La discipline budgétaire

§2L’adoption du budget

A. La fonction partagée entre le Parlement européen et le Conseil

B. La procédure budgétaire

§3L’exécution du budget

A. La fonction exercée par la Commission en coopération avec les États membres

B. Le contrôle budgétaire

section 4

Le pouvoir d’action extérieure

§1L’action internationale

A. Les accords internationaux

1. Les accords conclus par l’Union

2. Les accords internationaux conclus entre les États membres en dehors du droit de l’Union

B. La participation aux enceintes internationales

1. L’identification des enceintes internationales

2. Le statut de l’Union

3. Les modalités de représentation

§2La PESC

A. La conduite de la politique étrangère et de sécurité commune

1. La spécificité du cadre institutionnel

2. La compétence en principe exclue de la Cour de justice

3. Le rôle des États membres

B. La définition progressive de la politique de défense commune

1. La genèse d’une politique de défense commune

2. La capacité opérationnelle

3. Le rôle des États membres

Compléments pédagogiques

partie 3

L’ordre juridique de l’Union

chapitre 6

Les actes juridiques de l’Union

section 1

La typologie des actes

§1Les actes de la nomenclature

A. Le règlement

B. La directive

C. La décision

D. Les actes dépourvus d’effet obligatoire

1. Les avis

2. Les recommandations

§2Les actes hors nomenclature

A. Les actes atypiques non prévus par le traité

1. La pratique institutionnelle

2. Le contrôle juridictionnel

B. Les actes atypiques prévus par le traité

section 2

Le régime des actes

§1Les principes généraux

A. La sécurité juridique

B. La confiance légitime

§2Les règles de forme

A. La condition d’opposabilité

B. Les conditions de validité

1. La signature

2. La motivation

3. Le régime linguistique

§3L’application dans le temps

A. L’entrée en vigueur

B. L’intangibilité

C. L’effet immédiat

Compléments pédagogiques

chapitre 7

Le principe d’intégration

section 1

Les effets du droit de l’Union

§1L’effet juridique

A. L’aptitude de la disposition de droit de l’Union à produire des effets juridiques complets

B. L’aptitude de la disposition de droit de l’Union à produire des effets dans l’ordre juridique des États membres

C. L’aptitude de la disposition de droit de l’Union à produire des effets à l’égard de sujets de droit de pays tiers

§2L’effet direct

A. La notion d’effet direct

1. Le détour par le droit international

2. Le pouvoir de l’État membre

3. Le droit du particulier

4. L’office du juge

5. La gradation des effets

B. Les critères de l’effet direct

1. Les dispositions des traités fondateurs

2. La Charte des droits fondamentaux et les principes généraux du droit de l’Union

3. Les règlements

4. Les directives

5. Les décisions

section 2

La primauté du droit de l’Union

§1La nature spécifique originale

A. Un principe jurisprudentiel

B. La reconnaissance constitutionnelle dans certains États membres

§2La régulation des rapports normatifs

A. Le droit national de valeur infraconstitutionnelle

1. La jurisprudence de la Cour de justice

2. Les juges nationaux

3. Les juges français

B. Le droit national de valeur constitutionnelle

1. L’intégration constitutionnelle promue par la Cour de justice

a. La confrontation normative dans les rapports de système

b. La conciliation substantielle dans un rapport d’équivalence

2. Les limites constitutionnelles consacrées par les juridictions nationales

3. La position des juridictions françaises

a. La suprématie de la Constitution française affirmée par les juges

b. L’équivalence fondamentale en France

section 3

L’autonomie de l’ordre juridique de l’Union par rapport au droit international

§1L’intégration conditionnée du droit international

A. La production d’effet dans l’ordre juridique de l’Union

1. Le droit international général

2. La théorie de la succession

3. Les accords conclus par l’Union

B. L’invocabilité dans l’ordre juridique de l’Union

1. L’aptitude générale de l’accord à être invocable

2. L’effet direct de la disposition de l’accord international invocable

§2La préservation de la structure constitutionnelle

A. L’encadrement du « contrôle externe »

B. La préservation des pouvoirs de la Cour de justice

Compléments pédagogiques

chapitre 8

Le juge national, juge de droit commun du droit de l’Union

section 1

La protection juridictionnelle effective dans les États membres

§1Les pouvoirs du juge national

A. La protection provisoire

B. La protection immédiate

1. L’interprétation conforme au droit de l’Union

2. La non-application de la disposition nationale

C. La protection postérieure

D. Les types d’invocabilité

1. Éléments du débat

2. L’invocabilité d’interprétation conforme

3. L’invocabilité d’exclusion

4. L’invocabilité de substitution

5. L’invocabilité de réparation

§2Les voies de droit national

A. L’autonomie institutionnelle et procédurale

1. La protection juridictionnelle effective

2. Les modalités des recours juridictionnels

B. Les principes

1. L’effectivité

2. L’équivalence

section 2

Le renvoi préjudiciel, mécanisme de coopération de juge à juge

§1La juridiction nationale

A. Une notion autonome du droit de l’Union

1. Les critères organiques

2. Les critères fonctionnels

3. Le renvoi des cours constitutionnelles

B. Obligation ou faculté ?

1. L’obligation relative pesant sur la juridiction nationale dont les décisions ne sont pas susceptibles d’un recours juridictionnel de droit interne

2. La faculté relative des autres juridictions de poser une question préjudicielle

3. L’articulation avec les procédures devant les cours constitutionnelles

§2La question de droit de l’Union

A. L’interprétation et l’appréciation de validité du droit de l’Union

1. L’interprétation

2. L’appréciation de validité

B. L’interprétation et la compatibilité du droit national

1. Le droit national reprenant des dispositions de droit de l’Union

2. Le contrôle indirect du droit national

C. La recevabilité du renvoi

1. La présomption de pertinence

2. La forclusion

§3L’arrêt préjudiciel

A. La procédure devant la Cour de justice

1. Une coopération de juge à juge

2. Le temps préjudiciel

B. Les effets de l’arrêt

1. L’autorité de l’arrêt

2. Les effets dans le temps de l’arrêt préjudiciel

a. L’arrêt en interprétation

b. L’arrêt en appréciation de validité

Compléments pédagogiques

partie 4

L’Union de droit

chapitre 9

Le respect du droit garanti par la Cour de justice de l’Union européenne

section 1

La juridiction de l’Union

§1L’organisation

A. Les deux organes

B. La répartition des recours et des voies de droit

§2Le fonctionnement

A. L’introduction de l’instance

B. Le déroulement

C. La gestion temporelle de l’instance

D. La fin de la procédure

E. La contestation de l’arrêt

1. La rétractation

2. La réformation

section 2

Le contrôle des États membres

§1La définition du manquement

A. La violation d’une obligation de droit de l’Union

1. La notion extensive d’obligation

2. Le caractère objectif de la violation

B. L’imputabilité du comportement à l’État membre

1. Les organes de l’État

2. Le comportement de l’État

§2La constatation du manquement

A. La phase administrative

1. La phase informelle

2. Les deux phases formelles

B. La phase juridictionnelle

C. La mise en œuvre extrêmement rare de l’article 259 TFUE

§3L’exécution des arrêts en manquement

A. L’obligation imposée aux autorités nationales

B. L’article 260 TFUE

C. L’article 260, paragraphe 3, TFUE

section 3

Le contrôle des institutions, organes et organismes de l’Union

§1Le recours en annulation

A. La présomption de légalité

1. La théorie de l’inexistence

2. Le sursis à exécution

B. Les actes attaquables

1. L’imputabilité de l’acte

a. Les actes imputables aux États membres

b. Les conséquences de la structure en piliers

c. L’acception extensive de l’acte attaquable

2. Le contenu de l’acte

C. Les requérants

1. Les requérants privilégiés et semi-privilégiés

2. Les requérants particuliers

a. Intérêt à agir et qualité pour agir

b. Le lien direct

c. Le lien individuel

D. Le contrôle opéré par le juge

1. Les moyens d’annulation

2. Les effets de l’annulation

§2Le recours en carence

A. Les conditions de recevabilité

1. L’invitation préalable à agir

2. Les requérants

3. L’articulation avec le recours en annulation

B. Le constat de la carence

1. L’abstention de statuer

2. La violation du droit de l’Union

3. Le prononcé de la carence

§3Le recours en indemnité

A. L’imputabilité de la responsabilité

1. L’Union européenne

2. L’État membre

B. L’engagement de la responsabilité

1. La règle de droit violée ayant pour objet de conférer des droits aux particuliers

a. La responsabilité sans faute

b. Le droit du particulier

c. L’autonomie du recours en indemnité

2. La violation suffisamment caractérisée

3. Le lien de causalité entre la violation et le dommage

§4Les autres voies de droit

A. L’exception d’illégalité

B. Le recours de pleine juridiction

Compléments pédagogiques

chapitre 10

La protection des droits fondamentaux

section 1

La consécration des droits fondamentaux

§1Les principes généraux du droit de l’Union européenne

A. Le support formel

1. La révélation jurisprudentielle

2. La valeur normative

B. L’inspiration substantielle

1. Les traditions constitutionnelles communes aux États membres

2. Les instruments internationaux concernant la protection des droits de l’homme

§2La Charte des droits fondamentaux

A. Une mise en œuvre effective

1. La stratégie déployée

2. Une applicabilité régulée

B. La richesse substantielle

1. Un catalogue élargi de droits

2. La portée variable des droits

§3La Convention européenne des droits de l’homme

A. L’obligation d’adhérer consacrée par le droit primaire

1. Une adhésion attendue

2. Le contenu du projet d’accord d’adhésion

a. Les « dispositions régissant l’adhésion proprement dite »

b. « Les autres dispositions »

B. Le respect exigé de la spécificité du droit de l’Union

1. Les caractéristiques spécifiques du droit de l’Union

2. L’incompatibilité du projet d’accord

a. L’atteinte portée aux caractéristiques spécifiques et à l’autonomie du droit de l’Union

b. L’affectation de l’article 344 TFUE

c. Le mécanisme du codéfendeur

d. L’implication préalable

e. La PESC

section 2

L’articulation des systèmes de protection

§1La limitation des droits fondamentaux en droit de l’Union

A. La double nature des limitations

1. Les objectifs d’intérêt général reconnus par l’Union

2. Les droits et libertés fondamentaux

B. Le contrôle des limitations

1. Le pouvoir encadré par la loi

2. Le contenu essentiel des droits

3. La proportionnalité

§2L’équivalence des systèmes européens de protection

A. La CEDH, « instrument constitutionnel de l’ordre public européen »

1. La protection équivalente

a. La jurisprudence Bosphorus

b. L’imputabilité de la violation

c. La présomption renversée

2. L’interprétation convergente

B. Le droit des États membres, ordre constitutionnel national

1. La convergence substantielle

2. La « translation » juridictionnelle

Compléments pédagogiques

sujet terminal

Bibliographie générale

Index alphabétique

Sommaire des Quiz

Un astérisque après le titre du chapitre indique plusieurs sujets d’exercice.

Commentaires d’articles, d’arrêts ou de textes

Cas pratiques

Dissertations

Introduction

Plan analytique

section 1

La genèse d’une idée de l’Europe

§1Les régularités d’un discours

§2La concrétisation des projets

section 2

Le processus de la construction communautaire

§1L’intégration par le marché

A. Le traité de Paris (1951) : la CECA

B. Du traité de Rome (1957) à l’Acte unique européen (1986) : le marché commun de la CEE

C. Le traité de Maastricht (1992) : la monnaie unique dans l’UE

§2Le droit de l’intégration

A. L’œuvre jurisprudentielle

B. L’œuvre doctrinale

section 3

Le projet politique de l’Union

§1La quête d’union politique

A. L’échec de la CED (1952-1954)

B. La résistance gaullienne (1958-1969)

C. La relance (du Sommet de La Haye de 1969 à l’Acte unique européen de 1986)

D. La création et les réformes de l’Union européenne (traité de Maastricht, traité d’Amsterdam et traité de Nice)

§2L’avenir du projet européen

A. Constitutionnalisation

B. Différenciation

1

« L’Europe n’a pas été faite ; nous avons eu la guerre. L’Europe ne se fera pas d’un coup, ni dans une construction d’ensemble : elle se fera par des réalisations concrètes créant d’abord une solidarité de fait ».

2

Les mots sont tirés du discours — dit de l’Horloge — fondateur pour la construction européenne et prononcé par Robert Schuman le 9 mai 1950. La construction européenne est ainsi le fruit d’une histoire qui, ponctuée par la conclusion de traités entre les États membres, a conduit l’Europe, de la Communauté européenne du charbon et de l’acier (CECA) à la Communauté économique européenne (CEE), puis de la Communauté européenne (CE) à l’Union européenne (UE), sur le chemin d’une intégration constitutionnelle. Pour y parvenir, la méthode dite « fonctionnaliste » a été privilégiée : l’intégration n’est pas une « construction d’ensemble », elle constitue l’aboutissement de « réalisations concrètes » qui ont permis une progression par étapes successives. Si la méthode proposée par Robert Schuman est nouvelle, l’idée d’Europe puise ses racines dans l’histoire (section 1). L’Union européenne est ainsi le fruit d’un processus de construction communautaire (section 2) catalysé par un projet politique de l’Europe (section 3).

section 1

La genèse d’une idée de l’Europe

3

Ce Manuel a pour objet l’étude de l’Union européenne. Celle-ci constitue une organisation d’intégration régionale établie entre des États au terme d’un long processus qualifié traditionnellement de « construction européenne ». Ce propos introductif n’a pas la prétention d’écrire une histoire de l’Europe ; d’abord, parce que ce n’est pas notre métier ; ensuite, parce que ce n’est pas l’objet d’un Manuel de droit de l’Union. Pour des raisons analogues, on ne s’essaiera pas davantage à la science politique, en général, aux théories de l’intégration européenne, en particulier. L’étude du droit de l’Union européenne appelle néanmoins une « archéologie » de l’Europe. À une histoire, on préfère donc une « archéologie », entendue comme une méthode destinée à dégager des régularités dans les discours (§ 1) sans prétendre produire une vérité universelle. Ces discours sont ceux tenus à travers l’histoire dont l’objet a été de défendre, sous les formes les plus diverses, une unification de l’Europe. Il ne faut cependant pas voir dans cette démarche un exercice d’érudition, mais plutôt la volonté de relater une certaine idée de l’Europe qui s’est ensuite concrétisée dans des projets (§ 2).

§1Les régularités d’un discours

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Il serait loisible de remonter à la mythologie et à l’enlèvement de la princesse Europe par Zeus transformé en taureau, d’évoquer la pax romana, de fustiger les invasions barbares, de chroniquer la pax christiana ; on n’y trouvera que de sporadiques traces de l’idée d’Europe, les temps étaient ceux de la conquête des territoires par la guerre, de leur conservation par la paix. Ainsi que le relate Sainte Lorette dans un petit essai instructif (L. de Sainte Lorette, L’idée d’union fédérale européenne, Paris, Armand Colin, 1955), c’est plus tard que des projets d’unification voient le jour, à l’instar de la Congregatio concordiae présentée par Georges de Poděbrady, roi de Bohème au XVe siècle, qui proposait une Diète et une Assemblée de rois et de princes afin de garantir la paix. Celle-ci est déjà au cœur d’autres projets européens, comme celui présenté par Crucé en 1623 intitulé « Le nouveau Cynée ou discours des occasions et moyens d’établir une paix générale et la liberté du commerce par tout le monde ». L’affinité élective entre paix et commerce est déjà pressentie. La Diète européenne proposée par William Penn en 1693 envisage de lier des souverains d’Europe par un contrat dans une « société européenne » permettant de « terminer sans guerre et par voie d’arbitrage leurs différends à venir pour jouir tranquillement des avantages immenses d’un commerce perpétuel ». Si le temps des Lumières ne fut pas celui le plus propice pour l’idée européenne, Rousseau suggère une République européenne plutôt que des congrès d’États, par un acte de Confédération générale, Montesquieu envisage une Europe qui serait « État composé de plusieurs provinces », Bentham défend une paix universelle et perpétuelle qui « rapporte plus que la guerre », alors que Kant promeut des formes de fédération d’États libres.

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L’idée ne se réalise pas. Si l’unité se fait, temporairement, c’est par la guerre, Napoléon attendra l’exil à Sainte-Hélène pour finalement dire en 1816 qu’il n’y a pas, en Europe, « d’autre grand équilibre possible que l’agglomération et la Confédération des grands peuples ». Ce n’est qu’au XIXe siècle que l’idée européenne est façonnée ainsi que le montre Sainte Lorette (préc.). En 1814, Saint-Simon propose la réorganisation de la Société européenne afin de répondre à la nécessité de rassembler les peuples de l’Europe en un seul corps politique tout en conservant à chacun son indépendance nationale. En Italie, Mazzini oppose nationalité et nationalisme, le second n’étant que la conception « étroite » et « mesquine » de la première ; héraut de la patrie, il défend l’humanité comme association des patries, alliance des nations « en paix et en amour ». L’histoire a surtout retenu le discours anticipateur de Victor Hugo au Congrès de la paix en 1849, annonçant qu’« un jour viendra ». « Un jour viendra où vous, France, vous Russie, vous Italie, vous Angleterre, vous Allemagne, vous toutes, nations du continent, sans perdre vos qualités distinctes et votre glorieuse individualité, vous vous fondrez étroitement dans une unité supérieure, et vous constituerez la fraternité européenne, absolument comme la Normandie, la Bretagne, la Bourgogne, la Lorraine, l’Alsace, se sont fondues dans la France. Un jour viendra où il n’y aura plus d’autres champs de bataille que les marchés s’ouvrant au commerce et les esprits s’ouvrant aux idées. […] Un jour viendra où l’on verra ces deux groupes immenses, les États-Unis d’Amérique, les États-Unis d’Europe, placés en face l’un de l’autre, se tendant la main par-dessus les mers, échangeant leurs produits, leur commerce, leur industrie, leurs arts, leurs génies, défrichant le globe, colonisant les déserts, améliorant la création sous le regard du Créateur ». Le jour est venu, non sans que la nuit se soit abattue sur l’Europe qui, faute d’avoir été faite, a connu la guerre.

§2La concrétisation des projets

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Ce n’est guère un hasard si l’idée européenne parvient à maturité entre les deux guerres. Elle se concrétise ainsi par des projets d’inspiration clairement fédérale. L’initiative la plus connue demeure celle du comte Richard Coudenhove-Kalergi qui, aux fins d’éviter une nouvelle guerre après celle de 14-18, préconisait dans son livre Pan-Europa publié en 1923 la création d’une union d’États formant une Europe unifiée politiquement, économiquement et militairement. Par un propos précurseur, Coudenhove-Kalergi mettait en garde contre la « guerre à venir », fomentée par une division de l’Europe entre « une colonie soviétique et un protectorat américain ». Fort notamment du soutien d’hommes politiques tels que Konrad Adenauer ou Édouard Herriot et d’intellectuels à l’instar de Paul Valéry ou Thomas Mann, un mouvement voit le jour lors du premier Congrès pan-européen réuni à Vienne du 3 au 6 octobre 1926 dont la présidence d’honneur fut confiée en 1927 à Aristide Briand, alors ministre français des Affaires étrangères. Dans un discours tenu devant la Société des Nations le 5 septembre 1929, celui-ci propose la création d’« une sorte de lien fédéral » entre les États européens, projet soutenu par Gustav Stresemann (ministre allemand des Affaires étrangères, qui décède la même année), mais rejeté par la Grande-Bretagne. Sur fond de crise économique, le projet pan-européen s’essouffle à mesure que le nationalisme s’affirme en Europe, conduisant à l’horreur de la seconde guerre mondiale. Le Monde d’hier — dépeint dans ses souvenirs d’un Européen par Stefan Zweig, livre auto-biographique publié post-mortem en 1944 — s’effrite, révélant l’ambivalence de l’Europe. À l’image de Jean Danthès, « homme d’une immense culture », héros du roman Europa de Romain Gary, l’Europe a deux visages, d’un côté la cynique sorcière Malwina von Leyden, de l’autre la fille de cette dernière la belle et pure Erika ; la sorcière et sa fille ne font cependant qu’une seule et même entité Europa.

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Alors que la seconde guerre mondiale a montré le visage noir de l’Europe détruite par le conflit, l’après-guerre est marqué par la volonté de reconstruire l’Europe sur la paix. Invité par l’Université de Zurich à « parler de la tragédie de l’Europe », Winston Churchill prononce le 19 septembre 1946 un discours appelant à « re-créer la famille européenne en la dotant d’une structure régionale placée sous cette organisation mondiale, et cette famille pourra alors s’appeler les États-Unis d’Europe ». Cependant, loin de promouvoir une Europe fédérale, l’intention de l’ancien premier ministre anglais visait uniquement la pacification du continent européen. Sous la présidence de Churchill, s’est alors réuni le 7 mai 1948 à La Haye un « Congrès de l’Europe » réunissant 700 délégués, hommes politiques, intellectuels, leaders de syndicats, etc., issus des États européens. Deux conceptions se sont affrontées : la première fédéraliste — défendue en particulier par Denis de Rougemont — visait la constitution d’une Fédération européenne ; la seconde « unioniste » soutenue notamment par les Britanniques tendait à organiser l’économie et à coordonner l’action politique des différents pays. À l’issue de ce Congrès, ont été présentées une série de propositions, certes formulées en termes vagues, mais au contenu précurseur. Lors de la séance finale du Congrès, les délégués adoptèrent ainsi un « Message aux Européens » lu par Denis de Rougemont appelant de leurs vœux « une Europe unie, rendue dans toute son étendue à la libre circulation des hommes, des idées et des biens », « une Charte des Droits de l’Homme, garantissant les libertés de pensée, de réunion et d’expansion, ainsi que le libre exercice d’une opposition politique », « une Cour de Justice capable d’appliquer les sanctions nécessaires pour que soit respectée la Charte », « une Assemblée Européenne, où soient représentées les forces vives de toutes nos nations ».

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Parallèlement, le 17 mars 1948, la France, le Royaume-Uni, la Belgique, les Pays-Bas et le Luxembourg ont conclu le traité de Bruxelles. Visant une coopération économique, sociale et culturelle, ce traité avait essentiellement pour objet la défense collective des pays signataires en prévoyant une assistance mutuelle en cas d’agression contre l’un des signataires en Europe. Parallèlement, à l’initiative du gouvernement français lancée en juillet 1948, tempérée par les Britanniques, cinq États (Belgique, France, Luxembourg, Pays-Bas, Royaume-Uni) ont proposé la création du Conseil de l’Europe, initiative à laquelle ont adhéré cinq autres États (Danemark, Irlande, Italie, Norvège, Suède). Le 5 mai 1949, a été conclu à Londres le traité créant le Conseil de l’Europe, une organisation internationale totalement distincte de l’Union européenne. Le Conseil de l’Europe est demeuré une organisation de coopération interétatique, dotée d’institutions aux prérogatives limitées, dont le rôle est en particulier de promouvoir la conclusion entre les États parties contractantes de conventions dont le succès s’avère fort variable. C’est dans ce cadre qu’a été conclue le 4 novembre 1950 la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (CEDH), amendée et complétée par des Protocoles qui fondent notamment la compétence de la Cour européenne des droits de l’homme. L’Union européenne se distingue dès lors totalement du Conseil de l’Europe ; organisation d’intégration des États et des peuples, elle est le fruit d’un processus de construction communautaire, lancé par Robert Schuman avec le « Discours de l’horloge », afin de proposer une nouvelle méthode d’intégration dépassant les affrontements entre Anglais et Français, fédéralistes et unionistes, libéraux et socialistes.

section 2

Le processus de la construction communautaire

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Pour faire la paix, Robert Schuman propose de bâtir une Europe qui « ne se fera pas d’un coup, ni dans une construction d’ensemble : elle se fera par des réalisations concrètes créant d’abord une solidarité de fait ». La méthode ainsi choisie, prônée par Jean Monnet, est fonctionnaliste, au sens où l’entendait David Mitrany. Celui-ci, estimant que l’échec de la Société des nations s’expliquait par une remise en cause trop frontale des États et de leur souveraineté, soulignait la nécessité de débuter par des coopérations sectorielles entre États qui permettent l’avènement d’un projet politique. Le processus de construction communautaire s’est ainsi développé par une double intégration, à la fois par le marché (§ 1) et par le droit (§ 2).

§1L’intégration par le marché

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La méthode fonctionnelle a permis l’établissement de la CECA (A) et de la CEE (B) qui ont préfiguré l’UE (C).

A.Le traité de Paris (1951) : la CECA

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L’idée exprimée par Robert Schuman dans son discours du 9 mai 1950 était de faire du nerf de la guerre, le charbon et l’acier, le poumon de la paix. Au nom du gouvernement français, Schuman a donc proposé « de placer l’ensemble de la production franco-allemande de charbon et d’acier sous une Haute Autorité commune, dans une organisation ouverte à la participation des autres pays d’Europe ». Il s’est ainsi agi de fonder une solidarité de fait, étincelle d’« une intégration progressive de la vie des peuples — avec, pour première étape, l’intégration des industries lourdes, laquelle, par son dynamisme, devra être ‘‘le ferment d’une communauté plus large et plus profonde’’ ». À la construction d’ensemble qu’aurait été la création « par un acte purement politique » d’une « constitution des États-Unis d’Europe », a été préférée « la mise en commun des productions de charbon et d’acier » afin d’établir « des bases communes de développement économique, première étape de la Fédération européenne, qui changera le destin de ces régions longtemps vouées à la fabrication des armes de guerre dont elles ont été les plus constantes victimes ». Ainsi, « la solidarité de production qui sera ainsi nouée manifestera que toute guerre entre la France et l’Allemagne devient non seulement impensable, mais matériellement impossible ».

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Au terme d’une conférence intergouvernementale tenue entre le 20 juin 1950 et le 18 avril 1951, six États dits « fondateurs » (Allemagne, Belgique, France, Italie, Luxembourg et Pays-Bas) ont signé le traité de Paris instituant la CECA qui est entré en vigueur le 24 juillet 1952. Ce traité avait pour objectif de mettre en place un marché commun du charbon et de l’acier afin de contribuer à l’expansion économique, au développement de l’emploi et à l’amélioration du niveau de vie (art. 2 du traité CECA). À cet effet, était consacrée la libre circulation des produits, impliquant le bannissement des droits de douane et taxes, alors qu’étaient prohibées les mesures ou pratiques discriminatoires, les subventions, les aides ainsi que les pratiques restrictives de l’État. Avaient été ainsi posées les bases de ce qui est aujourd’hui le marché intérieur. Le traité CECA avait également institué un cadre institutionnel alors inédit dans les organisations internationales et qui a fait la spécificité communautaire, encore pertinente aujourd’hui. Dotée de la personnalité juridique, la Communauté disposait d’une Haute autorité, d’une Assemblée, d’un Conseil des ministres et d’une Cour de justice. Principale nouveauté, la Haute autorité était un exécutif collégial indépendant des États membres en charge de promouvoir l’intérêt général de la CECA. Présidée par Jean Monnet, elle constituait la première institution supranationale dotée d’un pouvoir de décision. Composée de délégués des parlements nationaux, l’Assemblée exerçait un pouvoir de contrôle. Le Conseil, quant à lui, comprenait six représentants délégués des gouvernements nationaux et avait pour mission d’harmoniser l’action de la Haute autorité et la politique économique générale des gouvernements. Son avis conforme était nécessaire pour les décisions importantes prises par la Haute autorité. Enfin, une autre institution supranationale, qui allait devenir un moteur de l’intégration juridique, était constituée par la Cour de justice, chargée du respect du droit dans l’interprétation et l’application du traité. Conclu pour une durée de cinquante ans, le traité de Paris a expiré le 23 juillet 2002 dans les conditions précisées par le protocole no 3 annexé au traité de Nice. La CECA a ainsi constitué le laboratoire de la « méthode communautaire » par laquelle on désigne les spécificités du système institutionnel et juridique de l’organisation d’intégration.

B.Du traité de Rome (1957) à l’Acte unique européen (1986) : le marché commun de la CEE

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En février 1955, Jean Monnet annonce qu’il ne sollicite pas un nouveau mandat à la présidence de la Haute autorité de la CECA. Dans son discours d’adieu de juin 1955, il déclare vouloir se consacrer totalement au projet des « États-Unis d’Europe » dont la CECA, « seule institution fédérale » d’Europe, n’a été que le commencement. Pour lui, « les États-Unis d’Europe, c’est l’union fédérale des peuples et des pays européens dans un marché de 160 millions de consommateurs ». À la tête du Comité d’action pour les États-Unis d’Europe, le père fondateur a entendu relancer la construction européenne par l’énergie, proposition reprise par la Belgique en la personne de Paul-Henri Spaak. Les représentants des États de la CECA devaient justement se réunir à Messine pour désigner le successeur de Jean Monnet à la tête de la Haute autorité. L’occasion a été saisie pour relancer l’intégration européenne. En mai 1955, les gouvernements du Benelux ont présenté un mémorandum commun qui constitue un plaidoyer en faveur d’un approfondissement de l’intégration économique européenne, en particulier dans les domaines des transports, de l’énergie et de l’énergie atomique civile. Du 1er au 3 juin 1955, ce mémorandum est examiné au cours de la Conférence de Messine qui réunit les ministres des Affaires étrangères des six pays membres de la CECA. À l’issue de la conférence, les six ministres ne se sont pas contentés de désigner René Mayer en tant que successeur de Jean Monnet. Ils ont adopté une résolution dans laquelle ils ont affirmé « le moment venu de franchir une nouvelle étape dans la voie de la construction européenne. (…) Celle-ci doit être réalisée tout d’abord dans le domaine économique » grâce à des institutions communes et par la création d’un marché commun. Si le principe d’un approfondissement a été arrêté, ses modalités faisaient encore l’objet de débat. Aussi, à Messine, les six pays ont-ils confié à un comité intergouvernemental d’experts présidé par Paul-Henri Spaak le soin d’analyser les pistes à explorer. Remis aux six pays de la CECA le 21 avril 1956, le rapport Spaak a proposé la mise en place d’un marché commun et d’une Communauté européenne de l’énergie atomique. Réunis à Venise les 29 et 30 mai 1956, les ministres des Affaires étrangères ont adopté le rapport Spaak qui a constitué la base de travail pour la Conférence intergouvernementale qui s’est déroulée du 26 juin 1956 au 25 mars 1957 et qui a abouti à la signature à Rome de deux traités fondateurs : le traité instituant la Communauté économique européenne et le traité instituant la Communauté européenne de l’énergie atomique (Euratom). Trois Communautés européennes ont dès lors coexisté : la CECA, la CEE et l’Euratom.

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Alors qu’à l’origine, les trois Communautés étaient d’égale importance, bien vite, la CEE se distingue. À la différence de la CECA et de l’Euratom, son objet n’était pas spécialisé. Le traité CEE visait une intégration économique par étapes. Au 1er juillet 1968, l’Union douanière a été réalisée avec la suppression des droits de douane entre les États membres et la création d’un tarif douanier commun pour les échanges avec les pays tiers, ce qui impliquait une politique commerciale commune, au moment où étaient négociés les accords du GATT. L’Union douanière a été prolongée par le marché commun, « expression synthétique de l’objectif économique » de la Communauté, selon l’expression de Pierre Pescatore, lequel insistait sur la nature indicative de cette notion. Le marché commun ne répondait pas en effet à une définition précise, mais incarnait plutôt l’ensemble des finalités économiques consacrées par les traités. Le marché commun a ainsi constitué un objectif aux contours évoluant à mesure que l’intégration économique européenne a progressé. Il comportait trois politiques communes, lancées dès les années 1960, et encore aujourd’hui au cœur de l’Union européenne (politique agricole commune, politique commune des transports et politique commerciale commune). Le marché commun impliquait également « l’élimination de toutes les entraves aux échanges intracommunautaires en vue de la fusion des marchés nationaux dans un marché unique réalisant des conditions aussi proches que possible de celles d’un véritable marché intérieur » (CJCE 5 mai 1982, Gaston Schul Douane Expediteur BV, aff. 15/81). La Cour de justice des Communautés européennes a ainsi joué un rôle moteur dans l’intégration par le marché. En retenant une interprétation extensive des dispositions du traité de Rome, la jurisprudence a contribué à l’élimination des entraves aux échanges intra-communautaires (CJCE 11 juill. 1974, Dassonville, aff. 8/74). L’arrêt Cassis de Dijon en a constitué l’illustration exemplaire en posant les jalons de ce qui deviendra le principe de reconnaissance mutuelle selon lequel un produit légalement fabriqué dans un État membre peut être commercialisé dans un autre État membre (CJCE 20 févr. 1979, Rewe-Zentral AG, dit « cassis de Dijon », aff. 120/78). Après la libre circulation des marchandises, c’est celle des services que la Cour de justice défendra avec vigueur en permettant aux justiciables de se fonder sur les dispositions du traité pour contester toute restriction dans le marché commun (CJCE 21 juin 1974, Reyners, aff. 2/74 ; CJCE 1er déc. 1974, Van Binsbergen, aff. 33/74). Si des obstacles existent, c’est aussi parce qu’ils sont justifiés par des motifs d’intérêt général que les États peuvent légitimement protéger sur leur territoire. C’est pourquoi l’intégration négative qui se caractérise par l’élimination des mesures étatiques constituant des obstacles aux échanges ne suffit pas. Il faut également une intégration positive consistant à rapprocher les législations nationales, voire à uniformiser les droits des États membres, par l’adoption d’actes communautaires, en particulier de directives.

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Avec Jacques Delors à sa tête, la Commission européenne a présenté en 1985 son Livre blanc sur l’achèvement du marché intérieur afin d’aller plus loin pour « l’unité de ce grand marché » ce qui supposait que les États membres « s’accordent sur l’abolition des barrières de toute nature, l’harmonisation des règles, le rapprochement des législations et des structures fiscales ». Identifiant 279 mesures nécessaires pour achever le marché intérieur, ce Livre blanc n’a été que le parachèvement d’un processus déclenché par la déclaration solennelle sur l’Union européenne adoptée par les dix chefs d’État ou de gouvernement des États membres des Communautés européennes, réunis au sein du Conseil européen, à Stuttgart du 19 juin 1983. La déclaration a été élaborée sur la base du plan de Hans Dietrich Genscher et d’Emilio Colombo dont la finalité était de relancer la construction communautaire en insistant sur la finalité politique du projet. Parallèlement, le 14 février 1984, le Parlement européen a adopté une résolution relative à un projet de traité instituant l’Union européenne préparé par sa commission institutionnelle présidée par Altiero Spinelli (JOCE C 77 du 19 mars 1984, p. 33). Chargé d’examiner les questions institutionnelles, un comité ad hoc composé de représentants personnels des chefs d’États et de gouvernements (comité Dooge du nom de son président) a invité le Conseil européen à convoquer une conférence intergouvernementale pour réviser le traité de Rome. Signé en 1986, l’Acte unique européen est entré en vigueur le 1er juillet 1987. Il a constitué la première révision majeure des traités communautaires. Son principal objectif a été de réaliser le marché intérieur, défini comme l’« espace sans frontières intérieures dans lequel la libre circulation des marchandises, des personnes, des services et des capitaux est assurée ». Les apports de ce traité sont cependant multiples. Afin d’accélérer l’intégration positive, des améliorations sont apportées au processus décisionnel : outre l’extension du vote à la majorité qualifiée au sein du Conseil, le Parlement européen a été associé par une nouvelle procédure dite « de coopération ». De plus, la Communauté intervenait par de nouvelles actions et politiques dans les domaines de la cohésion économique et sociale, de la protection des consommateurs, de la protection de l’environnement, de la recherche et du développement technologique, etc. L’Acte unique européen a également ouvert la voie à une union politique : on a ainsi constaté des avancées en matière de politique étrangère et de coopération monétaire.

C.Le traité de Maastricht (1992) : la monnaie unique dans l’UE

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En consacrant l’objectif de réalisation progressive de l’union économique et monétaire, l’Acte unique européen a fait jouer au marché intérieur le scénario de la ruse de la raison communautaire. La Cour de justice des Communautés européennes avait refusé de reconnaître un effet direct à la disposition du traité de Rome consacrant la libre circulation des capitaux (CJCE 11 nov. 1981, Casati, aff. 203/80). L’Acte unique européen a modifié cette disposition afin de permettre au Conseil de libéraliser les mouvements de capitaux. Le 24 juin 1988, le Conseil a adopté la directive 88/361/CEE pour la mise en œuvre de l’article 67 du traité. Le même jour, les banques centrales des États membres ont conclu l’accord de Bâle-Nyborg sur le renforcement du Système monétaire européen (SME). Les 27 et 28 juin 1988, le Conseil européen d’Hanovre a confié à un comité présidé par Jacques Delors la mission d’étudier et de proposer les étapes concrètes devant mener à l’union économique et monétaire. Le 12 avril 1989, le comité a rendu le rapport « Delors » sur l’union économique et monétaire dans la Communauté européenne. Les conclusions du rapport étaient cependant loin d’être inédites.

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Une première tentative d’union économique et monétaire avait vu le jour au début des années 1970. À la suite de mai 1968, la France a connu une forte poussée inflationniste et le franc une spéculation intense. En 1969, Pompidou a dévalué le franc provoquant des fluctuations dans le marché commun. Rien n’était prévu dans le traité de Rome en matière monétaire. Le 12 février 1969, la Commission européenne a ainsi présenté au Conseil un mémorandum sur « la coordination des politiques économiques et la coopération monétaire au sein de la Communauté », dit « plan Barre » du nom du vice-président de la Commission en charge des affaires économiques et monétaires. En 1970, est adopté le « Plan Werner », du nom du premier ministre du Luxembourg qui a préconisé la réalisation d’une Union économique et monétaire (Rapport au Conseil et à la Commission, concernant la réalisation par étapes de l’Union économique et monétaire dans la Communauté, dit Plan Werner, Bull. CE, suppl. 3/70). Entériné par une résolution du 22 mars 1971 à laquelle la Cour de justice n’a reconnu qu’une valeur politique (CJCE 24 oct. 1973, Schlüter, aff. 9/73 ; CJCE 24 oct. 1973, Rewe Central, aff. 10/73), le plan prévoyait la réalisation d’une union économique et monétaire au terme d’un processus en trois phases. Le projet n’a jamais franchi la première étape, à défaut d’une volonté politique suffisante des États membres. Avec l’effondrement du système de Bretton Woods en 1971, le contexte économique et international avait changé.

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À défaut d’une union économique et monétaire, les États membres ont coordonné leurs politiques monétaires et de change dans le cadre de la CEE. Par une résolution du 21 mars 1972 (JOCE C 38 du 18 avr. 1972, p. 3), le Conseil des ministres a invité les banques centrales des États membres à conclure un accord afin de renforcer la discipline de change. Le 10 avril 1972, l’accord technique de coopération entre les gouverneurs des banques centrales des États membres de la CEE a créé le « serpent monétaire européen » qui a été remplacé en 1979 par le Système monétaire européen (SME) (résolution du Conseil européen de Bruxelles du 5 décembre 1978, Bull. CE 78/12) dont les modalités de fonctionnement ont été déterminées par un accord signé à Bâle le 13 mars 1979. Le SME a constitué un mécanisme de change destiné à permettre la stabilité monétaire en encadrant les fluctuations de change dans la CEE par la détermination d’un taux pivot, l’établissement d’une grille de parités et des mécanismes d’intervention. Le SME a également comporté l’ECU qui, loin d’être une monnaie, constituait une unité monétaire européenne. Il n’était cependant plus suffisant pour faire face aux fluctuations induites par la liberté de circulation des capitaux. Se fondant sur des travaux d’économistes, la Commission a souligné les risques découlant du « théorème du carré ou quatuor contradictoire » selon lequel libre échange, libre circulation des capitaux, taux de change fixe et politiques monétaires nationales ne peuvent durablement coexister (v. T. Padoa-Schioppa (dir.), Efficacité, Stabilité et équité, Paris, Economica, 1987). Autrement dit, avec une liberté de circulation des capitaux, un État dont la monnaie est totalement convertible, perd le contrôle de sa politique économique et monétaire. Les attaques spéculatives subies par la livre Sterling et la lire italienne au cours des années 1990 ont au demeurant montré la vulnérabilité monétaire des États membres de la CEE. Aussi comprend-on aisément le choix de la monnaie unique, entériné lors de la conférence intergouvernementale qui a préparé le traité de Maastricht.

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Les 26 et 27 juin 1989, le Conseil européen de Madrid a approuvé les conclusions du rapport Delors qui a constitué la base de travail de la conférence intergouvernementale (CIG) en charge de négocier le traité de Maastricht. Les dispositions du traité relatives à l’union économique et monétaire ont été préparées par la CIG tandis qu’un comité composé des gouverneurs des banques centrales a établi le projet de statuts du « Système européen de banques centrales ». Le traité de Maastricht est entré en vigueur le 7 novembre 1992. Parmi les multiples avancées, il a prévu le passage à la monnaie unique au terme d’un processus en trois phases. Le 1er janvier 1999, la troisième phase a été lancée : onze États membres ont adopté l’euro en tant que monnaie unique ; ils seront rejoints par huit autres États membres (au 1er janvier 2022, la zone euro est ainsi composée de dix-neuf États membres). Dans la zone euro, les États membres ont transféré à l’Union européenne leur compétence de politique monétaire qui est exercée par l’Eurosystème, ensemble constitué par la Banque centrale européenne et les banques centrales nationales. Les États membres demeurent compétents en matière de politique économique. Ils doivent cependant coordonner leurs actions au sein du Conseil et respecter une discipline budgétaire.

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L’union économique et monétaire parachève ainsi le marché intérieur. Elle représente une étape supplémentaire franchie dans l’intégration européenne. L’avancée n’est pas qu’économique ; la monnaie unique a une signification éminemment politique. Ainsi que l’a souligné François Mitterrand en 1992, « le traité de Maastricht ce n’est pas seulement l’union économique et monétaire, et la monnaie unique, la Banque ; c’est aussi l’union politique, et c’est pourquoi Maastricht forme un tout. Il faut tout adopter, sans déroger à ceci ou à cela. Un pouvoir politique européen va naître, plus structuré, et plus fort que ne l’est le Conseil européen présent qui réunit, comme vous le savez, les chefs d’État et de gouvernement des Douze. Donc tout va de pair, le développement économique, la monnaie, la Banque, un pouvoir politique capable de décider ». En établissant l’Union européenne et en retirant à la Communauté européenne son qualificatif économique, le traité de Maastricht a permis une avancée remarquable de l’union politique.

§2Le droit de l’intégration

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Antoine Vauchez a montré à quel point l’Union européenne s’est construite par le droit et à quel point les juristes ont joué un rôle dans la construction européenne en forgeant un droit de l’intégration, création tout autant jurisprudentielle (A) que doctrinale (B) (A. Vauchez, L’Union par le droit, Paris, Presses de Sciences po, 2013).

A.L’œuvre jurisprudentielle

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La Cour de justice a contribué de manière décisive à l’émergence du droit communautaire. Pourtant, aux origines de la construction européenne, rien ne prédestinait cette Cour au destin qui sera le sien ; dans le traité de Paris, elle était davantage perçue comme la juridiction spécialisée d’une organisation sectorielle dans la CECA. Les juges et avocats généraux ont cependant fait preuve d’un volontarisme remarquable pour transformer la Cour de justice en acteur de l’intégration. En 1963, l’avocat général Lagrange s’interrogeait déjà : « qu’est-ce donc que cette Cour de justice ? Cour internationale ? Cour fédérale ? Juge administratif ? Juge constitutionnel ? », avant de répondre « probablement une combinaison de tous ces caractères » (M. Lagrange, « La Cour de justice des Communautés européennes », E.D.C.E., 1963, p. 55). En 1963, la Cour de justice a rendu l’arrêt Van Gend en Loos (CJCE 5 févr. 1963, aff. 26/62) dans lequel elle a affirmé que « la Communauté économique européenne constitue un nouvel ordre juridique de droit international, au profit duquel les États ont limité, bien que dans des domaines restreints, leurs droits souverains et dont les sujets sont non seulement les États membres mais également leurs ressortissants ». En 1964, dans l’arrêt Costa c/ Enel (CJCE 15 juill. 1964, aff. 26/64), la Cour de justice a ajouté : « à la différence des traités internationaux ordinaires, le traité de la CEE a institué un ordre juridique propre, intégré au système juridique des États membres lors de l’entrée en vigueur du traité et qui s’impose à leurs juridictions ». La Cour de justice a ainsi forgé par sa jurisprudence la spécificité de l’ordre juridique communautaire. Ainsi que l’a écrit Robert Lecourt, qui fut président de la Cour de justice, sans ces deux arrêts, le traité de Rome aurait été « un simple traité de commerce comme il en est tant » (R. Lecourt, « Quel eût été le droit des Communautés européennes sans les arrêts de 1963 et 1964 ? », in L’Europe et le droit. Mélanges en hommage à Jean Boulouis, Paris, Dalloz, 1991, pp. 349-362). En affirmant que les sujets de l’ordre juridique communautaire sont non seulement les États membres mais également leurs ressortissants, la Cour de justice a au contraire tiré des traités le principe d’intégration.

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Ce sont au demeurant ces deux arrêts que la Cour de justice cite dans l’avis 2/13 pour mettre en exergue « les caractéristiques spécifiques tenant à la nature même du droit de l’Union » (CJUE, AP, 18 déc. 2014, avis 2/13, Adhésion à la CEDH ; v. aussi CJUE, GC, 6 mars 2018, Achmea, aff. C-284/16). Ainsi que la jurisprudence « l’a relevé à maintes reprises, le droit de l’Union se caractérise par le fait d’être issu d’une source autonome, constituée par les traités, par sa primauté par rapport aux droits des États membres » ainsi que par « l’effet direct de toute une série de dispositions applicables à leurs ressortissants et à eux-mêmes » (ibid.). Le droit de l’Union se caractérise par son autonomie et se distingue du droit international à double titre. En affirmant que les sujets de l’ordre juridique de l’Union sont non seulement les États membres, mais également leurs ressortissants, la Cour de justice a promu tout autant l’intégration que la constitutionnalisation du droit de l’Union. D’un côté, les principes d’effet direct (Van Gend en Loos) et de primauté (Costa) structurent les rapports normatifs entre droits nationaux et droit de l’Union. De l’autre côté, la Cour de justice a qualifié les traités régissant l’Union de « charte constitutionnelle de base » (CJCE 23 avr. 1986, Les Verts c/ Parlement, aff. 294/83 ; CJCE 14 déc. 1991, avis 1/91, Espace économique européen ; CJCE, GC, 3 sept. 1998, Kadi c/ Conseil et Commission, aff. C-402/05 P). L’Union est ainsi une Union de droit dans laquelle les rapports entre institutions, États membres et personnes sont régis par la règle de droit. Le respect de la légalité est garanti par un système juridictionnellement intégré dans les conditions déterminées par l’article 19 TUE et en vue de garantir le droit à une protection juridictionnelle effective consacré par l’article 47 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne. Selon l’article 19 TUE, alors que la Cour de justice de l’Union européenne « assure le respect du droit dans l’interprétation et l’application des traités », « les États membres établissent les voies de recours nécessaires pour assurer une protection juridictionnelle effective dans les domaines couverts par le droit de l’Union ».

B.L’œuvre doctrinale

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Il est revenu à la doctrine de donner l’assise conceptuelle de ce droit nouveau que le doyen Carbonnier qualifiait de droit « venu d’ailleurs (…), venu de nulle part (…) surgi d’abstractions » (J. Carbonnier, Droit et passion du droit sous la Ve République, Paris, Flammarion, 2006, pp. 47-48). Toute la spécificité du droit communautaire découle au contraire de ce que, loin de venir d’ailleurs, il est intégré dans les ordres juridiques nationaux. C’est notamment à Pierre Pescatore, professeur de droit du Luxembourg, juge à la Cour de justice des Communautés européennes de 1967 à 1985, que l’on doit la conceptualisation du paradigme de l’intégration communautaire. En 1972, il publie un ouvrage significativement intitulé « Le droit de l’intégration : émergence d’un phénomène nouveau dans les relations internationales selon l’expérience des Communautés européennes » (Bruxelles, Bruylant, coll. « Droit de l’Union européenne - Grands écrits », rééd. 2005). La nouveauté du phénomène réside dans la circonstance que les Communautés ne constituaient pas une simple organisation internationale, sans néanmoins pouvoir prétendre à la qualification d’État. Elles présentaient une spécificité en ce qu’elles étaient des organisations d’intégration que l’on a traditionnellement distinguées des organisations de coopération. S’il était indéniable que les États étaient souverains et que les traités communautaires étaient justement l’expression de la souveraineté des États membres, ces derniers étaient cependant liés par les traités et le droit qui en résultait. Pour Pescatore, il n’était dès lors de souveraineté que dans le respect du droit puisque « seule la puissance respectueuse du droit peut prétendre légitimement aux prérogatives de la souveraineté » (P. Pescatore, « Les répartitions de compétences entre la Communauté et ses États membres », in La Communauté et ses États membres, Lahaye, Martins Nujhoff, 1975, p. 80). En instituant par traité les Communautés européennes, les États membres s’étaient ainsi engagés à respecter le droit de l’intégration, c’est-à-dire le droit communautaire.

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La doctrine a joué un rôle déterminant dans l’« invention du droit communautaire en France » (J. Bailleux, Penser l’Europe par le droit, L’invention du droit communautaire en France, Préface B. François, Paris, Dalloz, coll. « Nouvelle Bibliothèque de thèses. Science politique », 2014). Avec véhémence, des auteurs ont défendu la thèse de la nature sui generis de l’Union européenne en vue de rompre la filiation avec le droit international. Le culte de la spécificité a pénétré au cœur même de cette doctrine du droit communautaire qui s’est structurée autour d’une communauté de juristes européens, mêlant praticiens du droit et universitaires. On pense ainsi au rôle joué par Michel Gaudet dans la promotion d’une doctrine diffusée par la Fédération internationale pour le droit européen (FIDE), association regroupant avocats, juges, professeurs acquis à la cause d’une Europe supranationale, encore active aujourd’hui, et dont l’objet était de défendre l’existence d’un droit communautaire (J. Bailleux, préc.). Aussi la doctrine des praticiens a-t-elle précédé celle des universitaires. L’assertion est tout particulièrement vraie pour l’Université française dont les représentants se sont tardivement intéressés au droit communautaire. Aux origines de la construction européenne, la doctrine française n’a en effet prêté qu’une attention distraite à la CECA, à son droit, à sa Cour de justice. Les rares professeurs français qui s’intéressaient à la construction européenne revêtaient davantage les habits de militant fédéraliste que de chercheur universitaire, ne laissant guère d’empreinte doctrinale. Paul Reuter ne consacre originellement que de rares travaux au droit communautaire. C’est en revanche sous sa direction qu’en 1962, la première thèse de droit communautaire est soutenue en France par Robert Kovar. Longtemps, celui-ci restera, avec Jean Raux, le « communautariste pur », c’est-à-dire celui qui n’est pas venu à cette nouvelle matière par le véhicule d’autres disciplines. C’est à la Faculté de droit de Paris que le droit communautaire s’épanouit à partir des années 1970 grâce à Pierre-Henri Teitgen, personnalité charismatique au destin universitaire singulier. Européen convaincu, Teitgen se « convertit » au droit communautaire qu’il enseigne tout en créant le Centre universitaire d’études des Communautés européennes alors que des centres de droit européen apparaissent à Nancy et Strasbourg. C’est ainsi que s’est construit le droit communautaire, autour d’une communauté de communautaristes, par agrégation autour de la doctrine constitutionnelle de la Cour de justice, par dissociation vis-à-vis des disciplines du droit public interne (Claude Blumann, Jean-Claude Gautron) et international (Jean Paul Jacqué, Philippe Manin, Joël Rideau). À cette première génération de communautaristes, ardents défenseurs de leur identité disciplinaire, succéderont nombre d’universitaires qui forment la communauté des européanistes (Marc Blanquet, Vlad Constantinesco, Henri Labayle, Rostane Mehdi, Fabrice Picod, Denys Simon).

section 3

Le projet politique de l’Union

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La méthode fonctionnaliste consiste à promouvoir l’intégration économique et juridique en vue de réaliser l’intégration politique. Dès les origines de la construction européenne, la quête d’union politique (§ 1) caractérise le projet européen dont l’avenir (§ 2) s’avère incertain.

§1La quête d’union politique

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Les crises sont consubstantielles à la construction européenne, du moins le sont-elles devenues à mesure que l’intégration s’est approfondie. Depuis les origines, elles se sont ainsi succédé dans la construction communautaire pour être cependant dépassées en permettant des avancées. Après l’échec de la Communauté européenne de défense (A), les Communautés ont été confrontées à une résistance gaullienne (B) avant de connaître une relance (C) qui aboutira à la création de l’Union européenne (D).

A.L’échec de la CED (1952-1954)

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La première crise est liée à l’échec de la Communauté européenne de défense. Alors qu’ils s’engagent en Corée en 1950, les États-Unis s’inquiètent de la faiblesse militaire en Europe de l’Ouest. C’est pourquoi ils envisagent un réarmement de l’Allemagne, hypothèse à laquelle la France s’est montrée réfractaire. Face à la pression américaine, Jean Monnet a proposé de reprendre pour la défense la méthode d’intégration promue par le traité CECA en concluant un traité instituant une armée placée sous le commandement d’un ministre européen de la défense. Rédigé par Monnet et ses collaborateurs, le projet a été présenté par le président du Conseil, René Pleven, devant l’Assemblée nationale le 24 octobre 1950. Après quelques hésitations, le « Plan Pleven » a été approuvé par le Chancelier Adenauer à la condition que l’Allemagne ait les mêmes droits et devoirs que les autres pays participants. Le projet de traité a été signé le 27 mai 1952 par l’Allemagne, la Belgique, la France, l’Italie, le Luxembourg et les Pays-Bas. Fort de ses 107 articles et de quelques protocoles, le traité instituait une « Communauté européenne de défense, de caractère supranational, comportant des institutions communes, des Forces armées communes et un budget commun ». Il s’est ainsi agi de transférer une prérogative régalienne par excellence, la défense, à des institutions européennes. « Supranationale », selon les termes du projet de traité, cette Communauté se serait inscrite dans la continuité institutionnelle de la CECA, à ce détail près que le pouvoir de décision était confié à l’organe intergouvernemental constitué par le Conseil. À terme, la CECA et la CED auraient dû former une « Communauté européenne de caractère supranational » franchissant un cap fédéral. Cette Communauté politique européenne aurait été dotée d’un Parlement bicaméral, d’un exécutif bicéphale et d’une Cour. Tel était le projet adopté par l’Assemblée de la CECA — présidée par Paul-Henri Spaak — à laquelle les six États fondateurs confièrent le soin, parallèlement et significativement, un projet de statut politique européen.

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Alors que l’Allemagne, la Belgique, le Luxembourg et les Pays-Bas ont ratifié le traité entre mars 1953 et avril 1954, la France a hésité, l’Italie laissant sa ratification en suspens. Après que Pierre Mendès-France a pris la décision de soumettre à ratification le traité, l’Assemblée nationale a refusé d’autoriser la ratification le 30 août 1954, l’opposition au projet allant des communistes aux gaullistes en passant par une partie des socialistes et des radicaux. En conséquence, le traité n’est jamais entré en vigueur. Il a donc fallu trouver une solution au réarmement de l’Allemagne de l’Ouest. Des négociations ont rapidement abouti sur un projet bien moins ambitieux que la CED. Le 23 octobre 1954, ont été conclus les « accords de Paris » qui ont amendé le traité de Bruxelles de 1948. Composés seulement de six articles, ces accords ont créé une nouvelle organisation internationale, l’UEO, dans laquelle l’Allemagne et l’Italie ont rejoint les pays signataires du traité de Bruxelles. Cette organisation purement intergouvernementale a constitué le cadre dans lequel le réarmement de l’Allemagne a été réalisé, le problème de la Sarre résolu et une coopération militaire limitée esquissée. Par la suite, l’UEO a constitué une organisation de défense collective fondée sur un engagement d’assistance en cas d’agression armée réunissant dix États européens (Belgique, France, Luxembourg, Pays-Bas, Allemagne, Portugal, Grèce, Espagne, Italie, Royaume-Uni). L’UEO a été dissoute en 2010 dans la mesure elle est devenue obsolète du fait de la clause d’aide et d’assistance consacrée par le traité de Lisbonne (art. 42, § 2, TUE et art. 222 TFUE).

B.La résistance gaullienne (1958-1969)

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L’année 1958 a été marquée par deux évènements qui, d’apparence, sont sans rapports. Le 1er janvier, le traité de Rome est entré en vigueur ; le 29 mai, René Coty a fait appel au « plus illustre des Français ». L’élection de Charles De Gaulle à la Présidence de la République française n’a pas été sans influencer la construction communautaire. De Gaulle n’était pas réfractaire à la construction européenne ; il défendait cependant une certaine idée de l’Europe. Opposé au traité de Rome, il n’a pas remis en cause la participation de la France aux Communautés européennes. La stratégie a davantage été de défendre une Europe des États, gage d’une indépendance de la France dans le monde. Dans la vision gaullienne, les Communautés devaient fonctionner selon une logique intergouvernementale ; la décision appartenait à l’institution représentant les États membres, c’est-à-dire le Conseil, l’unanimité garantissant le respect de la souveraineté ; la Commission était quant à elle reléguée à un rôle d’intendance, ce qui n’était manifestement pas l’intention de Walter Hallstein, le premier président de la Commission. Dans la conception que De Gaulle se faisait de l’Europe, a également compté le rapport à l’Allemagne. Les relations de De Gaulle avec Konrad Adenauer étaient excellentes au point qu’en septembre 1958, le chancelier allemand a été le premier et dernier chef d’État ou de gouvernement à être reçu dans la résidence privée du général à Colombey-les-Deux-Églises. Lorsque Ludwig Erhard a remplacé Konrad Adenauer, les rapports entre l’Allemagne et la France se sont distendus. Plus pragmatiques qu’idéologues, les Allemands n’avaient pas de préférence quant à la nature confédérale ou fédérale de l’Europe, dès lors que le marché commun fonctionnait. L’Italie et les États du Benelux étaient au contraire favorables à un développement supranational des Communautés dans lequel la Commission, institution représentant l’intérêt général communautaire, a joué une fonction essentielle.

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L’Europe des États voulue par De Gaulle était avant tout politique et a trouvé, paradoxalement, chez Monnet son premier relais. Jean Monnet estimait que, après l’échec de la CED, le projet d’Europe politique était mieux que rien et aurait permis de faire évoluer une confédération européenne qui se serait développée. En février 1961, Adenauer et De Gaulle ont proposé aux autres chefs d’État ou de gouvernement une ébauche de coopération politique sous la forme de réunions tous les trois mois des chefs d’État et de gouvernement, et de réunions régulières des ministres des affaires étrangères, de l’éducation et de la culture. En novembre 1961, une commission d’études présidée par Christian Fouchet a présenté un plan dit Fouchet qui proposait un projet de statut de l’Union politique européenne. En janvier 1962, un second projet de statut a été présenté tandis que les cinq partenaires de la France ont proposé un projet alternatif de traité. Le projet d’Union politique européenne fut un échec ; l’Allemagne et la France se borneront à renforcer leur coopération politique en concluant le traité de l’Élysée en 1963. L’échec du plan Fouchet s’explique par un désaccord entre la France et les autres États sur trois points. D’une part, la France a refusé toute référence à l’OTAN. D’autre part, la réorganisation des institutions a vu s’opposer les visions intergouvernementale et supranationale de la construction européenne. Enfin, l’adhésion du Royaume-Uni a constitué un point crucial d’accrochage entre De Gaulle et les autres chefs d’État ou de gouvernement. Dès 1961, le Royaume-Uni avait adressé une demande d’adhésion ; si les négociations avaient été engagées, De Gaulle a affirmé dès 1963 que la France s’opposerait à l’entrée de cet État, jugé trop proche des États-Unis. Paul-Henri Spaak a mis Charles De Gaulle face à ses paradoxes : « si vous ne voulez pas l’intégration, alors il faut la Grande-Bretagne et si vous ne voulez pas de la Grande-Bretagne, alors il faut l’intégration ». La France a cependant opposé une nouvelle fois son veto en 1967 après que le Royaume-Uni avait à nouveau introduit une demande d’adhésion. Il fallut attendre que le général De Gaulle quitte le pouvoir pour que, avec Georges Pompidou, le veto français soit levé.

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À défaut d’une Union politique européenne, les États fondateurs ont conclu le traité de « fusion des exécutifs » des trois Communautés le 8 avril 1965. Ce traité a institué un Conseil unique et une Commission unique pour la CECA, la CEE et l’EURATOM de sorte qu’il devenait loisible de parler des Communautés européennes. Il a cependant fallu attendre le 1er juillet 1967 pour que ce traité entre en vigueur. Le retard pris s’expliquait par un blocage politique initié par la France. En juin 1965, les six États membres n’ont pas trouvé un accord sur les propositions de la Commission relatives à la politique agricole commune. La crise de la « chaise vide » a éclaté : les représentants de la France ont cessé de siéger au sein du Conseil et du COREPER. Le général De Gaulle s’était également opposé à la fin de la période transitoire prévue par le traité de Rome en ce qui concerne le passage, dans certains domaines, au vote à la majorité qualifiée au Conseil. La crise fut surmontée en janvier 1966 notamment grâce au « compromis de Luxembourg ». Ce dernier désigne en réalité une déclaration commune adoptée par les États membres, lors de la session extraordinaire du Conseil des Communautés tenue à Luxembourg les 28 et 29 janvier 1966 (Bull. CE, 3/66). Il était ainsi prévu que « lorsque, dans le cas de décisions susceptibles d’être prises à la majorité sur proposition de la Commission, des intérêts très importants d’un ou de plusieurs partenaires sont en jeu, les membres du Conseil s’efforceront, dans un délai raisonnable, d’arriver à des solutions qui pourront être adoptées par tous les membres du Conseil dans le respect de leurs intérêts mutuels et de ceux de la Communauté ». La délégation française avait ajouté que « lorsqu’il s’agit d’intérêts très importants, la discussion devra se poursuivre jusqu’à ce que l’on soit parvenu à un accord unanime » ; une divergence subsistait entre les six délégations « sur ce qui devrait être fait au cas où la conciliation n’aboutirait pas complètement ». La déclaration comportait l’adoption d’un programme de travail pour résoudre des blocages en cours, notamment quant au financement de la politique agricole commune. La crise dépassée, le traité de fusion a permis de remplacer la Haute autorité de la CECA et les deux Commissions par une seule Commission présidée par Jean Rey. La crise n’en a pas moins laissé des traces, la quête du consensus devenant de fait, du moins pendant un certain temps, la règle au sein du Conseil.

C.La relance (du Sommet de La Haye de 1969 à l’Acte unique européen de 1986)

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À la fin des années 1960, la construction européenne a connu une relance. Le sommet de La Haye des 1er et 2 décembre 1969 a constitué un moment charnière. Succédant au général De Gaulle, Georges Pompidou a levé le veto de la France à l’entrée du Royaume-Uni, ouvrant la voie au premier élargissement des Communautés en 1973 à trois États (Danemark, Irlande et Royaume-Uni, la Norvège n’ayant finalement pas ratifié l’accord d’adhésion). Les institutions communautaires et les États membres ont à cette occasion consacré le premier critère d’adhésion : tout État candidat doit reprendre l’« acquis communautaire » pour adhérer. À peine entré, le Royaume-Uni, à la faveur de l’arrivée au pouvoir des travaillistes, a remis en cause les conditions d’adhésion ; la question du Brexit avait ainsi déjà été posée aux Britanniques en 1975, par un référendum marqué par une large victoire du camp favorable à l’intégration européenne (67 % de oui et 33 % de non).

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À la suite du sommet de La Haye, un comité de hauts fonctionnaires, constitué autour d’Étienne Davignon, a été chargé d’élaborer des propositions pour une politique étrangère commune. Le 27 octobre 1970, le Conseil a approuvé le rapport Davignon qui prévoyait la mise en place, en dehors des traités, d’une Coopération politique européenne (CPE). Celle-ci a consisté en un mécanisme de coopération en matière de politique étrangère. Ébauche de la politique étrangère et de sécurité commune, la CPE constituait un mécanisme d’information, de consultations mutuelles et d’adoption par consensus de positions communes ; à cet effet, des réunions étaient organisées entre hauts fonctionnaires et chefs d’État ou de gouvernement. La CPE a correctement fonctionné jusqu’à l’Acte unique européen. Parallèlement, la première tentative d’union économique et monétaire lancée en 1970 a débouché sur une simple coordination monétaire au sein du serpent monétaire européen en 1973 devenu système monétaire européen en 1979. L’année 1970 a également marqué une avancée pour les finances des Communautés puisque, le 21 avril, a été adoptée la décision « ressources propres » en vertu de laquelle des recettes étaient affectées de plein droit au budget communautaire, remplaçant les contributions financières des États membres. Corrélativement, des pouvoirs budgétaires ont été attribués au Parlement européen par une révision du droit primaire qui est intervenue avec le traité de Bruxelles du 22 juillet 1975, lequel a également institué la Cour des comptes européenne. Parallèlement, les institutions communautaires ont adopté toute une série d’actes juridiques qui ont notamment permis la mise en place de la politique agricole commune et de la politique commune de la pêche, mais aussi d’approfondir le marché commun.

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Les conférences au sommet se sont succédé, permettant d’approfondir la coopération politique. Aussi, à l’initiative d’Helmut Schmidt et de Valéry Giscard d’Estaing, la conférence au sommet de Paris du 10 décembre 1974 a décidé la création, sans aucun fondement juridique, des Conseils européens, réunissant les chefs d’État ou de gouvernement ainsi que le Président de la Commission. Ainsi, c’est au cours d’une réunion du Conseil européen que les chefs d’État ou de gouvernement ont politiquement désigné le Président de la Commission européenne en juillet 1976 en la personne de Roy Jenkins. Le 20 septembre 1976, a été adopté l’Acte portant élection des membres du Parlement européen au suffrage universel direct, les premières élections européennes ayant eu lieu en juin 1979. Simone Veil fut la première présidente du Parlement européen élu au suffrage universel. L’action des institutions communautaires a permis des avancées dans de nouvelles politiques, comme la cohésion économique et sociale avec la création en 1974 et 1975 des premiers fonds structurels (FEDER) ou encore la politique de développement avec la conclusion de la Convention de Lomé en 1976. Les Communautés européennes s’épanouissaient ainsi par des actions sectorielles posant la question d’une intégration politique. À la demande du sommet de Paris des 9 et 10 décembre 1974, le premier ministre belge Leo Tindemans a rendu le 29 décembre 1975 un rapport au titre précurseur L’Union européenne (Bull. CE, supp. 1/76) dans le but de relancer l’intégration par une consolidation des institutions et un développement des politiques communautaires. Le rapport proposait par exemple que le Président de la Commission soit investi par le Parlement européen, d’étendre le vote à la majorité qualifiée, d’attribuer de nouvelles compétences à l’Union qui aurait été créée, de promouvoir une politique étrangère, etc. Aucune suite n’a cependant été donnée à ce rapport, l’heure était à la morosité économique en période de crise qui entraînait une explosion de la dépense publique et une baisse des recettes fiscales.

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Avec l’arrivée au pouvoir de Margaret Thatcher en 1979, le Royaume-Uni a revendiqué une nouvelle ristourne pour le financement du budget communautaire ; l’exclamation du premier ministre britannique est demeurée célèbre « I want my money back !  ». Le couple franco-allemand avec Helmut Kohl et François Mitterrand a favorisé une sortie de crise lors du Conseil européen de Fontainebleau de juin 1984 au cours duquel les ressources financières des Communautés ont certes été augmentées, mais la contribution britannique a été diminuée (« chèque britannique »). Ce Conseil européen a aussi été l’occasion de relancer l’intégration politique. Déjà, en 1981, le ministre allemand des Affaires étrangères Hans-Dietrich Gensher et son homologue italien Emilio Colombo avaient proposé une coopération politique renforcée reprise par la déclaration du Conseil européen de Stuttgart de juin 1983. Le 14 février 1984, le Parlement européen a adopté une résolution relative au Projet de traité instituant l’Union européenne (projet Spinelli). Ce traité avait été préparé par la commission institutionnelle du Parlement européen présidée par Altiero Spinelli ; il est demeuré un simple projet, mais son influence sur la construction européenne a été décisive en ce qu’il anticipait nombre d’évolutions permises par le traité de Maastricht. Le Conseil européen de Fontainebleau de 1984 a établi un comité ad hoc chargé de réfléchir à une « Europe des citoyens » « en adoptant les mesures propres à renforcer et à promouvoir son identité et son image auprès de ses citoyens et dans le monde ». Présidé par le sénateur irlandais James Dooge, le comité a présenté un rapport proposant la création d’une « entité politique véritable » pour améliorer les mécanismes institutionnels et notamment pour créer un « véritable marché intérieur » en préconisant une révision des traités. Le 14 juin 1985, la Commission européenne a adopté son Livre blanc sur l’achèvement du marché intérieur (COM(1985)310). Pour Jacques Delors, président de la Commission, la relance de la construction européenne impliquait le retour à la méthode fonctionnaliste : il s’est donc agi de renforcer les solidarités de fait en assignant aux Communautés « l’objectif de l’unification complète du marché intérieur » et en déterminant un programme de mesures permettant l’abolition de tous les obstacles à la réalisation de ce marché intérieur. Pour ce faire, le Conseil européen a décidé de convoquer une conférence intergouvernementale pour réviser les traités. C’est ainsi qu’en 1986 l’Acte unique européen a été conclu, au terme d’âpres négociations ; il faut cependant attendre le 1er juillet 1987 pour que ce traité entre en vigueur, après que les Irlandais ont révisé leur Constitution laquelle, selon la Cour constitutionnelle de cet État, était incompatible avec certaines avancées promues par l’Acte unique.

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L’Acte unique européen a ainsi permis de réviser les traités CEE, CECA et Euratom et a contribué à approfondir l’intégration communautaire en raison de plusieurs avancées. D’un point de vue institutionnel, une base juridique a été donnée au Conseil européen qui n’a cependant pas été érigé au rang d’institution. Le vote à la majorité qualifiée au Conseil a été étendu, tandis que les pouvoirs du Parlement européen ont été renforcés avec l’introduction de la procédure de coopération et l’extension de l’avis conforme à certains accords externes. Le Tribunal de première instance des Communautés européennes a été créé afin de décharger la Cour de justice des Communautés européennes d’une partie du contentieux. D’un point de vue matériel, afin de réaliser l’objectif du marché intérieur, le Conseil décidait à la majorité qualifiée pour adopter les actes d’intégration positive nécessaires aux libertés de circulation. Pour accompagner le marché intérieur, de nouvelles actions et politiques ont été assignées à l’Union, à l’instar de la protection des consommateurs, de l’environnement, de la politique sociale ou encore de la recherche et du développement. La coopération politique européenne a été renforcée : les États membres se sont engagés à poursuivre une politique étrangère commune, coordonnée avec l’UEO et l’OTAN.

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Du traité de Paris à l’Acte unique européen, s’est affermie la méthode communautaire qui reflète encore aujourd’hui la spécificité du phénomène d’intégration. Elle présente quatre caractéristiques qui donnent au système institutionnel communautaire une nature plus supranationale qu’intergouvernementale. La Commission dispose du monopole de l’initiative des actes juridiques de l’Union. Le Conseil statue à la majorité qualifiée. Le Parlement européen est impliqué dans le processus décisionnel. La Cour de justice est compétente pour assurer le respect du droit dans l’application et l’interprétation des traités. La mise en œuvre de la méthode communautaire s’apprécie davantage en termes de degré puisque d’un domaine à l’autre des traités, le processus décisionnel connaît des variantes. Toute la question a été dès lors d’approfondir l’intégration en étendant le spectre de la méthode communautaire au gré des révisions successives des traités.

D.La création et les réformes de l’Union européenne (traité de Maastricht, traité d’Amsterdam et traité de Nice)

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Ce n’est guère un hasard si l’Union européenne a été créée par le même traité que celui qui a prévu l’adoption de l’euro en tant que monnaie unique. L’Acte unique européen avait ouvert la voie à une unification monétaire en insérant dans le traité CEE un chapitre intitulé « la coopération en matière de politique économique et monétaire (union économique et monétaire) ». En juin 1988, le Conseil européen de Hanovre a souligné qu’« en adoptant l’Acte unique, les pays membres ont confirmé l’objectif de réalisation progressive de l’union économique et monétaire ». En juin 1989, le Conseil européen de Madrid a tiré les conséquences du rapport Delors sur l’union économique et monétaire en retenant le principe d’une révision du traité CEE. En 1990, le Conseil européen a décidé l’ouverture de deux conférences intergouvernementales, l’une consacrée à l’union économique et monétaire (UEM), l’autre à l’union politique. La perspective d’une UEM n’était pas la seule raison expliquant la relance du débat sur l’intégration politique. La chute du mur de Berlin a bouleversé la géopolitique du continent européen tandis que la réunification de l’Allemagne a modifié l’équilibre des Communautés européennes. Au terme de difficiles négociations, les États membres ont signé le 7 février 1992 à Maastricht le traité sur l’Union européenne.

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Le traité de Maastricht est entré en vigueur le 1er novembre 1993 après avoir été ratifié par tous les États membres. Le délai entre la signature et l’entrée en vigueur s’explique par la circonstance que si, dans certains États membres, la ratification s’est faite par voie parlementaire sans poser de difficultés (Belgique, Grèce, Italie, Luxembourg et Pays-Bas), dans d’autres États, des obstacles constitutionnels ont dû être franchis. Ainsi, en Allemagne, après une révision de la Loi fondamentale, le Tribunal constitutionnel a rejeté un recours mettant en cause la loi de ratification du traité au regard de la norme constitutionnelle révisée (BVerfG 12 oct. 1993, BVerfGE 89, 155, Az : 2 BvR 2134, 2159/92). En France, le Conseil constitutionnel, saisi au titre de l’article 54 de la Constitution, a décidé que le traité de Maastricht ne pouvait être ratifié qu’après une révision constitutionnelle (Cons. const. 9 avr. 1992, Traité sur l’Union européenne, décis. no 92-308 DC). Après que la Constitution a été révisée par la loi constitutionnelle du 25 juin 1992 adoptée selon la procédure du Congrès, François Mitterrand a décidé de recourir à l’article 11 de la Constitution pour soumettre la ratification à référendum. Le 20 septembre 1992, le « oui » l’emporte d’une courte majorité (51,04 %). Saisi une nouvelle fois au titre de l’article 54 de la Constitution par des sénateurs, le Conseil constitutionnel a décidé que le traité sur l’Union européenne n’était pas contraire à la Constitution (Cons. const. 2 sept. 1992, Traité sur l’Union européenne, décis. no 92-312 DC). Il s’est enfin estimé incompétent pour connaître de la saisine formée par des députés, en application de l’article 61 de la Constitution, à l’encontre de la loi référendaire de ratification du traité de Maastricht (Cons. const. 2 sept. 1992, Traité sur l’Union européenne, décis. no 92-313 DC).

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Le traité de Maastricht a permis des avancées remarquables pour l’intégration européenne. Il a établi l’Union européenne en tant qu’ensemble formé de trois piliers. Le premier pilier était constitué par les trois Communautés (CEE, CECA et Euratom) ; il était donc dit communautaire et présentait toutes les caractéristiques du système d’intégration. Les deux autres piliers constituaient en revanche des structures de coopération entre États membres avec la participation d’institutions communautaires aux prérogatives néanmoins réduites. Le deuxième pilier était consacré à la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) ; il avait ainsi succédé à la coopération politique européenne (CPE) engagée à partir de 1971. Le troisième pilier permettait une coopération en matière de justice et affaires intérieures (JAI) qui avait remplacé la coopération purement intergouvernementale articulée autour du groupe de « Trevi » créé en 1976. Dans les deuxième et troisième piliers, des actes de droit de l’Union pouvaient être adoptés ; ils se distinguaient, tant par leur appellation que par leurs effets, des actes du pilier communautaire ; le processus décisionnel différait considérablement, l’initiative n’étant pas le monopole de la Commission, le Conseil statuant le plus souvent à l’unanimité, le Parlement européen ne jouant qu’un rôle marginal ; la compétence de la Cour de justice était en principe exclue, mais celle-ci devait garantir que le droit de l’Union n’affectait pas le droit communautaire (pour le troisième pilier, v. CJCE, GC, 13 sept. 2005, Commission c/ Conseil, aff. C-176/03 ; pour le deuxième pilier, v. CJCE, GC, 20 mai 2008, Commission c/ Conseil, aff. C-91/05). Dans le pilier communautaire, le traité de Maastricht a considérablement approfondi l’intégration. Poursuivant le mouvement engagé par l’Acte unique européen, il a créé ou étendu les compétences de la Communauté. Outre l’UEM, ont été développées des actions et des politiques en matière d’environnement, sociale, de santé, d’industrie, d’éducation, d’énergie, etc. Le processus décisionnel a été réformé ; le passage de l’unanimité à la majorité qualifiée pour le vote au Conseil a été étendu à de nombreux domaines ; la procédure de codécision a été introduite : le Parlement européen et le Conseil exerçaient la fonction législative sur un strict pied d’égalité pour l’adoption de nombreux actes. Ces avancées se sont faites au prix de la différenciation. Le traité de Maastricht a rompu avec le dogme de l’unité du système communautaire. Pour la première fois, ont été introduites dans le traité des différenciations ; ainsi le Danemark et le Royaume-Uni ont-ils obtenu un « opting-out  » pour l’UEM en ce sens qu’ils ne participeront pas à la zone euro aussi longtemps qu’ils l’entendent. De manière moins significative, le Royaume-Uni avait obtenu un statut dérogatoire en matière de politique sociale, tandis que le Danemark a exigé de ne pas participer à l’élaboration de la politique de défense.

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Le traité de Maastricht est entré en vigueur avant qu’une décision fondamentale pour l’avenir de l’Europe ne soit prise. Au Conseil européen de Copenhague de juin 1993, est en effet politiquement décidé l’élargissement à ceux que l’on désignait comme les pays d’Europe centrale et orientale (PECO). L’accord d’adhésion est conclu à Athènes en 2003. Dix États ont adhéré le 1er mai 2004 (Estonie, Lettonie, Lituanie, Pologne, République tchèque, Slovaquie, Hongrie, Slovénie, Chypre, Malte) ; deux autres le 1er janvier 2007 (Bulgarie et Roumanie). Le système institutionnel devait donc être adapté pour faire face au plus important élargissement qu’a connu l’Union européenne. Deux traités de révision ont ainsi été conclus, non sans difficultés et pour un résultat mitigé. Créé par le Conseil européen de Corfou de juin 1994, le groupe de réflexion présidé par l’espagnol Carlos Westendorp a remis un rapport pour préparer la Conférence intergouvernementale dont le mandat a été défini par le Conseil européen de Turin de 1996. Le traité d’Amsterdam a été signé le 2 octobre 1997 et est entré en vigueur le 1er mai 1999. Il a permis quelques avancées significatives en étendant les compétences de l’Union, en communautarisant partiellement le troisième pilier, en créant le mécanisme des coopérations renforcées, etc. Toutefois, les questions institutionnelles cruciales pour l’élargissement n’avaient pas été réglées. Restaient ainsi en suspens ce que l’on a qualifié de « reliquats d’Amsterdam », à savoir la taille et la composition de la Commission, la pondération des voix au Conseil, l’extension du vote à la majorité qualifiée et la composition du Parlement européen. C’est pourquoi une nouvelle Conférence intergouvernementale a été convoquée après le Conseil européen d’Helsinki de 1999. Elle a abouti au traité de Nice signé le 26 février 2001 et entré en vigueur le 1er février 2003. Le traité de Nice s’est essentiellement cantonné à régler la question des reliquats. Une nouvelle pondération des voix au Conseil a été prévue et la majorité qualifiée a été retenue pour de nouveaux domaines jugés cependant mineurs. Il était prévu que la Commission soit composée d’un représentant par État membre jusqu’à ce que l’Union compte 27 États. Le Parlement européen devait compter 732 députés au maximum, le nombre par États membres étant modifié. Le traité de Nice a également permis la réforme importante du système juridictionnel de l’Union et a assoupli le mécanisme des coopérations renforcées. Les rédacteurs du traité de Nice avaient cependant conscience des limites de cette révision. Ils ont ainsi annexé une déclaration dans laquelle la Conférence intergouvernementale a appelé de ses vœux qu’« un débat à la fois plus large et plus approfondi s'engage sur l’avenir de l’Union européenne » (Déclaration no 23 relative à l’avenir de l’Union).

§2L’avenir du projet européen

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« L'Europe, c’est comme la bicyclette : si elle n’avance pas, elle tombe ». Le mot de Jacques Delors souligne à quel point il est nécessaire pour l’Union européenne de se poser la question de son avenir, tout en succombant au discours de la crise. Deux voies peuvent être envisagées pour approfondir le projet européen : la constitutionnalisation (A) et la différenciation (B).

A.Constitutionnalisation

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À la fin des années 1990, la construction européenne s’est quelque peu essoufflée. Certes, l’élan de Maastricht a permis des avancées telles que l’introduction de la monnaie unique en 1999 ou la citoyenneté européenne dès 1992. Les révisions d’Amsterdam et de Nice ont cependant montré le défaut d’une vision d’ensemble de l’intégration. Fustigé à bien des égards, le traité de Nice a eu néanmoins le mérite de contribuer à relancer le débat sur l’Europe politique. Dès le Conseil européen de Göteborg des 15 et 16 juin 2001, les chefs d’État ou de gouvernement se sont accordés sur la nécessité d’ouvrir une conférence intergouvernementale. En décembre 2001, au Conseil européen de Laeken, les chefs d’État ou de gouvernement ont adopté une déclaration sur l’avenir de l’Europe et décidé de convoquer une « Convention » en vue de rédiger le texte de révision des traités. Présidée par Valéry Giscard d’Estaing, la Convention était composée de représentants des gouvernements et des parlements nationaux, de représentants de la Commission européenne et du Parlement européen, ainsi que de délégués de pays candidats à l’adhésion. A été ainsi reprise la solution retenue pour rédiger la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne que les présidents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission avaient solennellement proclamée en 2000 à Nice. En se dotant d’une charte de droits fondamentaux, en recourant à une Convention pour établir un texte fondamental, l’Union européenne s’est engagée dans une dynamique résolument constitutionnelle, dont l’une des principales étincelles a été le discours de Joshka Fischer, alors ministre allemand des Affaires étrangères, prononcé à l’Université Humbolt de Berlin le 12 mai 2000. Politiquement, ce discours a cristallisé un intense débat sur la nécessité de doter l’Union d’une Constitution et d’avancer sur la voie de la Fédération. Juridiquement, entre le 28 février 2002 et le 10 juillet 2003, la Convention a préparé au terme d’un processus délibératif et transparent le projet de traité établissant une Constitution pour l’Europe. Le travail de cette Convention a abouti à l’élaboration d’un traité de 448 articles, dénommé traité établissant une Constitution pour l’Europe et devant succéder aux traités antérieurs, en instaurant un nouveau traité originaire. Le traité se présentait en trois parties. La première partie portait sur la définition et les objectifs de l’Union, la seconde sur la Charte des droits fondamentaux et la troisième sur les politiques et le fonctionnement de l’Union européenne. S’il établissait une Constitution, le texte n’en demeurait pas moins un traité. Pour entrer en vigueur, le traité devait être ratifié par tous les États membres. Le 29 mai 2005, par référendum, le peuple français a refusé la ratification ; ce sera également le résultat du référendum organisé quelques jours plus tard par les Pays-Bas. Le traité établissant une Constitution pour l’Europe est demeuré au stade du projet et n’est jamais entré en vigueur, après que le processus de ratification a été abandonné.

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Après le choc du référendum français laissant présager une nouvelle crise existentielle de la construction européenne, l’Union a réagi. Les chefs d’État ou de gouvernement des États membres ont décidé de convoquer une nouvelle conférence intergouvernementale dont les travaux ont abouti fin 2007 à la signature du traité de Lisbonne. Entré en vigueur le 1er décembre 2009, celui-ci reprend substantiellement la très grande majorité des dispositions du projet de traité établissant une Constitution pour l’Europe. En revanche, le traité de Lisbonne a été épuré des signes extérieurs de constitutionnalité. Est significatif à cet égard le sort réservé à la Charte des droits fondamentaux. Alors que celle-ci était intégrée dans le corps du projet de traité établissant une Constitution pour l’Europe, elle n’est pas insérée dans le traité de Lisbonne. L’article 6, paragraphe 1, TUE dispose que l’Union reconnaît les droits, les libertés et les principes énoncés dans la Charte des droits fondamentaux, laquelle a la même valeur juridique que les traités. Juridiquement, cela ne change rien ; si le traité établissant une Constitution pour l’Europe était entré en vigueur, la Charte aurait également eu la valeur juridique du droit primaire. Politiquement, la relégation de la Charte en dehors du traité a été voulue pour distinguer ce dernier d’une constitution. Est tout aussi significatif l’abandon des symboles de l’Union (drapeau, hymne, devise, monnaie et journée) prévu par l’article 8-1 du traité établissant une Constitution pour l’Europe. Les symboles font en droit positif l’objet de la déclaration no 52 annexée aux traités UE et FUE.

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Pour marquer encore plus fondamentalement la rupture avec le projet de traité établissant une Constitution pour l’Europe, le traité de Lisbonne a maintenu, en droit primaire, la distinction entre deux traités. En droit positif, l’Union est en effet régie à la fois par le traité sur l’Union européenne et par le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. Là encore, la signification est plus politique que juridique. À l’instar du projet de traité établissant une Constitution pour l’Europe, le traité de Lisbonne met un terme à la structure en piliers qui, depuis le traité de Maastricht, caractérisait l’Union européenne. Celle-ci a en effet succédé à la Communauté européenne. En conséquence, il n’existe plus un pilier communautaire qui se distingue des deux autres piliers. La matière qui composait le troisième pilier (justice et affaires intérieures) est intégrée dans le titre V de la troisième partie du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, consacré à l’espace de liberté, de sécurité et de justice. C’est pourquoi on retrouve pour ce domaine d’action de l’Union les caractéristiques de la méthode d’intégration communautaire que ce soit pour l’adoption des actes selon un processus décisionnel à dominante supranationale ou pour la compétence de la Cour de justice de l’Union européenne. Quelques spécificités demeurent cependant, eu égard au caractère particulièrement sensible de ce domaine pour les États membres. En revanche, s’il n’existe plus de deuxième pilier, la politique étrangère et de sécurité commune ainsi que la politique de sécurité et de défense commune sont uniquement régies par le titre V du traité sur l’Union européenne. Le choix a été opéré par les rédacteurs du traité de maintenir la spécificité qui caractérisait la PESC avec un processus décisionnel plus intergouvernemental et une compétence en principe exclue de la Cour de justice de l’Union européenne.

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Le traité de Lisbonne n’a cependant pas mis un terme au débat sur le projet européen. Si le mot « Constitution » s’avère plus rarement employé dans le discours politique, la question sous-jacente demeure posée. Quelle est la nature de l’Union européenne ? S’il est clair que les États membres n’entendent pas renoncer à leur souveraineté en créant un État fédéral, tous ne se montrent pas réfractaires à l’intégration européenne. Au gré des élections nationales, il arrive que des personnalités ouvertement eurosceptiques arrivent au pouvoir dans des États membres sans pour autant que cela ait provoqué un arrêt et, encore moins, un retour en arrière de la construction européenne. Certes, le Brexit constitue un « évènement monstre » au sens où l’entend Pierre Nora. Terme issu de la contraction entre Britain et exit, il désigne le retrait de l’Union voté par le peuple britannique au référendum organisé par le gouvernement de David Cameron le 23 juin 2016. Le 29 mars 2017, le gouvernement de Theresa May a notifié au Conseil européen l’intention du Royaume-Uni de se retirer. Alors que la Cour de justice a souligné le caractère réversible du processus de retrait (CJUE, AP, 10 déc. 2018, Wightman, aff. C-621/18), des négociations particulièrement ardues se sont engagées aboutissant à un accord de retrait que le Parlement britannique a rechigné à ratifier, non sans provoquer une crise politique interne. Si l’accord de retrait a été conclu fin 2019 (accord sur le retrait du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord de l’Union européenne et de la Communauté européenne de l'énergie atomique, JOUE L 217 du 12 nov. 2019, p. 1), une période transitoire a été prévue afin de négocier l’accord régissant les futures relations entre l’Union européenne et le Royaume-Uni (accord de commerce et de coopération entre l’Union européenne et la Communauté européenne de l’énergie atomique, d’une part, et le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du nord, d’autre part, JOUE L 444 du 31 déc. 2020, p. 14). Le Royaume-Uni s’est retiré de l’Union le 31 janvier 2020. Non seulement le Royaume-Uni s’est trouvé confronté à une UE-27 soudée, alors que certains pensaient que le Brexit aurait eu pour effet de provoquer la division entre les États membres, mais il n’a pas provoqué une frénésie de retrait. Frexit, Grexit, Italxit, si le « xit » excite certaines mouvances politiques, la volonté de rester dans l’Union est demeurée forte, voire s’est consolidée. Aussi l’Union européenne, bien que demeurant fondée sur des traités de droit international public, n’est plus uniquement une organisation internationale. Le phénomène d’intégration a catalysé une constitutionnalisation de l’Union. C’est dès lors le discours juridique qui s’empare de l’adjectif « constitutionnel » pour qualifier certaines caractéristiques de l’Union européenne. Outre une partie de la doctrine, la Cour de justice l’a affirmé avec force dans l’avis 2/13 en soulignant l’existence d’un « cadre constitutionnel », d’une « structure constitutionnelle » et d’une « charte constitutionnelle » de l’Union (CJUE, AP, 18 déc. 2014, avis 2/13, Adhésion à la CEDH). À l’instar de l’Union qu’elle établit, la Constitution de l’Union présente ainsi des caractéristiques spécifiques inhérentes au principe d’intégration. L’Union européenne est une organisation d’intégration constitutionnelle dont les sujets sont tout autant les États membres que les citoyens de l’Union.

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Le Brexit montre que, même dans le processus ultime du retrait, l’État membre s’avère constitutionnellement intégré dans l’Union. Ainsi que la Cour de justice l’a souligné, l’article 50 TUE – qui consacre le droit de retrait – « poursuit un double objectif, à savoir, d’une part, consacrer le droit souverain d’un État membre de se retirer de l’Union et, d’autre part, mettre sur pied une procédure visant à permettre qu’un tel retrait s’opère de façon ordonnée » (CJUE, AP, 10 déc. 2018, Wightman, aff. C-621/18). L’assertion reflète le caractère constitutionnellement intégré de l’Union et des États membres. Le droit de l’État membre, fut-il souverain, s’exerce dans le respect des règles du traité auxquelles l’État a consenti et dont le respect constitue en principe une obligation de droit constitutionnel national. À son tour, le respect des règles constitutionnelles nationales peut constituer une condition imposée par le droit de l’Union (art. 48, § 4 et 6, TUE ; art. 49 TUE ; art. 50, § 1, TUE ; art. 25 TFUE ; art. 218, § 8, TFUE ; art. 223, § 1, TFUE ; art. 262 TFUE ; art. 311 TFUE). Ainsi, la violation des règles constitutionnelles nationales peut signifier une méconnaissance du droit de l’Union. Par exemple, le retrait qui s’effectue en violation du droit constitutionnel national ne respecte pas l’article 50 TUE. Cela montre à quel point les traités ont donné lieu « à un réseau structuré de principes, de règles et de relations juridiques mutuellement interdépendantes liant, réciproquement, l’Union elle-même et ses États membres, ainsi que ceux-ci entre eux » (CJUE, AP, 18 déc. 2014, avis 2/13, Adhésion à la CEDH). Cette intégration constitutionnelle se manifeste sur le plan politique. Non seulement les élections des députés européens révèlent la subtile articulation entre enjeux nationaux et européens, mais les scrutins électoraux nationaux, parfois même régionaux, ont des incidences sur l’Union européenne. De l’issue d’élections nationales sont parfois tributaires des choix fondamentaux quant à la position adoptée par les États membres dans l’Union européenne.

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L’essence constitutionnelle de l’Union n’est pas que juridique ; elle est incarnée par les valeurs qui fondent l’Union. Le traité de Lisbonne a ainsi inséré dans les dispositions liminaires du traité sur l’Union européenne l’article 2 qui consacre les valeurs de l’Union. « Faut-il rappeler que, comme l’affirment respectivement les articles 2 et 3 du traité UE, l’Union “est fondée sur les valeurs de respect de la dignité humaine […] ainsi que de respect des droits de l’homme” et “a pour but de promouvoir […] ses valeurs”, y compris dans ses relations avec le reste du monde ? ». L’invective est le fait de l’avocat général Mengozzi dans ses conclusions dans une affaire concernant une famille syrienne d’Alep à laquelle la Belgique refusait un visa humanitaire (CJUE, GC, 7 mars 2017, X c/ État belge, aff. C-638/16 PPU). Elle reflète le défi majeur que la crise des migrants a posé à l’Union. Alors que la tragédie de la guerre et le drame des conflits ont charrié sur les routes de l’Europe des millions de personnes, l’Union et les États membres se sont divisés. Le projet de relocaliser les migrants arrivant en Espagne, en Grèce et en Italie entre les États membres s’est heurté au refus de certains États membres (sur la question de la relocalisation des ressortissants de pays tiers, v. CJUE, GC, 6 sept. 2017, République slovaque et Hongrie c/ Conseil, aff. jtes C-643/15 et C-647/15 ; CJUE 2 avr. 2020, Commission c/ Pologne, Hongrie et République tchèque, dit « mécanisme temporaire de relocalisation de demandeurs de protection internationale », aff. jtes C-715/17, C-718/17 et C-719/17). L’Union est une communauté de valeurs dont le respect s’impose aux États membres. L’intégration constitutionnelle joue dès lors pleinement : bien que souverain, l’État membre répond du respect de ces valeurs, comme on le voit avec les actions engagées au titre de l’article 7 TUE à l’encontre de la Pologne (recommandation (UE) 2016/1374 de la Commission du 27 juillet 2016 concernant l’État de droit en Pologne, JOUE L 217 du 12 août 2016, p. 53) et de la Hongrie (résolution du Parlement européen, du 12 sept. 2018, relatif à une proposition invitant le Conseil à constater, conformément à l’article 7, paragraphe 1, du traité sur l’Union européenne, l’existence d’un risque clair de violation grave par la Hongrie des valeurs sur lesquelles l’Union est fondée (2017/2131(INL)). Les institutions de l’Union se sont inquiétées de l’adoption par les autorités hongroises et polonaises d’une série de mesures qui constituent des menaces pour les valeurs de l’Union. L’engagement de la procédure de l’article 7 TUE a aiguisé les tensions avec la Hongrie et la Pologne concernant tout particulièrement le respect de la valeur de l’État de droit. Alors que la Hongrie a fait l’objet de plusieurs procédures en manquement (par exemple, sur la question de l’enseignement supérieur, v. CJUE, GC, 6 oct. 2020, Commission c/ Hongrie, aff. C-66/18), la Cour de justice a rendu plusieurs arrêts constatant la violation du droit de l’Union par la Pologne pour ne pas avoir garanti l’indépendance des juges (CJUE, GC, 24 juin 2019, Commission c/ Pologne, dit « Indépendance de la Cour suprême », aff. C-619/18 ; CJUE, GC, 5 nov. 2019, Commission c/ Pologne, dit « indépendance des juridictions de droit commun », aff. C-192/18 ; CJUE, GC, 15 juill. 2021, Commission c/ Pologne, dit « régime disciplinaire des juges », aff. C-791/19). Cependant, l’intégration constitutionnelle joue tout autant dans un sens descendant qu’ascendant. Ainsi, la Cour constitutionnelle polonaise a estimé que la Cour de justice a statué ultra vires en imposant des obligations en violation de la Constitution polonaise (Tribunał constitutionnel de Pologne 14 juill. 2021, P 7/20). Déjà, la Cour constitutionnelle allemande avait estimé que la Cour de justice avait statué ultra vires en ne contrôlant pas correctement la proportionnalité d’une décision de la BCE (BVerfG 5 mai 2020, 2 BvR 859/15, affaire du PSPP). Si le Conseil d’État a refusé de statuer dans le sens d’un arrêt ultra vires de la Cour de justice, il n’en a pas moins étendu la réserve constitutionnelle précédemment consacrée par la jurisprudence Arcelor (CE, Ass., 21 avr. 2021, French Data Network, no 393099 ; CE, Ass., 8 févr. 2007, Société Arcelor Atlantique et Lorraine e.a., no 287110). Il est loisible d’y voir une crise constitutionnelle majeure, révélatrice d’un « moment Calhounian » de l’Union européenne (« The EU’s Calhounian moment », The Economist 17 avr. 2021) au sens de l’idée de l’américain John C. Calhoun qu’un État fédéré pourrait annuler une loi fédérale considérée inconstitutionnelle (v. J.-Ph. Feldman, La bataille américaine du fédéralisme, John C. Calhoun et l'annulation, Paris, PUF, coll. « Léviathan », 2004). Instructive, la référence au fédéralisme américain peut être relativisée, car l’Union européenne ne saurait être assimilée à un État fédéral. Elle présente néanmoins l’intérêt de montrer que l’Union européenne et les États membres forment un système constitutionnel pluraliste qui se nourrit également de tensions juridictionnelles.

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N’en déplaise aux contempteurs de la construction européenne, le 25 mars 2017, a été fêté le soixantième anniversaire du traité de Rome. Marque de l’intégration constitutionnelle, toute évolution de l’Union est tributaire de la volonté des États membres et de la vision européenne des chefs d’État ou de gouvernement. Est caractéristique le discours du président de la République française à la Sorbonne le 26 septembre 2017 dans lequel a été défendue l’idée que « l’Europe seule peut, en un mot, assurer une souveraineté réelle, c’est-à-dire notre capacité à exister dans le monde actuel pour y défendre nos valeurs et nos intérêts. Il y a une souveraineté européenne à construire, et il y a la nécessité de la construire » (Initiative pour l’Europe, Discours d’Emmanuel Macron pour une Europe souveraine, unie, démocratique). Les crises successives que traversent l’Union et les États membres alimentent perpétuellement le mouvement d’intégration. Ainsi, à la suite du référendum britannique de 2016, les 27 chefs d’État ou de gouvernement ont tenu une réunion informelle en vue de débattre des conséquences politiques et pratiques du « Brexit ». À cette occasion, ils ont affirmé leur absolue détermination « à demeurer unis et à coopérer étroitement à 27 » tout en entamant un nouveau « débat sur l’avenir de l’Union européenne », dont la teneur a été explicitée par la déclaration de Bratislava du 16 septembre 2016. Ce débat a été nourri par un livre blanc présenté par la Commission pour les 60 ans du traité de Rome (Livre blanc sur l’avenir de l’Europe, Réflexions et scénarios pour l’EU-27 à l’horizon 2025, 1er mars 2017, COM(2017) 2025). Ce livre blanc a donné lieu à une série de « Débats sur l’avenir de l’Europe » sur le territoire des États membres ayant suscité un engouement pour le moins variable. Les chefs d’État ou de gouvernement en sont restés à des déclarations purement politiques. Ainsi, à la date symbolique du 9 mai 2019, ils ont adopté la déclaration de Sibiu convenant de dix engagements exprimant « la responsabilité qui est la nôtre, en tant que dirigeants, de renforcer notre Union et d’assurer un avenir meilleur, et [reconnaissant] dans le même temps la perspective européenne d’autres États européens ». La crise de la Covid-19 a frappé l’ensemble des États membres en mettant à rude épreuve la solidarité dans l’Union européenne. Fustigée par certains pour son action timorée et tardive, l’Union européenne a réagi à la crise sanitaire en faisant preuve de flexibilité et en instrumentalisant ses compétences. Finalement, le 9 mai 2021, a été lancée, dans une relative indifférence, la conférence sur l’avenir de l’Europe après l’adoption en mars 2021 par les présidents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission d’une déclaration commune (déclaration commune sur la conférence sur l’avenir de l’Europe, dialoguer avec les citoyens pour promouvoir la démocratie - construire une Europe plus résiliente, 10 mars 2021). Dans un esprit délibératif, la conférence a vocation à offrir aux citoyens européens un espace pour débattre des priorités de l’Europe et proposer un avenir pour l’Union européenne. Elle comporte une assemblée plénière dont la composition reflète le pluralisme constitutionnel (108 députés européens, 108 députés des parlements nationaux, 54 représentants du Conseil, 3 représentants de la Commission) ; outre l’implication du Comité des régions et du Comité économique et social européen, participent également des représentants des partenaires sociaux et de la société civile, ainsi que des représentants de panels de citoyens européens et nationaux, une plate-forme numérique étant censée permettre à tous de contribuer au débat. La continuité des travaux est assurée par un comité exécutif réunissant trois représentants et quatre observateurs de chaque institution. L’avenir dira quelle sera la destinée de cette conférence qui rappelle la précédente Convention sur l’avenir de l’Europe dont les travaux avaient abouti au projet de traité établissant une constitution pour l’Europe.

B.Différenciation

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Depuis l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, l’Union européenne n’a eu de cesse de traverser des crises qui ne l’ont cependant pas ébranlée. Au contraire, à chaque crise, l’Union a réagi en préférant des solutions pragmatiques qui heurtent parfois en ce qu’elles s’écartent des canons classiques de la méthode communautaire. Les critiques ont ainsi fusé aux fins de dénoncer le retour de l’intergouvernementalisme au détriment des institutions et des processus supranationaux. Plus complexe, la réalité montre la relativité du balancement binaire intergouvernemental / supranational et la diversité du phénomène d’intégration. La crise financière, devenue de dettes souveraines et bancaire, illustre les différentes facettes que prennent les avancées de la construction européenne. À la suite de la crise de Lehmann Brothers en 2008, l’Union a réagi en mettant en place un système européen de surveillance financière (SESF) dans lequel des autorités européennes de surveillance instituées par des règlements chapeautent des réseaux d’autorités nationales de régulation financière. Il ne s’est pas agi de centraliser la fonction de régulation financière dans le chef d’organes de l’Union européenne. Cette fonction demeure exercée par des autorités nationales, dans un cadre cependant déterminé par l’Union européenne. À la suite de la crise grecque en 2010, l’Union et les États membres ont réagi en mettant en place un mécanisme européen de stabilité (MES). Celui-ci constitue une institution financière internationale établie par un traité de droit international public conclu en 2012 par les États membres de la zone euro. Le MES a pour objet d’accorder une assistance financière aux États membres de la zone euro qui rencontrent des difficultés financières. De prime abord, l’impression est celle du choix d’une solution intergouvernementale pour remédier aux difficultés dans la zone euro qui, pour les États ayant adopté la monnaie unique, constituent la forme la plus aboutie de l’intégration européenne. À y regarder de plus près cependant, les institutions de l’Union s’avèrent étroitement impliquées dans la mise en œuvre de l’assistance financière, qui prend une dimension également supranationale (CJUE, AP, 27 nov. 2012, Pringle, aff. C-370/12 ; CJUE, GC, 20 sept. 2016, Ledra Advertising c/ Commission, aff. C-8/15 P). À la suite de la crise bancaire dans la zone euro en 2012, a été établie l’Union bancaire composée de deux mécanismes, l’un de surveillance et l’autre de résolution, qui appliquent des règles largement uniformisées pour réguler le secteur bancaire. Dans le mécanisme de surveillance unique, la BCE est en charge de la surveillance des banques les plus importantes de la zone euro ; dans le mécanisme de résolution unique, une agence de l’Union a été créée (conseil de résolution unique) pour procéder à la résolution des mêmes banques. Une question aussi essentielle que la régulation bancaire a ainsi été européanisée. Il ne s’est pas agi de centraliser dans le chef d’une institution ou d’un organe de l’Union une fonction jusque-là exercée par les autorités nationales. Au contraire, le MSU et le MRU sont formés non seulement d’une institution et d’un organe de l’Union, mais également des autorités nationales compétentes qui agissent de concert, dans le respect du principe de coopération loyale. Ces mécanismes constituent une expression du principe d’intégration et montrent qu’entre méthode intergouvernementale et méthode communautaire, il existe peut-être une autre méthode qu’Angela Merkel a qualifiée de « méthode de l’Union » (discours lors de la cérémonie d’ouverture de la soixante et unième année académique du Collège d'Europe, campus de Bruges, 2 nov. 2010).

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La crise de la Covid-19 a également souligné la nécessité d’une réaction qui soit tout autant celle de l’Union européenne que des États membres. Alors que les institutions de l’Union ont privilégié une action plus économique, les États membres, forts de leur compétence en matière de santé, ont pris des mesures sanitaires, appuyées et coordonnées par l’Union. L’adoption du Plan de relance a montré à quel point toute décision politique fondamentale dans l’Union appelle un consensus entre les États membres. En effet, le plan de relance NextGenerationEU implique un financement par le budget de l’Union au moyen de ressources propres et dans le respect du cadre financier pluriannuel. C’est donc au sein du Conseil européen de juillet 2020 qu’un accord politique entre les chefs d’État ou de gouvernement s’est dégagé sur un cadre financier pluriannuel et une décision « ressources propres » permettant de financer le plan de relance proposé par la Commission et dont les instruments ont été établis par le Parlement européen et le Conseil (Conseil européen, conclusions, 17-21 juill. 2020 ; 10 au 11 décembre 2020). L’occasion a été saisie pour prévoir une conditionnalité relative à l’État de droit, c’est-à-dire de conditionner le bénéfice de financements européens au respect des valeurs de l’Union. Lorsque la Hongrie et la Pologne ont menacé de bloquer l’adoption du cadre financier pluriannuel et de la décision « ressources propres » permettant de financer le plan de relance, les institutions et les autres États membres ont avancé l’idée d’une solution à 25 États membres, l’hypothèse d’une telle différenciation ayant dissuadé Hongrois et Polonais de mettre en pratique leur blocage.

53

L’exemple de la réaction de l’Union aux crises financières, de dettes souveraines et bancaires, illustre la vivacité de l’imagination institutionnelle lorsqu’il s’agit de trouver des solutions pragmatiques, au prix d’arrangements avec la dogmatique de l’intégration. Ce pragmatisme explique également le choix de la différenciation qui caractérise tant le MES que l’Union bancaire. En effet, seuls les États membres qui ont adopté l’euro participent au MES et à l’Union bancaire (pour celle-ci cependant, une coopération rapprochée a été mise en place en 2020 pour la Bulgarie et la Croatie leur permettant de rejoindre les mécanismes uniques de surveillance et de résolution). Faut-il en conclure que l’approfondissement de l’intégration implique nécessairement une différenciation ? Derrière l’interrogation se joue l’avenir du projet européen ce qui implique de tirer les conséquences du choix politique de l’élargissement qui a conduit à une Union à 28, puis 27, États membres. Depuis les origines de la construction européenne, vingt-deux États ont adhéré à l’Union. Le processus d’élargissement s’avère néanmoins ambivalent. D’un côté, l’attrait suscité par cette organisation reflète le succès du phénomène d’intégration. De l’autre côté, les élargissements successifs constituent un défi pour l’approfondissement de l’intégration. Le système institutionnel est nécessairement affecté par l’augmentation du nombre d’États membres ; les révisions d’Amsterdam et de Nice l’ont montré. Loin d’avoir été freiné par les élargissements, le processus décisionnel fonctionne correctement en règle générale. Les tensions se cristallisent en réalité sur quelques textes essentiels, à l’instar de la question du budget, des migrants ou du détachement des travailleurs. Elles reflètent le plus souvent des oppositions plus fondamentales sur la vision du projet européen.

54

Le traité de Lisbonne a introduit dans le système constitutionnel de l’Union la solution d’ultime recours en prévoyant que tout État membre a le droit de se retirer de l’Union européenne. D’apparence, le droit de retrait constitue l’expression du respect par l’Union de la souveraineté de l’État membre. Puisque l’État est souverain, il jouit de la liberté de se retirer de l’organisation. En réalité, en consacrant le droit de retrait, le traité de Lisbonne l’a également encadré puisque l’État membre ne peut se retirer légalement que dans le respect de l’article 50 TUE dont les conditions formelles et temporelles s’avèrent défavorables aux États. Si l’accord prévu par l’article 50 TUE est censé régler les conditions du retrait, la question des relations futures de l’ex-État membre avec l’Union se pose. Les options sont à cet égard ouvertes, la question devant en principe être résolue avec un ou plusieurs accords internationaux conclus entre l’Union, l’État qui se retire et, fort probablement, les vingt-sept autres États membres. Paradoxalement, alors que la convergence économique s’accentue entre les États membres dans le marché intérieur, les divergences politiques s’accroissent dans l’Union européenne. À la faveur d’élections nationales et, dans le respect des règles constitutionnelles nationales (qui sont parfois modifiées une fois la nouvelle majorité élue), des États membres peuvent souverainement faire des choix politiques qui les éloignent du projet européen. Sans entrer dans les qualifications subtiles de « démocraties illibérales » ou autres « gouvernements populistes », il demeure que, dans l’état actuel du traité, le retrait est la seule solution lorsqu’un État membre cesse de partager les valeurs de l’Union et des autres États membres. Ainsi que la déclaration de Sibiu l’a affirmé le 9 mai 2019, la question se pose de savoir comment renforcer notre Union, et reconnaître « dans le même temps la perspective européenne d’autres États européens ». Seule la voie de la différenciation peut permettre de surmonter ces obstacles.

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Le Brexit peut faire l’objet de deux interprétations. Les uns y voient l’énième crise de l’Union qui marquerait cette fois le commencement de la fin de la construction européenne. Les autres, vantant la catalyse vertueuse des crises pour l’intégration européenne, voient dans le Brexit un recommencement. Pourquoi en effet ne pas saisir l’occasion du Brexit pour repenser les rapports entre États dans et hors de l’Union ? La différenciation serait alors la clef de la poursuite du projet européen. Ainsi, dans son livre blanc sur l’avenir de l’Europe, la Commission européenne propose cinq scénarios : 1) s’inscrire dans la continuité ; 2) rien d’autre que le marché unique ; 3) ceux qui veulent plus font plus 20 ; 4) faire moins mais de manière plus efficace ; 5) faire beaucoup plus ensemble (Commission européenne, Livre blanc sur l’avenir de l’Europe, Réflexions et scénarios pour l’EU-27 à l’horizon 2025, 2017, COM(2017) 2025). Les relations entre le Royaume-Uni et l’Union pourraient constituer un laboratoire d’une nouvelle forme de participation à l’Union sans adhésion en distinguant clairement l’économique du politique. On retrouverait ainsi l’opposition originaire entre les partisans d’une organisation économique intégrant dans un marché unique et ceux d’une organisation politique intégrant dans un système constitutionnel. Comme le montrent les précédents du MES et de l’Union bancaire, on pourrait recommencer par la zone euro qui serait le cœur de l’intégration politique, tandis que le marché intérieur demeurerait le poumon de l’intégration économique. La question n’est donc pas celle de savoir si l’Union européenne a un avenir, mais de choisir quel projet d’intégration constitutionnelle l’Union et les États membres entendent porter. Le droit de l’Union européenne est donc un droit bien vivant dont l’étude est plus que jamais indispensable.

Partie1

Les caractéristiques fondamentales de l’Union européenne

Chapitre1

La nature de l’Union européenne

Plan analytique

section 1

Les fondations internationales du droit de l’intégration

§1La conclusion des traités

A. Les traités fondateurs

B. Les protocoles et les déclarations

§2La révision des traités

A. L’élaboration du traité de Lisbonne

B. La procédure de révision ordinaire

C. Les procédures de révision simplifiées

§3La personnalisation

A. La personnalité juridique

B. Les privilèges et immunités

C. Le siège des institutions

section 2

La mutation constitutionnelle de l’Union européenne

§1Le pouvoir constituant

A. Les titulaires

B. Les procédures

§2La norme constitutionnelle

A. L’Union de droit

B. Les caractéristiques spécifiques du droit de l’Union

§3La « cour constitutionnelle »

A. Les principes généraux du droit de l’Union

B. La fonction constitutionnelle de la Cour de justice

§4La constitution matérielle

A. La fondation et la limite du pouvoir

B. Les choix fondamentaux révélateurs de l’identité du système

section 3

L’intégration fédérale dans une Union constitutionnelle

§1Une Union d’États membres

A. L’intégration constitutionnelle

B. L’interdépendance structurelle

§2Une Union de citoyens

A. Le principe démocratique

B. La citoyenneté de l’Union

Compléments pédagogiques

1

La nature de l’Union européenne

56

Quelle est la nature de l’Union européenne ? La question est aussi ancienne que la construction européenne. Éculées, les réponses montrent à quel point les catégories structurent la pensée juridique puisque le débat s’achoppe sur une alternative. Pour les uns, l’Union européenne ne serait qu’une organisation internationale, régie par des traités de droit international public, dont la singularité tiendrait tout au plus à son niveau d’intégration particulièrement poussé. Ne serait-ce pas là méconnaître la voie fédérale empruntée depuis les traités fondateurs ? Pour d’autres, affranchie de sa nature originelle d’organisation sectorielle de droit international, l’Union européenne serait devenue une forme de fédération fondée sur une Constitution. Ne serait-ce pas là reconnaître à l’Union européenne la souveraineté qui lui fait défaut ? Ne faudrait-il pas dépasser cette « vision sclérosante » bloquant « l’appréhension de nouvelles réalités juridiques qui échapperaient a priori à la dichotomie des catégories existantes » ? (D. Simon). Depuis les origines de la construction européenne, la thèse est ainsi avancée de la spécificité de la construction communautaire se satisfaisant du caractère sui generis de l’Union européenne. Plus qu’une organisation internationale, sans être un État, l’Union européenne est fondée formellement sur des traités qui contiennent matériellement sa constitution. La Cour de justice résume cette hybridité fondatrice et fondamentale (CJUE, AP, 18 déc. 2014, avis 2/13, Adhésion à la CEDH). D’un côté, l’avis 2/13 affirme que « l’Union, du point de vue du droit international, ne peut pas, en raison de sa nature même, être considérée comme un État ». On ne saurait dénier les fondations internationales du droit de l’intégration (section 1). De l’autre côté, l’avis 2/13 confirme que les traités sont « la charte constitutionnelle de base de l’Union ». On assiste en effet à la mutation constitutionnelle de l’Union européenne (section 2). L’intégration promue par les traités conduit ainsi à une intégration fédérale dans une Union constitutionnelle (section 3).

section 1

Les fondations internationales du droit de l’intégration

57

Selon l’article 1er, paragraphe 2, TFUE, « le présent traité et le traité sur l’Union européenne constituent les traités sur lesquels est fondée l’Union ». L’Union européenne est donc fondée sur le traité sur l’Union européenne (TUE) et sur le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE). Ces deux traités, que l’on qualifie de fondateurs, sont conclus (§ 1) et révisés (§ 2) en vertu de procédures qui ne font pas douter de leur nature : il s’agit bien de traités de droit international public. Ceux-ci prévoient la personnalisation de l’Union (§ 3).

§1La conclusion des traités

Les traités fondateurs (A) sont complétés par des protocoles et des déclarations (B).

A.Les traités fondateurs

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En droit positif, les traités fondateurs désignent le TUE et le TFUE. Ils sont entrés en vigueur le 1er décembre 2009 après que les États membres ont ratifié le « traité de Lisbonne modifiant le traité sur l’Union européenne et le traité instituant la Communauté européenne, signé à Lisbonne le 13 décembre 2007 » (JOUE C 306, 17 déc. 2007, p. 1). D’un point de vue formel, le traité de Lisbonne constitue du droit international public. Il est le résultat d’une série de révisions successives des traités intervenues depuis l’entrée en vigueur du traité fondateur initial, à savoir le traité de Rome de 1957, qui peut être qualifié de traité constitutif. En effet, le traité de Lisbonne a été adopté en vertu de la procédure de révision régie par l’ex-article 48 du traité sur l’Union européenne. Il a ainsi révisé le traité sur l’Union européenne (traité UE) et le traité instituant la Communauté européenne (traité CE). Ces deux traités étaient quant à eux entrés en vigueur après la ratification par les États membres du traité de Maastricht, lequel avait été révisé par les traités d’Amsterdam (1997) et de Nice (2000). Le traité de Maastricht avait lui-même révisé le traité établissant la Communauté économique européenne issu du traité de Rome et notamment modifié par l’Acte unique européen.

Les révisions successives jusqu’au traité de Lisbonne

1957

Traité de Rome

TCEE

Révisé par

1986

Acte unique européen

TCEE

Révisé par

1992

Traité de Maastricht

TUE/TCE

Révisé par

1997

Traité d’Amsterdam

TUE/TCE

Révisé par

2001

Traité de Nice

TUE/TCE

Révisé par

2009

Traité de Lisbonne

TUE/TFUE

NB : seules les révisions majeures sont mentionnées dans ce tableau.

59

Une précision s’impose quant au projet de traité établissant une Constitution pour l’Europe (TECE) qui n’est jamais entré en vigueur. Formellement, le TECE était un traité de droit international public. Il a été conclu en vertu de la procédure de l’ex-article 48 du traité sur l’Union européenne de sorte qu’il constituait une révision des traités UE et CE. L’article IV-437 du TECE prévoyait ainsi l’« abrogation des traités antérieurs ». L’article IV-438 du TECE organisait la succession et la continuité juridique : l’Union européenne établie par le TECE aurait dû succéder à l’Union européenne instituée par le traité de Maastricht et à la Communauté européenne. La nature internationale du TECE explique les raisons de son échec. Faute d’avoir été ratifié par tous les États membres, le TECE n’est pas entré en vigueur. En France et aux Pays-Bas, le peuple a voté non à la ratification lors des référendums organisés en 2005. À la suite de cet échec, le Conseil européen des 16 et 17 juin 2005 a pris acte d’une « période de réflexion » (déclaration des chefs d’État ou de gouvernement des États membres de l’Union européenne sur la ratification du traité établissant une constitution pour l’Europe) qui a abouti à la convocation d’une conférence intergouvernementale (CIG) aux fins d’une « réforme des traités » (Conseil européen, 21 et 22 juin 2007, conclusions). Le 13 décembre 2007, le texte final du traité élaboré par la CIG a été signé par les États membres. Le traité de Lisbonne est entré en vigueur le 1er décembre 2009, après avoir été ratifié par tous les États membres, conformément à leurs règles constitutionnelles. Parce que son entrée en vigueur était tributaire d’une ratification par tous les États membres, le traité de Lisbonne – et donc les traités fondateurs – constitue, d’un point de vue formel, du droit international public.

B.Les protocoles et les déclarations

60

En droit positif, 37 protocoles complètent le traité sur l’Union européenne et le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. Ils en sont formellement distincts pour des raisons qui diffèrent selon les protocoles. Certains protocoles déterminent le statut d’une institution ou d’un organe de l’Union. Ainsi, le Protocole no 3 est relatif au statut de la Cour de justice de l’Union européenne, le Protocole no 4 aux statuts du système européen de banques centrales et de la BCE et le Protocole no 5 aux statuts de la Banque européenne d’investissement. Par ailleurs, des dispositions du traité peuvent renvoyer pour leur mise en œuvre à un protocole. C’est par exemple le cas avec le Protocole no 1 dont les dispositions précisent le rôle joué par les parlements nationaux dans l’Union européenne, conformément à l’article 12 TUE. De la même manière, selon l’article 5 TUE, les institutions de l’Union appliquent le principe de subsidiarité conformément au protocole sur l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité. Un autre exemple est donné par le Protocole no 6 qui, conformément à l’article 341 TFUE, porte fixation des sièges des institutions et de certains organes, organismes et services de l’Union tandis que le Protocole no 7 précise les conditions relatives aux privilèges et immunités ainsi que le prévoit l’article 343 TFUE. D’autres protocoles permettent une différenciation du droit de l’Union avec le consentement de tous les États membres. Ainsi, les opting out en matière d’Union économique et monétaire obtenus par le Danemark et le Royaume-Uni lors de la négociation du traité de Maastricht sont régis respectivement par les protocoles no 16 et no 15. Quel que soit leur objet, tous les protocoles font, en vertu de l’article 51 TUE, « partie intégrante » des traités (CJCE 11 juill. 1990, Sermes, aff. 323/88). Ils revêtent la même valeur juridique que les traités fondateurs même si certaines dispositions peuvent être révisées selon des procédures simplifiées.

61

Des déclarations sont annexées à l’acte final de la Conférence intergouvernementale qui a adopté le traité de Lisbonne. On dénombre 65 déclarations classées par l’annexe en trois catégories : les déclarations de la CIG relatives à des dispositions des traités, celles de la CIG relatives à des protocoles annexés aux traités et les déclarations d’États membres. À la différence des protocoles, elles sont dépourvues de valeur contraignante. Elles permettent néanmoins d’éclairer le sens de certaines dispositions du traité et des protocoles et peuvent donc être utilisées par la Cour de justice de l’Union européenne pour interpréter le droit de l’Union (v. par exemple CJCE, GC, 18 déc. 2007, Suède c/ Commission, aff. C-64/05 P). Par exemple, selon la déclaration no 6, le choix des présidents du Conseil européen, de la Commission et du haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité « devra tenir dûment compte de la nécessité de respecter la diversité géographique et démographique de l’Union ainsi que de ses États membres » (déclaration no 6 ad art. 15, § 5 et 6, art. 17, § 6 et 7, et art. 18 TUE). Certaines déclarations comportent des projets d’actes de droit de l’Union qui, toutefois, ne produiront d’effet juridique qu’une fois adoptés par les institutions compétentes selon les procédures prévues par le traité (par exemple, déclaration no 9 ad art. 16, § 9, TUE concernant la décision du Conseil européen relative à l’exercice de la présidence du Conseil). Les déclarations des États membres permettent uniquement à leurs auteurs d’exprimer une position sans que les autres États membres soient liés. En particulier, elles ne permettent pas aux États membres qui les ont émises de bénéficier d’un régime dérogatoire du droit commun. Ainsi, la déclaration no 53 de la République tchèque sur la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne ne lie pas alors que le Protocole no 30 sur l’application de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne à la Pologne et au Royaume-Uni produit des effets juridiques.

§2La révision des traités

62

Si le processus ayant conduit au traité de Lisbonne présente des traits spécifiques (A), en droit positif, deux types de procédures de révision sont prévus, l’une ordinaire (B), les autres simplifiées (C).

A.L’élaboration du traité de Lisbonne

63

Le traité de Lisbonne a été adopté en application de la procédure de révision prévue par l’ex-article 48 TUE. Celui-ci prévoyait que le gouvernement de tout État membre ou la Commission pouvait soumettre au Conseil des projets tendant à la révision des traités sur lesquels était fondée l’Union. Après avoir consulté le Parlement et, le cas échéant, la Commission, le Conseil émettait un avis favorable à la réunion d’une conférence intergouvernementale (CIG). Convoquée par le président du Conseil, la CIG arrêtait d’un commun accord les modifications à apporter aux traités. Les amendements entraient en vigueur après avoir été ratifiés par tous les États membres selon leurs règles constitutionnelles respectives.

64

Si cette procédure a effectivement été mise en œuvre pour adopter le traité de Lisbonne, le contenu du texte a été en grande partie élaboré par la Convention convoquée par le Conseil européen pour « assurer une préparation aussi large et aussi transparente que possible » de la CIG (Déclaration de Laeken sur l’avenir de l’Union européenne, 15 déc. 2001). Le texte du projet de TECE a ainsi été rédigé par cette Convention présidée par Valéry Giscard d’Estaing et composée de représentants des chefs d’États ou de gouvernement, des parlements nationaux, du Parlement européen et de la Commission européenne. Juridiquement, l’établissement de cette Convention n’altérait pas la nature du TECE ; celui-ci demeurait un traité de droit international public qui, faut-il rappeler n’est pas entré en vigueur, faute d’avoir été ratifié par tous les États membres.

65

Le traité de Lisbonne a introduit un nouvel article 48 TUE qui régit la révision des traités fondateurs. En son premier paragraphe, cette disposition prévoit que « les traités peuvent être modifiés conformément à une procédure de révision ordinaire [et] peuvent également être modifiés conformément à des procédures de révision simplifiées ».

B.La procédure de révision ordinaire

66

En ses paragraphes 2 à 5, l’article 48 TUE régit la procédure de révision ordinaire. L’initiative est partagée entre le gouvernement de tout État membre, le Parlement européen ou la Commission qui peuvent soumettre au Conseil des projets tendant à la révision des traités. À son tour, le Conseil transmet ces projets au Conseil européen et aux parlements nationaux. Il convient de préciser que le Conseil européen est composé de son président, des chefs d’État ou de gouvernement et du président de la Commission. Le Conseil est formé des représentants des gouvernements des États membres.

67

La procédure de révision est engagée lorsque le Conseil européen adopte une décision favorable à l’examen des modifications proposées. Le Conseil européen statue à la majorité simple, après consultation du Parlement européen et de la Commission et, dans le cas de modifications institutionnelles dans le domaine monétaire, de la BCE. Son président est alors tenu de convoquer une Convention composée de représentants des parlements nationaux, des chefs d’État ou de gouvernement des États membres, du Parlement européen et de la Commission. Le Conseil européen peut également décider de ne pas convoquer de Convention lorsque « l’ampleur des modifications ne le justifie pas » ; il statue à la majorité simple, après approbation du Parlement européen. L’article 48, paragraphe 3, TUE ne définit cependant pas la notion d’« ampleur des modifications ». Le Conseil européen dispose donc d’un pouvoir d’appréciation qu’il exerce sous le contrôle restreint du juge. Outre la motivation de la décision, celui-ci devrait opérer un contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation.

68

Il appartient à la Convention d’examiner les projets de révision et d’adopter par consensus une recommandation adressée à une Conférence des représentants des gouvernements des États membres. Le traité de Lisbonne a ainsi codifié la procédure qui avait été retenue pour élaborer le projet de TECE. La Convention est une enceinte fondée sur l’article 48, paragraphe 3, TUE qui lui confère un pouvoir de recommandation. Dans l’exercice de ce pouvoir, la Convention peut, à notre sens, dans l’examen des projets de révision, proposer une série d’amendements. Lorsqu’il ne convoque pas une Convention, le Conseil européen établit le mandat pour une Conférence des représentants des gouvernements des États membres. À défaut d’avoir été établie dans les conditions prévues par l’article 48 TUE, la conférence sur l’avenir de l’Europe, dont les travaux ont été lancés le 9 mai 2021, ne constitue pas une Convention dont l’objet serait de préparer une révision des traités ; elle peut néanmoins dégager des pistes afin de modifier des dispositions du droit primaire (déclaration commune des présidents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission sur la conférence sur l’avenir de l’Europe, dialoguer avec les citoyens pour promouvoir la démocratie - construire une Europe plus résiliente, 10 mars 2021).

69

Dans tous les cas, une Conférence des représentants des gouvernements des États membres doit être convoquée par le président du Conseil en vue d’arrêter d’un commun accord les modifications à apporter aux traités (art. 48, § 4, TUE). Il appartient ensuite à tous les États membres de ratifier, conformément à leurs règles constitutionnelles respectives, les modifications qui entreront en vigueur. Afin de remédier aux éventuels blocages dans la ratification, l’article 48, paragraphe 5, TUE impose une obligation au Conseil européen. Celui-ci doit se saisir de la question si, à l’issue d’un délai de deux ans à compter de la signature d’un traité modifiant les traités, les quatre cinquièmes des États membres ont ratifié ledit traité et qu’un ou plusieurs États membres ont rencontré des difficultés pour procéder à ladite ratification. Il s’agit de résoudre le blocage par la négociation politique. Dans le cas où un ou des États membres persistent à ne pas ratifier le traité de révision, ce dernier ne pourra pas entrer en vigueur.

70

La procédure de révision ordinaire implique la convocation d’une conférence intergouvernementale ainsi que la ratification par tous les États membres. Formellement, les modifications apportées constituent du droit international public. La participation des institutions de l’Union et la convocation d’une Convention permettent cependant de conférer à la procédure un caractère plus supranational et plus démocratique en impliquant les institutions de l’Union, en particulier la Commission et le Parlement européen.

C.Les procédures de révision simplifiées

71

L’article 48, paragraphe 6, TUE organise une procédure de révision simplifiée. L’initiative est partagée entre le gouvernement d’un État membre, le Parlement européen ou la Commission. Quel qu’en soit l’auteur, le projet de révision est soumis au Conseil européen afin que celui-ci adopte une décision modifiant une disposition du traité. Le Conseil européen statue à l’unanimité, après consultation du Parlement européen et de la Commission (et de la BCE dans le cas de modifications institutionnelles dans le domaine monétaire). La décision n’entre cependant en vigueur qu’après son approbation par les États membres, conformément à leurs règles constitutionnelles respectives. L’article 48, paragraphe 6, TUE ne peut être mis en œuvre que pour modifier les dispositions de la troisième partie du TFUE, c’est-à-dire des dispositions relatives aux actions et politiques de l’Union. La révision ne peut pas accroître les compétences attribuées à l’Union dans les traités. En effet, la procédure ordinaire de révision doit obligatoirement être mise en œuvre pour modifier la répartition des compétences prévue par les traités en accroissant ou en réduisant les compétences attribuées à l’Union (art. 48, § 2, TUE).

72

La procédure de révision simplifiée de l’article 48, paragraphe 6, TUE a été mise en œuvre une seule fois depuis l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne. Elle a permis d’adjoindre un troisième paragraphe à l’article 136 TFUE en vertu duquel les États de la zone euro peuvent instituer un mécanisme de stabilité permettant l’octroi d’une assistance financière subordonnée à une stricte conditionnalité. La Cour de justice a contrôlé la validité de la décision du Conseil européen modifiant l’article 136 TFUE (CJUE, AP, 27 nov. 2012, Pringle, aff. C-370/12). Elle a ainsi répondu à une question préjudicielle en appréciation de validité posée par un juge irlandais devant lequel était contestée la loi nationale portant approbation de la décision du Conseil européen. La Cour s’est estimée compétente pour contrôler si la décision adoptée par le Conseil européen a respecté les conditions prévues par l’article 48, paragraphe 6, TUE. Outre le respect de la procédure, il s’agit pour le juge d’apprécier si la révision est limitée à une disposition de la troisième partie du TFUE et si la répartition des compétences n’est pas affectée.

73

L’article 48, paragraphe 7, TUE prévoit une seconde procédure simplifiée que l’on désigne communément comme « clauses passerelles ». Cette procédure permet uniquement de modifier la procédure d’adoption d’actes de droit de l’Union, initialement prévue par les traités dans leur version issue du traité de Lisbonne. Deux cas de figure sont prévus. D’une part, il s’agit de passer d’une procédure législative spéciale à la procédure législative ordinaire pour l’adoption d’un acte dans un domaine donné. D’autre part, il s’agit de passer d’un vote à l’unanimité à un vote à la majorité qualifiée pour l’adoption d’un acte dans un domaine donné. Des conditions sont cependant posées. L’initiative est prise par le Conseil européen. Elle doit être transmise aux parlements nationaux dont le rôle en la matière est également consacré par l’article 12 d) TUE. Chaque parlement national dispose en effet d’un pouvoir d’opposition : dans un délai de six mois après la transmission, l’opposition doit être notifiée par le parlement national au Conseil européen ce qui a pour conséquence d’empêcher l’adoption de la décision de révision. C’est uniquement en l’absence d’opposition à l’expiration du délai de six mois que le Conseil européen peut adopter la décision à l’unanimité, après approbation du Parlement européen qui se prononce à la majorité de ses membres. L’article 48, paragraphe 7, TUE prévoit une limite matérielle à la mise en œuvre de ces clauses passerelles puisqu’en sont exclues les décisions ayant des implications militaires ou dans le domaine de la défense.

74

Si les procédures de révision simplifiées impliquent des institutions de l’Union, en premier lieu desquelles le Conseil européen, dans tous les cas, les États membres doivent exprimer leur assentiment pour que la modification du traité aboutisse. Dans les deux types de procédure, le Conseil européen statue à l’unanimité ce qui permet à chaque État, en sa qualité de membre de cette institution, de bloquer le processus. L’article 48, paragraphe 6, TUE conditionne l’entrée en vigueur de la décision portant révision à l’approbation par tous les États membres selon les procédures prévues par le droit national. L’article 48, paragraphe 7, TUE prévoit une expression plus subtile de l’assentiment étatique de l’État à la révision : le parlement national dispose d’un droit d’opposition qui permet donc aux représentants des citoyens de chaque État membre de bloquer le processus ; l’expression du consentement est cependant présumée puisque la procédure de révision n’est pas engagée uniquement en cas de notification d’une opposition par un parlement national. Il convient enfin de noter que le traité prévoit quelques hypothèses dans lesquelles une disposition de droit primaire peut être modifiée par une procédure ad hoc autre que celle prévue par l’article 48 TUE. Ainsi, en vertu de l’article 25 TFUE, après que la Commission a fait un rapport, le Conseil, statuant à l’unanimité conformément à une procédure législative spéciale, et après approbation du Parlement européen, peut arrêter des dispositions tendant à compléter les droits reconnus aux citoyens de l’Union tels qu’ils sont énumérés à l'article 20, paragraphe 2, TFUE. Ces dispositions entrent en vigueur après leur approbation par les États membres, conformément à leurs règles constitutionnelles respectives. L’article 86 TFUE qui prévoit l’institution d’un Parquet européen peut également être modifié selon une procédure allégée. En vertu de son paragraphe 4, le Conseil européen peut adopter une décision modifiant l’article 86 TFUE dans ses paragraphes 1 et 2 afin d’étendre les attributions du Parquet européen à la lutte contre la criminalité grave ayant une dimension transfrontière et aux auteurs et complices de crimes graves affectant plusieurs États membres. L’unanimité est requise au Conseil européen qui statue après approbation du Parlement européen et consultation de la Commission. Selon l’article 126, paragraphe 14, TFUE, les dispositions du protocole no 12 sur la procédure concernant les déficits excessifs peuvent être remplacées par le Conseil, statuant à l’unanimité conformément à une procédure législative spéciale, et après consultation du Parlement européen et de la BCE. Il serait ainsi loisible de modifier les valeurs de référence de 3 % et de 60 % de rapport au produit intérieur brut (PIB) respectivement du déficit public et de la dette publique, que fixe le protocole no 12, afin d’assouplir les règles de discipline budgétaire du Pacte de stabilité et de croissance, comme cela a été à nouveau suggéré à la suite de la crise de la Covid-19. De même, l’article 129, paragraphe 3, TFUE énonce une série d’articles des statuts du SEBC et de la BCE pouvant être modifiés par le Parlement et le Conseil, statuant selon la procédure législative ordinaire, soit sur recommandation de la BCE et après consultation de la Commission, soit sur proposition de la Commission et après consultation de la BCE. Ainsi, en 2017, la BCE a présenté une recommandation de décision du Parlement européen et du Conseil portant modification de l’article 22 de ces statuts (recommandation BCE/2017/18, JOUE C 212 du 1er juill. 2017, p. 14). Le Parlement et le Conseil n’ont cependant pas adopté la décision recommandée par la BCE. En vertu de l’article 281 TFUE, le statut de la Cour de justice de l’Union européenne peut être modifié par la voie de la procédure législative ordinaire (à l’exception de son titre I et de son article 64). Le statut de la Banque européenne d’investissement peut également être révisé par une procédure législative spéciale (art. 308 TFUE). Le Conseil, sur proposition de la Commission, peut adopter des décisions pour modifier la nature de la composition du Comité des régions et du Comité économique et social prévue par l’article 300, paragraphes 2 et 3, afin de tenir compte de l’évolution économique, sociale et démographique dans l’Union (art. 300, § 5, TFUE). Enfin, l’article 355, paragraphe 6, TFUE permet au Conseil européen, sur initiative de l’État membre concerné, d’adopter une décision modifiant le statut à l’égard de l’Union d’un pays ou territoire danois, français ou néerlandais visé aux paragraphes 1 et 2 du même article (décis. 2012/419/UE du 11 juill. 2012 modifiant le statut à l’égard de l’Union européenne de Mayotte, JOUE L 204 du 31 juill. 2012 p. 131 ; CJUE, GC, 15 déc. 2015, Parlement européen et Commission c/ Conseil, aff. jtes C-132/14 à C-136/14).

§3La personnalisation

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En vertu des traités, l’Union européenne dispose d’une personnalité juridique (A) ainsi que de privilèges et immunités (B). Un siège est assigné par les États membres aux institutions (C).

A.La personnalité juridique

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L’article 47 TUE dispose que « L’Union a la personnalité juridique ». Le traité de Lisbonne s’inscrit ainsi dans la continuité du droit primaire puisque, depuis les traités de Paris et de Rome, les Communautés européennes étaient dotées d’une personnalité juridique (art. 6 du traité CECA ; art. 210 TCEE). Le traité de Maastricht a introduit un doute. D’un côté, la Communauté européenne disposait d’une personnalité juridique. De l’autre côté, le traité demeurait silencieux quant à la personnalité de l’Union européenne. La doctrine a débattu du point de savoir si, malgré tout, l’Union ne disposait pas d’une personnalité juridique, c’est-à-dire de la capacité de conclure des accords internationaux et de représentation. Appelé à affirmer son « identité sur la scène internationale » (art. 2 TUE), le Conseil était habilité à négocier et à conclure des accords internationaux dans les deuxième (PESC) et troisième piliers (JAI), tandis que le haut représentant pour la PESC assurait une forme de représentation internationale. En prévoyant que l’Union succède à la Communauté et en consacrant l’article 47 TUE, le traité de Lisbonne a mis fin à la controverse doctrinale. Cette personnalisation n’a cependant pas d’incidence sur la nature de l’Union. On ne saurait en tirer de conclusions quant à la qualification de l’Union en État, en organisation internationale ou toute autre forme politique. La personnalité juridique présente un caractère fonctionnel : elle constitue un instrument qui permet à l’Union d’accomplir ses missions. À ce titre, elle comporte une double dimension.

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En premier lieu, l’Union a une personnalité internationale de sorte qu’elle peut conclure des accords internationaux et participer aux organisations internationales. La personnalité internationale ne permet cependant pas de préjuger de la compétence internationale de l’Union. Autrement dit, il convient d’établir préalablement qu’une compétence a bien été attribuée à l’Union pour conclure un accord externe ou participer à une organisation internationale. La personnalité internationale implique également que l’Union dispose d’un droit de légation, c’est-à-dire du droit à une représentation diplomatique auprès des États étrangers (légation active) et du droit d’accueillir les représentants des États étrangers (légation passive). Ce droit de légation vaut également pour les rapports entre l’Union et les organisations internationales. L’article 32 TUE précise ainsi que l’Union dispose de délégations dans les pays tiers et auprès des organisations internationales et appelle à une coopération de ces délégations avec les missions diplomatiques des États membres.

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En second lieu, l’Union a une personnalité interne dont la teneur est explicitée par l’article 335 TFUE. Dans chacun des États membres, elle possède la capacité juridique la plus large reconnue aux personnes morales par les législations nationales. Elle peut notamment acquérir ou aliéner des biens immobiliers et mobiliers et ester en justice. En principe, elle est représentée par la Commission. Toutefois, l’Union est représentée par chacune des institutions, au titre de leur autonomie administrative, pour les questions liées à leur fonctionnement respectif (v. par exemple CJUE 5 mai 2011, Région de Bruxelles-Capitale, aff. C-137/10).

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En vertu du traité, la BCE (art. 282, § 3, TFUE) et la BEI (art. 308 TFUE) disposent également d’une personnalité juridique. Celle-ci présente un caractère fonctionnel et s’explique par la nécessité pour ces banques de jouir d’une capacité juridique leur permettant de s’engager contractuellement. Les statuts du SEBC confèrent à la BCE la capacité de s’engager sur le plan international (art. 6 des statuts du SEBC) ainsi que la capacité juridique la plus large reconnue aux personnes morales par la législation nationale, notamment en vue d’acquérir ou d’aliéner des biens mobiliers et immobiliers et ester en justice (v. CJUE, GC, 19 juill. 2012, Feyerbacher, aff. C-62/11, concl. Jääskinen). La personnalité juridique ainsi reconnue à la BCE s’explique par l’indépendance particulièrement poussée dont cette institution jouit en vertu du traité (art. 130 TFUE). On comprend ainsi qu’à la différence des autres institutions et organes de l’Union, la BCE doit réparer les dommages causés par elle-même ou par ses agents dans l'exercice de leurs fonctions (art. 340, al. 3, TFUE). Pour les autres institutions et organes, c’est l’Union qui répare les dommages causés dans l’exercice de leurs fonctions (art. 340, al. 2, TFUE, v. par exemple CJUE, GC, 20 sept. 2016, Ledra Advertising c/ Commission, aff. C-8/15 P ; Trib. UE 24 janv. 2017, Nausicaa Anadyomène et Banque d’escompte c/ BCE, aff. T-749/15).

B.Les privilèges et immunités

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En vertu de l’article 343 TFUE, « l’Union jouit sur le territoire des États membres des privilèges et immunités nécessaires à l’accomplissement de sa mission dans les conditions définies au protocole du 8 avril 1965 sur les privilèges et immunités de l'Union européenne ». En droit positif, s’applique le protocole no 7 sur les privilèges et immunités de l’Union. Ce protocole consacre l’inviolabilité des locaux et bâtiments qui sont exempts de perquisition, réquisition, confiscation ou expropriation tandis que les biens et avoirs de l’Union ne peuvent faire l’objet de mesure de contrainte administrative ou judiciaire sans une autorisation de la Cour de justice (art. 1er). En conséquence, l’immunité est de droit et s’oppose, en l’absence d’une autorisation de la Cour, à l’exécution de toute mesure de contrainte à l’encontre de l’Union, sans que l’institution concernée ait à invoquer expressément le bénéfice des dispositions de l’article 1er du protocole (CJUE, ord., 29 sept. 2015, ANKO c/ Commission, aff. C-2/15 SA ; CJUE 30 mai 2018, Bruno Dell’Acqua, aff. C-370/16). L’inviolabilité s’étend aux archives de l’Union (art. 2) tandis que les avoirs, revenus et biens de l’Union sont exonérés d’impôts directs, les États membres devant rembourser en partie le montant des impôts indirects (art. 3, v. par exemple CJUE 14 janv. 2016, Commission c/ Belgique, aff. C-163/14) ainsi que des droits de douanes à l’égard des articles destinés à leur usage officiel (art. 4). Les privilèges et immunités « revêtent un caractère fonctionnel en ce qu’ils visent à éviter qu’une entrave soit apportée au fonctionnement et à l’indépendance de l’Union » (CJCE, ord., 13 juill. 1990, Zwartveld e.a., aff. C-2/88-IMM ; CJUE 18 juin 2020, Commission c/ RQ, aff. C 831/18 P). La notion d’archives a fait l’objet d’une interprétation par la Cour de justice qui s’est référée à l’article 1er, paragraphe 2, sous a), du règlement (CEE, Euratom) no 354/83 concernant l’ouverture au public des archives historiques de la CEE et de la CEE : elle s’entend comme « l’ensemble des documents de toute nature, quels que soient leur forme et leur support matériel, qui ont été produits ou reçus par une des institutions, un des organes ou un des organismes, par un de leurs représentants ou par un de leurs agents dans l’exercice de ses fonctions et qui concernent les activités [l’Union] ». Les institutions de l’Union peuvent exciper le principe de l’inviolabilité des archives de l’Union « afin d’empêcher la divulgation d’informations contenues dans les documents figurant dans ses archives de l’institution concernée lorsqu’une telle divulgation serait susceptible d’entraver le fonctionnement et l’indépendance de cette institution, notamment en compromettant l’accomplissement des missions qui lui sont confiées » (v. à propos d’archives de la BCE et d’une banque centrale nationale de l’Eurosystème, CJUE, GC, 17 déc. 2020, Commission c/ Slovénie, aff. C-316/19).

81

Le chapitre II du protocole no 7 consacre les règles relatives aux communications et aux laissez-passer. Sur le territoire des États membres, les communications officielles, qui ne peuvent être censurées, et le transfert des documents des institutions bénéficient du traitement accordé par ces États aux missions diplomatiques (art. 5). Les membres et agents des institutions bénéficient de laissez-passer (art. 6). La jouissance des privilèges et immunités est étendue aux représentants des États membres participant aux travaux des institutions de l’Union ainsi qu’à leurs conseillers et experts techniques (art. 10). Elle est également reconnue aux fonctionnaires et agents de l’Union (art. 11 à 15, sur l’art. 12 et une taxe locale, v. CJUE 21 mai 2015, Pazdziej, aff. C-349/14 ; sur l’art. 14 et la fiscalité directe, v. CJUE 28 juill. 2011, Gistö, aff. C-270/10). L’État membre sur le territoire duquel est situé le siège de l’Union accorde aux missions des États tiers accréditées auprès de l'Union les immunités et privilèges diplomatiques d’usage (art. 16).

C.Le siège des institutions

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En vertu de l’article 341 TFUE, le siège des institutions de l’Union est fixé d’un commun accord des gouvernements des États membres. La question a été, depuis les origines de la construction européenne, au cœur d’âpres débats entre les États membres. Ce sont des considérations pratiques qui ont conduit les États fondateurs à choisir provisoirement les villes de Bruxelles, Luxembourg et Strasbourg comme lieux de travail, choix qui sera entériné par les représentants des gouvernements des États membres dans une décision du 8 avril 1965 (décision 67/446/CEE et 67/30/Euratom des représentants des gouvernements des États membres relative à l’installation provisoire de certaines institutions et de certains services des Communautés, JO 152 du 13 juill. 1967, p. 18). Le Conseil et la Commission sont installés à Bruxelles, le Parlement européen à Strasbourg, la Cour de justice à Luxembourg, cette ville accueillant également le secrétariat général et les services du Parlement européen, la Banque européenne d’investissement ainsi que certains services de la Commission. Les commissions du Parlement européen prennent l’habitude de se réunir à Bruxelles où un hémicycle est construit en 1985 pour organiser des séances plénières. Lors du Conseil européen d’Édimbourg de 1992, les représentants des gouvernements des États membres adoptent enfin la décision fixant le siège des institutions (décision prise du commun accord des représentants des gouvernements des États membres relative à la fixation des sièges des institutions et de certains organismes et services des Communautés européennes, JOCE C 341 du 23 déc. 1992, p. 1).

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En annexe du traité d’Amsterdam, un protocole a été consacré à la fixation des sièges des institutions et de certains organismes et services des Communautés européennes. En droit positif, le protocole no 6 fixe les sièges des institutions et de certains organes, organismes et services de l’Union européenne en confirmant la décision du 8 avril 1965. Il prévoit que le Parlement européen a son siège à Strasbourg, où se tiennent les douze périodes de sessions plénières mensuelles, y compris la session budgétaire (sur l’organisation de sessions à Bruxelles, v. CJUE, GC, 2 oct. 2018, France c/ Parlement européen, aff. C-73/17 ; CJUE 25 juin 2020, France c/ Parlement européen, aff. C-92/18). Toutefois, les commissions et les périodes de sessions plénières additionnelles se tiennent à Bruxelles tandis que le secrétariat général et ses services restent installés à Luxembourg. Si le Conseil a son siège à Bruxelles, il tient ses sessions à Luxembourg pendant les mois d’avril, de juin et d’octobre. La Commission a son siège à Bruxelles, à l’exception des services énumérés aux articles 7, 8 et 9 de la décision du 8 avril 1965. La Cour de justice de l'Union européenne, la Cour des comptes et la Banque européenne d’investissement ont leur siège à Luxembourg. Le Comité économique et social et le Comité des régions siègent à Bruxelles. Enfin, Europol a son siège à La Haye. Quant à la BCE, le Protocole précise que son siège est à Francfort. Toutefois, en raison de son indépendance et forte de sa personnalité juridique, la BCE a, en application de l’article 24 des statuts du SEBC et de la BCE, conclu avec le gouvernement allemand un accord de siège le 18 septembre 1998 afin de définir les privilèges et immunités de la Banque en Allemagne conformément au protocole sur les privilèges et immunités des Communautés européennes. En conséquence, la Cour de justice s’estime compétente pour interpréter les stipulations de cet accord (CJCE, 8 déc. 2005, BCE c/ Allemagne, aff. C-220/03 ; CJUE, GC, 19 juill. 2012, Feyerbacher, aff. C-62/11).

section 2

La mutation constitutionnelle de l’Union européenne

84

Si l’Union présente indéniablement une nature internationale originelle, elle connaît néanmoins une mutation constitutionnelle à quatre titres. D’un point de vue politique, on peut s’interroger sur le pouvoir constituant de l’Union (§ 1). D’un point de vue normatif, les traités peuvent être considérés comme une norme constitutionnelle (§ 2). D’un point de vue juridictionnel, la Cour de justice joue un rôle de cour constitutionnelle (§ 3). D’un point de vue substantiel, les traités comportent une constitution matérielle (§ 4).

§1Le pouvoir constituant

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Retenir une approche politique de la Constitution revient à rechercher l’origine du pouvoir. On peut ainsi se poser la question d’appliquer la théorie du pouvoir constituant à l’Union européenne. On bute dès lors sur un « irrésolu de la construction européenne » (G. Marti) tant en ce qui concerne les titulaires (A) que les procédures (B) du pouvoir constituant.

A.Les titulaires

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Dégager une théorie du pouvoir constituant en droit de l’Union revient à envisager la construction européenne à travers un prisme étatique. Aussi la démarche s’avère-t-elle quelque peu forcée et conduit à dénaturer la notion même de pouvoir constituant dans les deux conceptions – juridique et politique – qui le caractérisent. D’un point de vue juridique, le pouvoir constituant originaire est celui qui établit la Constitution ; il se distingue du pouvoir constituant dérivé qui est celui qui modifie la Constitution. Le pouvoir constituant originaire n’est pas un pouvoir consacré par le droit ; c’est un pouvoir politique qui fonde le droit en instituant un système juridique. C’est pourquoi la façon dont la Constitution originaire est établie n’est pas régie par le droit, mais par la théorie politique qui règle la question de la légitimité démocratique (O. Jouanjan). D’un point de vue politique, le pouvoir constituant désigne dès lors le titulaire du pouvoir qui établit une Constitution. Celle-ci institue un régime démocratique uniquement à la condition d’être établie par le peuple. Le pouvoir constituant est donc démocratiquement incarné par le peuple.

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En retenant cette conception du pouvoir constituant, la conclusion s’impose que l’Union européenne n’est pas dotée d’une Constitution à deux points de vue. D’un point de vue juridique, les traités fondateurs (TUE et TFUE) ne forment pas une constitution originaire. Ils sont le produit d’un pouvoir juridique exercé par les États en vertu de leurs règles constitutionnelles nationales. Intrinsèque à la qualité d’un État souverain, ce pouvoir juridique consiste pour les États à conclure un traité. Juridiquement, les traités fondateurs puisent dès lors leur origine dans les constitutions nationales. D’un point de vue politique, il n’existe pas un peuple de l’Union européenne ; il existe des « peuples d’Europe », selon les traités fondateurs, c’est-à-dire les peuples des États membres de l’Union. À défaut d’un demos (peuple) européen, il n’y a point de constitution européenne, au sens politique du terme.

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C’est pourquoi, si l’on tient à constitutionnaliser l’Union européenne en admettant l’existence d’un pouvoir constituant, il faut se résoudre à la conclusion de la spécificité d’un tel pouvoir. Ce pouvoir ne peut être déterminé que de manière fonctionnelle : il correspond à l’établissement des traités fondateurs de l’Union européenne. Le pouvoir constituant a donc été exercé par les États membres pour établir les traités fondateurs. Ce pouvoir fondateur des États membres s’avère ainsi l’« équivalent fonctionnel du pouvoir constituant » (G. Marti).

B.Les procédures

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Selon la théorie générale de l’État, la nature constitutionnelle d’un texte est également tributaire de la procédure en vertu de laquelle la Constitution est établie ou peut être révisée. Là encore, l’Union présente des caractéristiques qui, sans conférer une valeur constitutionnelle, au sens traditionnel du terme, aux traités fondateurs, leur insufflent une spécificité constitutionnelle. Il faut distinguer les procédures qui permettent l’expression du pouvoir fondateur originaire (1) et du pouvoir fondateur dérivé (2).

1.La procédure permettant l’expression du pouvoir fondateur originaire

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Les traités fondateurs (TUE et TFUE) sont formellement des traités de droit international public (v. ci-dessus). On ne saurait donc leur reconnaître une valeur constitutionnelle sans dénaturer la notion même de Constitution. Néanmoins, presque la totalité du texte du traité de Lisbonne a été élaborée selon une procédure originale puisque la CIG convoquée en 2007 a repris l’essentiel du projet de TECE dont le texte a été élaboré par une Convention. Une procédure analogue avait déjà été mise en œuvre précédemment pour élaborer le texte de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne à laquelle le traité de Lisbonne a reconnu la même valeur juridique que les traités fondateurs (art. 6, § 1, TUE).

91

En juin 1999, le Conseil européen de Cologne a en effet confié le projet d’établir une Charte des droits fondamentaux à une enceinte composée de 15 représentants des chefs d’État ou de gouvernement, 16 membres du Parlement européen et 30 membres des Parlements nationaux, ainsi que d’un commissaire représentant le président de la Commission (Décision du Conseil européen concernant l’élaboration d’une charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, 3 et 4 juin 1999). Lors de sa session constitutive du 17 décembre 1999, cette enceinte a décidé de prendre le nom de Convention. Son bureau, formé par son président (M. Herzog), les représentants du Parlement européen (M. Méndez de Vigo), des parlements nationaux (M. Jansson), de la Commission (M. Vitorino) et de la présidence du Conseil (M. Bacelar) a procédé à la rédaction des dispositions de la Charte qui ont été présentées à la Convention en réunions plénières dont les débats ont été alimentés par des auditions et des écrits des parties intéressées, notamment de la société civile. Le projet de Charte a définitivement été arrêté en septembre 2000 avant d’être approuvé par le Conseil européen extraordinaire de Biarritz d’octobre 2000. En marge du Conseil européen réuni à Nice les 7, 8 et 9 décembre 2000, les présidents du Conseil, du Parlement européen et de la Commission ont procédé à une « proclamation officielle » de la Charte des droits fondamentaux qui a été publiée dans la série C du Journal officiel (JOCE C 364 du 18 déc. 2000, p. 1).

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Fustigée comme un échec, la révision du droit primaire opérée par le traité de Nice a laissé un goût d’inachevé. C’est pourquoi la déclaration no 23 annexée à ce traité a appelé à un débat sur l’avenir de l’Union européenne dont les thèmes ont été identifiés par la déclaration de Laeken du 15 décembre 2001. Cette déclaration a ouvert la « voie vers une Constitution pour les citoyens européens » impliquant une révision des traités. À cette fin, « pour assurer une préparation aussi large et aussi transparente que possible » de la CIG, le Conseil européen a décidé de convoquer une Convention rassemblant les principales parties prenantes au débat sur l’avenir de l’Union. Présidée par Valéry Giscard d’Estaing (vice-présidents : G. Amato et J.-L. Dehaene), cette Convention était composée de 15 représentants des chefs d’État ou de gouvernement des États membres (1 par État membre), de 30 membres des parlements nationaux (2 par État membre), de 16 membres du Parlement européen et de deux représentants de la Commission, les États candidats à l’adhésion ayant participé en qualité d’observateurs. La déclaration de Laeken précisait que les travaux de la Convention seraient menés « en tirant les enseignements du débat public » ; outre la consultation par le Praesidium de la Convention des services de la Commission, un « forum » a été ouvert « pour élargir le débat et y associer l’ensemble des citoyens » en impliquant un réseau structuré d’organisations représentant la société civile (partenaires sociaux, milieux économiques, organisations non gouvernementales, milieux académiques, etc.) dont les contributions ont été versées au débat. La Convention sur l’avenir de l’Europe a mené ses travaux de manière ouverte en publiant, sur un site internet dédié, l’ensemble des débats et documents traduits dans les onze langues de travail de l’Union. Au terme des travaux, le président et les deux vice-présidents de la Convention ont remis officiellement au président du Conseil européen, réuni à Rome le 18 juillet 2003, le texte final du projet de traité établissant une Constitution pour l’Europe (Convention, CONV 820/1/03 REV 1 ; CONV 847/03, CONV 848/03). Ce texte a été modifié à la marge avant d’être signé par les États membres le 29 octobre 2004. Traité de droit international portant révision des traités UE et CE, le projet de TECE a été soumis à ratification de tous les États membres.

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Les procédures mises en œuvre pour arrêter les textes de la Charte des droits fondamentaux et du TECE ont suscité un engouement. D’aucuns n’ont pas hésité à y voir un saut constitutionnel de l’Union européenne qui, à l’instar des États-Unis, se serait dotée par une Convention – terme historiquement connoté – d’une déclaration de droits, prélude à une constitution fédérale (J. P. Jacqué). La doctrine admettait la nature sui generis de cette Constitution européenne, impliquant qu’on franchisse un cap conceptuel en détachant la Constitution de l’État. Certains ont ainsi parlé de traité constitutionnel, de pacte constitutionnel, de traité de droit constitutionnel, etc. Indéniablement, le processus d’écriture de la Charte et du TECE se distingue des procédures classiques du droit international public. Politiquement, la composition de ces Conventions permet l’expression d’une double légitimité démocratique. La première, européenne, est insufflée par les représentants du Parlement européen et de la Commission ; les députés européens sont élus au suffrage universel direct et la Commission est responsable devant le Parlement européen. La seconde est nationale puisqu’ont siégé au sein de la Convention des représentants du Conseil et des chefs d’État ou de gouvernement, eux-mêmes démocratiquement responsables selon les règles constitutionnelles nationales. Juridiquement, les projets arrêtés par les conventions n’avaient cependant aucune valeur constitutionnelle. Ils ne constituaient que des actes politiques arrêtés par des enceintes de nature tout autant politique. Avant l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, les conventions n’avaient en tout état de cause aucun fondement juridique puisqu’elles avaient été mises en place par le Conseil européen, alors organe de l’Union dépourvu du pouvoir d’adopter des actes juridiques. La Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne a fait l’objet d’une proclamation solennelle par les présidents des trois institutions de l’Union. Sa valeur juridique était limitée : elle avait été consacrée en tant qu’accord interinstitutionnel conclu entre la Commission, le Conseil et le Parlement. La Cour de justice ne lui reconnaissait aucune valeur juridique et pouvait tout au plus s’en inspirer. Il faut attendre le traité de Lisbonne pour que soit reconnue à la Charte « la même valeur juridique que les traités » (art. 6, § 1, TUE). Ce sont donc les États membres, dans l’exercice de leur pouvoir fondateur du TUE, qui ont consacré la Charte en tant que droit primaire de l’Union. Quant au projet de TECE, il ne constituait qu’un traité dont l’entrée en vigueur était tributaire de sa ratification par tous les États membres. En droit, il n’était pas une Constitution ; il ne le serait devenu qu’à la condition de décider une modalité d’expression d’un pouvoir constituant originaire, marquant une révolution juridique. Pour ce faire, une procédure nouvelle pour permettre l’expression de ce pouvoir constituant aurait dû être prévue, à la réalisation de laquelle l’entrée en vigueur d’une Constitution européenne aurait été conditionnée. Des propositions avaient été faites en ce sens, comme par exemple, l’organisation d’un référendum dans les États membres ou d’une ratification par une Assemblée constituante composée de représentants des citoyens de l’Union européenne. Ces propositions butent inéluctablement sur l’inexistence politique d’un peuple européen, titulaire de ce pouvoir constituant.

2.La procédure permettant l’expression d’un pouvoir fondateur dérivé

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En théorie générale de l’État, on considère que la nature constitutionnelle d’un texte peut également tenir à son mode de révision. Se pose dès lors la question du degré de rigidité de la Constitution lequel est tributaire de la procédure de révision. Pour les uns, ne peuvent se prévaloir d’une qualité constitutionnelle que les textes dont la révision est régie par une procédure distincte de la procédure d’adoption des autres normes ; plus la procédure est difficile à mettre en œuvre, plus la Constitution présente un caractère rigide, alors que plus la procédure est aisée à mener, plus la Constitution s’avère souple. Pour être formellement une Constitution, un texte doit donc présenter un certain degré de rigidité. Appliqué aux traités fondateurs, ce raisonnement s’avère ambivalent lorsqu’il s’agit d’analyser leur nature constitutionnelle.

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La révision des traités UE et FUE est régie par l’article 48 TUE. Ce dernier prévoit une procédure ordinaire et des procédures simplifiées. Toutes ces procédures se déroulent en deux étapes (v. ci-dessus). La première étape vise à établir un texte modifiant une ou des dispositions des traités ; selon qu’elle est ordinaire ou simplifiée, la procédure varie. La seconde étape aboutit à l’entrée en vigueur du texte modificatif : elle est analogue pour la procédure ordinaire et pour les procédures simplifiées de révision. Quelle que soit la procédure mise en œuvre, l’entrée en vigueur de la révision des traités est tributaire de la ratification ou de l’approbation par tous les États membres, selon leurs règles constitutionnelles respectives. Le traité UE présente une différence sémantique qui tient à ce que, pour la procédure ordinaire, l’article 48 TUE emploie l’expression de « ratification », alors que, pour les procédures simplifiées, est préférée celle d’« approbation ». Cette différence n’a pas d’incidence sur la nature de la procédure. Dans la mesure où, dans tous les cas, tous les États membres doivent consentir à la révision, le texte adopté correspond à un traité modificatif des traités fondateurs ; la révision se fait donc par un traité au sens du droit international public. Dans la première étape, la révision du traité présente quelques traits caractéristiques d’une procédure plus constitutionnelle. Cela tient notamment à l’implication des institutions de l’Union, en premier lieu desquelles, le Conseil européen, qui peut même adopter le texte de révision, à l’unanimité cependant, ce qui là encore confère à chaque État le dernier mot. En conséquence, les procédures de révision prévues par l’article 48 TUE conduisent à l’édiction de traités modificatifs des traités fondateurs au terme d’une procédure présentant quelques traits constitutionnels.

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Les traités fondateurs prévoient l’adoption de certains actes de droit de l’Union dont l’entrée en vigueur est tributaire de leur approbation par tous les États membres. C’est le cas pour compléter les droits de la citoyenneté européenne (art. 25 TFUE), pour adhérer à la CEDH (art. 218, § 8, TFUE), pour organiser l’élection des députés européens selon une procédure uniforme dans tous les États membres ou conformément à des principes communs à tous les États membres (art. 223 TFUE), pour attribuer à la CJUE la compétence pour statuer sur des litiges liés à l’application des actes créant des titres européens de propriété intellectuelle (art. 262 TFUE) et pour adopter les décisions « ressources propres » (art. 311 TFUE). Ces actes sont adoptés par le Conseil en vertu d’une procédure législative spéciale. Toutefois, il faut distinguer la procédure permettant d’adopter le texte de l’acte, d’un côté, et la procédure requise pour l’entrée en vigueur de cet acte, de l’autre. En effet, pour que ce type d’acte entre en vigueur, il doit faire l’objet d’une approbation par tous les États membres. C’est pourquoi ces actes constituent du droit primaire de l’Union européenne. La question se pose cependant de leur place dans la hiérarchie des normes du droit de l’Union (v. ci-dessous).

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Inversement, des dispositions des traités et des protocoles peuvent être modifiées selon des procédures distinctes de celles prévues par l’article 48 TUE. Ainsi, le nombre de membres de la Commission fixé par le traité peut être modifié sans révision par le Conseil européen à l’unanimité (art. 17, § 5, TUE). L’article 126, paragraphe 14, TFUE prévoit que le protocole applicable en cas de déficit excessif peut être remplacé par des dispositions arrêtées selon une procédure législative spéciale (ce protocole fixe notamment les valeurs de référence des rapports du PIB respectivement au déficit public (3 %) et à la dette publique (60 %) pour caractériser un déficit excessif). L’article 281 TFUE prévoit que le statut de la CJUE fixé par un protocole peut être modifié, à l’exception de son titre I et de son article 64, par le Parlement européen et le Conseil, statuant conformément à la procédure législative ordinaire. L’article 40 du Protocole no 4 sur les statuts du système européen de banques centrales (SEBC) et la Banque centrale européenne (BCE) organise une procédure de révision simplifiée pour modifier une partie de ses dispositions. L’article 11 du Protocole no 5 sur les statuts de la Banque européenne d’investissement (BEI), qui fixe la composition du comité de direction de la BEI, peut être modifié par le conseil des gouverneurs de la BEI. Enfin, peuvent être révisées selon une procédure simplifiée certaines dispositions du Protocole no 31 relatif aux importations dans l’Union européenne de produits pétroliers raffinés aux Antilles néerlandaises. La circonstance que des procédures souples soient prévues pour modifier certaines dispositions du droit primaire ne doit pas heurter ; une disposition juridique peut prévoir expressément les conditions dans lesquelles elle est modifiée et ces conditions peuvent différer de celles qui ont conduit à son adoption. Dans la mesure où ils sont adoptés sans recourir à la procédure de révision de l’article 48 TUE, ces actes ne font pas partie du droit primaire de l’Union européenne et peuvent faire l’objet d’un contrôle par la Cour de justice de l’Union européenne.

§2La norme constitutionnelle

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Retenir une approche normative conduit à définir la Constitution comme la norme suprême d’un ordre juridique. Celui-ci désigne un ensemble de normes dont la validité est tirée d’une norme fondamentale ; au sein du système ainsi constitué, les normes sont agencées entre elles en système selon une hiérarchie qui est garantie par un contrôle juridictionnel. Si tout État est un ordre juridique, tout ordre juridique n’est pas un État ; sans être un État, l’Union européenne, en tant qu’ordre juridique, est dotée d’une norme fondamentale (O. Jouanjan). Selon la Cour de justice, les traités fondateurs forment ainsi la charte constitutionnelle de base d’une Union de droit (A) dans un ordre juridique présentant des caractéristiques fondamentales (B).

A.L’Union de droit

L’Union de droit implique une protection juridictionnelle (1) et une hiérarchie des normes (2).

1.La protection juridictionnelle

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La Cour de justice a affirmé que les traités fondateurs forment la « charte constitutionnelle de base d’une Communauté de droit » (CJCE 23 avr. 1986, Parti écologiste Les Verts, aff. 294/83) ou de l’Union (CJUE, AP, 10 déc. 2018, Wightman, aff. C-621/18). Il s’est agi pour la Cour de justice de conférer un caractère fondamental à la protection juridictionnelle en opérant un contrôle de légalité des actes de l’Union quand bien même celui-ci ne serait pas expressément prévu. En effet, dans l’arrêt Les Verts, la Cour de justice a apprécié la validité d’un acte du Parlement européen alors que le traité CEE ne prévoyait pas explicitement sa compétence pour opérer un tel contrôle. Toutefois, la jurisprudence Les Verts doit être replacée dans son contexte puisqu’à l’époque la Cour de justice palliait par sa jurisprudence volontariste une lacune majeure du traité CEE : l’absence de droits fondamentaux. Depuis les années 1970, la jurisprudence garantissait la protection de ces droits en leur reconnaissant la nature de principes généraux du droit (CJCE 17 déc. 1970, Internationale Handelsgesellschaft mbH, aff. 11-70). Dans l’arrêt Johnston, la Cour de justice s’est inspirée des traditions constitutionnelles communes aux États membres et des articles 6 et 13 de la CEDH pour reconnaître le droit à un recours juridictionnel effectif, en tant que principe général du droit communautaire (CJCE 5 mai 1986, Johnston, aff. 222/84). En droit positif, l’article 47 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union consacre le droit à une procédure juridictionnelle effective.