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©Max Milo Éditions

Collection Essais-Documents, Paris, 2014

www.maxmilo.com

ISBN : 978-2-31500-665-6

Introduction

Aujourd’hui, à Bruxelles et aux États-Unis se joue la signature d’un traité qui risque de changer radicalement la vie de centaines de millions de citoyens américains et européens. Ce traité n’a pas encore de nom fixe mais une série de sigles et d’acronymes le qualifie : TAFTA (Transatlantic Free Trade Agreement), TTIP (Transatlantic Trade and Investment Partnership), GMT (grand marché transatlantique)… C’est un accord de libre-échange entre les deux plus grandes zones économiques du monde, l’Europe et les États-Unis. Le but est d’abaisser le plus possible les barrières du commerce – qu’elles soient tarifaires (droits de douane) ou non tarifaires (normes) – pour faciliter les échanges entre les deux ensembles.

À en croire les promoteurs du traité, l’enchaînement économique serait vertueux : en supprimant ces barrières, les entreprises trouveraient des débouchés supplémentaires, produiraient plus de biens et donc créeraient des emplois. La concurrence entre les entreprises permettrait également aux consommateurs d’obtenir des biens moins chers et plus diversifiés ce qui améliorerait leur pouvoir d’achat et leur offrirait un choix plus large de produits.

Mais, n’avons-nous pas déjà entendu cette douce mélodie lors de la création du marché unique ? Nos marchés seront certes plus ouverts mais vont-ils permettre des créations d’emplois ? Les nouvelles normes seront-elles européennes ou américaines ? Et si les négociateurs sont les entreprises multinationales de part et d’autre de l’Atlantique, négocient-elles les unes contre les autres ou s’entendent-elles pour réviser et rendre plus permissives les contraintes réglementaires ? Enfin, les États pourront-ils avoir encore la possibilité d’édicter des normes plus strictes une fois le traité ratifié ?

Telles sont les questions auxquelles ce texte tente de répondre. La tâche est difficile car le traité est en cours de négociation et les informations disponibles sont très partielles. Mais un certain nombre d’éléments nous permettent de conduire une réflexion, même si elle reste, par conséquent, incomplète. D’ores et déjà, notre approche identifie un certain nombre de risques potentiels pour les consommateurs et les travailleurs mais également pour certains secteurs d’activité. Elle montre également qu’avec cet accord, la transition énergétique sera encore plus difficile à engager.

En termes de gains pour les populations, les prévisions de la Commission européenne sur les créations d’emplois et la croissance économique semblent largement critiquables. À l’inverse, en s’offrant la possibilité de redessiner les limites des réglementations, les gains pour les multinationales pourraient être énormes.

Le but de ce texte est donc de fournir une information claire aux citoyens sur les effets que pourrait engendrer TAFTA afin qu’ils s’approprient ces questions et ne laissent pas des comités de spécialistes décider à leur place1. Car ce traité est l’affaire de tous tant le champ des négociations concerne l’ensemble de notre vie (alimentation, éducation, santé, droits sociaux, etc.) et ne répond surtout en rien aux problèmes actuels de l’Europe qui sont la nécessité de lutter contre le chômage, l’urgence écologique ou la réglementation de la finance. Ne nous laissons plus imposer des choix au nom de principes d’une science économique trop souvent soumise aux intérêts des plus forts (multinationales, marchés financiers), refusons ces délibérations à huis clos et exigeons un vrai débat démocratique.

1. Dans plusieurs régions, des collectifs citoyens se sont déjà créés comme Stop TAFTA.

TAFTA : la genèse en quelques mots

La promotion du traité de libre-échange transatlantique par les autorités européennes s’inscrit dans une histoire qui recoupe largement celle de l’Union européenne. En effet, la liberté des échanges a été l’un des principes de base de la construction européenne qui s’est matérialisée avec force dans la création du marché unique, de la monnaie unique et dans l’ouverture du marché européen aux échanges mondiaux.

Les dirigeants européens ont bien travaillé, au point qu’aujourd’hui, l’Union européenne est la zone du monde la moins couverte par des tarifs douaniers2. Mais cette croyance dans le libre-échange s’est largement manifestée en dehors de Bruxelles dans les cycles de négociation du GATT3 quand les dirigeants de l’Union ne cessaient de mettre en avant les effets positifs attendus d’une extension de l’ouverture des économies : des biens plus diversifiés et moins chers pour les consommateurs, et un élargissement des débouchés pour les entreprises. Des commissaires européens bien connus ont promu cette vision comme Peter Mandelson ou Lord Leon Brittan et, contrairement à l’idée reçue, la doctrine libérale connaît une application bien plus stricte dans les institutions de l’Union européenne qu’aux États-Unis. Récemment, en mai 2014, José Manuel Barroso, dans un discours à l’université de Stanford, a réaffirmé avec vigueur sa foi dans le libre-échange4.

En 2006 déjà, l’Union européenne définissait une stratégie en matière de politique commerciale dite « Global Europe : Competing in the World »5. Cette dernière vise à rechercher avec les principaux partenaires commerciaux de l’Union européenne des accords de libre-échange de nouvelle génération qui, au-delà de la diminution des droits de douane, étendraient leur portée à l’ensemble des champs commerciaux et traiteraient les obstacles du commerce derrière les frontières : services, marchés publics, protection des droits de propriété intellectuelle, développement durable, normes sanitaires et phytosanitaires. Ces accords sont dits « derrière la frontière » car ils portent sur des normes établies à l’intérieur d’un pays et non pas sur les tarifs douaniers qui sont un droit de passage de la frontière.

Ce projet de stratégie commerciale a connu une traduction dans les faits, puisqu’il existe désormais un accord d’association avec le Pérou et la Colombie depuis mai 2013, avec le Honduras, le Nicaragua et le Panama depuis août 2013, et avec le Canada depuis le 18 octobre 2013. D’autres accords de libre-échange avec les pays dits du « partenariat oriental » sont en cours : Ukraine, Moldavie, Géorgie, Arménie ou encore des négociations avec des organisations régionales comme le Conseil de coopération du Golfe ou le Mercosur6.

C’est dans le cadre de cette stratégie que s’inscrit le partenariat transatlantique avec les États-Unis7. D’un point de vue institutionnel, en 2009, le Parlement européen a voté à la quasi-unanimité une résolution sur les relations transatlantiques appelant à la construction d’un véritable marché intégré à l’horizon 2015. En janvier 2012, la direction de la concurrence a organisé 135 réunions avec différentes entreprises multinationales en vue de préparer les négociations à venir. Mais le coup d’envoi réel des négociations a eu lieu le 8 janvier 2013 et, à ce jour, plusieurs rounds de négociations ont déjà été effectués et la conclusion est envisagée au cours de l’année 20158.

À première vue rien d’inquiétant, si ce n’est que ces objectifs s’inscrivent dans la politique libérale de l’Europe. Mais un partenariat avec les États-Unis n’aura pas les mêmes conséquences qu’un partenariat avec la Moldavie ou le Pérou. Premièrement parce que, contrairement aux autres pays, l’Europe et les États-Unis font dans la grande majorité des cas du commerce intra-branche, c’est-à-dire qu’ils échangent des biens de même type, ce qui pourrait augmenter la concurrence et affecter certaines entreprises.

Deuxièmement, parce que la fabrication des biens européens se fait en fonction de normes et de conditions différentes. C’est d’ailleurs sur ce point que le traité pourrait devenir très inquiétant. Comment va se réaliser ce « rapprochement des normes » entre les États-Unis et l’Europe ?

Enfin, le traité prévoit la mise en place de tribunaux arbitraux afin d’assurer la garantie de protection apportée aux investisseurs. Ce mécanisme juridique mérite une attention particulière car, par essence, il porte atteinte à la souveraineté des États. Et il est à craindre qu’une justice privée, capable de condamner les États et d’empêcher le vote de nouvelles lois plus protectrices, ne voie le jour.

Pourtant, à en croire les promoteurs du traité, ce partenariat, en donnant naissance à la plus grande zone de libre-échange au monde, devrait créer plus de deux millions d’emplois et engendrer plus de 3 000 milliards de flux d’investissement. Compte tenu des effets des politiques de libre-échange menées ces dernières années, il est clair que ces promesses méritent un examen vigilant.

2. En 2010, leur niveau était en moyenne de 2,2 % sur les produits européens importés par les États-Unis et de 3,3 % sur les produits états-uniens importés par l’Union européenne.

3. Le GATT (en français : accord général sur les tarifs douaniers et le commerce) est l’ancêtre de l’Organisation mondiale du commerce (OMC).

4. Barroso (José Manuel), « Global Europe, from the Atlantic to the Pacific », université de Stanford, 1er mai 2014, http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-14-352_en.htm

5. Commission européenne, « Global Europe : Competing in the World », 4 octobre 2006.

6. Marché commun regroupant plusieurs pays d’Amérique du Sud.

7. La réalité est que ce projet de partenariat est dans les tiroirs depuis plus de vingt ans mais a connu des périodes creuses notamment entre 1998 et 2005 (période où les États-Unis tentent de se rapprocher de la Chine).

8. Ce traité, pour exister, doit connaître les deux étapes clés prévues par le droit international : la signature et la ratification. La ratification empruntera un chemin européen, celui du Parlement qui votera en séance plénière le texte issu des négociations entre la Commission et les États-Unis. Il est important de savoir que le Parlement ne peut amender le texte et que son veto éventuel peut être annulé par le Conseil. Ce dernier joue un rôle clé dans le processus car il doit adopter à l’unanimité la décision de la conclusion de l’accord ; enfin la dernière étape a lieu dans les Parlements nationaux qui vont intégrer les dispositifs dans le droit national de chaque pays.

Pourquoi maintenant ?

Le projet du grand marché transatlantique est en préparation depuis plus de vingt ans, mais il a subi une nette accélération depuis 2009. Cette accélération des négociations s’est faite dans un contexte de bouleversement économique et géopolitique mondial avec la montée en puissance de la Chine et d’autres pays émergents. Mais, dans cette alliance stratégique visant à redéfinir la gouvernance économique mondiale, l’Europe semble être le pion des États-Unis.

Depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale, les États ont essayé de donner des règles au commerce international. Afin que l’ensemble des pays soit traité sur un pied d’égalité, le GATT a mis en place un certain nombre de principes : réciprocité, transparence et diffusion de la clause de la nation la plus favorisée. Cette clause veut que lorsqu’un pays accorde une faveur, notamment tarifaire à un autre pays, il l’accorde à tous les pays commerçant avec lui et que les producteurs étrangers soient soumis aux mêmes réglementations que les producteurs nationaux. Le but du GATT, puis de l’OMC9, était clairement affiché : développer un cadre pour favoriser le multilatéralisme.

Mais derrière les beaux principes de fond comme de forme – négociations transparentes et mobilisation du plus grand nombre de pays –, le multilatéralisme n’a jamais eu lieu. Les pays riches ont souvent établi l’ordre du jour des négociations et ont fait en sorte de sortir vainqueur dans le marchandage des règles à fixer. Par exemple, ils ont toujours accepté de libéraliser les secteurs nécessitant des technologies (car eux seuls les avaient) et ont refusé d’ouvrir les secteurs où ils pouvaient être concurrencés (agriculture et textile).

Même droit ne veut pas dire même possibilité. Le multilatéralisme prôné par le GATT, puis par l’OMC, n’efface pas la domination des pays riches. Il faut être bien naïf pour penser que dans les rounds de négociations, le Mali a autant de pouvoir que les États-Unis ou le Royaume-Uni.

La réalité est que si l’on considère l’Europe comme un pays, les négociations de l’OMC ressemblaient plus à des discussions bilatérales. Les chiffres l’attestent : jusqu’à la fin des années 1980, les trois quarts du commerce des pays industrialisés étaient réalisés avec d’autres pays industrialisés.

Ce multilatéralisme de façade ne profitant qu’à une poignée de pays va être perturbé par l’entrée de la Chine à l’OMC en 2001. Alors que la plupart des dirigeants américains ou européens, pensant que les exportations de leurs pays allaient envahir la Chine, avaient soutenu son entrée, on a assisté à un mouvement de délocalisation des entreprises de ces pays vers la Chine. D’autres pays émergents comme le Brésil et l’Inde font leur place dans le commerce international et ne laissent plus les Européens ou les Américains leur imposer l’ordre du jour des négociations à l’OMC10, la part relative des États-Unis et de l’Europe s’affaiblit en conséquence. La Chine devient la deuxième puissance économique après les États-Unis et les deux pays représentent 19,2 % des exportations mondiales11.

C’est dans ce contexte que l’on assiste à une tentative de rapprochement des États-Unis avec la Chine. Mais, malgré des relations d’interdépendance économique et financière, une entente sur les normes de production semble sans avenir tant les processus de production diffèrent. Et puis la Chine est un rival économique et militaire. Les États-Unis, par-delà un budget militaire sans équivalent12, développent une véritable diplomatie commerciale. Ils veulent promouvoir, après la pactomanie de la guerre froide – c’est-à-dire des alliances militaires pour endiguer l’URSS pendant cette période –, une pactomanie commerciale : deux immenses traités avec les puissances du Pacifique et de l’Europe pour contenir la Chine.

Mais les multinationales des États-Unis n’avaient pas intérêt à ce que le traité transpacifique soit signé avant le traité transatlantique. En effet, les pays du Pacifique connaissent généralement des normes de production et de consommation moins contraignantes que les normes américaines (les négociations portent en général sur une diminution de la contrainte des normes, comme auparavant sur la diminution des droits de douane, et non sur leur augmentation). Un succès des négociations avec les pays du Pacifique, par l’instauration de normes moins contraignantes, aurait amené les grandes entreprises américaines à s’ajuster sur les normes des pays du Pacifique et à en subir les coûts d’ajustement.

Il faut donc commencer par l’Europe. Car l’établissement de normes communes (normes de consommation et de production) entre les États-Unis et l’Europe en feront des normes mondiales, y compris pour le Pacifique, y compris pour la Chine. Le marché transatlantique sera ainsi le producteur de normes mondiales. Il sera alors possible pour le gouvernement américain, sous pression des lobbies des sociétés américaines, de négocier avec les pays du Pacifique sans devoir abaisser sa réglementation – valant désormais pour tous les pays –, donc sans mutation majeure des techniques américaines de production. Les grandes entreprises des pays industriels du Pacifique devront alors adapter leurs techniques sous peine d’être exclues des marchés européen et américain.

Les États-Unis rappellent donc l’Europe pour un nouveau round de négociations, et l’Europe, qui semblait avoir manqué son rendez-vous pour jouer un rôle international conforme à son poids économique, revient sur le devant de la scène, mais malgré elle.

9. En 1995, le GATT devient l’OMC, une institution dotée d’un organisme de règlement des différends.

10. Par exemple, le 31 juillet 2014, l’Inde a mis son veto à l’accord de Bali scellé en décembre 2013 et censé faciliter les procédures douanières entre les 160 États membres de l’OMC. Elle aurait accepté de le signer si des progrès avaient été faits sur un autre texte lui permettant de continuer à subventionner son agriculture.

11. OMC (2012).

12. Le budget militaire des États-Unis est équivalent à celui de l’ensemble des autres pays du monde.