Parlons impôts

Parlons impôts

en 30 questions

3e édition

Jean-Marie Monnier professeur d’économie
au Centre d’économie de la Sorbonne (Paris I),
spécialiste des questions fiscales

La documentation Française

Panorama

Panorama

// De la mise en œuvre d’une taxe carbone pour combattre le réchauffement climatique à la lutte contre les paradis fiscaux, il n’y a plus de domaine où la fiscalité n’est pas sollicitée comme instrument de politique publique. Peut-on exiger autant de l’impôt ? Ses missions principales ne sont-elles pas la collecte des ressources publiques et la redistribution des revenus ? Derrière ces deux questions se joue la légitimité des prélèvements obligatoires aux yeux des citoyens-contribuables soucieux d’un juste partage de la charge fiscale. //

De la crise de la dette à la crise fiscale

La crise de la dette publique a révélé l’importance des besoins de financement des États de l’Union européenne (UE) et leur dépendance à l’égard de l’emprunt. C’est pourquoi, pour maîtriser la dette et les déficits publics, la discipline budgétaire a été renforcée partout en Europe. Mais la crise de la dette n’a été que la première manifestation d’une crise plus générale des ressources publiques, et en particulier du prélèvement fiscal.

Qu’est-ce que la dette publique ?

La dette publique est l’ensemble des emprunts effectués par les administrations publiques et sociales (État, collectivités locales et Sécurité sociale). Son montant résulte de l’accumulation de déficits publics (situation où les recettes sont inférieures aux dépenses).

En France, un rapport de la commission des Finances de l’Assemblée nationale soulignait déjà en 2010 que les pertes de recettes liées à l’accumulation des allégements fiscaux (les dépenses fiscales) et de cotisations sociales avaient nettement contribué à l’accroissement des déficits et au creusement de la dette. Sans ces pertes d’impôts, la dette publique aurait atteint 54,6 % du produit intérieur brut (PIB) au lieu des 77,4 % effectivement observés fin 2009.

Depuis lors, même si le déficit public était progressivement revenu de 7,2 % du PIB en 2009 à 2,3 % en 2018, il atteignait de nouveau 3 % du PIB en 2019. Quant à la dette publique, elle avait crû jusqu’en 2016 pour se stabiliser à 98,1 % du PIB fin 2019.

Durant la même période, et en dépit des plafonnements édictés dans les lois de programmation des finances publiques, les dépenses fiscales avaient beaucoup augmenté, principalement entre 2013 et 2018. Leur coût budgétaire était alors passé de 72,1 milliards d’euros (3,4 % du PIB) à 99 milliards d’euros (4,2 % du PIB).

La discipline budgétaire européenne

Les pays membres de l’UE doivent respecter une certaine discipline budgétaire. Ils doivent soumettre leurs budgets au contrôle du Conseil européen. En pratique, le déficit public de chaque État membre ne doit pas dépasser 3 % du PIB, et leur dette publique ne doit pas excéder 60 % du PIB. En France, fin 2019, le déficit public s’élevait à 3 % du PIB et la dette publique à 98,1 %. En cas de non-respect de la discipline budgétaire, une procédure pour déficit excessif et des sanctions sont prévues. Avec la crise sanitaire mondiale liée à l’épidémie de covid-19 et les difficultés économiques et budgétaires qui en sont issues, ces règles ont été suspendues le 23 mars 2020.

L’impôt au cœur des inégalités

L’accumulation des allégements fiscaux n’a pas été critiquée seulement en raison de son impact sur les déficits publics, mais également parce qu’ils réduisent la redistributivité des finances publiques en favorisant les plus riches (Conseil des prélèvements obligatoires, 2015).

Depuis 1970, la France avait connu une longue période de baisse des inégalités de revenu. Celle-ci a pris fin dans les années 2000 et les inégalités ont resurgi après la crise de 2008. Selon l’Insee, en 2015, les 1 % des ménages les mieux dotés possédaient 16 % du patrimoine global, recevaient 7 % de la masse des revenus, dont 30 % des revenus du patrimoine déclarés, tandis que les 10 % les moins bien dotés détenaient un patrimoine inférieur à 4 300 euros. Ce nouveau creusement des inégalités s’explique d’abord par la stagnation des faibles revenus salariaux, tandis que les plus hauts revenus s’accroissaient. Dans le même temps, les politiques fiscales ont réduit la progressivité du système de prélèvements et augmenté le poids des impôts et taxes proportionnels.

La situation des très hauts revenus

Selon l’Insee, en 2015, un individu appartenait au 1 % des personnes les plus riches s’il percevait un revenu annuel déclaré compris entre 106 210 et 259 920 euros (par exemple, un couple de cadres supérieurs gagnant chacun 8 850 euros nets par mois). 25 % de ces revenus proviennent de leur patrimoine. Au sein de cette catégorie, les « plus aisés », c’est-à-dire les 0,01 % des individus les plus riches, avaient un revenu annuel déclaré moyen compris entre 699 230 euros et 20 millions d’euros, dont 692 590 d’euros de dividendes. 6 400 personnes appartenaient à cette catégorie en 2015. Les revenus des « très aisés » étaient très divers, puisque 98 % d’entre eux percevaient des revenus d’activité (80 % percevaient des salaires) et 94 % des revenus du patrimoine. En moyenne, l’impôt sur les revenus de 2015 qu’ils avaient acquitté en 2016 avait représenté 28,3 % de ces revenus, auxquels il fallait ajouter la CSG et la CRDS pour 5 %.

À l’échelle globale, la crise financière et ses répercussions planétaires avaient mis en évidence la responsabilité des inégalités de revenus dans les difficultés économiques mondiales. Le tassement des rémunérations, dans une période au cours de laquelle le recours au crédit était facilité, avait en effet poussé les ménages à un endettement excessif pour maintenir leur niveau de consommation. C’est pourquoi, le FMI avait par exemple constaté en 2017 que l’accroissement des inégalités dans les pays avancés avait des conséquences négatives sur la cohésion sociale et la croissance économique (FMI, « Tackling Inequality », Fiscal Monitor, octobre 2017). Il incitait en conséquence à la mise en œuvre de politiques inclusives favorisant la réduction des inégalités. L’impôt est au cœur du raisonnement.

Une politique fiscale remise en cause

En France, l’accumulation des niches fiscales a sans doute favorisé les tensions sur les ressources publiques. Mais d’autres facteurs sont également à l’œuvre.

Comme le montre l’exemple du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE), instauré en 2013, et transformé en allégement de cotisations sociales pour les entreprises en 2019, les niches fiscales ont souvent été associées à l’objectif de baisse de la pression fiscale. Mais celle-ci a pris des formes plus directes, comme le remplacement de l’impôt de solidarité sur la fortune (ISF) par l’impôt sur la fortune immobilière en 2017, ou la suppression progressive de la taxe d’habitation à partir de 2018. Tout en donnant à penser à certains que la baisse des impôts était devenue un objectif politique en soi, ces différentes mesures ont souvent été contestées car perçues comme ne satisfaisant pas à la justice fiscale.

La taxation du travail : une spécificité française

Si on le compare avec ses homologues étrangers, le système fiscal français présente des spécificités peu compatibles avec le souci de l’efficacité économique et la recherche de la justice fiscale.

La France se caractérise en effet par un système de prélèvements obligatoires (PO) dans lequel la part de l’ensemble des impôts sur le revenu – dont la CSG et l’impôt sur le revenu des personnes physiques (IRPP) – est faible (20,6 % des PO en 2018). Plus précisément, l’IRPP, c’est-à-dire l’impôt le plus redistributif du système fiscal, ne représente que 7,1 % des PO pour cette même année, soit deux fois moins que la CSG. La part des cotisations sociales, proportionnelles au revenu de chacun, est importante (34,9 %). Par ailleurs, la part des taxes sur les biens et les services dans l’ensemble des prélèvements obligatoires est peu élevée (25 %) par rapport à la moyenne des autres pays de l’OCDE (https://stats.oecd.org/).

Les niches fiscales pèsent lourdement

En 2018, 468 niches fiscales ont coûté 90 milliards d’euros au budget de l’État (PLF 2020), soit le tiers des ressources fiscales brutes (avant dépenses fiscales). Dans cet ensemble, dix dispositifs devraient avoir coûté 39,6 milliards d’euros, soit 44 % du total. Les niches concernent aussi bien les entreprises (taxées à l’impôt sur le revenu des personnes physiques – IRPP – dans le cas des entreprises individuelles, et à l’impôt sur les sociétés – IS – dans le cas des sociétés) que les ménages. Les impôts principalement touchés sont l’IRPP, la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) et l’IS.

Les 10 principales niches fiscales en 2020

Mesures
Impôts
Coût estimé (milliards euros)

Crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi

IRPP* et IS**

9,0

Crédit d’impôt recherche

IRPP et IS

6,5

Crédit d’impôt pour l’emploi d’un salarié à domicile

IRPP

5,2

Abattement de 10 % sur les pensions de retraite

IRPP

4,5

Taux de 10 % sur l’amélioration de l’habitat

TVA***

3,5

Taux de 10 % sur les ventes à consommer sur place

TVA

3,1

Régimes de TVA de la Guadeloupe et de la Martinique

TVA

2,2

Exonération des prestations familiales

IRPP

1,9

Exonération des heures supplémentaires

IRPP

1,9

Dépenses d’amélioration de l’habitat

IRPP

1,8

Total

39,6

Notes : * Impôt sur le revenu des personnes physiques ; ** Impôt sur les sociétés ; *** Taxe sur la valeur ajoutée.

Source : Projet de loi de finances 2020.

Structure fiscale en % des prélèvements obligatoires dans quelques pays de l’OCDE (2018*)

Impôts sur le revenu
Impôts sur les sociétés
Cotisation sociales
Impôts sur les salaires
Impôts sur le patrimoine
Taxes sur les biens et services
Divers

Allemagne

27,2

5,6

37,7

0,0

2,7

26,2

0,2

Danemark

54,4

6,5

0,1

0,6

4,1

32,7

0,0

Espagne

22,1

7,2

33,8

0,0

7,3

29,1

0,0

États-Unis

40,7

4,4

25,1

0,0

12,2

17,6

0,0

France

20,6

4,6

34,9

3,3

8,9

25,0

2,6

Japon

18,8

11,8

39,9

0,0

8,2

21,0

0,2

Italie

25,6

4,5

31,1

0,0

6,1

28,3

3,2

Suède

29,0

6,8

22,0

11,6

2,2

28,0

0,1

Royaume-Uni

27,2

8,6

19,1

0,4

12,3

32,0

0,0

Moyenne OCDE

23,9

8,8

27,0

1,2

5,5

32,5

0,4

* 2017 pour le Japon.

Source : OCDE.

En contrepoint, le Danemark donne l’exemple d’un système plus redistributif, grâce notamment à des impôts sur les revenus très importants et peu de cotisations sociales. Quant à l’Allemagne, elle articule de manière plus équilibrée les impôts sur le revenu, les cotisations sociales et les taxes sur les biens et services.

Ainsi, le système fiscal français se caractérise surtout par l’importance de la taxation du travail, la faiblesse de l’imposition des revenus du capital et la modération de l’imposition de la consommation.

Un déséquilibre fiscal ancien

L’endettement public et les déséquilibres du système fiscal ne sont pas nouveaux. En 1918, dans l’un de ses célèbres essais intitulé La crise de l’État fiscal, l’économiste et sociologue Joseph Schumpeter soulignait que certains moments cruciaux, dans lesquels il voyait des « tournants de l’histoire », reviennent régulièrement. Ils se caractérisent notamment par une crise financière et une incapacité des recettes fiscales à couvrir les dépenses publiques, ce qui entraîne un recours excessif à l’emprunt.

La France a connu plusieurs de ces moments de crise, notamment en 1789, à la fin de la monarchie, qui présentait un fort déséquilibre dans la répartition des différents impôts. En particulier, la fiscalité indirecte se déclinait en de multiples taxes sur la production, la circulation ou la vente de marchandises. Elle était excessive et injuste, à l’exemple de la gabelle, l’impôt sur le sel. Cette période se caractérise également par une crise financière favorisée non seulement par la corruption, mais aussi par le recours généralisé à l’emprunt. Ce dernier visait à renflouer les insuffisantes ressources fiscales dont disposait effectivement la Couronne.

La gabelle

La gabelle, c’est l’impôt sur le sel, devenu permanent le 5 décembre 1360. Le sel étant alors le seul mode de conservation des aliments et un élément indispensable à la nourriture des animaux, sa taxation était stratégique et très mal supportée. La gabelle s’accompagnait de contrôles tatillons et vexatoires, et d’une obligation pour les chefs de familles d’acheter une quantité minimale de sel aux greniers royaux. La contrebande du sel était durement réprimée et donnait lieu à de lourdes peines : les galères ou la mort. En 1774, cet impôt représentait 15 % des ressources du royaume.

Une fiscalité « rentière » au XIXe siècle

La fin du XIXe siècle offre un autre exemple de déséquilibre fiscal. La fiscalité favorisait le rentier et la richesse constituée au détriment des consommateurs et des entrepreneurs.

Durant la longue transition entre la France rurale du XVIIIe siècle finissant et la France industrielle à la veille de la Première guerre mondiale, le poids de l’impôt, collecté principalement pour l’État, a crû. Mais il s’agissait surtout de la fiscalité indirecte. Entre le milieu du XIXe siècle et 1913, la part des impôts dans le revenu national est ainsi passée de 8 % environ à près de 15 %. Pourtant, dans le même temps, les « impôts sur les revenus » (ex. : la contribution mobilière calculée à partir de la valeur des logements) hérités de la Révolution sont passés de 32 % des ressources fiscales de l’État en 1840 à 18,8 % en 1913. La part des taxes indirectes n’a, quant à elle, cessé de croître pour atteindre 55 % des ressources fiscales de l’État en 1913. En outre, les impôts directs sur les revenus ne reposent pas sur une base constatée directement, mais sur une valeur présumée à partir de signes extérieurs (ex. : la taxe sur les portes et fenêtres) ou sur la valeur foncière des immeubles. Surtout, elle est en décalage complet par rapport aux structures économiques et sociales qui émergent au XIXe siècle. Cette période est en effet celle du triomphe du capitalisme industriel. Son développement s’accompagne de nouvelles formes de revenus potentiellement taxables : le salaire et le profit industriel alors non taxés. Or, la fiscalité indirecte composée d’une multiplicité de taxes sur les denrées (sur les boissons, sur le sucre, le café, etc.) est très lourde. D’une part, elle restreint le pouvoir d’achat disponible pour la consommation, ce qui réduit les débouchés français aux productions françaises. D’autre part, elle frappe plus durement les familles pauvres dont les besoins de consommation représentent une part importante dans leurs revenus. Ainsi, le système fiscal apparaît comme un obstacle au développement de l’économie. Il favorise l’épargne au détriment de la consommation et les placements dans les titres de la dette publique (notamment les titres étrangers dont les revenus étaient exemptés) au détriment de l’investissement soumis à l’impôt direct foncier.

La fiscalité française en quelques dates

–4 août 1789 : abolition des privilèges, notamment fiscaux.

–26 août 1789 : Déclaration des droits de l’homme et du citoyen.

–1914 et 1917 : création de l’impôt sur le revenu des personnes physiques (IRPP) par les lois du 29 mars 1914, du 15 juillet 1914 et du 31 juillet 1917.

–Ordonnance du 4 octobre 1945 : création de la Sécurité sociale et généralisation des cotisations sociales.

–Loi du 31 décembre 1945 : création du quotient familial.

–Décret du 9 décembre 1948 : création de l’impôt sur les sociétés (IS).

–Loi du 10 avril 1954 et décrets du 30 avril 1955 : création de la TVA.

–Loi du 30 décembre 1981 : création de l’impôt sur les grandes fortunes (IGF). Supprimé en 1987, il est rétabli et remplacé par l’impôt de solidarité sur la fortune (ISF) par la loi 23 décembre 1988. L’ISF est finalement supprimé et remplacé par l’impôt sur la fortune immobilière (IFI) avec la loi du 30 décembre 2017.

–Loi du 28 décembre 1990 : création de la contribution sociale généralisée (CSG).

–Loi du 30 décembre 2009 : suppression de la taxe professionnelle et réforme de la fiscalité locale des entreprises.

L’équilibre éphémère des Trente Glorieuses

À l’issue d’une difficile bataille politique, entre 1914 et 1917, l’impôt sur le revenu est créé. Il constitue la première étape de la formation d’une fiscalité qui se révélera adaptée à la période allant de la fin de la Seconde Guerre mondiale à la fin des années 1970. À l’issue de cette période, les prélèvements obligatoires se répartissent en trois blocs homogènes, selon l’administration destinataire.

Les collectivités locales perçoivent la fiscalité dérivée du XIXe siècle, principalement à base foncière et immobilière.

La Sécurité sociale dispose des cotisations sociales, associées au droit des salariés à percevoir, en contrepartie, des prestations sociales.

L’État bénéficie des prélèvements « modernes » sur les flux de revenus et les transactions (IRPP, IS, TVA, etc.).

À partir des années 1990, de nouveaux déséquilibres

Cet équilibre lié à une forme de spécialisation des prélèvements obligatoires est alors bouleversé.

Du côté des budgets des collectivités locales, des allégements d’impôts locaux conduisent l’État à multiplier les compensations, soit par l’attribution d’impôts auparavant collectés pour son propre compte, soit par des dotations budgétaires.

On observe un mouvement comparable pour le budget de la Sécurité sociale. L’impôt y occupe une place grandissante pour financer les nouveaux besoins et surtout pour compenser le manque à gagner lié aux allégements de cotisations sociales.

Enfin, au niveau du budget de l’État, la place de l’impôt s’amoindrit du fait des allégements d’impôts et de l’accumulation des niches. Ainsi, on obtient une dynamique dans laquelle l’emprunt remplace l’impôt et produit une forte croissance de la dette.

Relever les défis fiscaux pour l’avenir

La période ouverte depuis les années 2000 a été marquée par deux crises majeures. La crise financière de la fin de la première décennie s’est muée en crise de la dette et en crise de l’économie réelle. Quant à la crise sanitaire liée à l’épidémie de covid-19 apparue en 2020, elle a rapidement débouché sur une crise réelle et une envolée de la dette publique. À chaque fois, deux caractéristiques fortes, centrales pour la légitimité de l’État, sont présentes. En premier lieu, la question de la fragilité du service public et des moyens de régulation et d’intervention de l’État a été posée ; en second lieu, la capacité des ressources fiscales à couvrir les dépenses publiques paraît précaire. L’impôt est donc au centre de ces interrogations.

Si les crises violentes fragilisent le système fiscal, les tensions sont également issues des profondes mutations qui affectent le capitalisme. La révolution numérique peut être considérée comme l’un des principaux défis auxquels sont confrontés les systèmes de prélèvement. Cette révolution engendre tout à la fois de nouvelles activités et une transformation des anciennes, avec la généralisation du modèle de la plateforme internet. Elle facilite le déplacement des bénéfices imposables, ce qui met en concurrence les fiscalités nationales, et favorise en même temps la fraude internationale.

Il s’agit donc non seulement d’adapter les systèmes fiscaux à cette nouvelle donne mais également de les réformer de façon à ce qu’ils soient moins vulnérables face aux nouvelles pratiques d’évitement. Il s’agit aussi de mettre en place une fiscalité du numérique qui conduise les oligopoles mondiaux nés de cette mutation technologique à assumer leur juste part du financement des investissements et des dépenses publiques dont ils bénéficient par ailleurs amplement.

Ceci ne peut se faire dans le seul cadre national. Les économies sont en effet ouvertes et interdépendantes, comme l’ont parfaitement démontré les deux grandes crises du XXIe siècle. La coopération internationale est donc indispensable. Elle doit se réaliser bien sûr au niveau européen pour que cessent la concurrence fiscale dommageable et la présence de paradis fiscaux au sein même de l’Union européenne. Mais elle doit aussi s’opérer à un niveau international élargi, englobant les pays en développement pour que de nouvelles règles émergent d’un accord multilatéral. Le travail engagé depuis 2013 par l’OCDE dans le cadre du programme sur l’érosion des bases fiscales et le transfert des bénéfices (BEPS) est à cet égard crucial.

Ceci est vrai également pour l’autre grand défi de notre temps dans lequel la fiscalité peut jouer un rôle, celui de la crise environnementale. L’instauration d’une fiscalité environnementale vraiment efficace réclame en effet la coopération des nations. Mais elle ne peut se concevoir dans un système fiscal injuste au plan national ou international. La lutte contre les inégalités doit aussi être inscrite à l’agenda des transformations de la fiscalité.