Benjamin Lemoine

L'ordre de la dette

Enquêtes sur les infortunes de l’État et la prospérité du marché

Copyright

© La Découverte, Paris, 2016, 2022

ISBN papier : 9782348073540
ISBN numérique : 9782348073557

Ce livre a été converti en ebook le 29/12/2021 par Cairn à partir de l'édition papier du même ouvrage. Ouvrage numérisé avec le soutien du Centre national du livre.

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En couverture : © Jean-Lionel DIAS / PINK / Saif images.

Cet ouvrage a été précédemment publié en 2016 aux Éditions La Découverte dans la collection « Sciences humaines ».
L’édition de cet ouvrage a été assurée par Philippe Pignarre

Présentation

À échéances régulières, la question de la dette publique revient coloniser l’espace public. Faire la preuve incessante du crédit de l’État auprès des marchés financiers constitue un droit d’entrée dans le champ des propositions politiques. Mais des alternatives ont existé au cours desquelles la puissance publique gouvernait la finance, plutôt que l’inverse, et organisait l’allocation du crédit et de la monnaie.

À rebours de ceux qui voient la dette comme une loi d’airain quasi naturelle, ce livre reconstitue la généalogie détaillée de ce choix stratégique d’enfermement du financement du Trésor dans les marchés de capitaux. Il montre ainsi à quel point l’ordre de la dette est organisé par des hommes politiques, des hauts fonctionnaires et des banquiers, de gauche comme de droite, transformant l’État en un acteur de marché comme les autres, qui crée et vend ses produits de dette, construisant par là sa propre prison.

« À la manière d’un paléontologue, le sociologue Benjamin Lemoine a gratté le moindre document, épluché le moindre discours, pour aller par-delà du miroir des évidences. Il trouve une histoire oubliée et montre comment l’État a abandonné le privilège qui fut longtemps le sien d’avoir la main sur ses dettes. À mettre entre les mains de tous ceux qui s’intéressent à la vie publique. »

LIBERATION

L'auteur

Benjamin Lemoine

Benjamin Lemoine est sociologue, chercheur au CNRS et à l’Institut de recherche interdisciplinaire en sciences sociales (IRISSO – université Paris-Dauphine). Il a obtenu en 2018 la médaille de bronze du CNRS. Il a aussi publié La Démocratie disciplinée par la dette (La Découverte, 2022).

Préface

La fabrique d’une contrainte

André Orléan

Depuis 1975, la dette publique française a connu une croissance ininterrompue. Rien d’étonnant à cela puisque le dernier budget en équilibre date de 1974. Notons cependant que la crise des subprimes est à l’origine d’une notable accélération de cette dynamique : alors que la dette publique française valait approximativement 65 % du produit intérieur brut (PIB) en 2007, elle flirte aujourd’hui avec les 100 %. Un même tournant s’observe pour la zone euro dans son ensemble. La dette publique y est désormais aux alentours de 92 % du PIB, bien au-delà du seuil maximal des 60 % fixé à Maastricht. Cette situation préoccupante a propulsé la question des finances publiques au cœur des débats européens. Stopper la croissance de la dette, en ramener le niveau au-dessous des 60 % du PIB et, pour ce faire, en finir avec la « culture de la dépense » des États impécunieux s’est désormais imposé dans la zone euro comme la seule réponse appropriée face aux défis que pose une dette souveraine excessive.

Il est à noter que ce nouveau choix stratégique en matière de politique économique a fait l’objet, en France, d’un consensus transpartisan d’une étonnante puissance. Pour en prendre la mesure, il n’est que d’observer la très large majorité qu’a recueillie la ratification du Traité pour la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) au sein de l’Union économique et monétaire lors de son vote à l’Assemblée nationale, le 9 octobre 2012 : 477 pour, 70 contre et 21 abstentions. 84 % des députés se sont donc déclarés en faveur du pacte budgétaire européen qui impose à tous les pays signataires, l’équilibre du budget et la réduction de la dette au-dessous des 60 %. Pour tous ceux qui s’intéressent à la vie publique, il y a là un motif de réflexion, voire d’étonnement : comment expliquer l’émergence d’un accord si largement partagé, au-delà des habituels clivages politiques ? La réponse la plus commune, et non la moins pertinente, prend appui sur le caractère objectivement néfaste d’un trop fort endettement. Qui pourrait se satisfaire, nous dit-on, d’une situation qui conduit chaque année à prélever sur nos finances publiques, un montant proche du budget de l’Éducation nationale pour le seul paiement des intérêts de la dette ? À la manière d’un ménage surendetté, l’État n’est-il pas dans l’obligation absolue de limiter ses dépenses ?

On observe, à cette occasion, une spécificité tout à fait remarquable de l’argumentaire économique, à savoir qu’il se présente, et est perçu par un grand nombre d’individus, comme exprimant une réalité qu’il semble impossible de contredire. On retrouve ici, sous une nouvelle forme, le fameux « There is no alternative » de Margaret Thatcher : parce que les sociétés doivent impérativement s’adapter aux lois de l’économie qui, sinon, les broieraient, elles n’ont pas d’autre choix que celui prescrit par les experts économiques. Seuls les ignorants et les insensés refusent de voir ce qui est. Dans le domaine de la dette, c’est la « règle d’or budgétaire » qui s’est imposée car, selon ces mêmes experts, s’écarter de l’équilibre budgétaire conduit nécessairement à la crise, comme l’a encore récemment montré l’exemple grec. Autrement dit, c’est parce qu’elle dirait la vérité de faits incontestables que l’analyse économique échapperait aux conflits de valeurs et d’intérêts qui caractérisent l’ordinaire des débats publics et provoquent la division des opinions. C’est ainsi que s’expliquerait le large consensus politique français autour du pacte budgétaire.

S’attaquer à cette manière de concevoir les faits économiques pour en démontrer la fausseté n’est en rien une chose aisée. Aussi faut-il saluer le travail de Benjamin Lemoine qui s’oppose avec talent et intelligence à ce qui est présenté urbi et orbi comme étant la « fatalité de la dette publique ». Il s’efforce de penser à nouveaux frais ce qui apparemment semble si simple et si peu problématique, à savoir une dette excessive nourrie par des déficits budgétaires récurrents ! Chemin faisant, le lecteur en apprendra beaucoup sur la dette française, bien plus que ce qui est dit d’ordinaire, parce que le travail sociologique de Benjamin Lemoine s’en va enquêter par-delà le miroir, au fondement même des faits et des discours, région obscure où d’ordinaire les économistes ne s’aventurent pas. Pour le dire autrement, ce qui est mis en cause dans ce livre, c’est l’évidence même de la dette.

Et son premier résultat a de quoi faire réfléchir : la dette publique de la France, telle que nous la connaissons aujourd’hui, à savoir sous la forme de titres négociables que souscrivent les marchés financiers internationaux, est le résultat d’une volonté délibérée, d’un choix politique ! En effet, nous explique Benjamin Lemoine, pendant de très nombreuses années, de l’après-guerre au début des années 1980, ce qu’on appelle la « dette négociable », ou encore la dette de marché, ne constituait qu’aux environs de 20 % du financement de l’État. La plus grande partie du financement public était obtenue via des mécanismes réglementaires qui contraignaient un ensemble d’acteurs économiques, selon diverses procédures qu’on trouvera décrites dans le livre, à placer leurs avoirs, pour partie ou pour totalité, dans un compte au Trésor. Il s’ensuivait un flux permanent et automatique de ressources, dont une grande partie sous forme de dépôts, qui venaient alimenter le Trésor et lui permettaient de faire face à ses responsabilités avec sécurité et à un coût que lui-même fixait. En conséquence, durant cette période, le recours à l’emprunt, comme d’ailleurs les avances de la Banque de France n’ont joué qu’un rôle périphérique. Jean-Yves Haberer, inspecteur des finances et directeur du Trésor, qui sera un acteur crucial du démantèlement de ce système, parlait, pour décrire son fonctionnement, de « tous ces mécanismes automatiques qui faisaient que le Trésor, sans bouger le petit doigt, était irrigué de liquidités qui lui arrivaient de tous les circuits financiers ». On ne saurait dire les choses plus clairement. La nouvelle doctrine du Trésor cherche a contrario à faire de l’État un « emprunteur comme un autre » ; autrement dit, à lui faire perdre ses prérogatives et à en remplacer l’hégémonie par celle des marchés financiers. Aujourd’hui ce résultat est parfaitement atteint, comme chacun sait. Mais y parvenir fut le résultat d’une évolution longue et progressive que Benjamin Lemoine nous décrit avec précision.

Peut-être faut-il en situer le tout début à la fin des années 1950 lorsque Jacques Rueff, au nom de la lutte contre l’inflation, se fait le critique acerbe du dirigisme qui alors prévaut au sein de l’appareil d’État. Mais c’est avec l’arrivée de Valéry Giscard d’Estaing au ministère des Finances en 1962 que les transformations institutionnelles se mettent réellement en branle et que commence véritablement le démantèlement de ce qu’on nomme le « circuit du Trésor ». La victoire totale ne sera obtenue qu’en 1985 avec les réformes financières de Pierre Bérégovoy qui parachèvent l’œuvre de libéralisation poursuivie avec constance depuis plus de vingt années. Désormais, l’État dépend absolument des marchés financiers pour ce qui est de ses ressources financières. Ce sont eux qui fixent les conditions du financement public. Non seulement le taux de l’intérêt mais également quelle politique macroéconomique doit être suivie pour recueillir leur assentiment.

Il y a certainement un paradoxe français à observer avec quelle opiniâtreté la haute fonction publique du Trésor a lutté contre les pouvoirs de l’État banquier – qui était sa création et qui faisait sa puissance – pour faire en sorte que triomphe ce que l’on nomme aujourd’hui le capitalisme néolibéral. Il est vrai qu’elle s’est trouvée fort bien récompensée par les positions de pouvoir qu’elle a acquises ce faisant dans le monde bancaire et financier privé. Ce travail de conviction néolibérale des hauts fonctionnaires trouve son illustration exemplaire au moment de l’alternance de 1981 à laquelle Benjamin Lemoine consacre, à juste titre, d’importants développements. C’est le fameux tournant de 1983 qui porte en germe la politique suivie actuellement par François Hollande. Il est d’ailleurs étonnant d’observer à quel point les fondamentaux néolibéraux se trouvent mis en place dès cette date. Le chemin de la financiarisation est alors grand ouvert et il sera parcouru à grande vitesse durant la décennie suivante, par la droite comme par la gauche. Cet accord transpartisan qui fonde l’adhésion de la France au néolibéralisme n’est pas sans rappeler celui de même nature qui a présidé à la création de l’État social-keynésien au sortir de la Seconde Guerre mondiale. S’élabore, à la fin des années 1970, un nouveau récit économique, ce qu’il faut bien nommer une nouvelle orthodoxie, qui vient légitimer l’abaissement de l’État social de même que la prépondérance accordée désormais aux entrepreneurs privés en matière d’emploi.

La seconde partie du livre de Benjamin Lemoine n’est pas moins intéressante. Le sociologue y abandonne la perspective historique pour se centrer sur l’analyse de la machinerie sociale qui fait fonctionner la dette de marché au jour le jour. Et d’abord, nous dit-il, se méfier des chiffres auxquels on la réduit si fréquemment. Même le simple montant de la dette totale est sujet à caution. Une question se trouve posée depuis quelques années quant au fait de savoir si les retraites futures des fonctionnaires doivent être considérées comme faisant partie de l’endettement de l’État, ce qui conduirait à en accroître notablement le montant. À nouveau, la réponse à cette question n’a rien de naturel ou d’objectif. Elle fait débat car elle dépend largement du choix que l’on fait ou non en faveur de telle ou telle convention comptable. Soulignons que, pour être arbitraires, ces choix n’en sont pas moins d’une portée qui peut être considérable. Benjamin Lemoine observe, par exemple, que la reconnaissance d’une dette sociale au même titre que la dette financière peut avoir des conséquences de grande ampleur. Les citoyens se trouveraient alors en possession d’une créance sur l’État aussi solidement inscrite dans le droit que les titres financiers… c’est-à-dire reposant sur un engagement de l’État tout aussi irrévocable. C’est là une perspective que les créanciers financiers de l’État ne sont pas prêts à accepter.

Pour conclure, disons de ce livre qu’il a cette immense qualité d’élargir notablement notre espace de réflexion sur un objet – les emprunts publics –, qui pourrait paraître bien banal. Notons que ce livre montre également combien il peut être contre-productif de laisser l’analyse des faits économiques aux seuls économistes. Parce que ces derniers s’intéressent avant tout à la dimension quantitative, ils restent, pourrait-on dire, à la surface des choses. Car la dette, comme tous les autres phénomènes économiques, ne se résout pas dans quelques chiffres mais se trouve encastrée dans un réseau complexe de représentations, de croyances et de conventions qui en fixent le sens. En conséquence, il n’existe pas plus pour les faits économiques que pour les faits sociaux, de causalités mécaniques sur le modèle des lois de la nature, mais seulement des processus sociaux qui dépendent étroitement de ce que les acteurs croient, de la manière dont ils se représentent leur action et leurs finalités. Pour cette raison, l’économiste et le sociologue, mais aussi l’anthropologue, l’historien et le juriste doivent impérativement travailler ensemble. Il s’agit par cette collaboration d’appréhender au plus juste la réalité économique en s’efforçant d’en saisir la totalité des déterminations. Privilégier les seules relations quantitatives parce qu’elles seraient plus aisément mathématisables constitue une grave erreur. En tant qu’économiste, je plaide avec force pour cette union des sciences sociales qui seule peut permettre de renouveler en profondeur une pensée économique dominante que je juge de plus en plus étriquée. Ce projet unidisciplinaire était déjà défendu au début du XXe siècle par le grand sociologue Émile Durkheim qui écrivait à son propos : « L’économie politique perd la prépondérance qu’elle s’attribuait pour devenir une science sociale à côté des autres, en étroit rapport de solidarité avec elles, sans qu’elle puisse prétendre à les régenter. » C’est ce projet que je vois déjà à l’œuvre dans le livre de Benjamin Lemoine.

Introduction

Une histoire oubliée

Extrait de L’Avare de Molière. Tombée du rideau rouge. Paul-Loup Sulitzer (PLS) s’avance au milieu de la scène, en fumant le cigare. Arrivé au milieu, il fait face à la caméra et retire son cigare de la bouche : « Bonjour, je suis Paul-Loup Sulitzer. Vous êtes comme moi, vous n’y avez rien compris à la finance façon Molière. Mais rassurez-vous, tout ça c’est fini. La révolution du marché financier a commencé. Les placements de père de famille, ça n’attire plus les Français, les avantages fiscaux du livret A, ça ne leur suffit plus. Aujourd’hui, ils acceptent de prendre des risques… à condition de pouvoir aussi gagner de l’argent. Vous n’avez qu’à voir le succès de la Bourse depuis quatre ans. Les Français ont même fini par se mettre à l’économie. L’année dernière, le Trésor a même étendu cette révolution à la gestion de la dette de l’État et à ses propres produits financiers. Le Trésor est conscient des attentes du marché et c’est la raison pour laquelle il s’impose un code de conduite. »

Les commentaires s’inscrivent dans le marbre à la façon des « dix commandements » – éclairs lumineux – Sulitzer tient la table des dix commandements. Ils sont dits en voix off grave avec écho : « Les produits tu simplifieras. La liquidité du marché, favoriseras, les émissions banaliseras, la libre concurrence, respecteras. » La voix tire finalement la morale « Quand on veut la concurrence, il faut être compétitif. » PLS pose ses tables de la loi.

En mars 1987, la chaîne de télévision FR3 diffuse, trois samedis de suite en fin de matinée, une série insolite [1] . Paul-Loup Sulitzer, alors connu par le grand public comme homme d’affaires et auteur de romans à succès, a été choisi par le ministère de l’Économie, des Finances et de la Privatisation – dirigé par Édouard Balladur – pour incarner le héros d’un « feuilleton » gouvernemental. Cigare aux lèvres, aux côtés de hauts fonctionnaires, de banquiers et d’investisseurs financiers privés (assureurs, trésoriers d’entreprise, représentants de grands fonds américains), il vante les mérites d’une toute nouvelle gamme de produits de dette émis par l’État : les bons et obligations du Trésor [2] .

Peu de Français se souviennent de ce film de propagande de l’État devenu quasiment introuvable. Quelques coupures de presse évoquent la participation de l’« oncle Paul-Loup Sulitzer » – devenu pour l’occasion l’« homme-sandwich » ou le « camelot du Trésor » – à la « démarche commerciale » inhabituelle du ministère des Finances.

Le scénario semble aujourd’hui exotique. Loin de présenter la dette comme une source d’inquiétude, conformément à une dramaturgie désormais bien rodée – le « fardeau » des générations

futures –, il assure la promotion d’un produit d’État : les « valeurs du Trésor ». Dotés de la signature de la République française, ces emprunts y apparaissent comme le fleuron de l’innovation financière, la vitrine de l’État « modernisé » et le symbole d’une grandeur à la française dans la compétition financière internationale. La dette publique ainsi « relookée » doit servir de pivot à la révolution de la Bourse et des marchés financiers amorcée en 1983.

Libération, 7-8 mars 1987

Les séquences qui s’enchaînent montrent une salle de marchés avec des traders spécialisés en dette d’État, un calendrier des émissions obligataires qui « défile en roll, comme un générique », mais aussi la reconstitution d’une séance d’adjudication, la technique d’achat et de vente aux enchères des titres de la dette publique, organisée à la Banque de France. Le script poursuit :

Bruit amplifié d’enveloppes ouvertes. La dernière tombe avec fracas sur la table en même temps que se termine le générique. P-L Sulitzer, cigare aux lèvres à la Hitchcock, passe devant la caméra : « Le Trésor sert en premier le plus offrant. » Sulitzer admiratif : « C’est la loi du marché. Voilà vraiment un comportement nouveau pour le Trésor. »

La scène suivante se passe dans un hypermarché avec des ménagères qui font leurs courses, poussent et remplissent leurs caddies. D’autres rayons avec des cadres financiers qui s’approvisionnent en actions, obligations, Sicav et en produits de la gamme des valeurs du Trésor [3] . Suspendues au plafond, des publicités : « Super affaires à la Bourse, dernier jour », « Promotion sur les emprunts d’État ». Sulitzer, façon enquêteur testant de nouveaux produits, s’approche et arrête un caddy. Il interroge Antoine de Dumast, un trésorier d’entreprise qui vient d’acheter deux paquets de bons du Trésor.

L’utilisateur de bons du Trésor précise que la dette n’est plus, « comme le pense une majorité de Français, un produit d’épargne un peu vieillot. Les bons ne s’adressent plus du tout à cette grand-mère qu’on a tous en mémoire et qui nous a un jour emmenés à la Poste acheter des bons du Trésor qu’elle entreposait soigneusement au fond d’un tiroir. Ce n’est plus un placement mort [mais] un outil de gestion tout à fait performant qui répond à des besoins de trésorier d’entreprise : un bon du Trésor négociable représente un montant unitaire de 5 millions de francs ». Sulitzer, parlant au nom du Trésor, s’empresse de nuancer : « Attendez, Monsieur de Dumast, là quand même vous allez un peu vite, il existe toujours les bons sur formule, ceux que votre grand-mère achetait. Et en plus, les particuliers peuvent, selon leurs moyens, acheter aussi les nouveaux produits du Trésor. »

« Selon leurs moyens » : la formule est importante. Les épargnants, groupe social hétérogène, sont désormais inégalement concernés par la dette publique. « Notre cible ? Ce sont les cinquante mille personnes qui gèrent de manière active leurs liquidités (trésoriers de PME, gestionnaires de caisses de retraite, de mutuelles, d’associations…) », rappelle le directeur du Trésor. L’administration des Finances veut professionnaliser sa communauté de détenteurs de bons, et sa politique vise à constituer un marché performant et compétitif de ces titres, animé par un réseau de banques présentes aux niveaux tant national qu’international. Dans une économie alors en train de se financiariser [4] , il s’agit de faire émerger un nouveau public pour la dette de l’État français, composé d’investisseurs privés et de professionnels des marchés de capitaux désirant acquérir ce qui est censé être désormais une « marchandise » de valeur.

La coscénariste du film, qui travaille à l’époque pour la société de communication mandatée par le Trésor, se souvient de la situation :

« Les valeurs du Trésor étaient des produits financiers abscons pour le grand public et la demande régressait. Le Trésor voulait inverser la tendance. Le marché financier devenait plus compétitif et moins captif. Cantonné jusqu’alors à ses intermédiaires financiers, le choix stratégique du Trésor a été de communiquer sur les nouvelles émissions de bons en s’adressant directement au bénéficiaire final : du B to C (business to consumer), comme pour un produit de grande consommation. Le Trésor pouvait ainsi bénéficier du flux de souscriptions de l’épargnant devenu demandeur, comme un consommateur adulte, parce qu’il a été informé efficacement et qu’il devient capable de décider lui-même de ses investissements. »