Raymond H. A. Carter

La sûreté des transports

Les transports face aux risques et menaces terroristes

Copyright

© Presses Universitaires de France, Paris, 2008

ISBN papier : 9782130558224
ISBN numérique : 9782130790907

Composition numérique : 2016

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Présentation

L'analyse des risques et des menaces conduit à s'interroger sur les mesures permettant de faire face efficacement au danger terroriste et à son "associé" le plus proche, le crime organisé. Cet ouvrage invite le lecteur à faire le point sur l'ensemble des moyens de transport, leur intermodalité et leur interopérabilité à travers leur évolution historique et juridique, leurs problématiques et les risques face aux terrorismes et au crime organisé. Il propose des mesures pratiques s'inscrivant dans une prospective de sûreté active et interactive efficace.

Introduction générale

« Voyez-vous, il y a quelque chose qui ne peut pas durer : l’irresponsabilité de l’intelligence. Ou bien elle cessera, ou bien la civilisation Occidentale cessera. »

André Malraux, Les Chênes qu’on abat...

Planète terroriste

Ne pourrait-on pas dire, à l’instar de certains observateurs, que la Troisième Guerre mondiale sera le terrorisme ou ne sera pas, le monde en étant effectivement devenu le champ de bataille ? Maurice Schuman avait du reste prédit, dès 1981, que le XXIe siècle commencerait par une guerre diffuse et permanente. La modification des rapports de tension géopolitique, passés d’un axe Ouest-Est en axe Nord-Sud, se présente désormais sous une forme fragmentée et multiaxiale, fragilisant un équilibre mondial aggravé par la paupérisation, les flux migratoires vers les zones industrialisées, principalement les pays occidentaux, et par l’importance grandissante du crime organisé au niveau international, ponctuellement associé au terrorisme moderne sur des objectifs communs. Le double attentat-suicide perpétré en Algérie le 12 avril 2007 près du palais du gouvernement d’Alger et à Bab Ezzouar – au moyen de véhicules chargés d’explosifs, et qui a fait pour le premier 12 morts et 118 blessés, et pour le second 11 morts et 44 blessés – rappelle que le terrorisme n’est pas uniquement orienté contre les non-musulmans, et que l’objectif premier de ces criminels est de semer la terreur par la violence et le ravage qu’elle produit parmi les populations. Le drame d’Ilado Beach, village côtier de l’agglomération de Lagos au Nigeria, lors duquel, le 12 mai 2006, plus de 150 personnes furent tuées à l’occasion d’un vol de pétrole, illustre également, si besoin en était, que sécurité et sûreté sont intimement liées aujourd’hui. De plus, la « bipolarité » laisse place à l’« unilatéralité » de plus en plus discutée des États-Unis d’Amérique sur la scène mondiale, en croisade contre Al-Qaïda, qui discrédite les authentiques fils d’Ismaël, et ses ramifications. Le développement d’Internet a également facilité la diffusion des nouvelles philosophies terroristes ainsi que des contacts discrets et le vol d’identité, rendant plus difficile le travail des services de sécurité à travers le monde. Aujourd’hui, nul n’est plus à l’abri d’actions terroristes aveugles, tous azimuts et multiformes, comme ce fut encore le cas lors du triple attentat-suicide du 23 juillet 2005 à Sharm-el-Sheikh, en Égypte, qui fit 62 morts, ou celui d’Amman, en Jordanie, le 9 novembre 2005, qui avait provoqué la mort de 57 personnes ; drames dont les effets sont accrus par la puissance des médias et leur meilleur servant, l’image, qui marque l’impact ultime sur le psychologique. La population est devenue aujourd’hui une cible stratégique ; sa peur, son angoisse, peuvent prédisposer les citoyens à accepter la diminution de leur champ de liberté pour asseoir un peu plus la sécurité, renouvelant le débat qui opposait les conceptions divergentes de Hobbes, Locke, Spinoza et Rousseau. Le risque terroriste est avéré et bel et bien présent au sein de notre société occidentale. La France n’est, du reste, pas épargnée. Elle est même l’objet de menaces ponctuelles et fait partie des cibles choisies par Al-Qaïda et certains autres groupes [1] . L’augmentation des menaces et des risques fragilise non seulement l’Occident, mais encore la majorité des pays. D’où la nécessité de mettre en place des réponses multiformes adaptées et efficaces afin de constituer un arsenal adéquat, évolué et évolutif pour y faire face et les déjouer, le cas échéant. Depuis le 11 septembre 2001, le nombre d’actes terroristes dans le monde a décuplé par rapport à la décennie 1990. Si aujourd’hui la menace première est identifiée au niveau des activités aériennes, c’est parce que l’impact psychologique du 11 Septembre reste toujours très fort, vif et présent dans les esprits. Mais les autres secteurs du transport ne sont plus à l’abri d’actions terroristes, comme l’ont indiqué, ces dernières années, certaines attaques lancées contre le pétrolier Limburg le 6 octobre 2002 et l’USS Cole le 12 octobre 2000, ou contre d’autres moyens de transport terrestre lors des événements du 11 mars 2004 à Madrid et du 7 juillet 2005 à Londres. Le risque majeur aujourd’hui reste le terrorisme sur fond de fanatisme religieux et de déséquilibres qui s’accroissent au niveau planétaire, sans perdre de vue le crime organisé international dont il peut bénéficier de la complicité. Les grandes agglomérations, souvent entourées d’activités industrielles importantes, deviennent des zones sensibles propices au développement d’actions criminelles de désorganisation et de déstabilisation, compte tenu de la population cosmopolite qui s’y agglomère aujourd’hui.

Le transport, une cible privilégiée

Parmi les objectifs potentiels, les moyens de transport aériens, maritimes, terrestres et fluviaux constituent des cibles préférentielles pour les terroristes en vue de frapper plus profondément les mentalités. Il existe du reste un certain nombre de faiblesses et de défaillances au niveau de la sécurité et de la sûreté des transports, qu’il importe de dépister et de neutraliser pour réduire les risques liés aux menaces terroristes et au crime organisé. Plus que de développer les moyens et systèmes d’alerte – qui ont leur importance mais également leurs limites –, c’est vers une modification des mentalités qu’il faut s’orienter afin de faire face aux inquiétudes générées par ces pratiques criminelles. Les Français, qui ont certes un grand cœur et sont capables de réagir efficacement lorsqu’une catastrophe survient, doivent être sensibilisés et maintenus en éveil face aux risques et aux menaces terroristes, et ce par un travail en amont propre à prévenir et identifier celles-ci avant l’action destructrice. Les terroristes parient souvent – et malheureusement à raison – sur l’individualisme, l’anonymat et l’égoïsme, qui fragilisent la nation. Bien que l’Union européenne prenne conscience aujourd’hui de l’urgence d’une politique de défense, comme en témoigne l’évolution du droit communautaire, il importe que l’État prenne toute la mesure de sa responsabilité pour faire face in situ à ses devoirs et obligations, diminuer le spectre de la vulnérabilité de ses structures, et ce, en collaboration avec les acteurs et opérateurs de la sécurité et de la sûreté privées, de plus en plus impliqués par le recul du pouvoir régalien en ce domaine.

Sur le plan européen, le développement d’une politique commune en matière de transports s’est progressivement faite jour. Mais celle-ci s’y est rapidement montrée en retard au regard des impératifs de la sûreté, alors même qu’une politique commune de transports, essentiellement réglementaire, laissait la priorité à la libéralisation. Celle-ci a d’ailleurs été considérée comme subie pour le transport aérien, difficile pour le transport ferroviaire, insuffisante pour le transport routier et précoce pour le transport fluvial ; tandis que le transport communautaire de sécurité maritime demeurait lui-même un échec. En fait, la politique d’harmonisation, tant au niveau technique, social que fiscal, restait timide malgré la nécessité du développement de l’intermodalité ; et la politique des infrastructures de transport nécessitait également une révision [2] . La notion de « défense globale » – intégrée dans l’organisation de notre défense depuis 1959 mais boudée jusqu’aux événements du 11 septembre 2001 – revient sur la scène de l’actualité et dans l’urgence pour ce qui concerne la défense civile. Les services de police avec le renfort des armées opèrent ainsi sur le territoire national afin de mieux lutter contre le terrorisme. Aux États-Unis, à titre d’exemple, le Homeland Security a été chargé le 1er mars 2005, dans le cadre de la lutte contre le terrorisme, d’assumer la responsabilité primaire en s’assurant, en cas d’attaque terroriste, d’un désastre normal ou de toute autre urgence à grande échelle. Il s’agissait également de montrer la faisabilité d’un effort rapide et efficace de rétablissement, notamment à travers la mise en place d’un plan national de réponse qui couvre un ensemble de scenarii d’actes terroristes potentiels à l’instar de notre plan Vigipirate et des autres plans d’intervention de type Pirate [3] . Ces mesures visent notamment à protéger les systèmes du transport des États-Unis et diriger l’entrée des personnes et des marchandises dans ce pays [4] . Au total, près de 40 millions de passagers devront s’y soumettre chaque année. Sur le plan européen, Bruxelles investit 250 millions d’euros dans la recherche antiterroriste. La Commission européenne a décidé de financer, pour la période 2004-2006, 13 initiatives sur les 156 qui lui avaient été soumises concernant notamment les transports publics (métros, trains et avions) avec la création de systèmes de protection contre tout type d’attaques, y compris celles reposant sur le recours à des « bombes sales » [5]  ou à des missiles téléguidés. Le contrôle des ports et des côtes est également à l’ordre du jour, ainsi que l’amélioration de la surveillance de conteneurs.

La responsabilité de l’État vis-à-vis de la sécurité et de la sûreté reste ainsi entière, notamment lorsqu’il s’agit de terrorisme comme en témoigne la loi du 23 janvier 2006. Selon l’adage « gouverner c’est prévoir », il lui appartient de gérer ordre et justice en temps de paix comme de guerre. Le terrorisme n’est-il pas en somme une guerre menée sur un territoire en temps de paix par des combattants sans uniforme, et qui relève exclusivement de la responsabilité de l’État, garant de la sécurité et de la sûreté des personnes et des biens, malgré sa propension aujourd’hui à déléguer une partie de son pouvoir régalien à des acteurs privés ? Une redéfinition de cette responsabilité et de son partage en cours s’avère nécessaire afin de permettre aux acteurs privés de se positionner officiellement dans le paysage de la sécurité et de la sûreté, notamment pour les différents transports publics et privés, et de se professionnaliser avec les moyens idoines pour faire face aux risques et menaces qu’ils doivent affronter [6] . Comme l’a souligné en 2006 le Livre blanc sur la sécurité intérieure face au terrorisme [7] , les véhicules sont devenus à la fois des moyens et des buts. D’où la nécessité de les identifier, localiser et protéger contre les risques permanents ou temporaires et les menaces durables susceptibles de profiter de leur vulnérabilité pour entraver leur fonctionnement par endommagement ou destruction. La maîtrise des espaces à risques, qu’il s’agisse de certaines régions du globe, de sites et de secteurs d’activité, est devenue la condition sine qua non pour limiter les effets d’attaques terroristes. Comme ces derniers, il convient d’adopter une stratégie de mobilité : faut-il rappeler que le mouvement est la clé de la réussite dans tout combat ? Elle demeure la plus efficace pour développer et maintenir la vigilance face aux risques et permet d’anticiper sur toute menace tout en déstabilisant l’adversaire dans l’instant. Ce qui implique une éducation, une formation et un entraînement continus. Sachons garder à l’esprit que le terroriste connaît les vertus d’une pratique « horizontaliste » et les faiblesses de celle qui se veut plus « verticaliste ». L’adaptabilité est d’ailleurs l’une des qualités majeures du terroriste qui surfe aussi bien sur Internet que dans tous les milieux. Il faut prendre en compte cette qualité dans toute analyse séquentielle, organisationnelle, fonctionnelle, structurelle ou opérationnelle, liée ou non à la théorie un peu réductrice des trois cercles du terrorisme international [8] . Les moyens utilisés par nos Résistants – qualifiés de « terroristes » par l’occupant – ne sont pas méconnus de ces criminels transnationaux, qui manient aussi bien le verbe que les explosifs. Cette minorité active motivée et déterminée profite des fruits et des faiblesses de la mondialisation et de la frilosité de certaines nations notamment à travers la multiplication et l’accélération des flux de circulation de l’information et de l’argent.

Aujourd’hui plus que jamais, il importe à toute personne concernée par ces phénomènes criminels modernes de bien connaître les modes de transport afin de mieux en sérier leurs problématiques. Les lignes qui suivent doivent permettre au lecteur de découvrir et comprendre des difficultés auxquelles ces types de transport font face aujourd’hui, aggravées par l’intermodalité et les interopérabilités qui se développent entre eux et qui fragilisent certaines séquences de ces activités au profit des personnes et des marchandises qu’il faut impérativement prendre en compte dorénavant.

Les notions de terrorisme et de crime organisé

L’analyse criminologique et sémantique des notions de terrorisme et de criminalité organisée pose un problème dans leurs définitions au regard des contraintes historiques, sociales et politiques pesant sur elles. Elles soulèvent un paradoxe, voire une confusion, identifiant ces phénomènes au sein d’un cloisonnement relativisé par l’interpénétration de plus en plus fréquente de ces deux comportements criminels. Le terrorisme n’est pas un phénomène nouveau, comme nous le rapporte l’histoire [9] , et son apparition très ancienne reste complexe. Il prend des formes différentes suivant les acteurs et les raisons qui les poussent à utiliser la terreur pour mener à bien leurs objectifs, aussi légitimes qu’ils puissent être suivant les circonstances et la période qu’il épouse ; et l’on peut ici évoquer la Terreur qui a sévi en France entre juin 1793 et juillet 1794 pour l’élimination physique des opposants au régime. Les méthodes se sont aujourd’hui améliorées, modernisées et surtout expatriées ; les drames qu’elle engendre continuent de frapper les âmes de notre planète de plus en plus fragilisée par les divers conflits qui s’y multiplient [10] . D’une manière générale, le terrorisme apparaît comme l’acte qui vise à tuer ou à blesser grièvement des civils ou des non-combattants, et qui, du fait de sa nature ou du contexte dans lequel il est commis, doit avoir pour effet d’intimider une population ou de contraindre un gouvernement ou une organisation internationale à agir ou à renoncer à agir d’une façon quelconque. Cet emploi systématique de la violence pour atteindre un but politique et intimider les populations [11] , qu’il s’agisse de terrorisme international, national ou d’inspiration régionaliste, présente trois principaux critères qui lui sont propres : la violence aveugle ou ciblée des actions malveillantes ; le chantage sur un gouvernement ; et la publicité qu’en font les médias lorsqu’ils indiquent le nom des personnes – ou du groupe – qui la revendiquent sur la base d’une idéologie déterminée ou d’un mobile politique. Il frappe généralement des victimes qui n’ont rien à voir avec la cible de l’acte terroriste, le plus souvent non combattantes. Ainsi, selon Jean-Luc Marret, le terrorisme est « un ensemble de techniques utilisées par une organisation pour promouvoir ses intérêts et sa vision du monde » [12] . Mais il est nouveau par sa portée planétaire, ainsi que dans la modernisation de ses actes et moyens dont l’impact pèse de plus en plus lourd sur la conscience collective, comme en témoignent les conséquences des attentats du 11 septembre 2001, ouvrant l’ère du sacrifice fondamental avec ses terroristes suicidaires, véritables bombes humaines. Aucun pays n’en est à l’abri aujourd’hui. Dans cette perspective, 13 conventions antiterroristes émanant de l’ONU ont été négociées entre 1963 et 2005 [13] . Dans le cadre européen, le plan d’action global contre le terrorisme lancé par l’Union européenne se caractérise par plusieurs objectifs stratégiques pour notamment fortifier le consensus international et accroître les efforts de la communauté internationale à cet effet [14] , ainsi que, à terme, le rapprochement des législations nationales en la matière.

Mais si la coopération internationale reste incontournable et nécessite un renforcement pour une meilleure efficacité [15] , la mise en place d’une stratégie nationale n’a jamais été aussi importante dans la lutte contre le terrorisme et devrait permettre tout à la fois de faire face aux menaces [16]  et aux risques [17]  qui s’y rattachent, tout en diminuant les domaines de vulnérabilité et de sensibilité [18] , que ceux-ci soient physiques, humains ou structurels. Depuis le 15 mai 2002, le Conseil de la sécurité intérieure (CSI), placé auprès du président de la République, est ainsi en charge de la coordination de la politique de sécurité française, et le conseille en cas d’événements terroristes sur le territoire national. Le Secrétariat général de la Défense nationale (SGDN), placé auprès du Premier ministre, est, quant à lui, chargé de la planification antiterroriste ; il centralise et coordonne les moyens et les contributions des ministères pour élaborer des plans de prévention, de protection et d’intervention suivant la nature des menaces.

Quant au crime organisé, dont l’archétype reste la structure des mafias, il prend une ampleur encore inégalée au niveau international, les gains réalisés par l’activité de ses membres permettant de mettre en place des structures efficaces nanties de moyens importants. L’organisation de cette criminalité multiforme, transnationale est hiérarchisée et permanente, c’est-à-dire susceptible de survivre à la mort de son chef. Le crime organisé utilise à la fois la violence et la corruption tout en se spécialisant dans des activités illégales, et il englobe notamment les trafics d’êtres humains, de drogues, d’armes, de pierres précieuses, de véhicules et toutes sortes d’activités criminelles parallèles [19] . Le crime organisé se fait par l’intermédiaire de bandes organisées ou d’associations de malfaiteurs à des échelles différentes. Les faits prouvent dorénavant qu’il existe des liens parfois très forts entre le crime organisé et le terrorisme, notamment pour les mises de fond et l’acquisition de matériels divers (armements, explosifs, véhicules…). Cela complique évidemment les recherches de la police et de la gendarmerie dans la lutte contre le terrorisme, mais peut également constituer une faiblesse dans les dispositifs de cloisonnage et de protection mis en place autour d’eux. Inversement, en quelque sorte, le crime organisé peut d’ailleurs lui-même user de procédés terroristes pour mener à bien ses objectifs [20] .

Risques et sûreté des transports

La menace terroriste, en elle-même, est aujourd’hui de plus en plus offensive. Elle revêt des formes multiples et parfois nébuleuses [21] , mais peut surtout frapper à tout moment. Comme l’a déclaré l’amiral britannique Alan West, « la question n’est pas de savoir s’il y aura des actes de terrorisme maritime, mais quand ». Ce risque permanent rend d’autant plus redoutable la menace mise à exécution lorsqu’elle surgit inopinément. C’est en cela notamment que le terrorisme est un moyen redoutable de chantage, et sa consommation est de nature à provoquer un impact psychologique considérable sur les esprits, à travers les dommages immenses qu’une action de ce type peut provoquer sur les personnes et les biens. Et c’est aussi l’une des raisons pour lesquelles ces criminels s’intéressent tant aux moyens de transport qu’ils peuvent détourner à leur profit pour leurs funestes causes. Comme l’illustrent notamment les événements du 11 septembre 2001, l’avion peut ainsi constituer un moyen terrible pour perpétrer la terreur, compte tenu de la densité de plus en plus importante de la circulation aérienne. Les bateaux peuvent également occasionner des dégâts considérables, notamment au niveau de l’environnement, et les transports terrestres, qu’il s’agisse de transports routiers ou ferroviaires ainsi que les transports fluviaux, sont également des moyens potentiels pour les exactions des terroristes.

Concrètement, des mesures de prévention et de protection adéquates doivent dès lors être appliquées aux transports commerciaux, par exemple pour empêcher l’introduction d’armes et d’explosifs au sein des véhicules et des infrastructures. Mais de telles mesures recèlent un coût – tant au niveau pécuniaire que par les atteintes induites aux libertés individuelles – et, de ce fait, ont une incidence certaine sur les performances des acteurs et opérateurs économiques, que ceux-ci soient publics ou privés. Le nœud gordien de l’établissement d’un équilibre entre la sécurité [22]  – ou, de manière plus contemporaine, la sûreté [23]  – et la liberté n’est guère aisé aujourd’hui à résoudre pour un intervenant qui doit financer une grande part de ses moyens propres pour les garantir et qui doit, en ce sens, également ménager la rentabilité de son activité [24] . Si la sûreté est d’abord préventive, le dispositif « sûretaire » [25]  doit également être curatif, et les mesures correctives adéquates doivent être elles-mêmes prises aussi vite que possible.

Insérée dans ces diverses problématiques, la présentation de la sûreté des transports s’attachera à examiner successivement les différents modes de transport, pour en souligner au mieux les irréductibles spécificités et en faire émerger progressivement les caractéristiques communes. Les divers volets de la sûreté des transports seront à cette fin rassemblés en trois types modaux distincts : la sûreté des transports aériens (chap. Ier), la sûreté des transports maritimes (chap. II) et, enfin, la sûreté des transports terrestres et fluviaux (chap. III).

Notes du chapitre

[1] ↑ Le Groupe islamique armé (GIA) en 1990 ; le Groupe salafiste pour la prédication et le combat (GSPC), qui en 2005 a qualifié la France d’« ennemi numéro un ».

[2] ↑ Voir sur ce point J. Oudin, La politique commune des transports, Rapport d’information no 300 (2000-2001) fait au nom de la délégation pour l’Union européenne, remis le 3 mai 2001.

[3] ↑ Tels les plans d’intervention Piratox (pour un produit chimique toxique), Piratome (pour une matière nucléaire ou radiologique), Biotox (pour un agent biologique pathogène), Piranet (en cas d’attaque des systèmes d’information), Piratair-Intrusair (contre le terrorisme aérien), Pirate-mer (contre le terrorisme maritime), Pirate-ext (en cas de menace ou d’attaque contre les ressortissants ou intérêts français à l’étranger), etc.

[4] ↑ Un marché de la sécurité s’est d’ailleurs développé durant la période qui a suivi les attentats du 11 septembre 2001. Les Américains ont ainsi lancé un vaste programme technologique destiné à parer les menaces terroristes, notamment en empêchant les criminels de parvenir sur leur territoire – où il est plus difficile de les repérer et de les empêcher de nuire – par la mise en place de moyens techniques, notamment de détection, avant de l’étendre à d’autres pays (tels l’Australie ou la Grande-Bretagne, par exemple).

[5] ↑ Usuellement, l’expression désigne une bombe dont la charge explosive a pour objet premier (voire exclusif) de disperser ou vaporiser une substance dangereuse, notamment radioactive (dans cette dernière hypothèse, une telle bombe pourrait constituer pour un groupe terroriste une alternative de moindre coût à la mise en œuvre d’une véritable arme nucléaire).

[6] ↑ Voir sur ce point L. Gail et F. Bauer, « Savoir prendre conseil », Valeurs actuelles, no 3413 du 26 avril 2002.

[7] ↑ Voir La France face au terrorisme, Livre blanc du gouvernement sur la sécurité intérieure face au terrorisme, Paris, La Documentation française, 2006.

[8] ↑ Théorie selon laquelle trois catégories d’attaques peuvent s’opérer aujourd’hui : 1 / attaques décidées et opérées directement par Al-Qaïda (le 1er cercle) ; 2 / attaques planifiées par Al-Qaïda mais réalisées par des intervenants externes (2e cercle) ; 3 / attaques préparées et exécutées par des éléments externes mais se réclamant de la mouvance islamique (3e cercle).

[9] ↑ Voir sur ce point J. Servier, Le terrorisme, Paris, PUF, coll. « Que sais-je ? », no 1768, 3e éd., 1987 ; et F. Heisbourg et J.-L. Marret, Le terrorisme en France aujourd’hui, Paris, Éd. des Équateurs, 2006.

[10] ↑ Voir R. H. A. Carter, « La résolution des conflits ethniques par le droit pénal international : l’exemple du Tribunal pénal international pour l’ex-Yougoslavie », revue Enjeux diplomatiques et stratégiques, Centre d’études diplomatiques et stratégiques (CEDS), 2007, p. 47-56.

[11] ↑ D’après O. Kim, « La gendarmerie dans la lutte antiterroriste », Revue de la gendarmerie, no 205, 2002, p. 21 et s. ; et voir également La guerre contre le terrorisme, Actes du Colloque organisé les 11 et 12 septembre 2002 au Palais du Luxembourg par l’Institut Diplomatie et Défense.

[12] ↑ J.-L. Marret, Techniques du terrorisme, Paris, PUF, coll. « Défense et défis nouveaux », 2e éd., 2002.

[13] ↑ L’adoption de la résolution 1540 du Conseil de sécurité, en avril 2004, vise en outre à prévenir le risque d’acquisition d’armes de destruction massive (ADM) ainsi que de leurs vecteurs par les terroristes permettant au Conseil d’agir dans le cadre du chapitre VII de la Charte des Nations Unies, l’autorisant à demander aux États de prendre toute mesure spécifique pour répondre aux obligations imposées.

[14] ↑ Placé sous la direction d’un coordinateur européen en matière de terrorisme, ce plan d’action de juin 2004 a été regroupé fin 2005 sous quatre grandes rubriques, s’inscrivant dans une stratégie globale destinée à améliorer : 1 / la prévention notamment contre le recrutement de nouveaux terroristes ; 2 / la protection des cibles potentielles ; 3 / la désorganisation des réseaux existants ; 4 / les capacités de réaction et de gestion en phase « postopératoire ». Ces actions ont été renforcées en parallèle par l’adoption, par le Conseil européen de décembre 2003, d’une stratégie contre la prolifération des armes de destruction massive.

[15] ↑ La résolution 1368 des Nations Unies établit d’ailleurs que tout acte de terrorisme international constitue une « menace contre la paix et la sécurité internationale ». Mais si un certain nombre de mesures ont été adoptées ou proposées pour faire face à ces risques et menaces tant au niveau international (Europol, Système d’information Schengen (SIS), Groupe de protection civile, Working Group on Terrorism, Groupe sécurité du Stability Pact) qu’au niveau national (policiers et gendarmes chargés de la lutte contre le terrorisme), le talon d’Achille en demeure trop souvent la coopération opérationnelle limitée, notamment dans le domaine de la sécurité des transports, sous leurs diverses formes.

[16] ↑ La menace évoque l’avertissement, l’intimidation, voire le chantage pur et simple. Elle suppose tout autant une intention que la mise en œuvre des moyens nécessaires pour la concrétiser, la mener à bien. Ainsi, lorsqu’elle vise l’intégrité du territoire national, il faut entendre par là l’action d’une force étrangère dont le but est d’envahir tout ou partie du territoire, en y provoquant notamment des destructions afin d’en soustraire l’autorité du gouvernement légal ; et, en ce sens, le terrorisme peut constituer d’une certaine façon une menace à l’intégrité du territoire, sous des formes multiples.

[17] ↑ Le risque apparaît comme un danger plus ou moins prévisible. D’un point de vue plus pratique, il désigne la potentialité, la possibilité qu’un événement survienne, de façon soudaine et irrésistible, et entraîne éventuellement des conséquences graves et importantes à partir d’éléments naturels ou d’un dysfonctionnement de l’activité humaine (telle une pollution, la rupture d’un barrage, un accident de transport…). Il peut être en ce sens considéré comme le produit de la menace et de la vulnérabilité. Dans cette perspective, la détermination de risques potentiels ou avérés peut se réaliser à partir de l’analyse des vulnérabilités, de sensibilité, de la faisabilité et des enjeux économiques d’un espace donné.

[18] ↑ La combinaison de la sensibilité et de la vulnérabilité fixe le niveau des règles à observer en matière de sûreté, afin de prévenir des malveillances, et de sécurité, pour prévenir et réduire les sinistres. La sensibilité est graduée en fonction de l’importance de chacune des installations en cause pour son maintien en activité, tandis que la vulnérabilité désigne l’inaptitude relative à faire face efficacement à une menace déterminée. Cette vulnérabilité s’appréciera ainsi tout d’abord en fonction de la facilité avec laquelle il peut être porté atteinte aux installations compte tenu de l’ampleur des emprises, de la configuration des lieux, de l’isolement, de la fragilité des matériels, des conditions d’exploitation et de gardiennage (multiplicité des activités et diversité des personnels, par exemple). Elle sera également déterminée en fonction de l’importance des dégâts et des délais de réparation qui résulteraient soit d’un attentat, soit d’un sinistre fortuit.

[19] ↑ Bien que l’expression « criminalité organisée » demeure très nébuleuse, il est néanmoins possible de déterminer des invariants, critères permettant de mieux la circonscrire. Étant avant tout une criminalité de profit, trois dimensions centrales sont nécessaires : la volonté d’enrichissement ; l’existence d’opportunités offertes par le « marché criminel » ; et la relative faiblesse des risques encourus. Le triptyque motivation, opportunité et impunité constitue ainsi tout à la fois la cause du crime organisé et l’origine de sa pérennité (voir, sur ce point, M. Cusson, Criminologie actuelle, Paris, PUF, coll. « Sociologies », 1998).

[20] ↑ Ce fut par exemple le cas en Italie, en 1987, lors de la première application de la loi « Rognoni-La Torre » condamnant une vingtaine de mafieux à perpétuité. Peuvent être également évoquées les « années de plomb », entre 1992 et 1993, durant lesquelles furent commis des attentats à la voiture piégée et des assassinats. Ces événements permirent néanmoins la réorganisation du système judiciaire italien dans le sens de la répression.

[21] ↑ Il peut s’agir de terrorisme étatique, de terrorisme idéologique, de terrorisme de libération, du terrorisme séparatiste, ethnique, de terrorisme d’origine maffieuse ou religieuse, le terrorisme économique et de cyberterrorisme, pour ne citer que les plus connus.

[22] ↑ Le terme de « sécurité » provient du latin securitas, qui évoque tant la tranquillité et l’assurance que la vigilance et la protection. Selon le Vocabulaire juridique du doyen Cornu, la sécurité est « la situation de celui ou de ce qui est à l’abri des risques » (G. Cornu et Association Henri-Capitant, Vocabulaire juridique, Paris, PUF, coll. « Quadrige », éd. 2007). D’une façon plus pratique, la sécurité a pour objet d’assurer la prévention et les secours contre les sinistres, quelle qu’en soit l’origine ; elle concerne en priorité les accidents, faits ou actes intentionnels ou involontaires dus à la malfaçon, le hasard ou l’imprudence. La sécurité repose principalement sur des normes (notamment techniques) préétablies, alors que la sûreté a recours à des actions précises (telle que le renseignement) et à des mesures graduées en fonction des menaces et des risques. En ce sens, la sécurité fédère un droit se rapportant à des défaillances – mécaniques, structurelles ou encore météorologiques – généralement involontaires, tandis que la sûreté synthétise un droit lié à des actes volontaires, malveillants et criminels, commis pour des motifs divers. Le terme de « sécurité », dans cet ouvrage, prendra également l’acception de « sécurité » au sens de l’ordre public dont la charge revient à l’État et à ses représentants.

[23] ↑ Le terme de « sûreté » trouve son origine dans un vocable du XVe siècle, la seurté, qui désigne avant tout l’assurance d’une absence de crainte et, par extension, une mesure de précaution. Selon le Vocabulaire juridique précité, la sûreté est « la garantie de la liberté individuelle qui consiste dans la protection accordée par la société à chacun de ses membres pour la conservation de sa personne, de ses droits et de sa propriété. Elle désigne, par extension dans diverses expressions, la protection dont l’État se couvre (sûreté de l’État), celle qu’il organise (sûreté publique), ou même, naguère, l’organe chargé d’une telle protection (sûreté nationale) ». Elle a ainsi pour objet d’assurer la protection contre les actes de malveillance ; mais vise également à relever des infractions ou de simples manquements (telle l’absence de port d’un badge) et, le cas échéant, des faits ou des actes intentionnels comportant une volonté de nuire. La sûreté se traduit en anglais par security, notion qui renvoie, quant à elle, aux domaines de prévention et de protection contre les actes volontaires et malveillants. De fait, la sûreté est la combinaison des mesures ainsi que des moyens humains et matériels visant à protéger contre des actes d’intervention illicite, et en ce sens la sûreté ne représente donc qu’un élément de la sécurité dans sa définition générale (d’après P. Rembauville-Nicolle, « L’effectivité du droit de la sécurité aérienne », in La sécurité et la sûreté des transports aériens (sous la dir. de Xavier Latour), Paris, L’Harmattan, 2005, p. 34). La sécurité repose principalement sur des normes (notamment techniques) établies, alors que la sûreté a recours à des actions précises (renseignement, mesures graduées en fonction de la ou des menaces et du ou des risques).

[24] ↑ D’où l’acuité particulière et l’explosion de la demande et de l’offre dans les domaines de la sûreté et de la sécurité privées, elles-mêmes aujourd’hui incontournables et de plus en plus onéreuses.

[25] ↑ L’auteur propose l’utilisation de ce néologisme, qui offre l’avantage de prolonger la distinction des notions de « sécurité » et de « sûreté » sur le plan des adjectifs…

Chapitre premier. Les transports aériens : un risque identifié, une menace globalisée

« Tout ce qui appartient à ces croisés, bâtiments, bases, moyens de transport, particulièrement les compagnies d’aviation occidentales et américaines, constitue une cible pour nos prochaines opérations, avec l’aide de Dieu. »

Al-Qaïda, message du lundi 2 mai 2005.

L’histoire de l’aviation est des plus rapides et fabuleuses, lorsque l’on juxtapose ses prémices et ce qu’est devenu aujourd’hui le transport aérien. Moins de quatre-vingts années ont séparé le premier décollage de l’aéroplane de Clément Ader en 1890 et le vol inaugural du Concorde, ou encore le développement des vols charters dans les années 1960-1970. Mais c’est surtout dans les années 1980 que l’augmentation des demandes de voyages par le public a entraîné de substantiels ajustements des tarifs, et une massification du transport aérien. Parallèlement, des alliances et rachats de compagnies provoquèrent le développement de groupes importants, tels British Airways, Lufthansa et Air France, qui constituent les compagnies les plus importantes en Europe. La déréglementation européenne s’est, quant à elle, opérée à partir de 1993, autorisant les compagnies de la CEE à proposer des liaisons avec n’importe quel pays membre, dispositif qui sera étendu aux réseaux domestiques en 1995. Tandis que l’accroissement du trafic aérien a continué au niveau mondial avec des chiffres records pour l’époque [1] , l’ouverture totale à la concurrence en Europe pour les compagnies des pays membres de l’Union européenne fut décrétée le 1er avril 1997. Enfin, les années 2000 virent apparaître les compagnies low cost [2]  ; et aujourd’hui de plus en plus de grandes lignes assurent les échanges internationaux à travers des vols directs ou indirects par le truchement de plates-formes de correspondance (dits hubs) [3] .

Ce sont les attentats du 11 septembre 2001 qui vont modifier le plus en profondeur le secteur du transport aérien, qui connaîtra par la suite une crise sans précédent, entraînant la faillite de nombreuses compagnies aériennes, phénomène qui sera amplifié en 2003 par l’épidémie de pneumonie atypique et la seconde guerre du Golfe, qui n’ont pas elles-mêmes été sans conséquences sur la sûreté du transport aérien.

Une cible privilégiée

La sûreté aérienne est aujourd’hui omniprésente et demeure en plein cœur de l’actualité médiatique. Comme l’a résumé un auteur, « il n’y a plus d’incidents impliquant des Cubains désireux de rentrer chez eux, ou des tentatives d’extorsion de fonds. Les détournements sont maintenant des actes politiques prémédités commis par des terroristes prêts à tuer pour s’assurer une audience mondiale grâce aux satellites de télévision. La plupart du temps, la responsabilité d’un État est engagée » [4] . Comment comprendre cependant les raisons pour lesquelles le transport aérien tend à constituer une cible privilégiée pour les actes terroristes ? Un autre auteur a relevé qu’« il est possible d’affirmer que le transport aérien est un symbole […]. En effet, lorsqu’un transporteur aérien est victime d’un acte d’intervention illicite, dans la majorité des cas, la cible réelle est son État d’immatriculation » [5] . Les mobiles peuvent ainsi être multiples, mais en règle générale c’est un État qui se trouve effectivement visé.

D’ailleurs, après avoir vu le jour dans les années 1930-1931 au Pérou, où eut lieu le premier détournement d’aviation, et connu une croissance dans les années 1970 [6]  puis une recrudescence dans les années 1980 et 1990 [7] , la piraterie aérienne franchit un seuil spectaculaire le 11 septembre 2001, lorsque les détournements simultanés de quatre appareils américains provoqueront près de 3 300 morts, suscitant l’effroi de la communauté internationale. Après avoir été un but, l’aéronef est en effet devenu un moyen, une arme redoutable si elle est utilisée dans une logique suicidaire. Ce dramatique épisode du terrorisme international – d’ailleurs suivi de deux autres faits majeurs [8]  – va provoquer des réactions en chaîne afin de pallier, autant que faire se peut, l’adaptation constante de la piraterie aérienne aux évolutions technologiques. Comme le souligne le criminologue Christophe Naudin, « il faut comprendre que les différences phases criminologiques du terrorisme aérien ne sont pas des segments finis avec des transitions pour passer d’une phase à une autre. Les phases se superposent entre elles et finissent par former une menace importante, désordonnée. Si l’on observe à chacune des phases la mise en place des techniques ou de modes opératoires nouveaux, pour autant les anciens modes ne disparaissent pas complètement » [9] .

La révolution sûretaire et la logique économique

Après les événements du 11 septembre 2001 va s’amorcer au niveau international une véritable révolution sûretaire. L’évolution du terrorisme international et ses répercussions sur les moyens de transport – à commencer par le domaine de l’aéronautique – ont considérablement accru la demande de sûreté, compte tenu de la croissance de ce secteur économique spécifique. Mais les enjeux économiques et sûretaires, s’ils sont en ce sens convergents, présentent également certains aspects contradictoires : car si la sûreté n’a pas de prix, elle a cependant un coût important [10]  pour tous les acteurs, qu’il s’agisse de l’État, des compagnies aériennes, des gestionnaires, des prestataires ou des passagers. Le domaine d’activité économique dans lequel s’inscrit le transport aérien est un secteur fragile – et fragilisé par la menace terroriste – ; et ses intervenants ne peuvent éviter la confrontation du coût de la sûreté et des impératifs de résultat et de rentabilité, sur un marché de plus en plus concurrentiel.

Parallèlement, cependant, les enjeux de la sécurité et de la sûreté [11]  des transports aériens deviennent ainsi de plus en plus importants comme en témoigne l’évolution du droit européen en la matière. En Europe, les priorités se sont en effet progressivement déplacées, depuis les deux dernières décennies, de l’angle économique – l’ouverture à la concurrence – à l’angle sûretaire ; et la création en 2002 d’une Agence européenne de la sécurité aérienne (AESA) confirme cette tendance. Cette évolution à la fois structurelle et économique [12]  (plusieurs États membres de l’Union européenne étant de plus concernés par la construction, l’immatriculation et l’entretien des aéronefs), conjoncturelle (des accidents aériens graves ont eu lieu et des menaces avérées demeurent sur le transport aérien) et juridique (des normes spécifiques sont adoptées par l’Union européenne en matière de transport aérien), vise indubitablement au renforcement de la sécurité et de la sûreté du transport aérien.

Un enjeu essentiel : la sûreté des plates-formes aéroportuaires

La sûreté aéroportuaire concerne uniquement les actes intentionnels et malveillants – ainsi que leur tentative – intentés contre l’aviation commerciale, les installations aéroportuaires et les aéronefs stationnés au sol [13] . Le lieu essentiel de la sûreté aérienne demeure d’ailleurs l’aérodrome [14]  ou l’aéroport [15] , la véritable sûreté se jouant principalement avant l’embarquement dans l’aéronef : elle ne sera en effet véritablement efficace que si elle est réalisée au sol, avant le vol, l’issue d’un acte d’intervention illicite commis durant ce dernier demeurant en toute hypothèse incertaine. Or les plates-formes aéroportuaires – zones d’importance s’il en est au regard du trafic international de voyageurs [16]  – laissent apparaître certaines faiblesses et défaillances dans les domaines de la sécurité et de la sûreté aérienne, et constituent de ce chef l’une des préoccupations majeures des pouvoirs publics. En France, l’essentiel de la mise en œuvre des mesures de sûreté a été confié aux gestionnaires d’aéroports, qui sollicitent des sous-traitants selon des cahiers des charges enfermant de plus en plus les entreprises candidates dans une logique de dépendance, où la marge d’initiative reste très réduite. Si des efforts certains ont été faits au niveau des principaux aéroports, ils doivent toutefois encore s’étendre aux aérodromes considérés comme « secondaires » [17] , susceptibles à cet égard de susciter l’intérêt de criminels et de constituer également des bases d’attaques terroristes potentielles [18] . Parallèlement, les États qui d’une part constatent une disparité importante dans les mesures de sûreté mises en œuvre par les différentes compagnies et d’autre part atteignent leurs limites d’action face à l’internationalisation des transports et des menaces, éprouvent des difficultés à agir seuls et tendent en particulier à solliciter de plus en plus le concours d’opérateurs privés. C’est dans ce contexte délicat et difficile, touchant d’ailleurs l’ensemble des modes de transport, qu’il faut amener les différents acteurs et opérateurs à travailler ensemble ; la quadrature du cercle consistant à atteindre un niveau élevé de sûreté tout en maintenant la compétitivité et la rentabilité du transport aérien civil, ainsi qu’un équilibre entre la sûreté et la liberté.

L’état des mécanismes constitutifs d’une « cybernétique » [19]  préventive aéronautique toujours discutée doit nous permettre de mieux appréhender la fragilité des dispositifs actuels, et leur vulnérabilité face aux risques et menaces terroristes afin de mettre en œuvre des mesures correctives adaptées et efficaces. À cette fin, seront successivement examinés l’état des mécanismes d’une prévention discutée (sect. I), puis les risques, menaces et mesures correctives dégagés dans le domaine du transport aérien (sect. II).

Section I - État des mécanismes d’une prévention discutée

L’état des lieux des mécanismes de prévention des transports aériens passe nécessairement par le repérage des contours juridiques de la sûreté aérienne (§ 1), ainsi que par celui des mesures pratiques qui la mettent en œuvre (§ 2).

§ 1 - Les contours juridiques de la sûreté aérienne

L’influence du droit international et du droit européen dans les domaines internes de la sécurité et de la sûreté, qui s’était fait ressentir à la fin du XXe siècle, est dorénavant avérée et est devenue aujourd’hui fondamentale dans le processus international de sécurisation des transports aériens. Un nombre important de textes jalonne ce parcours sécuritaire et sûretaire, qui s’impose de plus en plus étroitement aux États. Sans prétendre en dresser une liste exhaustive, il convient de souligner que c’est au sein d’une imbrication périmétrique de cadres territoriaux – le cadre international, le cadre européen et le cadre national – qu’une cybernétique préventive se développe au profit de la sûreté des transports aériens. L’état du financement, de la concurrence et de l’indemnisation, ainsi que de la qualification des zones aéronautiques confirme que ce processus formaliste connaît des difficultés qu’il faut prendre en compte.

Le cadre juridique international

L’Organisation de l’aviation civile internationale (OACI), créée en novembre 1944, rassemblait à l’origine 55 États. Aujourd’hui, 189 États ont signé la Convention de l’OACI, qui participe à l’élaboration des normes permettant la standardisation du transport aéronautique international. L’annexe 17 à la Convention de Chicago du 7 décembre 1944 – dont la rédaction actuelle date d’avril 2006 – indique ainsi quelles sont, au sens de la Convention, les normes et les pratiques recommandées sur l’organisation générale de la sûreté, et elle apparaît ainsi comme un texte primordial dans l’uniformisation des programmes de sûreté des États dans le domaine du transport aérien. Cependant, ce texte ne s’adresse qu’aux États et non aux acteurs chargés de mettre en œuvre les mesures de sûreté, et est de plus dépourvu de force obligatoire, car l’OACI ne dispose d’aucun pouvoir de contrainte à l’égard de ses membres. Cela étant, cette situation évolue peu à peu, et l’OACI a mis en place depuis juin 2002 un programme d’audits de sûreté effectués au niveau national, afin de s’assurer que les États contractants se mettent en conformité avec les normes de l’annexe 17 : il est en effet certain que la mise en place de règles équivalentes en matière de sûreté au niveau des États reste la condition absolument nécessaire d’une lutte efficace contre les menaces diverses qui touchent au transport aérien. Parallèlement, l’OACI s’est également dotée d’un « manuel de sûreté pour la protection de l’aviation civile contre les actes d’intervention illicites », qui décrit les procédures à suivre par les États pour se conformer à ses diverses recommandations. Ce dernier texte donne également une orientation sur différents aspects de la sûreté aérienne et aide les États à mettre en œuvre le programme national de sûreté de l’aviation civile ; mais, ici encore, il ne constitue qu’un guide. Enfin, il est à signaler que l’OACI a mis en place un programme dit « AVSEC », comportant des plans détaillés de sûreté pour chaque pays et ses aéroports. Au niveau du fret, la norme 4.5.2 de l’annexe 17 de la Convention de Chicago oblige les compagnies aériennes à transporter uniquement du fret sécurisé : « Chaque État contractant adoptera des mesures pour que le fret, les envois par coursiers et les envois express, ainsi que la poste, destinés à être transportés sur des vols passagers, soient soumis à des contrôles de sûreté appropriés. » La norme 4.5.3 autorise aux compagnies aériennes une délégation de tâche à un transitaire ou un agent de manutention (handling) pour la sécurisation du fret [20] . On constate ainsi que ces deux normes ne font pas de distinction entre les vols passagers ou de cargo ; et les mesures de sûreté s’appliquent partout et peu importe le moyen de transport utilisé.

L’Organisation des Nations Unies constitue également un cadre privilégié pour l’élaboration de normes relatives à la sûreté des transports aériens, sur le plan international. La résolution 1368, adoptée le 12 septembre 2001 par le Conseil de sécurité des Nations Unies, a ainsi constaté que les opérations de lutte contre le terrorisme s’inscrivent dans le cadre du droit à la légitime défense reconnu par la Charte des Nations Unies [21] . Mais, surtout, il convient ici de mentionner l’existence de diverses conventions relatives à la sécurité des transports aériens, négociées sous l’égide de l’ONU par de nombreux États [22] . Parmi ces derniers figurent ceux de l’Europe, où d’autres textes ont été élaborés dans un cadre régional.

Le cadre juridique européen

Le pendant de l’OACI à l’échelle européenne est la Conférence européenne de l’aviation civile (CEAC), organisation intergouvernementale fondée en 1955 à l’initiative du Conseil de l’Europe. Son objectif principal vise le développement d’un système de transport aérien européen sûr, efficace et durable par l’harmonisation des politiques et pratiques des États membres dans le domaine de l’aviation civile. Elle présente donc un rôle semblable à celui de l’OACI mais à l’échelle régionale, puisqu’elle opère le rapprochement des politiques étatiques entre les États membres et non membres. Comme l’OACI, la CEAC ne dispose d’aucun pouvoir d’injonction ou de contrainte envers un État membre vis-à-vis de ses recommandations [23] . Cet organisme constitue toutefois un interlocuteur privilégié de l’Union européenne, qui désire mettre en place une politique unique de sûreté de l’aviation civile en Europe. En matière de sûreté aérienne européenne, le droit communautaire procède en effet de manière particulièrement efficace à l’élaboration de normes en ce qu’il prime par nature sur les droits nationaux. Par ailleurs, son effet direct permet une application directe aux droits nationaux sans qu’une transposition ne soit nécessaire. En substance, les récents règlements européens, pour ce qui est de la sûreté, débouchent sur trois orientations majeures : un large transfert du pouvoir réglementaire des autorités nationales vers le niveau européen ; une distinction claire entre le prestataire du service de la navigation aérienne et l’autorité de surveillance ; une harmonisation et un renforcement des règles et pratiques de contrôle à travers la prévention et la répression. Plusieurs recommandations de l’Union européenne ont par ailleurs été adoptées en ce qui concerne la sûreté aérienne [24] .

En effet, si initialement le droit communautaire et celui de l’espace Schengen avaient diminué les contrôles de police et les contrôles des bagages [25]  pour les vols intracommunautaires, les mesures de sûreté ont augmenté considérablement après l’attentat de Lockerbie puis surtout les événements du 11 septembre 2001. Face aux nouvelles menaces terroristes, l’action de l’Union européenne se voit d’ailleurs facilitée par la prise de conscience des limites de mesures mises en œuvre au seul niveau national ; et celle-ci peut du reste agir tant sur le fondement du premier pilier [26]  de l’Union européenne que sur le troisième. Le 19 janvier 2003 est entré en application le règlement cadre européen (CE) no 2320/2002 du 16 décembre 2002 [27]  relatif à l’instauration de règles communes dans le domaine de la sûreté de l’aviation civile. Ce texte important établit les objectifs, le champ d’application et les normes communes ainsi que les programmes nationaux de sûreté de l’aviation civile. Ce document constitue une base juridique minimale à partir de laquelle les États membres demeurent libres d’appliquer, conformément au droit communautaire, des mesures plus strictes que celles qui y sont prévues. Son annexe fournit par ailleurs un grand nombre d’informations relatives aux définitions et aux mesures à prendre pour la sûreté dans les aéroports, la sûreté des aéronefs, des passagers et des bagages de cabine, et diverses préconisations aussi bien en ce qui concerne les bagages de soute ou le fret qu’au regard du recrutement et de la formation du personnel. Il est à souligner que c’est par l’entremise de cette réglementation que l’Union européenne tend à s’approprier le droit élaboré par la CEAC, originellement souple et non contraignant, pour le doter d’une portée obligatoire. Ainsi, conformément aux mesures de sécurité définies par la CEAC, se trouve mis en place un système de contrôle inopiné des accès dans les aéroports, sous forme d’inspections sur les voyageurs, les bagages et les membres du personnel.

D’autres textes communautaires contraignants, tel le règlement (CE) no 65/2006 du 13 janvier 2006, fixent des mesures pour la mise en œuvre de règles communes dans le domaine de la sûreté aérienne. Il faut d’ailleurs relever que les dispositions communautaires suscitent souvent des difficultés pratiques de mise en œuvre, compte tenu des brèves échéances généralement attachées à la mise en application des textes nouveaux à compter de leur publication au Journal officiel des Communautés européennes, et au regard d’une information insuffisante des opérateurs et des acteurs de la sûreté des transports aériens, en amont. Ce fut récemment encore le cas avec le règlement (CE) no 1546/2006 du 4 octobre 2006 fixant également des mesures pour la mise en œuvre de règles communes dans le domaine de la sûreté aérienne, en ce qu’il limitait les liquides et gels transportables en bagage cabine : sa mise en œuvre a brutalement entraîné des vérifications plus drastiques, qui ont elles-mêmes nécessité la mise en place de 500 agents supplémentaires pour le seul aéroport Roissy - Charles-de-Gaulle [28] .

Le cadre juridique national

Par la mise en place d’une législation réactive, le gouvernement français a initié plusieurs mesures destinées à renforcer la sûreté aérienne, et ce à travers diverses structures. De nouvelles dispositions réglementaires, depuis le début du premier semestre 2007, ont modifié une partie des normes relatives à la sûreté et plus exactement une partie du règlement (CE) no 2320/2002 du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2002, de l’arrêté du 12 novembre 2003 relatif aux mesures de sûreté du transport aérien et le CAC qui concernent, pour l’ensemble, les instances de coordination de l’action des différents services impliqués dans la lutte contre les actes d’interventions illicites. Le Conseil national de la sûreté de l’aviation civile (CNSAC) peut être consulté sur toute question relative à la sûreté de l’aviation civile. Il se compose des mêmes représentants de l’État que la CISA [29] , mais aussi de représentants des entreprises ou organismes concourant à la mise en œuvre des mesures de sûreté comme par exemple les représentants des personnels employés en zone réservée.

Celles-ci sont tantôt liées directement à l’État, comme la Commission interministérielle de la sûreté aérienne (CISA) [30] , tantôt plus indépendantes, telle l’Union des chambres de commerce et établissements gestionnaires d’aéroports [31] . Au sein même de l’organisation administrative étatique, le ministre des Transports dispose d’un pouvoir réglementaire propre, et plusieurs services et organes spécifiques, tels la Direction générale de l’aviation civile (DGAC) ou le Conseil supérieur de l’aviation marchande, se trouvent placés auprès de lui. La DGAC est aujourd’hui scindée en deux directions : d’une part, la Direction des affaires stratégiques et techniques (DAST), chargée de déterminer les orientations stratégiques de l’aviation civile, d’élaborer la réglementation technique et de coordonner la politique de sûreté entre les différents ministères concernés [32]  par son bureau de la coordination interministérielle de la sûreté ; d’autre part, la Direction du contrôle de la sécurité (DCS), principalement chargée de contrôler l’application de la réglementation édictée en matière de sûreté. À l’échelon régional [33] , les directions de l’aviation civile (DAC) sont des services déconcentrés de l’aviation civile, qui notamment mettent en œuvre le programme des actions de surveillance et les méthodes planifiées au niveau national. Enfin, soulignons que les DAC bénéficient aussi d’un rôle plus régalien : elles président notamment les comités opérationnels de sûreté [34]  sur les aéroports, ainsi que la Commission de sûreté [35] .

Le financement, la concurrence et l’indemnisation

En France, le gestionnaire d’aéroport a la responsabilité de mettre en place les dispositifs de sûreté et doit en assumer une partie des coûts dopés par le renforcement draconien des mesures de sûreté après 2001. Les distorsions de concurrence sont en la matière de deux ordres : d’une part, les gestionnaires français se sentent lésés et défavorisés par rapport à d’autres États ou les services publics paraissent plus impliqués qu’en France ; d’autre part, ces mêmes gestionnaires peuvent ressentir une certaine discrimination par rapport à d’autres moyens de transport, puisque seul le passager aérien est contraint d’assumer lui-même les coûts induits par le renforcement des mesures de sûreté. Nous pouvons dès lors comprendre les difficultés du gestionnaire d’aéroport à qui l’État a confié cette mission face à la lourdeur des mesures imposées. Ce qui permet à certains observateurs de souligner que, lorsque l’on établit un parallèle entre la situation des aéroports français et celle des gares TGV, on constate l’existence d’un fossé entre ces deux moyens de transport, au niveau de la sûreté, alors que le transport ferroviaire n’est pas à l’abri de la menace terroriste [36] .

La mise en œuvre de la réglementation européenne est rendue d’autant plus difficile qu’elle présente un coût supplémentaire considéré par les opérateurs commerciaux comme un handicap commercial, et par ce que certains observateurs soulignent comme une forme de privatisation de la sûreté du ressort de l’État. Les deux principaux axes actuellement suivis pour obtenir des financements dans le domaine de la sûreté sont l’externalisation – par le biais de diverses taxes, notamment d’atterrissage – et le concours des compagnies aériennes [37] . Pour l’année 2005, le produit de la taxe aéroportuaire (TAP) a rapporté 520 millions d’euros, dont 307 millions d’euros pour les seuls aéroports parisiens. Ce produit a permis aux gestionnaires de payer les agents de sûreté, de financer les équipements et installations nécessaires aux contrôles des personnes (notamment les portiques détecteurs de métaux, appareils radiographiques ou tomographes). La TAP a ainsi permis à l’aéroport de Roissy de s’équiper d’un système de vidéosurveillance comprenant 5 000 caméras. Cette taxe payée par les voyageurs sert donc à financer en partie les mesures de sûreté aéroportuaire mais n’est cependant pas suffisante, et il appartient au gestionnaire de la compenser avec ses propres ressources. Quant à la nouvelle « taxe pour le développement » de 1 à 40 € dont la mise en place a été acceptée par 12 pays dont la France, elle risque d’aggraver la situation fragilisée du marché des compagnies aériennes, étant rappelé que, pour l’année 2000, les dépenses liées à la sûreté de l’aviation civile s’élevaient à 115 millions d’euros [38] . Les réactions réglementaires aux attentats du 11 septembre 2001 ont provoqué un bond en avant de 50 % de ces mêmes dépenses, pour arriver à la somme de 171 millions d’euros. Cet accroissement des dépenses devait se poursuivre de façon exponentielle les années suivantes, pour arriver à la somme de 420 millions d’euros en 2004. Parallèlement à cette augmentation des dépenses, il est intéressant de remarquer que la part de l’exploitant dans les dépenses de sûreté a aussi augmenté de façon considérable. En 2000, l’exploitant finançait 78 % de ces dépenses, pour atteindre 97 % en 2003 ; ce qui explique le mécontentement de certains gestionnaires qui consacrent une part toujours plus importante de leur budget à une mission régalienne, alors qu’ils exercent une activité commerciale. Cela n’est pas sans conséquence sur la gestion de la sûreté [39]  : pour les seuls aéroports de Roissy - Charles-de-Gaulle et d’Orly, 230 millions d’euros ont été dépensés au cours de l’année 2006, contre 75 millions en 2000, soit 3 fois plus en l’espace de six années. De la même façon, la taxe d’aéroport a elle aussi augmenté, et a été étendue aux aéroports de Nouvelle-Calédonie et de Polynésie française le 1er juin 2006.

En août 2006, la Commission européenne s’est intéressée de près à cette question. Elle a publié un rapport [40]  invitant les États membres à mettre à disposition des ressources suffisantes pour garantir la pleine application des règles de sûreté [41] . Ce qui a permis à la Commission européenne de conclure, pour Europe : « une hétérogénéité des méthodes appliquées et le manque de transparence dans la production des recettes destinées entièrement au financement de la mise en œuvre des mesures de sûreté entraînent un risque de distorsion de concurrence » [42] .

Quant à l’indemnisation, le droit communautaire, après avoir d’abord encadré les conséquences d’accidents pour les passagers, s’est orienté en direction des conséquences d’actes terroristes, surtout après les événements du 11 septembre 2001. Ayant succédé aux États en matière de politique des transports, la Communauté européenne, après avoir adopté un règlement ouvrant la voie à une harmonisation des conditions d’indemnisation pour les vols intracommunautaires en 1997 [43] , a signé la Convention de Montréal du 28 mai 1999 relative à la responsabilité des transporteurs en cas d’accident, complétant ainsi celle de Varsovie de 1929. Le règlement est applicable aux liaisons à l’intérieur d’un seul État membre, chaque transporteur devant s’assurer qu’il est en mesure de couvrir l’indemnisation à laquelle la victime a droit. C’est d’ailleurs sur la base de l’existence de la Convention de Rome de 1933 [44]  que la CEAC a adopté en décembre 2000 une résolution prévoyant des niveaux d’assurance minimaux pour la couverture de la responsabilité vis-à-vis des voyageurs et des tiers. Les principes d’indemnisation nécessitent en effet des aménagements et des approches communes qui devraient permettre un meilleur suivi de la sécurité des aéronefs [45] . Il faut du reste conserver à l’esprit que les attentats du 11 septembre 2001 ont eu notamment pour résultat la suppression par les assureurs de leur couverture des risques liés aux actes de guerre ou de terrorisme. Un fonds de garantie – en tant que fond mutuel offrant aux compagnies des assurances à prix raisonnable – pourrait être mis en place à moyen terme [46] . Cependant, le problème des responsabilités étatiques demeure, notamment lorsque l’on constate un recul de ses prestations au niveau de la sécurité et de la sûreté par manque de moyens. En cas d’attentat terroriste, la victime devrait pouvoir se retourner contre la compagnie et contre l’État victime de ces actes criminels : or l’on connaît les difficultés à la fois politiques et diplomatiques que suscitent les négociations d’État à État qui peuvent être engagées en ce domaine compte tenu d’un protectionnisme grandissant au sein des nations.

La typologie juridique des aéroports et aérodromes

Le règlement (CE) no 2320/2002 du 16 décembre 2002 prévoit des normes de base communes applicables aux mesures de sûreté aérienne fondées sur les recommandations actuelles du document no 30 de la CEAC, tout en admettant cependant que, pour les « petits aéroports », l’application de normes communes de base pourrait être disproportionnée ou leur mise en œuvre pourrait être impossible pour des raisons pratiques objectives. L’adaptation du général au particulier doit souvent se faire au forceps. L’application de mesures de substitution, fournissant un niveau de protection adéquat pour faire face aux risques terroristes, est ainsi sollicitée pour les « petits aéroports », concept qui ne se trouve pas véritablement défini dans l’annexe de ce document mais désigne à l’évidence des aéroports ou des aérodromes secondaires, notamment ceux dont l’activité commerciale est limitée à des aéronefs de moins de 10 t de poids maximum au décollage ou comportant moins de 20 sièges. La France a communiqué à la Commission européenne la liste de tous les aéroports sur lesquels certaines dispositions communautaires ne sont pas appliquées : en dehors des 49 aéroports de plus de 70 000 passagers commerciaux et des 17 aéroports de moins de 70 000 passagers commerciaux constituant la « liste 1 » [47] , 34 autres aéroports de moins de 70 000 passagers commerciaux, correspondant aux « petits aéroports », constituent la « liste 2 » [48]  dérogeant ainsi aux dispositions communautaires. Pour les aérodromes n’entrant dans aucune de ces deux listes, la Direction générale de l’aviation civile retient deux autres listes : 1 / la « liste 3 », regroupant les aérodromes d’aviation générale, ouverts à la circulation aérienne publique et qui font également l’objet d’un arrêté préfectoral ; 2 / la « liste 4 », regroupant les plates-formes privées, généralement autorisées par le maire. Soulignons que ce que nous pourrions appeler un processus de validation se trouve actuellement mis en œuvre s’agissant des petits aéroports, consécutivement aux dispositions de l’article 4-3 du règlement no 2320/2002 : en effet, la Commission européenne a demandé à l’État français de lui faire parvenir l’inventaire des mesures qui sont déployées sur les aéroports de la « liste 2 ». Mais cet inventaire est à notre connaissance toujours en cours d’établissement, et ce n’est qu’à partir des conclusions dressées par la Commission européenne qu’il sera possible d’établir une forme de standard – une sorte de « niveau bas » – susceptible d’être appliqué sur les petits aéroports français, voire par déclinaison et à moyen ou long terme sur les autres aérodromes, dans un même souci de sûreté et de sécurité. Cependant, l’État français ne se trouve pas moins mis en demeure de proposer et mettre en place des mesures pouvant être considérées comme transitoires par rapport à ce processus, afin de faire face à la réalité des risques et de la menace terroristes. Enfin, soulignons que ces mesures doivent être adaptées aux besoins et suivre les directives apparaissant dans le Programme national de sûreté de l’aviation civile (PNS) qui a été transmis à la Commission européenne, et dans lequel figurent des dispositions concernant le Programme de sûreté aéroportuaire (PSA) visant à établir des règles de sûreté et de sécurité sur lesquelles nous reviendrons. Les mesures imposées par la Commission européenne s’appliquent en totalité aux « grands aéroports » (aéroports de plus de 70 000 passagers commerciaux et ceux de la « liste 1 »), et en partie aux petits aéroports de la « liste 2 ». En sont en revanche exclus les autres aérodromes de la « liste 3 » et de la « liste 4 ».

Considérons maintenant la définition des « petits aéroports » et celle des « aérodromes secondaires », afin de déterminer s’il existe ou non une adéquation entre eux pour notre propos [49] . Nous avons vu que les « petits aéroports » – concept purement européen – prennent essentiellement en compte l’aspect sécuritaire d’une plate-forme aéronautique au sens du règlement communautaire. Les contours de la notion juridique d’« aérodrome secondaire » sont plus délicats à appréhender : les grands aéroports français pourraient en effet être considérés comme des « aérodromes primaires » ou « prioritaires » par opposition aux « petits aéroports » – eux-mêmes entendus alors comme « aérodromes secondaires » – qui se trouvent regroupés dans la « liste 2 » précédemment évoquée. Si l’expression « aéroport secondaire » était en revanche retenue comme équivalent à celle de « petit aéroport » évoquée par le règlement européen no 2320/2000, elle laisserait subsister une troisième catégorie d’aérodromes – à savoir, ceux qui ne se livrent pas à des activités commerciales. Cette analyse serait de nature à établir une triple distinction : les « aéroports » (ou « grands aéroports ») ; les « aéroports secondaires » de la « liste 2 » (ou « petits aéroports ») ; enfin, les « autres aérodromes » (regroupant ceux de la « liste 3 » et de la « liste 4 ») [50] . On entrevoit, ici, l’une des difficultés à adapter certaines normes du droit communautaire à la réalité du terrain et à ses pratiques techniques de la sûreté du transport.

§ 2 - Des mesures pratiques controversées

La sûreté aérienne a repris son envol après les événements du 11 septembre 2001. C’est à partir de l’état des lieux des aéronefs et des infrastructures ciblées, ainsi que des zones qui la sectorisent, que les responsabilités ont été redéfinies. La révision des mesures de contrôle des passagers et de leurs bagages de cabine, la mise en place de la biométrie et l’encadrement de l’accès aux activités de transport de passagers et de fret permettent d’affiner in fine le contrôle des aéronefs convoités par les terroristes.

L’évolution de la sûreté aérienne après le 11 septembre 2001

Antérieurement aux événements de septembre 2001, un dispositif en matière de sûreté aérienne existe déjà. La sûreté des vols a trouvé en France un équilibre acceptable avec la liberté des vols, car plus de 70 % de l’espace aérien inférieur, allant du sol à l’altitude de 6 000 m, est dépourvu de toute réglementation par beau temps : dans cette perspective, les restrictions de vol constituaient davantage des mesures de sécurité des vols – afin d’éviter des accidents – que des mesures de sûreté aérienne, visant à prévenir tout acte de malveillance. En fait, ce sont des considérations de sécurité des vols, au niveau de l’anti-abordage, qui ont conduit à la mise en place d’un espace supérieur réglementé et contrôlé au-dessus de 6 000 m d’altitude ainsi qu’au contrôle du trafic aérien autour des aérodromes.

La tragédie du 11 septembre 2001 va cependant amener la mise en place de mesures nouvelles, et conduire les pouvoirs publics à renforcer le dispositif civil et militaire français contre la nouvelle forme de menace moderne qu’est le terrorisme. Le Groupe interministériel de sûreté a ainsi tout d’abord été chargé de donner un avis sur le risque que peut représenter une menace potentielle à l’encontre des vols et des personnes et de préconiser les mesures générales de sûreté susceptibles d’être mises en place. Pour l’avenir, c’est la Commission interministérielle de la sûreté aérienne (CISA), substituée à la Commission interministérielle de défense aérienne et au groupe interministériel de sûreté de l’aviation civile, qui va permettre d’appréhender les questions liées à la sûreté aérienne, à la fois dans leur dimension civile et dans leur dimension militaire [51] .

En ce qui concerne les dispositifs relatifs au contrôle des aéronefs en vol, si le commandant de bord est en principe chargé de la sûreté à bord de son aéronef, d’autres mesures plus ou moins contestées mettent en scène des « gardes armés » (ou sky marshals) sur certains vols [52] , afin d’interdire tout accès au poste de pilotage ; et ce malgré l’existence de dispositifs empêchant d’y accéder [53] . La présence de ces gardes permet de résoudre des problèmes de sûreté en vol, mais d’autres mesures peuvent permettre la prise de contrôle [54] , voire l’élimination des appareils considérés comme hostiles, notamment en cas d’entrée d’un aéronef – dont le comportement se révélerait anormal – dans certains espaces aériens, notamment au-dessus de grandes agglomérations [55]  : l’interception, voire l’élimination par les forces de défense aérienne peut être alors ordonnée par le gouvernement [56] . Une Commission défense de sécurité de la gestion du trafic aérien (CDSA) est instituée auprès du ministre de la Défense afin d’élaborer et proposer toutes mesures propres à éviter le renouvellement des événements défense ATM [57] . Des zones interdites de vol ont de plus été instituées soit de façon permanente près de points devenus sensibles à la menace terroriste – tels que des sites nucléaires, des installations industrielles, ou encore des réserves d’hydrocarbures –, soit de façon temporaire par la mise en place de « bulles de protection » lors de certaines manifestations rassemblant de nombreuses personnes [58]  ; et il est à souligner également que des négociations bilatérales de défense aérienne sont actuellement en cours entre la France et ses voisins pour faire face rapidement [59]  à toute menace aérienne avérée, à travers une coopération semblable à celle développée par les accords de Schengen, permettant la pénétration d’un avion de chasse étranger dans l’espace aérien d’un autre pays pour poursuivre une mission de défense aérienne [60] .

Parallèlement, les services de la Direction générale de l’aviation civile continuent leurs actions pour garantir le trafic aérien et améliorer la sécurité et la sûreté dans le ciel, notamment dans le cadre du dispositif « ciel unique européen », placé sous l’égide d’Eurocontrol [61] . Des nouvelles technologies viennent par ailleurs renforcer le professionnalisme des contrôleurs aériens, notamment par la mise en place de nouvelles générations de radars [62] . Les forces armées apportent également leur concours dans cette logique de sûreté aérienne civile, dans les domaines de la détection, l’identification et l’intervention en vol à travers les renseignements [63]  recueillis et centralisés, l’anticipation et la flexibilité dans l’action à mener en vol. Ainsi, par le biais d’une coopération interministérielle, un renforcement du dispositif de défense aérienne s’est opéré malgré des « guerres de boutons » sur fond d’intérêts personnels. De telles rivalités, qui ne permettent pas de rationaliser et d’optimiser les moyens publics – tant civils que militaires – et privés en place à travers la France [64] , ainsi que des procédures parfois discutables, voire contestées en droit [65] , nécessiteraient une redéfinition de la responsabilité de chacun des acteurs de la sûreté aérienne [66] .

Les aéronefs

Généralement en place sur les aérodromes, leur protection n’y est pas systématiquement assurée. Des mesures ont été prises ces dernières années pour créer ou renforcer des mesures existantes afin de garantir la sécurité et la sûreté des vols. Le principe voudrait que, plus on se rapproche de l’aéronef, plus l’accès devrait être réservé à un nombre restreint de personnes – l’aéronef constituant le cœur même des différents « cercles » de sécurité qui seront placés autour pour gérer les activités de l’aviation des transports aériens. Cette optique a conduit à la mise en place sur les aéroports de zones réservées, où l’accès nécessite une autorisation. Parallèlement à ces dispositions, d’autres mesures visent la sûreté des aéronefs qui se trouvent sur les aéroports mais sans y être en service : ceux-ci subissent une « fouille de sûreté » immédiatement avant d’être déplacés de la zone de maintenance vers la zone réservée où il sera surveillé jusqu’à son départ. S’il existe en France un contrôle d’accès sur la zone concernée – notamment dans le cas d’un aéronef de transport qui sort de maintenance –, il n’existe pas, semble-t-il, de véritable « inspection/filtrage » (au sens du règlement européen no 2320/2002) sur ladite zone, lorsque l’aéronef quitte son hangar de maintenance pour rejoindre la zone réservée dans l’attente de son vol commercial. Ce qui nécessiterait un aménagement spécifique sur lequel nous allons revenir.

D’un point de vue technique, il faut distinguer les aspects intracommunautaires et extracommunautaires de la réglementation européenne applicable aux aéronefs. Pour le premier aspect, c’est à travers la définition et le contrôle des normes techniques puis de la gestion communautaire de la sécurité aérienne que le législateur communautaire a réaménagé les compétences des États sur ce point en créant l’AESA, opérationnelle depuis 2003, pour une meilleure cohésion entre les différents acteurs et opérateurs, s’inspirant de la Federal Aviation Authority (FAA) américaine. Le 16 décembre 1991, le Conseil a adopté le règlement no 3922/91 sur l’harmonisation des règles techniques et des procédures administratives dans le domaine de l’aviation civile et a rendu obligatoires les recommandations techniques (JAR) établies par les Joint Aviation Authorities (JAA), ce qui a eu pour conséquence de renforcer significativement les standards communs de sécurité au niveau de tout transporteur communautaire. Le Conseil a adopté également le règlement no 2407/92 du 23 juillet 1992 dans le même esprit [67] . Pour ce qui concerne l’aspect extracommunautaire, la Commission européenne considère qu’il est nécessaire de vérifier les standards de sécurité des aéronefs immatriculés dans des États extérieurs à l’Union, par le biais d’une directive destinée à communautariser certaines pratiques intergouvernementales. C’est dans cette perspective que la directive no 2004/36 du 21 avril 2004 concernant la sécurité des aéronefs des pays tiers empruntant les aéroports communautaires facilitant collecte et échange d’informations, et les inspections au sol et l’immobilisation d’un aéronef dangereux par un autre État que celui d’appartenance, a été conçue. Un rapport annuel va jusqu’à reprendre le nom des compagnies dont les avions ne répondent plus aux normes sécuritaires requises, et désigner celles devant être exclues de l’espace européen ou d’un seul État membre. Les accidents aériens du mois d’août 2005 ont d’ailleurs renforcé cette démarche avec l’établissement d’une « liste noire » des compagnies concernées par ces défaillances techniques de sécurité. Et, alors que les États se trouvent dans l’obligation de renforcer leurs contrôles techniques, l’idée française d’une labellisation des compagnies aériennes – notamment au niveau des services apportés à leur clientèle – fait son chemin.

Par ailleurs, le principe étant celui de la séparation des opérateurs et des régulateurs, l’État ne peut plus apparaître dans certains domaines (économiques…). De nouveaux processus normatifs fondés sur l’expertise, le dialogue, voire l’échange deviennent inévitables pour améliorer l’équilibre entre ces deux pôles. L’AESA contribue ainsi par ses avis à l’harmonisation de certaines règles, et par ses inspections au contrôle de leur respect ; elle délivre les permis de voler aux nouveaux aéronefs – certificats de navigabilité – ainsi que les agréments aux ateliers chargés de la conception, de la production ou de l’entretien des appareils, et elle collabore également avec les autorités des États tiers pour promouvoir les normes européennes à l’étranger. Après avoir préconisé l’harmonisation des équipements de contrôle en rendant obligatoires les normes prescrites par l’Organisation européenne pour la sécurité de la navigation aérienne (Eurocontrol), la Communauté européenne, qui voulait faire face à la fois aux conséquences économiques d’une mauvaise gestion des services – notamment l’indemnisation des retards – ainsi qu’aux risques potentiels de dysfonctionnements, a voulu séparer les auteurs des règles du prestataire de services qui ne serait pas forcément un prestataire étatique. Par ailleurs, la signature du protocole du 8 octobre 2002 [68]  ainsi que l’adoption des règlements de mise en œuvre permettent un rapprochement entre l’Union européenne et Eurocontrol. Le renforcement de la sécurité contribue de fait à l’amélioration de la sûreté aérienne.

En ce qui concerne le contrôle des aéronefs, suivant les termes de l’article 16 de la Convention du 7 décembre 1944 relative à l’aviation civile internationale, les autorités compétentes de chacun des États contractant ont le droit de visiter, à l’atterrissage et au départ, sans causer de retard déraisonnable, les aéronefs des autres États contractants et d’examiner les certificats et autres documents prescrits par la convention. Un certain nombre de documents – certificats d’immatriculation et de navigabilité, licences des membres d’équipage, carnets de route, notamment – doivent par ailleurs être à bord de l’aéronef. S’il transporte des passagers, leur liste est établie et conservée à bord. S’il transporte du fret, un manifeste et des déclarations détaillées des marchandises doivent pouvoir être présentées à toute réquisition des autorités compétentes. Notons que le législateur prend également en compte l’aspect environnemental, notamment au niveau des nuisances sonores engendrées par les aéronefs.

Les infrastructures

L’aérodrome et ses infrastructures constituent la première question relative à la sûreté aérienne, et la multiplicité – comme la variété – des aérodromes en France [69]  requiert des mesures adaptées suivant l’importance de la plate-forme aéronautique. La création d’un aérodrome, quel qu’il soit, suit un processus réglementaire déterminé avant son classement suivant ses activités. L’État, par son représentant, y exerce, par essence, un contrôle spécifique, notamment pour ce qui concerne les bâtiments et autres locaux implantés sur l’aérodrome. Des zones sensibles sont créées pour renforcer la sécurité des personnes et des biens. S’agissant du contrôle des aérodromes, le principe général de la protection interne d’un aérodrome est prévu à l’article R. 213-2 du Code de l’aviation civile, qui divise l’emprise des plates-formes aéronautiques en une zone publique et une zone réservée. Cette zone réservée, entourée d’un dispositif de protection, ne peut être franchie qu’à partir d’accès spécifiques, sous la responsabilité de l’autorité en charge de l’aérodrome. D’autres mesures spécifiques concernent dans le même esprit la sûreté des aéroports, par le truchement des comités opérationnels d’aéroport, la délivrance des titres de circulation des personnes accédant en zone réservée des aérodromes [70]  et la mise en place d’une sectorisation de la zone réservée de ces plates-formes aéroportuaires qui font également l’objet de mesures particulières. Les passagers [71]  pénétrant dans les zones d’embarquement sont contrôlés ainsi que leurs bagages à main en vue de déceler tout objet ou engin susceptible de porter atteinte à la sécurité ou à la sûreté d’un vol commercial aérien. Les passagers font également l’objet de mesures concernant les visites de sûreté des bagages destinés à être embarqués dans les soute des aéronefs, à travers le « contrôle physique des bagages de soutes », en vue de détecter d’éventuelles présences d’engins explosifs ou tout objet susceptible de porter atteinte à la sûreté ou à la sécurité des vols, ainsi que d’en interdire l’introduction à bord des aéronefs. Des équipements de vidéosurveillance permettent de les suivre durant tout le processus d’embarquement. Des mesures similaires existent pour le fret aérien, afin de pallier tout risque d’embarquement d’explosifs, d’engins explosifs et/ou d’armes à bord des aéronefs.

Les dispositions du règlement européen no 2320/2002 du 16 décembre 2002 prévoient que « l’accès aux zones de sûreté à accès réglementé et autres zones côté piste est contrôlé en permanence, afin qu’aucune personne non autorisée ne puisse y accéder et qu’aucun article prohibé ne puisse être introduit dans les zones de sûreté à accès réglementé ou dans un aéronef ». La préoccupation est claire : éviter que des terroristes, criminels ou autres délinquants ne puissent pénétrer librement sur la plate-forme aéroportuaire pour y commettre des méfaits susceptibles de porter atteinte à la sûreté des transports aériens ; et des mesures de contrôle doivent dès lors être mises en place pour y filtrer la circulation des personnes et des véhicule, voire la suivre. Ce qui n’empêche pas que d’autres types d’intrusions s’y produisent, comme par exemple l’envahissement ponctuel des pistes à l’occasion de faits de grève [72] .

Les zones réservées

La mise en lumière des faiblesses des zones réservées par les inspections de la Commission européenne sur plusieurs aéroports internationaux européens nécessite un renforcement des mesures existantes. En fait, ce qui diffère d’avant 2001, ce sont les deux responsabilités affectées pour l’accès à la zone réservée : les accès dits « communs », relevant de la responsabilité de l’exploitant d’aérodrome, et les accès par les lieux « à usage exclusif », relevant de celle des personnes morales autorisées à occuper ou utiliser la zone réservée. Certaines administrations concourent ainsi à la protection des aérodromes telles la gendarmerie nationale, la police nationale et l’administration des douanes ainsi que des entreprises de sécurité privées. La réglementation européenne des zones sensibles – telle la zone réservée et la zone de fret – prévoit un contrôle à 100 % des accès à toute plate-forme aéroportuaire. Mais la théorie est parfois loin de la pratique, et un effort reste à faire en ce domaine. Les mesures globales doivent spécifiquement être mises en musique au niveau national. Le contrôle des titres de circulation (badges) constitue une priorité majeure compte tenu de faux établis [73] , qui pourraient représenter environ 1 % du volume total et du nombre grandissant des personnes fréquentant l’aéroport. Le développement de la vidéosurveillance [74]  sur l’emprise de la plate-forme aéroportuaire doit également permettre de renforcer les contrôles continus des points les plus sensibles (tels les parkings d’avions, les entrées, les clôtures, les salles de tri des bagages [75] ) par des personnels formés et affûtés à ce genre de mission. Chaque année, un certain nombre d’aérodromes font l’objet d’alertes à la bombe pouvant provoquer jusqu’à la fermeture de la plate-forme aéroportuaire [76] . Certaines études permettent également de tester la résistance de structures en béton à l’impact d’un missile ou d’un avion [77] . Mais les moyens ne suivent pas forcément les études, innovations et propositions pour raison financière. L’État, en bon élève européen, en demande toujours plus sans pouvoir en assurer les conséquences au niveau budgétaire notamment, et se tourne vers le secteur privé qui sous-traite la sûreté aéroportuaire. Par ailleurs, d’autres acteurs jouent un rôle majeur dans la sûreté. Ainsi, les chambres de commerce interviennent également dans ce domaine, où elles sont chargées de représenter les intérêts des entreprises commerciales, industrielles et de service d’une zone géographique et de leur apporter certains services. La jurisprudence de la Cour de cassation et du Conseil d’État les place dans la catégorie des établissements publics administratifs, bien que la gestion d’un aéroport s’apparente à un service public industriel et commercial, étant souligné que les chambres de commerce et d’industrie bénéficiaient encore récemment d’un monopole dans la gestion des aéroports français : cependant, la loi du 20 avril 2005 est venue apporter un changement majeur en la matière en permettant l’ouverture du capital des aéroports de Paris et elle transforme ainsi l’établissement public en société anonyme. Les objectifs fixés par la réglementation nouvelle, qui s’applique notamment aux entreprises privées, sont de fait plus aisément palpables. La procédure définie par ces entreprises privées suivant leur type d’exploitation vise au renforcement des contrôles, notamment au niveau de la qualité du service pouvant être également testées en situation réelle. Cependant, de nombreuses surprises relatives aux faiblesses du dispositif demeurent au niveau des pratiques sécuritaires aéroportuaires et surtout des contrôles, comme le mettent en exergue certains auteurs [78] , notamment Christophe Naudin [79] .

L’adéquation des moyens de l’État et des autres opérateurs et acteurs privés, regroupés sur une même plate-forme aéroportuaire, doit être poursuivie pour atteindre le niveau de sûreté requis par la Commission européenne. Il importe, ici, de souligner le rôle majeur des préfets en ce domaine : le Code de l’aviation civile (CAC) [80]  leur permet de prendre toute mesure nécessaire pour anticiper les risques et menaces propres aux aéroports et aérodromes relevant de leur compétence territoriale et surveillés et contrôlés par des unités de police spécialisées tant au niveau national (police des frontières, gendarmerie des transports aériens) qu’à l’échelon départemental. Par ce jeu d’une déconcentration et d’une décentralisation de l’administration de l’État, et d’une meilleure répartition des tâches devrait être permise l’amélioration du dispositif sûretaire et de son efficacité.

Une redéfinition des responsabilités

Une remise en cause de la répartition des responsabilités découlant des mesures mises en place peut être source de difficulté. Les obligations varient suivant les opérateurs et acteurs de la plate-forme aéronautique, mais souffrent quelque peu d’un manque de précision. Les exploitants d’aérodromes mettent ainsi en place l’inspection/filtrage des passagers et des bagages de cabines (IFPBC), l’inspection/filtrage des bagages de soutes (IFBS), le contrôle des accès communs dans la zone réservée et les procédures de sûreté des installations, la surveillance des installations, le contrôle de l’exécution des mesures de sûreté, la tenue d’un programme de sûreté et celle d’un programme d’assurance qualité [81] . Les entreprises de transport aérien, pour leur part, peuvent aussi mettre en œuvre une inspection/filtrage généralement en sous-traitance ; elles ont alors des obligations relatives aux passagers et bagages à l’enregistrement, aux passagers et bagages de cabine avant et pendant l’embarquement (inspection/filtrage des personnes et des bagages à main, notamment), aux bagages de soute avant l’embarquement, ainsi qu’aux biens et produits utilisés à bord des aéronefs, au fret, aux colis postaux et au matériel transporté par l’entreprise elle-même. Les personnes morales autorisées à occuper ou utiliser la zone réservée ont, quant à elles, l’obligation de respecter les dispositions relatives aux titres de circulation, à l’exploitation des lieux à usage exclusif, aux règles particulières (propres notamment au stationnement, au transfert du fret ou aux activités commerciales), ainsi qu’au contrôle de l’exécution des mesures de sûreté et du programme de sûreté. Les employeurs, de leur côté, doivent également respecter leurs obligations relatives aux formations en matière de sûreté et la performance de détection des articles prohibés, en précisant notamment les objectifs et la durée de ces formations ainsi que les niveaux de performance. Les entreprises et organismes agréés en qualité d’« agent habilité » ou de « chargeur connu » doivent enfin respecter les modalités de délivrance et de renouvellement de l’agrément, les dispositions relatives aux expéditions, les certificats de sûreté ainsi que les programmes de sûreté et d’assurance qualité. D’une manière générale, le contrôle de l’ensemble de ces obligations reste difficile dans la pratique.

La fréquentation de plus en plus importante des aéroports pouvant faciliter l’intrusion de criminels aux motivations et mobiles variés, les contrôles au sol se font sur la plate-forme aéroportuaire, notamment dans l’aérogare et les zones de fret ainsi que vers les personnes et les véhicules qui y accèdent. L’aéroport de Roissy-Charles-de-Gaulle accueille près de 50 millions de passagers par an. Cet état de fait nécessite une coopération véritable entre les services concernés. Aéroports de Paris (ADP) accueille 700 entreprises sur l’ensemble de la plate-forme aéroportuaire – générant quelque 80 000 emplois directs et 180 000 emplois indirects [82] . Les métiers de la protection emploient 30 000 personnes en France. Ce qui constitue un enjeu économique de première importance pour le Bassin parisien. La sécurité des infrastructures aéroportuaires est en premier lieu assurée par la PAF (pour la zone publique) et la GTA [83]  (pour la tour de contrôle et l’ensemble de la zone réservée) – chargée de l’inspection et du filtrage des passagers ainsi que des bagages de cabine, avec l’aide ponctuelle de leurs équipes cynotechniques et des services de la direction de la défense et de la sécurité civile pour des alertes à la bombe.

La PAF, relevant de la direction centrale de la police aux frontières, est compétente à l’intérieur de la zone publique créée en 1999 sur 14 des 15 plates-formes appelées à gérer un trafic international où elle assure l’ensemble des missions de police (sécurité et paix publique, sûreté, lutte contre l’immigration clandestine, principalement), voire sur la zone réservée. L’article L. 282-8 du Code de l’aviation civile autorise les officiers de police judiciaire (OPJ) ainsi que les agents de police judiciaire (APJ) à procéder à l’inspection/filtrage (I/F) afin de s’assurer qu’aucun objet dangereux ne puisse être introduit à bord des aéronefs. Ils exercent le contrôle du sérieux et de la régularité des prestations des agents de sûreté privés qui procèdent à ces opérations et ont la possibilité de sanctionner les « manquements » relevés en vertu de l’article L. 217-2 du CAC. Dans certains aéroports, la PAF bénéficie de prérogatives concernant la délivrance d’autorisation d’accès et de circulation dans la zone réservée et l’habilitation d’exercice des agents de sûreté ; pouvoirs conférés par une délégation du préfet qui détient en principe ce pouvoir. Ce travail se fait en collaboration avec d’autres services de police sur la base de fichiers (casier judiciaire [84] , STIC [85] , JUDEX [86] ). Les informations relatives aux procédures judiciaires qui ne concernent pas obligatoirement une condamnation – citation en tant que témoin, retranscription d’un non lieu, notamment – ne justifient pas la privation de l’octroi d’un badge parce que le nom d’un candidat figure dans une procédure judiciaire. De même, la nature de certaines condamnations ne devrait pas constituer à elle seule un empêchement systématique à l’obtention de ce badge comme cela peut arriver parfois. La GTA [87]  dépend de la direction générale de la gendarmerie ; elle est placée pour emploi auprès du ministère des Transports. Le contrôle de la zone réservée – bagages de soute, entreprises sur l’emprise des zones réservées, pistes – relève de sa compétence, le service des douanes œuvrant, quant à lui, dans le domaine du fret [88]  en régime international. Mais, compte tenu de l’ampleur de la sûreté aéroportuaire, cette mission régalienne est étendue à des agents de sûreté privés qui y opèrent également, l’État affichant nettement un retrait dans l’exécution directe des mesures de prévention.

Des agents de sûreté, titulaires d’un double agrément mais non assermentés [89]  (et dont le recrutement laisse parfois à désirer par manque d’exigence et peut constituer une faiblesse dans le dispositif de sûreté), agissent sous le contrôle des officiers de police judiciaire de la PAF et de la GTA, de manière à assurer de façon préventive la sûreté des transports aériens. Il faut y ajouter les possibilités de fouilles de bagages et les palpations de sécurité pouvant être réalisées par les personnels agréés des entreprises de surveillance, de gardiennage et de transport de fonds [90] . Le désengagement de l’État dans la mission de sûreté a laissé la place à de nombreuses entreprises privées de sécurité, parmi lesquelles les plus importantes restent Brink’s, Securitas et ICTS, qui se partagent les marchés distribués par les gestionnaires d’aéroports. Les entreprises de transport aérien exploitant, au départ d’aérodromes dont le trafic annuel est supérieur à 70 000 passagers commerciaux ou figurant sur une liste fixée par décision du ministre chargé des Transports, un ou plusieurs avions dont l’aménagement intérieur comporte plus de 14 sièges passagers doivent mettre en place des mesures spécifiques (tels un dispositif de cartes d’embarquement et d’étiquetage des bagages, la mise en œuvre des procédures de sûreté définies pour tout bagage enregistré et déposé sur les tapis collecteurs aux comptoirs d’enregistrement, une sensibilisation des passagers…). La difficile conciliation entre la sûreté et l’activité commerciale provoque des difficultés dans la mise en œuvre efficace des mesures de sûreté des transports aériens. Le lourd poids financier de la sûreté aérienne a ainsi été transféré par l’État aux gestionnaires d’aérodromes qui rencontrent des difficultés de financement [91] , malgré une contribution croissante des passagers par l’intermédiaire des taxes.

Le contrôle des passagers et des bagages de cabine

Chaque passager est strictement contrôlé au niveau de son identité au moment de l’enregistrement puis lors de l’embarquement afin d’éviter toute tentative de fraude. Autrefois, la mission de contrôle et d’inspection/filtrage était un service public mais l’État s’est partiellement désengagé en confiant l’exécution de cette pratique d’inspection/filtrage aux gestionnaires d’aéroports, notamment à cause des contraintes financières et sociales où la répression doit laisser de plus en plus sa place à la prévention. La PAF n’a pas perdu toutes ses compétences en cette matière, puisqu’elle est chargée, au même titre que la gendarmerie des transports aériens ainsi que des douanes, de contrôler les agents privés, exécutant à présent cette mission au titre de l’article L. 282-8 du Code de l’aviation civile. Ils conservent aussi des prérogatives en cette matière, puisqu’un passager peut tout à fait s’opposer à la fouille de ses bagages, ou à une palpation corporelle, par un agent privé [92] . De plus en plus d’objets sont soumis à une interdiction d’emport dans le bagage de cabine ; d’où un nombre de retrait abusif de ceux-ci [93]  et une mauvaise appréhension par les passagers de l’application de certaines mesures de sûreté (retrait de chaussures, de ceintures…), qui nuit à l’image du transport aérien. Sur ce point, il semblerait que le Conseil national des clients aériens (CNCA) n’ait pas encore réagi. Par ailleurs, de nombreuses failles dans le dispositif d’inspection/filtrage ont été relevées depuis 2001, notamment aux États-Unis où l’interdiction visant certains objets (tels les coupe-ongles…) pourrait être allégée [94] . La détection des objets nécessite une meilleure adaptation de la procédure et des équipements à la pratique des agents qui en ont la charge. Le renforcement de l’inspection visuelle des bagages à main, ainsi que la palpation des personnes [95]  et la fouille manuelle des bagages à main avec leur autorisation – à un taux supérieur à 50 % –, s’y développent. L’augmentation des palpations ainsi que l’obligation d’effectuer 50 % d’ouverture des bagages à main, notamment en cas d’afflux important en continu de passagers, seraient susceptibles d’améliorer les prestations actuellement fournies par les opérateurs. Mais il faut toujours faire face à des comportements délinquants (tel l’usage de faux billets, l’usurpation d’identité…) en amont du vol lui-même.

Le contrôle des passagers nécessite aussi l’accès aux données personnelles. Lors de l’achat ou de la réservation d’un billet de transport aérien, la personne demanderesse fournit à la compagnie un certain nombre de données personnelles qui devront être conservées par ladite compagnie et transmises aux services de police en fonction de la destination du client. Il existe un double dispositif de traitement des données à caractère personnel [96]  institué dans le cadre de la lutte contre le terrorisme à l’initiative des États-Unis dans le domaine de la sûreté aérienne : a) la communication par les compagnies aériennes assurant des vols à destination des États-Unis ou survolant leur territoire aux autorités américaines et françaises de ces données [97]  (celles-ci seront comparées avec les listes des passagers considérés comme indésirables au États-Unis – la No Fly List – ou concernés par un renforcement de surveillance – la Selectee List) ; et b) le criblage automatisé par les compagnies de leurs listes de passagers avec la No Fly List communiquée par les services de la Transportation Security Administration (TSA) américaine. D’où un débat en cours sur la conciliation de la sûreté et de la liberté, l’accès à ces données pouvant porter atteinte au respect de la vie privée des passagers.

En France, c’est la loi « Informatique et libertés » du 6 janvier 1978 qui pose le principe d’une collecte d’informations nominatives en toute transparence ainsi que leur conservation limitée dans le temps [98]  ; et leur transfert ne peut être effectué qu’au bénéfice de destinataires préalablement mentionnés dans l’arrêté autorisant la constitution dudit fichier d’informations nominatives. Au niveau européen, l’article 25 de la directive 95/46 prévoit la protection des données [99] , notamment en ce qui concerne le transfert vers un pays tiers. L’article 6.1 interdit que les données collectées dans un but précis soient réutilisées pour une finalité autre. Pour ce qui concerne la question du transfert de ces données, une décision du 14 mai 2004 permet à une autorité extérieure – en l’occurrence, les douanes – de bénéficier d’un accès en ligne directe à l’ensemble des systèmes de réservation et des bases de données des compagnies aériennes, par la méthode du pull ou du push. Cependant, le Parlement européen était fort opposé à cette décision et il a saisi la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE) le 25 juin 2004 pour qu’elle se prononce sur la légalité de la décision de la Commission. La CJCE, par un arrêt du 30 mai 2006, a annulé la décision de la Commission pour absence de base juridique adéquate. Outre-Atlantique, le concept de privacy [100]  s’appuie sur le IVe amendement de la Constitution américaine, sans toutefois y posséder un rang de droit fondamental [101] . Il faut préciser que ces données collectées par les autorités américaines par l’intermédiaire d’une grande base de données [102]  sont destinées à un fichier accessible aux services de l’immigration, au Federal Bureau of Investigation (FBI), aux douanes et à une vingtaine d’autres agences fédérales. Aussi apparaît-il que le transfert et la conservation des PNR aux services des douanes américaines sont en contradiction avec les dispositions de la loi de 1978 ainsi que de la directive 95/46, les compagnies aériennes ayant accepté en mai 2003, malgré ce problème de droit international, de répondre aux injonctions américaines, et se sont mises en irrégularité avec ces dispositions [103] . Mais la Commission européenne devait ensuite accepter cette transmission des données PNR malgré les critiques du Parlement européen [104]  ; et même si le nombre des données s’est réduit à 34 catégories de données après un accord intervenu entre la Commission et les États-Unis, à travers le push et le pull [105]  (lesquels ont leurs limites si l’on prend en compte l’intervention d’une concurrence [106]  de plus en plus sauvage), le bras de fer gagné par les Américains – qui se sont engagés à n’utiliser ces données personnelles que dans le cadre de la lutte contre le terrorisme – n’en emporte pas moins une atteinte au respect de la vie privée, voire à la libre concurrence, d’autant qu’à notre connaissance cette pratique demeure unilatérale [107] . Les États-Unis ont malgré tout maintenu leur système requérant la transmission des données du PNR. L’Union européenne et les États-Unis ont donc dû se livrer à une nouvelle série de négociations qui a abouti sur deux accords provisoires [108]  en 2006, lesquels permettent aux agences américaines responsables de la lutte contre le terrorisme, telles que le FBI, d’avoir un accès plus direct aux données. Cependant, ces accords ont fait l’objet de vives critiques, venant notamment de la part de députés européens, des responsables de la protection des données et des experts dans le domaine de la vie privée. Grâce à ces deux accords, les autorités américaines peuvent désormais accéder à 34 types d’informations personnelles dont notamment les numéros de carte de crédit, les numéros de téléphone ou bien encore les préférences culinaires… Ce qui laisse d’ailleurs planer un doute sur le risque de dérives dans l’utilisation de ces données.

La politique sécuritaire israélienne, dont l’efficacité n’est plus à démontrer, privilégie, à l’inverse des Américains, le facteur humain et utilise la technologie essentiellement pour son effet démultiplicateur de productivité, ce qui d’un point de vue criminalistique et pratique nous paraît de loin le plus efficace. La technique israélienne consiste à adapter le criblage suivant le type de vol (vol régulier, charter…) et le type de clientèle (affaire, tourisme…) qu’il concerne, mais nécessite de véritables professionnels formés, expérimentés et reconnus [109] . Il ne s’agit pas en fait d’inspecter la totalité des voyageurs dans le détail, mais d’orienter les efforts sur les 15 ou 20 % des passagers qui représentent le plus grand risque, ce que les services israéliens dénomment la règle des « 80/20 » (et l’enregistrement est ainsi, en revanche, facilité pour 80 % des passagers [110] ). Les recherches et enquêtes menées par les services de sécurité sur ces 20 % permettent de mettre à disposition de l’inspecteur de l’aéroport tout élément digne d’intérêt pour la sûreté des transports aériens. Ce système, qui a fait ses preuves, est toujours utilisé ; et les résultats obtenus satisfont à l’équilibre entre sûreté et liberté au sein d’un pays qui lutte depuis plus de cinquante ans contre le terrorisme.

Pour en revenir au cadre de l’Hexagone, le traitement des Emergency Amendments [111]  a posé quelques difficultés, mais devrait permettre d’éviter tout déroutement, voire l’annulation de vols vers les États-Unis. En fait, la coopération avec les États-Unis, structurellement difficile du fait notamment de la différence de mentalité entre Anglo-Saxons et Latins, est considérée comme un enjeu commun pour une lutte plus efficace contre le terrorisme. Mais cela ne va pas sans difficulté dans la pratique, notamment au niveau de la réciprocité des visites de sûreté sur certains aéroports internationaux américains, même si elle veut apparaître reconnue des deux côtés, et il existe un vrai débat juridique sur ce point actuellement. La loi APIS Final Rule du 7 avril 2004 prévoit l’obligation de faire parvenir aux autorités des États-Unis les six données « APIS » [112]  de tout passager se rendant ou survolant le territoire américain [113] . L’Association européenne des transporteurs (AEA) a donné son accord pour l’envoi des données APIS gérables en termes commerciaux, le temps par passager étant d’environ quatre secondes avec le système actuellement utilisé. Une décision du Conseil de l’Union européenne du 17 mai 2004 approuve l’accord entre la Communauté européenne et les États-Unis sur le traitement et le transfert de données PNR par les transporteurs aériens au bureau des douanes et de la protection des frontières du ministère américain de la Sécurité intérieure. Mais ne convient-il pas de ne pas oublier que les terroristes voyagent rarement sous leur identité réelle ?

La loi française du 23 janvier 2006 relative à la lutte contre le terrorisme a prévu que le régime spécifique aux transports aériens (PNR/APIS) puisse être étendu aux domaines des transports maritimes et ferroviaires, lorsqu’une frontière extérieure à l’Union européenne est franchie. Les autorités françaises, conscientes de ce que les terroristes présentent des caractéristiques similaires – les pays de destination ou de provenance s’avérant souvent être les mêmes –, ont compris l’intérêt de connaître ces déplacements afin de prévenir des actes terroristes. Ainsi, l’article 7 de la loi du 23 janvier 2006 permet désormais au ministre de l’Intérieur de procéder à des traitements de données à caractère personnel recueillies lors de déplacements en provenance ou à destination de pays qui n’appartiennent pas à l’Union européenne. Grâce à cette loi, le ministère de l’Intérieur peut disposer des données extraites de la bande de lecture optique des billets d’avion, de la carte d’identité ainsi que les données inscrites dans le PNR, et pourra les utiliser dans le cadre du contrôle des frontières, de la lutte contre l’immigration clandestine et de la prévention et la répression du terrorisme. Un fichier similaire, le Fichier national des transports, existait déjà auparavant mais il ne comportait que les noms des passagers. Ce système a pour but de permettre aux policiers, gendarmes et douaniers de disposer d’un nombre d’informations plus important qu’elles pourront recouper avec le Fichier des personnes recherchées (FPR) [114]  et avec le Système d’information Schengen (SIS) [115] . La CNIL a toutefois émis des interrogations à propos de cette loi quant à la sauvegarde des libertés individuelles dans un avis du 10 octobre 2005, notamment vis-à-vis de la durée des mesures prévues, du contrôle exercé par elle sur ces mesures, de la constitution d’un fichier central regroupant ces données, et des personnes qui seront habilitées à les consulter.

Des dispositions concernant le débarquement d’un passager non muni de documents de voyage – passeport ou visa, le cas échéant – permettent à l’État de se retourner contre le transporteur aérien qui aurait failli à ses obligations. Comme nous l’avons évoqué, le contrôle en vol peut d’ailleurs se réaliser par des gardes armés (sky marshalls) qui sont embarqués à bord des avions de transport civil et peuvent être armés [116] , mais dont la présence reste toujours discutée dans de nombreux pays. Quant à l’armement des personnels navigants techniques (PNT) ou des personnels navigants commerciaux (PNC) évoqué par la FAA, elle ne semble pas retenir l’agrément du plus grand nombre car il serait hasardeux de mélanger les genres en termes de sûreté aérienne.

Ce processus qui vise à se prémunir contre une agression en vol n’en demeure pas moins limité, compte tenu d’autres risques pouvant venir de l’extérieur, comme celui des missiles sol-air [117]  qui, selon les spécialistes, constituent l’une des menaces les plus sérieuses pour la sûreté du transport aérien. La mise en place de dispositifs de contre-mesure embarqués [118]  pourrait permettre d’en limiter la portée. On constate, ici, que l’action en vue d’améliorer la sûreté aérienne ne se limite pas à la plate-forme aéroportuaire ni au contrôle de l’identité des passagers mais demeure plus large, tant sur l’échiquier du terrorisme que sur l’environnement des plates-formes aéronautiques, qui nécessitent également d’être pris en compte pour y détecter et identifier les risques et menaces éventuelles – ce qui n’est pas toujours le cas. Les voyageurs aériens, tout comme ceux utilisant d’autres moyens de transport, souffrent encore trop du manque d’information sur les vols, et sur la sûreté [119] .

Tous les grands aéroports sont dotés aujourd’hui d’équipements permettant le contrôle des passagers [120]  et de leurs bagages à main, le flux des voyageurs à l’arrivée étant séparé de celui des passagers au départ. Depuis les attentats du 11 septembre 2001, le gouvernement a donné aux aéroports des consignes en vue de renforcer les procédures de contrôle par des agents habilités ; par le biais notamment d’une interdiction de tous les objets contondants en cabine (et dont la liste a été modifiée à plusieurs reprises), d’une amélioration de la sensibilité des portiques de détection, et d’une utilisation de magnétomètres pour lever le doute en cas de déclenchement de l’alarme du portique. La détection des explosifs mérite également une attention toute particulière [121] , ce qui n’empêche pas de continuer les contrôles aléatoires. Mais la mise en place de détecteurs spéciaux (sniffer…) – et d’une formation idoine de leurs maîtres d’œuvre – serait susceptible de renforcer les opérations de détection, en ce qui concerne aussi bien les explosifs que les armes.

La biométrie [122] 

La mise en place de moyens de contrôle par la carte d’identité électronique et biométrique (INES) autorise le contrôle biométrique sur quelques aéroports internationaux [123]  auprès de passagers volontaires. Il s’agit en fait de prendre les empreintes digitales ; les données biométriques sont conservées sous forme de fichier informatique. Si, comme nous l’avons vu, la CNIL s’oppose au stockage de données ou d’empreintes à des fins étrangères – au nom de ce qui a pu être dénommé « la logique des traces » [124]  –, avec les dangers d’atteintes à la vie privée, elle a émis un avis favorable pour les éléments biométriques qui ne sont plus stockés par un tiers mais conservés par leur propriétaire dans la carte à puce. Ce que prévoit le système d’un stockage sur une carte individuelle que détient son utilisateur qui a permis la création, à titre expérimental, d’un traitement automatisé de données à caractère biométrique relatives à des passagers volontaires, inscrits au programme d’expérimentation des aéroports de Roissy - Charles-de-Gaulle et d’Orly. Cependant, l’usurpation possible d’identité par une tierce personne provoquerait des difficultés pour l’authentification de son titulaire. Il n’en demeure pas moins que l’utilisation de techniques de biométrie constitue un pas en avant non négligeable dans la sûreté du transport aérien. C’est la loi de bioéthique du 6 août 2004 qui prend en compte la biométrie, notamment par les termes de son article 25 qui conditionne le traitement des données nécessaires au contrôle d’identité des personnes, en l’inscrivant dans le cadre général des données à caractère personnel tout en tenant compte de ses spécificités. Les besoins en formation et en moyens pour lutter contre la fraude identitaire [125]  méritent également un effort, compte tenu de l’augmentation des faux documents d’identité et des autres documents administratifs ainsi que les escroqueries et abus de confiance pouvant en résulter [126] . Des équipements de détection peuvent y aider. L’absence d’évaluation globale de la fraude aux titres d’identité en France ne permet pas, en tout cas, d’en avoir une vision juste ni d’en connaître sa véritable portée [127] . Même si les fraudeurs visent le plus souvent l’obtention indue de prestations ou l’ouverture de compte bancaire, leur méfait pourrait être utilisé par d’autres criminels dans le cadre d’actes illicites comme l’ont prouvé les événements du 11 septembre 2001 [128] . La TSA américaine a testé à l’aéroport de Phoenix un nouvel appareil permettant d’obtenir une image du corps humain et d’objets dissimulés sous les vêtements des passagers contrôlés [129]  ; et cette nouvelle technologie américaine devrait permettre la détection d’explosifs par l’image du corps humain. Cela est-il attentatoire aux libertés individuelles, compte tenu du fait que certains passagers ne souhaitent pas qu’un agent de sûreté voie l’image de leur corps ? Il convient en tout cas de préciser que ce dispositif est muni d’un algorithme [130]  qui atténue les détails du corps, et ne permet à l’agent que de voir le contour de la silhouette et les objets suspects identifiés ; et cette nouvelle technologie, également appelée « rayons t », a été testée en 2006 dans un aéroport britannique. Ce système parait préférable à celui employé aux États-Unis, car son rôle consiste toujours à détecter les matières dangereuses mais sans constituer d’atteinte directe à la dignité humaine. Mais l’intérêt du « direct » est ainsi perdu, même si la collecte, le stockage et l’utilisation ultérieure des images demeurent envisageables [131] . Quant à savoir si un tel système pourrait être utilisé en France, la question reste posée compte tenu d’une potentielle atteinte à la dignité humaine, notamment en regard du droit relatif à la protection de la personne et au respect de la vie privée, garanti par l’article 9 du Code civil, et qui englobe la notion de droit à l’image, en vertu duquel une personne peut s’opposer à la diffusion de son image lorsqu’elle n’en a pas donné l’autorisation. La mise en place de bornes d’accès libre-service pour prendre l’avion, tel le dispositif Pégase [132] , a cependant commencé à se réaliser dans plusieurs aéroports [133]  afin de fluidifier l’accès à bord des passagers sans bagages en soute et dotés de carte d’abonnement sur certains vols intérieurs [134] . Ces dispositifs permettent à la fois un partage entre compagnies aériennes, une amélioration du flux des passagers et l’amélioration de la sûreté aérienne.